Projet de loi relatif au fonctionnement des conseillers régionaux et au fonctionnement des conseils régionaux

Pjl relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux

GIROD (Paul)

RAPPORT GENERAL 17 (98-99) - COMMISSION DES LOIS

Table des matières

N° 17

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux ,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Philippe Labeyrie, Lucien Lanier, François Marc, Paul Masson, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 975 , 993 , et T.A. 168 .

Sénat : 524 (1997-1998).

Elections et référendums.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 14 octobre 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché, président (RI, Seine-et-Marne), la commission des Lois a examiné sur le rapport de M. Paul Girod (RDSE, Aisne) le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

La commission des Lois a maintenu la circonscription départementale pour l'élection des conseillers régionaux et accepté l'organisation d'un scrutin à deux tours (article 3) . Elle a repoussé la disposition du texte tendant à abaisser à cinq ans la durée du mandat de conseiller régional et de conseiller à l'Assemblée de Corse (article premier) .

La commission des Lois a porté au tiers des sièges (25 % dans le texte de l'Assemblée nationale) la " prime majoritaire " qui serait attribuée à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages au premier tour ou la majorité relative au deuxième tour (article 3) .

Les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés seraient admises à la répartition des sièges.

La commission des Lois a maintenu la condition de 10 % des suffrages exprimés pour le maintien d'une liste au deuxième tour. Si une seule liste avait recueilli ce minimum, celle arrivée en deuxième position pourrait également se maintenir.

Elle a porté de 3 % à 5 % des suffrages exprimés le nombre minimum de voix qu'une liste doit obtenir pour avoir le droit de fusionner avec une autre liste au deuxième tour.

La commission des Lois a par ailleurs supprimé les dispositions du titre III du projet de loi concernant le fonctionnement des conseils régionaux.

M. Paul Girod, rapporteur, a fait valoir que la nouvelle procédure de " vote bloqué " (article 21) qui était prévue dans le cadre de l'examen du budget aboutirait à une suprématie de l'exécutif sur l'assemblée délibérante. Une telle situation serait en rupture avec les principes qui régissent traditionnellement les collectivités territoriales.

Le rapporteur a, en outre, estimé qu'il était prématuré de modifier le dispositif de la loi du 7 mars 1998 instituant une procédure d'adoption sans vote du budget de la région (article 22) .

Enfin, il a souligné que les dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale -obligeant notamment le président du conseil régional à déléguer une partie de ses fonctions- prévoyaient, pour les seules régions, des règles inédites qui perturberaient leur fonctionnement (articles 22 bis à 22 quater).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement a décidé de présenter, selon la procédure d'urgence, un projet de loi modifiant le mode de scrutin pour les élections régionales et renforçant -pour la période nous séparant des prochaines élections régionales (2004)- le dispositif mis en place par la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 concernant le fonctionnement des conseils régionaux et plus particulièrement la procédure d'adoption du budget.

Votre commission des Lois s'était déjà préoccupée de la réforme éventuelle du mode de scrutin pour les élections régionales, fixé par la loi n° 85-692 du 10 juillet 1985, la représentation proportionnelle ne permettant pas l'émergence de majorités stables dans toutes les régions.

A la suite d'une suggestion de notre collègue, M. Guy Allouche, approuvée par M. le président Jacques Larché, votre commission des Lois avait constitué un groupe de travail sur le mode de scrutin régional, présidé par M. Lucien Lanier et auquel tous les groupes politiques avaient participé.

Votre rapporteur avait eu l'honneur d'être désigné comme rapporteur de ce groupe de travail, dont la réflexion s'est appuyée sur de nombreuses auditions.

Dans ses conclusions, approuvées à l'unanimité le 28 mai 1996 ^{1( * )} , le rapport du groupe de travail faisait valoir que " le mode de scrutin régional est lui-même trop récent -dix ans- pour qu'on puisse en tirer des enseignements définitifs. Dans ces conditions, il peut sembler préférable d'attendre les résultats des élections régionales de 1998 afin de vérifier ses effets réels avec un recul plus significatif ".

Le groupe de travail faisait observer qu'" une telle réforme supposerait un large consensus, lequel ne paraît pas susceptible d'être réuni d'ici fin 1996, date au-delà de laquelle il ne sera plus envisageable de modifier le régime actuel, compte tenu de l'approche des élections régionales de 1998 ".

Loin de s'opposer par principe à toute idée de réforme du mode de scrutin pour les élections régionales, le groupe de travail de la commission des Lois avait esquissé les principes qui pourraient guider celle-ci, le moment venu.

Le groupe de travail avait estimé impératif de maintenir le cadre départemental et considéré que l' attribution d'une " prime majoritaire " modérée pour la liste arrivée en tête ne pourrait être envisagée qu'avec circonspection et sous réserve de projections probantes.

Il avait recommandé de ne pas modifier les autres caractéristiques du scrutin, notamment le seuil de 5 % pour la répartition des sièges qui permet d'assurer la représentation des minorités au sein du conseil régional.

En revanche, à aucun moment le groupe de travail n'avait envisagé l'instauration d'une procédure d'adoption sans vote du budget de la région dont votre rapporteur avait dénoncé les effets prévisibles sur le fonctionnement des conseils régionaux lors de l'examen de la loi du 7 mars 1998 précitée.

En dépit des difficultés apparues lors de la mise en oeuvre de ce dispositif complexe dans les régions Centre et Ile-de-France, le présent projet de loi propose de l'étendre à d'autres délibérations que celles portant sur le budget primitif et de le compléter par une nouvelle procédure de " vote bloqué ", inédite dans le droit des collectivités territoriales.

L'urgence déclarée par le Gouvernement sur ce texte ne peut évidemment pas être motivée par la réforme d'un mode de scrutin à l'échéance lointaine. La déclaration d'urgence semble plutôt fondée sur les dispositions du projet concernant le mode de fonctionnement des conseils régionaux.

Le présent rapport s'attachera à évaluer les difficultés de fonctionnement des conseils régionaux avant de décrire le dispositif adopté par l'Assemblée nationale et de rendre compte des travaux de la commission des Lois.

I. LES DIFFICULTÉS DE FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX

A. L'ABSENCE DE MAJORITÉ STABLE DANS CERTAINS CONSEILS RÉGIONAUX

Le mode de scrutin en vigueur a été défini par la loi du 10 juillet 1985 précitée.

Les conseils régionaux sont renouvelés intégralement tous les six ans et leur effectif a été actualisé après le recensement de 1990 par la loi n° 91-1384 du 31 décembre 1991 (tableau n° 7 annexé au code électoral).

Les conseillers régionaux sont élus au scrutin de liste à un seul tour, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste mais celles qui n'ont pas recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges.

Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages.

En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être élus.

En 1986, quatorze présidents de conseils régionaux (sur vingt-deux en métropole) avaient pu être élus au premier tour, en bénéficiant d'une majorité absolue des suffrages.

En 1992, deux présidents de conseils régionaux seulement ont été élus à la majorité absolue et quatre régions bénéficiaient d'une majorité homogène (Auvergne, Basse-Normandie, Franche-Comté et Pays-de-Loire).

Les autres conseils régionaux ont été contraints de rechercher des majorités à partir d'accords avec un ou plusieurs groupes charnières très minoritaires, ces derniers jouant ainsi un rôle d'arbitre et exerçant une fonction-clé sans rapport avec leur représentativité réelle.

A l'issue des élections régionales de 1998, trois conseils régionaux seulement disposent d'une majorité absolue (Basse-Normandie, Limousin et Pays-de-Loire), ce qui ne signifie pas que les dix-neuf autres assemblées régionales soient en situation de blocage.

Le groupe de travail sur le mode de scrutin régional avait noté que les problèmes de majorité n'étaient pas propres à la région.

Ainsi, les conseils généraux, élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, connaissent également quelques difficultés, certains présidents étant élus au bénéfice de l'âge.

De surcroît, l'absence de majorité absolue n'a pas toujours empêché les conseils régionaux de fonctionner.

Avant 1998, deux régions seulement s'étaient heurtées à une impossibilité de faire adopter leur budget (Haute-Normandie en 1995 et en 1996 et Ile-de-France en 1997).

Sur cent trente budgets proposés entre 1993 et 1997, trois seulement ont été rejetés, soit une proportion de 2,3 %.

M. Robert Savy, président du conseil régional du Limousin, avait indiqué au groupe de travail que le budget de sa région avait toujours pu être voté, en dépit d'une majorité composée de conseillers élus sur cinq listes différentes.

Il n'en demeure pas moins que, depuis six mois, les difficultés rencontrées par plusieurs conseils régionaux se sont accentuées.

S'il existe désormais un consensus pour réformer le mode de scrutin, il reste encore d'importantes différences d'appréciation quant aux solutions à retenir.

B. LA LOI DU 7 MARS 1998 : UNE NOUVELLE PROCÉDURE D'ADOPTION SANS VOTE DU BUDGET DE LA RÉGION

Issue de propositions de loi déposées à l'Assemblée nationale, la loi du 7 mars 1998 a prévu une nouvelle procédure complexe d'adoption sans vote des budgets régionaux. Cette nouvelle procédure a eu pour objet de doter l'exécutif des moyens de surmonter les blocage s pouvant résulter de l'absence de majorité stable , lors de l'adoption du budget, acte essentiel pour la vie de chaque région.

La loi du 7 mars 1998 (article 3) a ainsi prévu que si le budget n'est pas adopté au 20 mars de l'exercice auquel il s'applique ou au 30 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional présente dans un délai de dix jours à compter de cette date ou du vote de rejet, si celui-ci est antérieur à cette date, un nouveau projet -lequel doit être approuvé par le bureau, s'il en existe un- qui prend en compte, le cas échéant, un ou plusieurs amendements présentés lors de la discussion.

Ce nouveau projet de budget est considéré comme adopté, sauf si une motion dite de " renvoi " est présentée et votée par la majorité absolue des membres du conseil régional, la liste des signataires devant figurer sur la motion.

L'adoption d'une telle motion n'entraîne pas cependant le remplacement du président du conseil régional, contrairement à ce qu'avait envisagé le Sénat lors de la deuxième lecture de la loi du 7 mars 1998.

Les premières applications de ce dispositif dans les régions Centre et Ile-de-France ont suscité des controverses sur le point de savoir si le président du conseil régional n'a pas commis un détournement de procédure en s'abstenant de mettre aux voix son projet initial , profondément modifié par des amendements, préférant ainsi attendre l'expiration du délai limite afin de mettre en oeuvre la nouvelle procédure d'adoption sans vote.

Dans sa décision n° 98-397 DC du 6 mars 1998, le Conseil Constitutionnel avait considéré qu' " il était loisible au législateur, afin de prendre en compte les particularités de la composition des conseils régionaux résultant du mode de scrutin applicable à leur élection, de prévoir des modalités spécifiques d'adoption du budget régional lorsque ce dernier n'a pu être adopté au terme d'un vote ". Le Conseil constitutionnel avait en outre spécifié que " la procédure (...), en prévoyant des modalités dérogatoires d'adoption du budget régional, lorsque celui-ci n'a pu être adopté dans les conditions de droit commun , a pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics, tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ".

Dans un jugement en date du 7 juillet 1998, le tribunal administratif d'Orléans a annulé le budget de la région Centre, après avoir relevé que le président du Conseil régional ne pouvait utilement se prévaloir de la circonstance que les amendements retenus par l'assemblée délibérante auraient dénaturé son projet pour établir qu'il s'est trouvé dans l'impossibilité de mener la procédure budgétaire de droit commun à son terme. En conséquence, le tribunal a considéré que " le défaut d'adoption du budget à la date du 30 avril 1998 a résulté non du rejet de celui-ci ou d'un quelconque obstacle à son adoption mais de la seule décision du président de clore prématurément les débats afin de s'opposer aux options retenues par la majorité des conseillers régionaux " dans l'exercice de leurs pouvoirs.

II. LE PROJET DE LOI : LA REMISE EN CAUSE DE LA REPRÉSENTATION DES DÉPARTEMENTS ET LE DESSAISISSEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX

A. LA RÉFORME DU MODE D'ÉLECTION DES CONSEILLERS RÉGIONAUX

Le projet de loi initial prévoyait que les conseillers régionaux seraient, à compter du prochain renouvellement, élus pour cinq ans (au lieu de six ans) dans chaque région (et non plus dans chaque département), au scrutin de liste à deux tours, proportionnel avec correctif majoritaire.

L'effectif des conseils régionaux ne serait pas modifié.

Le mode de scrutin s'apparenterait à celui applicable aux élections municipales dans les communes de plus de 3.500 habitants , sous réserve de quelques différences.

Si une liste obtenait la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour , il lui serait attribué le quart des sièges arrondi à l'entier inférieur (élections municipales : attribution de la moitié des sièges, arrondi à l'entier supérieur s'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur dans le cas contraire).

Les autres sièges seraient répartis entre toutes les listes ( sauf celles qui n'auraient pas recueilli 5 % des suffrages exprimés) à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne.

Si aucune liste n'avait obtenu la majorité absolue au premier tour, il serait procédé à un deuxième tour auquel pourraient se présenter les listes ayant recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés.

Les fusions de listes seraient autorisées, sauf pour celles n'ayant pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés .

L'attribution des sièges au deuxième tour s'effectuerait dans les conditions décrites ci-dessus, sous réserve que la " prime majoritaire " serait attribuée à la liste ayant obtenu la majorité relative.

En conséquence de l'organisation de l'élection sur deux tours dans le cadre de la région, le projet de loi comporte des adaptations rédactionnelles des dispositions relatives aux opérations préparatoires au scrutin, au recensement des votes, à la vacance de sièges et au contentieux de l'élection.

Le mode de scrutin pour l' élection des conseillers de l'Assemblée de Corse (scrutin de liste proportionnel à deux tours, avec correctif majoritaire, les deux départements constituant une seule circonscription), correspondant pour l'essentiel au régime proposé pour les autres régions, garderait néanmoins ses spécificités (en particulier, la prime accordée à la liste arrivée en tête resterait, comme dans le droit en vigueur, limitée à trois sièges et le seuil minimum pour faire acte de candidature au deuxième tour serait toujours fixé à 5 %).

La désignation des délégués des conseils régionaux pour l'élection des sénateurs serait modifiée en conséquence du remplacement de la circonscription départementale par la circonscription régionale, en reprenant les principales règles de l'élection des délégués de l'Assemblée de Corse, déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Le nombre des représentants des conseils régionaux dans chaque département serait identique à celui des conseillers régionaux élus, selon les textes en vigueur, dans chaque département.

L'élection des délégués se ferait par scrutin de liste à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne, en commençant par le département le moins peuplé ; chaque conseiller régional ne pourrait faire partie que d'un seul collège électoral sénatorial.

L'Assemblée nationale a, pour l'essentiel, retenu le dispositif proposé par le Gouvernement.

Elle y a cependant apporté trois modifications et une adjonction :

- s'agissant de la " prime majoritaire ", elle a décidé que le quart des sièges attribués à la liste arrivée en tête serait arrondi à l'entier supérieur (au lieu de l'entier inférieur dans le projet de loi initial) ;

- remettant en cause une règle habituelle du droit électoral, elle a souhaité que le bénéfice de l'âge revienne à la liste dont les candidats auraient la moyenne d'âge la moins élevée (pour l'attribution de la " prime majoritaire ") ou au moins âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus (attribution du dernier siège) ;

- l'Assemblée nationale a abaissé de 5 % à 3 % des suffrages exprimés le seuil à partir duquel les listes seraient admises à fusionner.

Enfin, anticipant sur l'adoption éventuelle du projet de loi constitutionnelle relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, en instance à l'Assemblée nationale, les députés ont adopté un amendement selon lequel " chaque liste assure l'égalité entre candidats féminins et masculins ".

B. UN NOUVEL AMÉNAGEMENT DES PROCÉDURES D'ADOPTION DU BUDGET DE LA RÉGION

Bien que les modifications apportées au mode de scrutin régional aient pour objet de dégager des majorités stables, les auteurs du projet de loi ont néanmoins jugé nécessaire de réaménager la procédure dérogatoire d'adoption sans vote du budget des régions issue de la loi du 7 mars 1998. Tel est l'objet des dispositions du titre III relatives au fonctionnement des conseils régionaux.

A cette fin, le projet de loi ( article 22 ) prévoit, en premier lieu, le remplacement du président du conseil régional mis en minorité à l'occasion de l'examen du budget primitif. Il s'agit par cette disposition -adoptée par le Sénat lors de la discussion en deuxième lecture de la loi du 7 mars 1998 mais écartée par l'Assemblée nationale en lecture définitive- de tirer toutes les conséquences politiques de l'adoption d'une motion de renvoi qui réunirait une majorité absolue de conseillers régionaux.

En conséquence, la motion de renvoi devra indiquer le nom du candidat à la présidence de la région, qui entrera immédiatement en fonction si la motion est adoptée.

En deuxième lieu, le dispositif issu de la loi du 7 mars 1998 est étendu aux délibérations relatives au vote des taux des impôts régionaux . Bien qu'elles puissent être formellement distinctes de la délibération budgétaire, elles lui seraient néanmoins indissociablement liées sur le plan financier, ce qui justifierait l'extension proposée.

Ce dispositif serait également étendu aux autres délibérations budgétaires , à l'exception du compte administratif qui fait déjà l'objet de dispositions spécifiques. Cependant, dans cette hypothèse -compte tenu du caractère facultatif de ces délibérations et de l'enjeu moindre qui leur est attaché- l'adoption d'une motion de renvoi n'entraînerait pas le remplacement du président du conseil régional.

L'Assemblée nationale a limité le recours à la procédure d'adoption sans vote à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice qui font l'objet d'un vote de rejet, hormis le compte administratif.

Par ailleurs, le projet de loi ( article 21 ) habilite le président du conseil régional -à l'issue de l'examen du budget- à mettre en oeuvre une procédure de " vote bloqué " lui permettant de soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget initial modifié le cas échéant par un ou plusieurs amendements présentés ou adoptés au cours de la discussion.

Cette procédure pourra être mise en oeuvre même si le conseil régional a adopté l'ensemble des chapitres ou des articles. Il s'agirait, en conséquence, d'une dérogation à la règle posée par ailleurs par le projet de loi selon laquelle cette adoption des chapitres ou des articles vaudrait désormais adoption du budget.

La nouvelle procédure pourrait être également appliquée à d'autres délibérations budgétaires -deux délibérations dans le texte retenu par l'Assemblée nationale- hormis le compte administratif.

L'Assemblée nationale a par ailleurs complété le titre III du projet de loi afin de rendre obligatoire la constitution d'un bureau dans les conseils régionaux ( article 22 ter nouveau ) et la délégation d'une partie de ses fonctions par le président du conseil régional aux vice-présidents ou, en cas d'empêchement de ces derniers, à d'autres membres du conseil régional qui devraient désormais faire obligatoirement partie de la commission permanente.

L'Assemblée nationale a également adopté une disposition fixant le principe du caractère public des réunions de la commission permanente, sauf décision de se réunir à huis clos prise à la majorité absolue de ses membres ( article 22 bis nouveau). La même disposition -adoptée par l'Assemblée nationale lors de la deuxième lecture de la loi du 7 mars 1998- n'avait pas été rétablie par elle en nouvelle lecture après sa suppression par le Sénat.

Enfin, l'Assemblée nationale a limité l'application dans le temps des dispositions issues des articles 21 (modalité de vote du budget de la région) et 22 (procédure d'adoption sans vote du budget de la région). Elles ne seront plus applicables à compter du renouvellement du conseil régional intervenant après l'entrée en vigueur de la loi nouvelle ( article 24 ).

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

A. L'ÉLECTION DES CONSEILLERS RÉGIONAUX

Il apparaît certes opportun de réviser le mode de scrutin pour les élections régionales.

Encore faut-il bien mesurer les conséquences des solutions proposées.

Tout d'abord, votre commission des Lois n'aperçoit pas les raisons d'une réduction de la durée du mandat du conseiller régional, qui se placerait dans la perspective de la fixation d'une durée uniforme de cinq ans pour tous les mandats électifs, ce qui demande, à son avis, et le cas échéant un débat d'ensemble.

Il n'est pas démontré qu'un mandat électif de cinq ans convienne mieux à la démocratie locale qu'un mandat de six ans. En revanche, l'allongement de la durée des contrats de plan et les délais d'obtention des subventions et autorisations administratives ne permettent la mise en oeuvre effective des objectifs des nouveaux conseils régionaux que la troisième année d'exercice.

Votre commission des Lois confirme son attachement à l'organisation des élections régionales dans des circonscriptions départementales.

Elle observe que l'élection dans un cadre régional ne serait pas de nature à rapprocher l'élu de l'électeur.

Chaque liste comporterait, dans la région la plus peuplée (Ile-de-France) pas moins de 209 candidats, alors que, dans le cadre départemental, le département ayant le plus de sièges à pourvoir (Nord) en comporte 72.

Le scrutin serait nécessairement anonyme . Il en résulterait une politisation accrue de l'élection, dont les enjeux locaux seraient occultés .

Le fort taux d' abstention aux élections régionales (42 % en 1998) risquerait de progresser d'une manière préoccupante.

L'élection dans le cadre régional soulève aussi la question de la représentation des conseils régionaux dans les collèges électoraux sénatoriaux constitués dans chaque département. La solution proposée par le projet, semblable à celle appliquée pour l'Assemblée de Corse (celle-ci désigne ses représentants dans les collèges des deux départements corses) serait sensiblement plus lourde dans une région composée, par exemple, de 8 départements.

Les délégués du conseil régional dans chaque département ne seraient pas obligatoirement élus dans le département dans lequel ils participeraient à l'élection des sénateurs.

Votre rapporteur exposera, lors du commentaire de l'article 3 du projet de loi, que des formules s'efforçant de garantir une représentation minimale des départements dans le cadre d'un scrutin organisé au niveau régional, seraient nécessairement complexes et peu lisibles pour l'électeur.

L'élection dans le cadre de la région risquerait en outre de conduire à une sous représentation des départements les moins peuplés .

A l'inverse, la circonscription départementale garantit de la manière la plus simple la représentation de chaque département.

Un des mécanismes de la représentation du territoire consiste dans l'élection des membres des assemblées délibérantes dans une circonscription située en amont de la collectivité concernée , qu'il s'agisse de la région (élection dans chaque département) ou du département (canton).

Il n'est fait exception à ce principe que pour les élections municipales (sauf à Paris, Lyon et Marseille) car, dans une commune, le lien entre l'élu et l'électeur demeure assez étroit.

S'agissant du mode de scrutin , aucune des personnalités entendues par le groupe de travail sur le mode de scrutin régional n'avait proposé d'abandonner le scrutin de liste au profit d'un scrutin purement majoritaire.

L'instauration d'un correctif majoritaire au mode de scrutin proportionnel apparaît cependant indispensable pour assurer une majorité plus stable aux régions.

Le groupe de travail avait envisagé l'attribution, à la liste arrivée en tête, d'une " prime majoritaire modérée ".

Le projet de loi fixerait celle-ci à 25 % des sièges, alors que pour les élections municipales la " prime majoritaire " est de 50 % des sièges.

Selon une étude du ministère de l'intérieur portant sur les élections municipales, la prime ainsi fixée garantirait " une certitude mathématique quasi absolue " de permettre à la liste arrivée en tête de disposer d'une majorité stable, dès lors qu'elle aurait recueilli au moins le tiers des suffrages exprimés.

Si le scrutin était organisé dans des circonscriptions départementales, comme le propose votre commission des Lois, on objectera que les " primes majoritaires " attribuées dans les départements pourraient s'annuler.

Toutefois, les élections municipales à Paris, Lyon et Marseille, organisées dans le cadre de l'arrondissement ou du secteur, n'ont pas empêché les conseils de ces villes de disposer d'une majorité stable.

Néanmoins, pour réduire au maximum le risque de compensation entre départements, votre commission des Lois vous proposera de fixer la prime majoritaire au tiers des sièges , le risque apparaissant alors limité, compte tenu de la répartition inégale des sièges entre les départements d'une même région.

Considérant qu'il serait choquant d'adopter un mécanisme garantissant la majorité des sièges à une liste minoritaire au premier tour, votre commission des Lois a approuvé l'organisation du scrutin sur deux tours .

Enfin, votre commission des Lois ne peut que constater l'inconstitutionnalité manifeste de la proposition d'assurer une parité entre les femmes et les hommes dans les listes de candidats aux élections régionales.

Le texte proposé préjuge de l'adoption par le Parlement du projet de loi constitutionnelle relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes.

Il ne serait pas de bonne méthode de voter en premier lieu une disposition législative dont le Conseil constitutionnel ne pourrait que constater l'inconstitutionnalité.

Cette question devra être examinée sur un plan général à l'occasion de la révision constitutionnelle, en instance de première lecture à l'Assemblée nationale.

B. LE FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX

Votre commission des Lois vous propose de supprimer les dispositions relatives au fonctionnement des conseils régionaux, qui figurent au titre III du projet de loi.

En premier lieu, il lui paraît prématuré de modifier la procédure d'adoption sans vote du budget de la région ( article 22 ).

Instituée très récemment, cette procédure -il est vrai fort complexe et peu conforme aux principes régissant habituellement les collectivités locales- ne saurait être modifiée dans l'urgence pour des motifs purement circonstanciels.

Au demeurant, les difficultés d'application rencontrées dans deux régions lors de l'examen du budget primitif de 1998 ne peuvent être imputées au contenu même du dispositif (cf. jugement du tribunal administratif d'Orléans du 7 juillet 1998).

La nouvelle procédure de " vote bloqué " parait, par ailleurs, difficilement conciliable avec les principes régissant traditionnellement les collectivités territoriales. Ces dernières -faut-il le rappeler- sont administrées librement par des conseils élus ( article 21 ).

Or, la procédure proposée aboutirait à un véritable dessaisissement de l'assemblée délibérante. Quand bien même celle-ci aurait adopté l'ensemble des chapitres ou articles du budget, l'exécutif pourrait lui demander de se prononcer par un vote d'ensemble sur le projet de budget initial, le cas échéant légèrement modifié par quelques amendements.

Il ne s'agirait donc pas, dans cette hypothèse -comme l'envisageait la loi du 7 mars 1998- de surmonter un blocage du fonctionnement de la région afin d' " assurer le respect du principe de continuité des services publics " et d'éviter le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat "" selon les termes de la décision précitée du Conseil Constitutionnel. Il s'agirait, en fait, de faire prévaloir le point de vue de l'exécutif sur celui librement exprimé par l'assemblée délibérante.

Enfin, votre commission des Lois vous propose de supprimer les ajouts de l'Assemblée nationale ( articles 22 bis à 22 quater ) qui, soit conduiraient à une plus grande rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux en imposant que les séances des commissions permanentes soient publiques, soit bouleverseraient les règles de composition du bureau et le régime des délégations de fonctions.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AU MODE D'ÉLECTION DES CONSEILLERS RÉGIONAUX ET DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DE CORSE

Article 1er
(article L.O. 336 du code électoral)
Durée du mandat de conseiller régional

L'article 1er du projet de loi fixerait à 5 ans la durée du mandat des conseillers régionaux.

Cette disposition entrerait en vigueur à partir du prochain renouvellement général des conseils régionaux (article 24 du projet de loi). Les conseillers régionaux élus pour six ans en mars 1998 exerceraient donc leur mandat jusqu'à son terme prévu, soit mars 2004.

La fixation à six ans de la durée du mandat de conseiller régional n'avait pas soulevé d'objections particulières lors de l'adoption de la loi n° 85-692 du 10 juillet 1985 (article L. 336 du code électoral) fixant le régime électoral des conseils régionaux.

Cette durée est en effet identique à celle des autres mandats locaux (conseiller municipal, conseiller général).

Pourquoi le mandat de conseiller régional devrait-il se distinguer des autres mandats ?

Certes, le Premier ministre avait annoncé, lors de sa déclaration de politique générale le 19 juin 1997, son intention de proposer la fixation de la durée de tous les mandats à cinq ans, cette durée étant considérée comme de nature à conférer une " respiration plus normale " à la démocratie, selon l'expression employée par le ministre de l'intérieur à l'Assemblée nationale.

En tout état de cause, le projet de loi ne traite que de la durée du mandat de conseiller régional et son adoption remettrait donc, pour l'instant, en cause la durée égale des mandats locaux.

Il est permis de se demander, puisque le Gouvernement envisage de proposer la révision de la durée de tous les mandats, s'il ne serait pas préférable d'étudier la question d'ensemble, avec ses répercussions sur le calendrier électoral, dans le cadre de textes spécifiques.

En tout état de cause, la durée du mandat des conseillers régionaux n'a jamais été citée comme un facteur de dysfonctionnement des conseils et cette disposition peut donc être disjointe de la présente réforme du mode de scrutin, sans en atténuer la portée.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle, par amendement , de supprimer l'article 1er du projet de loi .

Article 2
(article L. 337 du code électoral)
Effectif des conseils régionaux

L'article L. 337 en vigueur du code électoral renvoie au tableau n° 7 annexé au code électoral, modifié en dernier lieu par la loi n° 91-1384 du 31 décembre 1991, pour la fixation de l'effectif des conseils régionaux et la répartition des sièges entre les départements.

Dans un deuxième alinéa, cet article prévoit la révision du nombre des conseillers régionaux au cours de la session ordinaire du Parlement qui suit la publication des résultats du recensement.

Le projet de loi , tirant les conséquences de l'organisation des élections dans le cadre d'une circonscription régionale, proposée à l'article 3 du projet de loi, supprimerait, dans le texte de l'article L. 337 du code précité, la mention de la répartition des sièges entre les départements.

On verra que l'article 23 du projet de loi remplacerait, dans le titre du tableau n° 7 lui-même, la référence à la répartition des sièges entre les départements par celle des conseillers régionaux à désigner pour faire partie du collège sénatorial des départements, également en conséquence du choix proposé d'une circonscription régionale.

Les chiffres figurant dans le tableau n° 7 ne seraient pas modifiés.

L'effectif des conseils régionaux serait donc inchangé, tout comme celui des conseillers régionaux appartenant au collège sénatorial de chaque département .

Par ailleurs, la disposition en vigueur concernant la révision de l'effectif des conseils régionaux après chaque recensement ne serait pas reprise, ce qui peut paraître surprenant.

Par coordination, avec la position proposée à l'article 3 (maintien de la circonscription départementale), votre commission des Lois vous présente un amendement de suppression de l'article 2 .

Article 3
(article L. 338 du code électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux

Le présent article modifie l'article L. 338 définissant le mode de scrutin applicable aux élections régionales.

Le texte en vigueur prévoit une élection à un seul tour dans le cadre du département, au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Les sièges sont attribués aux candidats d'après l'ordre de présentation sur chaque liste. Celles qui n'ont pas recueilli 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à répartition des sièges.

Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptible d'être proclamé élu.

Selon le projet de loi, les conseillers régionaux seraient élus dans le cadre d'une circonscription unique correspondant à la région elle-même.

Il s'agirait d'un scrutin de liste , mais avec deux tours , selon un schéma proche de celui en vigueur pour les élections municipales dans les communes de plus de 3.500 habitants, sous réserve de plusieurs différences notables .

Les listes comporteraient autant de candidats que de sièges à pourvoir et l'électeur ne pourrait ajouter ou supprimer des noms ou modifier l'ordre de présentation.

Comme pour les élections municipales, la liste qui aurait obtenu au premier tour la majorité absolue des suffrages exprimés obtiendrait une " prime " (attribution de sièges, avant la répartition à la proportionnelle entre toutes les listes) . Cette prime serait égale au quart du nombre des sièges à pourvoir (au lieu de la moitié pour les élections municipales). Un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale tendant à porter la " prime majoritaire " au tiers des sièges à attribuer a été retiré en séance publique.

Le projet initial prévoyait que ce nombre serait arrondi, le cas échéant, à l'entier inférieur mais l'Assemblée nationale a préféré l'entier supérieur , sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement.

Pour les élections municipales, les règles sont différentes. Le nombre des sièges accordés à la liste arrivée en tête est arrondi à l'entier supérieur s'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur dans le cas contraire.

Après attribution de cette " prime ", les autres sièges seraient, comme pour les élections municipales, répartis entre toutes les listes , y compris celle arrivée en tête, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne .

Toutefois, les listes qui n'auraient pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne seraient pas admises à répartition des sièges . La règle est identique pour les élections municipales.

Si aucune liste n'avait obtenu la majorité absolue au premier tour, il serait procédé à un deuxième tour .

Les conditions requises pour pouvoir se présenter au deuxième tour sont définies à l'article 4 du projet de loi (avoir obtenu 10 % des suffrages exprimés au premier tour ; possibilité de " fusionner " pour les listes ayant obtenu 3 % des suffrages exprimés).

Les règles d'attribution des sièges seraient identiques à celles décrites ci-dessus pour le premier tour , sous réserve de l'attribution de la " prime majoritaire " à la liste ayant obtenu la majorité relative.

Sur proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération un amendement, approuvé par le Gouvernement, précisant que le nombre de sièges attribués à la liste arrivée en tête, au titre de la " prime majoritaire " serait, comme pour le premier tour, arrondi à l'entier supérieur (au lieu de l'entier inférieur dans le texte initial). Cet amendement précise aussi qu' en cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, les sièges supplémentaires seraient accordés à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la moins élevée (au lieu de la moyenne d'âge la plus élevée, dans le projet initial).

Enfin, si plusieurs listes obtenaient la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci reviendrait à celle qui aurait obtenu le plus grand nombre de suffrages.

En cas d'égalité de suffrages, le siège serait attribué au moins âgé des candidats susceptibles d'être élu (au lieu du plus âgé dans le texte initial : amendement de la commission, approuvé par le Gouvernement).

Comme votre rapporteur l'a indiqué dans l'exposé général, votre commission des Lois a, tout d'abord, constaté qu'il existait désormais un consensus pour modifier la loi électorale sur les élections régionales, même s'il n'y a pas nécessairement accord sur les solutions à trouver.

Cette évolution résulte de la constatation des difficultés résultant d'un défaut de majorité stable dans plusieurs conseils régionaux au lendemain des élections régionales de mars 1998.

En revanche, votre commission conteste l'organisation des élections régionales dans le cadre d'une circonscription unique, correspondant à la région elle-même.

Certes, cette formule préconisée par le projet de loi a l'apparence de la logique : les élections régionales se dérouleraient dans le cadre de la région.

Cependant, faire coïncider le cadre de l'élection avec celui de la collectivité à représenter constitue une idée étrangère au droit électoral français car elle va à l'encontre de la nécessaire représentation du territoire.

Un des mécanismes de la représentation du territoire est en effet l'élection des membres des assemblées délibérantes dans une circonscription située en amont de la collectivité représentée :

- la circonscription nationale pour l'élection européenne ;

- la circonscription ou le département pour l'élection des parlementaires ;

- le département pour les élections au conseil régional ;

- le canton pour les élections au conseil général ;

- l'arrondissement ou le secteur pour les élections municipales à Paris, Lyon et Marseille.

Il n'est fait exception à ce principe que pour les élections municipales (sauf dans les trois plus grandes villes) car, dans une commune, unité territoriale de base, le lien de proximité entre l'élu et l'électeur demeure assez étroit.

L'élection dans un cadre régional serait nécessairement anonyme . Quelle probabilité l'électeur aurait-il de connaître les 209 candidats de chaque liste en Ile-de-France (ou les 157 candidats en Rhône-Alpes, les 123 candidats en Provence-Alpes-Côte d'Azur, ou encore les 113 candidats en Nord-Pas-de-Calais) ?

En revanche, le département ayant le plus de sièges à pourvoir (Nord) n'en comporte que 72.

L'élection dans une circonscription régionale impliquerait un rôle prééminent des partis politiques et une politisation accrue du scrutin, dont les enjeux locaux seraient alors occultés.

L'abstention aux élections régionales (22 % en 1986 ; 31 % en 1992 et 42 % en 1998) risquerait de progresser à nouveau fortement .

L'élection dans le cadre régional poserait aussi la question de la représentation des conseils régionaux dans le collège électoral départemental des sénateurs . Certes, une solution a été trouvée pour la Corse -l'élection des conseillers se déroule dans le cadre de la collectivité et non des départements ; l'Assemblée de Corse désigne ses représentants dans les collèges des deux départements corses- et cette solution a été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Le système retenu pour la Corse serait néanmoins fort complexe à mettre en oeuvre dans des régions comportant non pas deux mais jusqu'à huit départements.

L'élection dans le cadre de la région risquerait surtout de conduire à la constitution de listes ne représentant pas certains départements de manière appropriée alors que le cadre départemental du scrutin garantit à chacun d'entre eux une représentation équitable, fixée par la loi.

Dans le régime en vigueur, la représentation des départements, est assurée de la manière la plus simple et la plus transparente.

Plusieurs formules ont certes été imaginées pour garantir une représentation équitable des départements, dans le cadre d'une modification de la circonscription d'élection.

On aurait pu concevoir que l'élection se déroule dans le cadre régional si le nombre des sièges à pourvoir dépassait un certain seuil. Outre le caractère arbitraire de la fixation d'un seuil, cette formule entraînerait une rupture d'égalité entre départements de même taille, dont le statut dépendrait de la population de la région à laquelle ils appartiennent. Il en résulterait une accentuation des disparités entre départements, y compris entre ceux peuplés de manière équivalente.

Il serait également imaginable de prévoir, dans le cadre de la circonscription régionale, l'attribution des sièges dévolus à chaque liste dans l'ordre de présentation des candidats, combinée avec leur attache départementale, avec une représentation minimale de chacun d'entre eux. Un tel système, d'une grande complexité et bien peu lisible pour l'électeur, conduirait certains candidats à représenter un département grâce aux suffrages obtenus par leur liste dans les autres départements.

Aussi, votre commission des Lois opte-t-elle pour le maintien de la circonscription départementale, permettant d'assurer un certain niveau de proximité entre l'élu et l'électeur ainsi qu'une représentation juste de chaque département, au moyen d'un mécanisme simple et lisible.

S'agissant du mode de scrutin proprement dit, votre commission des Lois a pris en considération les compétences accordées à la région (contribution au développement économique, social et culturel de la région, élaboration du plan de la région, conclusion de contrats de plan). Des compétences de cette nature ne rendent pas indispensable l'existence d'une majorité politique.

Le scrutin de liste à la représentation proportionnelle lui apparaît donc bien adapté à la spécificité de la région.

Cependant, le maintien d'une " proportionnelle intégrale " ne permettrait pas d'assurer une majorité stable, comme on a pu le constater.

Le projet de loi instaure un " correctif majoritaire " au scrutin proportionnel, comme pour les élections municipales.

La " prime majoritaire " serait cependant fixée au quart des sièges, au lieu de la moitié pour les élections municipales.

Elle serait accordée à la liste qui obtiendrait la majorité absolue au premier tour ou à celle qui arriverait en tête au second tour.

Après attribution de la " prime majoritaire ", les trois quarts des sièges resteraient à répartir entre toutes les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés.

Pour disposer d'un " deuxième quart " lui assurant la majorité, la liste arrivée en tête devrait donc avoir recueilli au moins le tiers des suffrages exprimés.

Une telle règle aurait-elle été suffisante pour garantir une majorité stable dans toutes les régions lors des élections de mars 1998 ?

Le scrutin ayant été organisé sur un seul tour, il n'est pas possible de calculer de manière fiable l'impact qu'aurait eu une prime majoritaire fixée au quart des sièges.

Cependant, le ministère de l'intérieur a communiqué à votre rapporteur une étude portant sur les élections municipales de juin 1995.

Cette étude concerne les 569 communes de plus de 9.000 habitants (ou secteurs électoraux à Paris, Lyon et Marseille) où il a été nécessaire d'organiser un deuxième tour.

Selon les conclusions de cette étude :

" Dans 143(communes), il n'y avait plus que deux listes en présence au second tour, ce qui assurait à la liste victorieuse la majorité absolue des suffrages exprimés.

" Dans 301 autres, trois listes demeuraient en compétition. Il est clair que, pour l'emporter, la liste arrivée en tête avait nécessairement plus de 33 % des voix.

" Dans les 125 dernières circonscriptions d'élection, on dénombrait quatre listes ou davantage. Partout la liste classée première a rassemblé plus de 33 % des suffrages, sauf à Villefontaine (Isère) et à Genas (Rhône), où elle a été créditée respectivement de 30 et de 27 % des voix.

" En définitive, c'est seulement dans deux cas sur 569 (0,35 % du nombre total des seconds tours) que, avec le système préconisé par le Gouvernement pour l'élection des conseillers régionaux, la majorité locale aurait dû rassembler des élus de plus d'une liste.

" Il existe donc une certitude mathématique quasi absolue que le projet de loi tel qu'il est proposé par le Gouvernement atteigne effectivement l'objectif recherché qui est de dégager, au sein des conseils régionaux, une majorité de gestion issue d'une seule liste. "

Il n'est pas certain que cette étude puisse être transposée au cas des élections régionales.

Quel que soit le niveau où seraient fixées les primes majoritaires, il a pu être craint qu'elles se compensent entre départements, s'il était décidé de maintenir les élections régionales dans le cadre d'une circonscription départementale.

Un tel risque paraît loin d'être inéluctable et on observera qu'une remarque identique aurait pu être formulée à propos des élections municipales à Paris, Lyon et Marseille où la " prime majoritaire " est accordée dans chaque secteur.

Afin de réduire au maximum un tel risque, votre commission des Lois propose de fixer la " prime majoritaire " au tiers des sièges, la possibilité de compensation entre départements apparaissant alors réduite, compte tenu de la répartition inégale des sièges entre les départements d'une même région.

Ce faisant, la " prime majoritaire " serait fixée à un niveau plus modéré que pour les élections municipales ce qui assurerait des chances raisonnables aux listes minoritaires d'être représentées, compte tenu de la taille des régions.

Le cas échéant, le nombre de sièges à attribuer au titre de cette prime serait arrondi à l'entier supérieur , comme proposé dans le texte soumis au Sénat et à l'instar des élections municipales où cette solution est appliquée s'il y a plus de quatre sièges à pourvoir.

En revanche, votre commission des Lois ne perçoit pas la nécessité de modifier le principe applicable en droit électoral français selon lequel le bénéfice de l'âge est accordé au candidat le plus âgé ou à la liste dont la moyenne d'âge est la plus élevée.

Elle observe que, si cette disposition était adoptée, le bénéfice de l'âge reviendrait au candidat le plus jeune pour les élections régionales et au candidat le plus âgé pour les autres élections.

Pareille différence de traitement n'aurait aucune justification.

Enfin, votre commission des Lois a approuvé, après débat approfondi, l'organisation du scrutin sur deux tours , considérant qu'il serait choquant d'adopter un mécanisme garantissant la majorité absolue à une liste minoritaire au premier tour.

Le correctif majoritaire apporté à un scrutin proportionnel justifie une élection à deux tours, contrairement au mode de scrutin proportionnel sans correctif.

En conséquence, la nouvelle rédaction de l'article L. 338 du code électoral que vous propose par amendement votre commission des Lois prévoit un scrutin proportionnel avec correctif majoritaire (" prime majoritaire ") fixée au tiers des sièges, dans le cadre du département et avec deux tours de scrutin.

Votre commission des Lois propose d'adopter l' article 3 ainsi modifié.

Article 4
(article L. 346 du code électoral)
Conditions de recevabilité des déclarations de candidature

L'article L. 346 en vigueur du code électoral prévoit l'obligation d'une déclaration de candidature pour chaque liste de candidats, celle-ci résultant du dépôt d'une liste comprenant autant de candidats qu'il y a de sièges à pourvoir.

Le texte ajoute que, dans les départements comportant moins de six sièges à pourvoir, la liste comporte les noms de deux candidats supplémentaires.

Le texte proposé par l'article 4 du projet de loi traduirait la proposition formulée à l'article 3 d'instituer un scrutin à deux tours.

Après avoir rendu obligatoire une déclaration de candidature avant chaque tour de scrutin, le texte prévoit que peuvent seules se présenter au deuxième tour les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés (condition identique pour les élections municipales).

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à prévoir le cas où une seule liste aurait atteint ce minimum. Dans cette hypothèse, la liste arrivée en deuxième position pourrait se maintenir.

Le projet fixait à 5 % des suffrages exprimés , comme pour les élections municipales, le minimum requis pour permettre à certains candidats d'une liste de figurer sur une autre liste au deuxième tour (possibilité de fusion).

Sur amendement du Gouvernement approuvé par la commission, le seuil pour la fusion au deuxième tour a été porté à 3 % des suffrages exprimés.

Votre commission des Lois estime préférable de revenir au taux de 5 % proposé dans le texte initial, afin d'éviter tout risque d'éparpillement des voix. Elle vous propose un amendement à cet effet.

En cas de modification dans la composition d'une liste, le titre de celle-ci et l'ordre de présentation des candidats pourraient être modifiés.

Les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour ne pourraient se présenter sur plusieurs listes au deuxième tour, le choix de la liste étant opéré par le candidat tête de liste.

Votre commission des Lois vous propose en outre un amendement de coordination (référence à la préfecture du département au lieu de celle de la région).

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements identiques, présentés par le rapporteur et Mme Tasca, par M. Ayrault et par Mme Roudy selon lequel " chaque liste assure la parité entre candidats féminins et masculins ".

Dans une décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982, concernant la loi relative à l'élection des conseillers municipaux, le Conseil constitutionnel a annulé une disposition prévoyant que les listes de candidats ne peuvent comporter plus de 75 % de personnes du même sexe.

Les motivations du Conseil constitutionnel ont été les suivantes :

" Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la Constitution :

" La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

" Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.

" Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.

" Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. "

" Et qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen :

" Tous les citoyens étant égaux aux yeux de la loi sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celles de leurs vertus et de leurs talents ".

" Considérant que du rapprochement de ces textes il résulte que la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu ; que ces principes de valeur constitutionnelle s'opposent à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles ; qu'il en est ainsi pour tout suffrage politique, notamment pour l'élection des conseillers municipaux ;

" Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la règle qui, pour l'établissement des listes soumises aux électeurs, comporte une distinction entre candidats en raison de leur sexe, est contraire aux principes constitutionnels ci-dessus rappelés ; qu'ainsi, l'article L. 260 bis du code électoral tel qu'il résulte de l'article 4 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel doit être déclaré contraire à la Constitution. "

Manifestement, l'amendement voté par l'Assemblée nationale est , en l'état, contraire à la Constitution et la disposition ne pourrait qu'être déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Celle-ci apparaît comme une anticipation sur l'adoption éventuelle du projet de loi constitutionnelle sur la parité, en instance à l'Assemblée nationale.

Votre commission des Lois ne saurait se prêter à une telle démarche.

Mme Tasca, présidente de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, consciente de la difficulté, a indiqué au cours des débats que " nous veillerons aussi au cheminement du présent amendement dans le texte concernant le scrutin régional. Il sera bien temps d'en tirer les leçons si, par malheur, l'adoption du texte constitutionnel venait à être retardée ".

La disposition en cause serait donc supprimée par l'Assemblée nationale en cours de navette -sauf dans le cas où le Sénat la voterait sans modification- si le projet de loi constitutionnelle ne pouvait pas être adopté et promulgué avant l'adoption définitive du projet sur les régions.

On rappellera que le Gouvernement a déclaré l'urgence sur le présent projet de loi -paraissant ainsi attacher un prix à son adoption rapide par le Parlement- tandis que l'examen du projet de loi constitutionnelle est en instance à l'Assemblée nationale et requiert une adoption en termes identiques par les deux assemblées.

Dès lors, la suppression de la disposition proposée ou son annulation n'est-elle pas inéluctable ?

Sans se prononcer sur le fond de la mesure , qui sera examinée dans le cadre du projet de loi constitutionnelle, votre commission des Lois vous propose, par amendement, de disjoindre cette disposition manifestement contraire à la Constitution.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
(article L. 347 du code électoral)
Contenu de la déclaration de candidature

L'article 5 du projet de loi modifierait le texte de l'article L. 347 du code électoral pour tirer les conséquences, sur le contenu de la déclaration de candidature, de l'instauration proposée d'un mode de scrutin à deux tours dans le cadre de la région.

Selon l'article L. 347 en vigueur , la déclaration de candidature est faite collectivement pour chaque liste par le candidat tête de liste ou par un mandataire.

Cette déclaration, signée par chaque candidat, comporte :

- le titre de la liste,

- les nom, prénoms, date et lieu de naissance, domicile et profession de chaque candidat.

Le texte du projet de loi , non modifié par l'Assemblée nationale, prévoit le dépôt de la candidature à la préfecture de région et indique que la liste devrait répondre aux conditions des articles :

- L. 338, tel qu'il serait modifié par l'article 3 du projet : les listes comporteraient autant de candidats qu'il y a de sièges à pourvoir. Cette disposition figure actuellement à l'article L. 346 du code électoral, dont la nouvelle rédaction proposée à l'article 4 ne reprendrait cependant pas l'obligation de prévoir deux candidats supplémentaires dans les départements où moins de six sièges sont à pourvoir. L'organisation du scrutin dans le cadre départemental rendrait en revanche nécessaire le maintien de cette disposition ;

- L. 346, tel qu'il serait modifié par l'article 4 du projet de loi : obligation d'une déclaration de candidature avant chaque tour de scrutin ; conditions de recevabilité d'une candidature au deuxième tour (voir commentaire de l'article 4 du projet de loi) ;

- L. 348, non modifié par le projet, selon lequel nul ne peut être candidat sur plus d'une liste.

Les autres dispositions du texte proposé sont conformes à l'article L. 347 en vigueur. Il est en outre précisé qu'au deuxième tour la signature de tous les candidats n'est pas requise lorsque la composition d'une liste n'est pas modifiée.

Votre commission des Lois vous présente un amendement de conséquence des choix proposés précédemment, tendant à remplacer la référence à la préfecture de région par celle du département.

Le renvoi à l'article L. 338 du code électoral ne soulèverait pas de difficulté pour les départements ayant moins de six sièges à pourvoir, dès lors qu'aurait été adopté l'amendement proposé à l'article 3 du projet de loi (les listes de candidats dans ces départements comporteraient deux noms de plus que le nombre de sièges à pourvoir).

Votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
(article L. 350 du code électoral)
Dépôt et enregistrement des déclarations de candidature

L'article 6 du projet de loi adapterait l'article L. 350 du code électoral, concernant le dépôt et l'enregistrement des déclarations de candidature, à l'instauration proposée d'un mode de scrutin à deux tours dans le cadre de la région.

L'article L. 350 en vigueur prévoit que les déclarations de candidature sont déposées au plus tard le quatrième lundi qui précède le jour du scrutin, à midi.

Il en est donné récépissé provisoire. Elles sont enregistrées si les conditions de recevabilité prévues aux articles L. 339, L. 340 (conditions d'éligibilité) et L. 346 à L. 349 sont remplies. Le refus d'enregistrement est motivé.

Un récépissé définitif est délivré, après enregistrement, au plus tard le quatrième vendredi qui précède le scrutin, à midi.

Le texte proposé distingue les candidatures du premier tour de celles du deuxième tour.

Pour le premier tour, les règles en vigueur pour l'unique tour de scrutin seraient reprises, sous réserve que, parmi les conditions de recevabilité, l'article L. 349 ne serait pas repris, le texte ayant été abrogé (cautionnement des candidats), et que l'article L. 341-1 serait ajouté (inéligibilité de la personne n'ayant pas déposé son compte de campagne ou dont ce compte a été rejeté).

Pour le deuxième tour, les déclarations de candidature seraient déposées au plus tard le mardi suivant le premier tour, à 18 heures. Récépissé définitif valant enregistrement serait délivré aux listes répondant aux conditions fixées pour se présenter au deuxième tour. Le refus d'enregistrement est motivé.

Votre commission des Lois vous propose un amendement de conséquence du maintien de l'élection dans le cadre départemental.

Elle vous propose d' adopter l'article 6 du projet de loi ainsi modifié.

Article 7
(article L. 351 du code électoral)
Contentieux de l'enregistrement des candidatures

L'article 7 du projet de loi adapterait la rédaction de l'article L. 351 du code électoral, relatif au contentieux de l'enregistrement des candidatures, à l'organisation du scrutin en deux tours dans le cadre de la région.

Selon l'article L. 351 en vigueur , le refus d'enregistrement d'une déclaration de candidature peut être contesté dans un délai de 48 heures devant le tribunal administratif, qui statue dans les 3 jours. La décision du tribunal administratif ne peut être contestée qu'à l'occasion d'un recours contre l'élection.

Lorsque le refus d'enregistrement est fondé sur l'inéligibilité d'un candidat, la liste dispose d'un délai de 48 heures, à compter de ce refus ou de la décision du tribunal administratif, pour se compléter.

Dans ce dernier cas, si le tribunal administratif ne statue pas dans les délais, la candidature est enregistrée.

L'article 7 du projet de loi reprend les dispositions en vigueur pour ce qui concerne les candidatures au premier tour, en actualisant les cas dans lesquels la liste est autorisée à se compléter dans les 48 heures après un refus d'enregistrement (article 341-1 du code électoral issu de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 : candidat dont le compte de campagne n'a pas été déposé dans les délais ou a été rejeté).

Pour le deuxième tour, le délai de contestation et celui de la décision du tribunal administratif seraient, chacun, réduit à 24 heures.

Par coordination avec ses positions précédemment exposées, votre commission des Lois vous propose par amendements de remplacer la référence au chef-lieu de la région par celle du chef-lieu du département.

Elle vous propose d' adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(article L. 352 du code électoral)
Retrait et remplacement de candidats

L'article 8 du projet de loi adapterait la rédaction de l'article L. 352 du code électoral, relatif au retrait ou au remplacement d'un candidat, à l'organisation du scrutin en deux tours.

L'article L. 352 en vigueur du code électoral exclut le retrait individuel d'un candidat ou le remplacement d'un candidat décédé après le dépôt de la liste.

Il autorise le retrait de listes complètes jusqu'au quatrième samedi précédant le scrutin, à midi. La déclaration de retrait est signée par la majorité des candidats de la liste. Acte est donné du retrait par la délivrance d'un récépissé.

Le projet de loi reprend pour le premier tour les mêmes dispositions en précisant toutefois que le retrait individuel du candidat doit s'entendre comme " volontaire ".

En ce qui concerne le deuxième tour, le retrait d'une liste entière ne serait possible qu'avant l'expiration du délai de dépôt des candidatures, les autres conditions étant analogues à celles posées par le texte en vigueur (signature, récépissé).

La disposition, obsolète, du texte en vigueur sur le remboursement du cautionnement en cas de retrait ne serait pas reprise.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter sans modification l'article 8 du projet de loi.

Article 9
(article L. 353 du code électoral)
Campagne électorale

L'article L. 353 en vigueur du code électoral prévoit l'ouverture de la campagne électorale le deuxième lundi qui précède le scrutin et sa clôture la veille de l'élection à minuit.

L'article 9 du projet de loi prévoit la même date d'ouverture de la campagne électorale, mais ne comporte ni date de clôture ni dispositions propres au deuxième tour.

On remarquera que la situation est la même pour les élections législatives (article L. 164 du code électoral).

Toutefois, les dispositions des articles L. 47 à L. 52-3 concernent les règles applicables pendant la période électorale, notamment l'article L. 49 (pas de distributions de documents le jour du scrutin ; pas de propagande par les moyens audiovisuels à partir de la veille à zéro heure) sont applicables aux élections régionales (article L. 335 du code électoral).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification l'article 9.

Article 10
(article L. 359 du code électoral)
Recensement des votes

Selon l'article L. 359 en vigueur du code électoral, le recensement des votes est effectué, pour chaque département, au chef-lieu du département, le lundi qui suit le scrutin, en présence des représentants des listes, par une commission dont la composition est fixée par décret en Conseil d'Etat.

L'article 10 du projet de loi ajouterait aux dispositions en vigueur, l'institution d'un recensement général des résultats des départements de la région, afin de tirer les conséquences de l'institution proposée d'un scrutin dans le cadre régional.

Par coordination avec le maintien du cadre départemental, votre commission des Lois vous propose par amendement , la suppression de l'article 10 du projet de loi.

Article 11
(article L. 360 du code électoral)
Remplacement des conseillers régionaux

L'article 11 du projet de loi tend à remplacer la dernière phrase de l'article L. 360 du code électoral.

L'article L. 360 du code électoral organise le remplacement des conseillers régionaux par leurs suivants de liste.

La dernière phrase de ce texte concerne le cas de nombreuses vacances auxquelles il ne pourrait pas être pourvu.

Lorsque le tiers des sièges des conseillers élus dans le département vient à être vacant par suite du décès de leurs titulaires, il est procédé à un renouvellement intégral des conseillers élus dans ce département dans les trois mois qui suivent la dernière vacance pour cause de décès.

Le projet de loi adapterait tout d'abord la rédaction du texte à la proposition d'organiser les élections dans un cadre régional ce que par coordination avec ses propositions aux articles précédents votre commission des Lois ne peut retenir.

Le projet de loi prévoit aussi qu'il ne serait pas procédé à ce renouvellement si la dernière vacance intervenait dans les trois mois précédant le renouvellement général des conseil régionaux.

On remarquera que l'article L. 221 du code électoral exclut lui aussi l'organisation d'élections cantonales partielles quand la vacance survient dans les trois mois précédant le renouvellement d'une série.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement de maintenir la dernière phrase de l'article en vigueur, dont la rédaction est adaptée à la circonscription départementale, en retenant toutefois l'exclusion des élections régionales partielles dans les trois mois précédant un renouvellement général.

Elle vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié .

Article 12
(article L. 361 du code électoral)
Contentieux des élections régionales

L'article L. 361 en vigueur du code électoral détermine les conditions dans lesquelles les élections au conseil régional peuvent être contestées devant le Conseil d'Etat.

Les modifications proposées à cet article par l'article 12 du projet de loi se limiteraient, outre une rectification rédactionnelle, à tirer les conséquences de la proposition d'organiser les élections dans le cadre régional (droit de contestation ouvert à tout électeur de la région et au représentant de l'Etat dans la région).

En conséquence de sa proposition de maintenir le cadre départemental, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 12 du projet de loi.

Article 13
(article L. 363 du code électoral)
Conséquences de l'annulation des élections

Selon l'article L. 363 en vigueur du code électoral, l'annulation des opérations électorales dans un département implique l'organisation de nouvelles élections dans ce département dans un délai de trois mois.

L'article 13 remplacerait, dans cet article, la mention du département par celle de la région, pour tenir compte de l'organisation du scrutin dans le cadre régional.

Suivant la même logique qu'à l'article précédent, votre commission vous propose par amendement la suppression de l'article 13 du projet de loi.

Article 14
(article L. 4432-3 du code général des collectivité territoriales)
Abrogation

Le code général des collectivités territoriales comporte des dispositions spécifiques aux départements d'outre-mer, régions monodépartementales.

Son article L. 4432-2 prévoit que chacun de ceux-ci constituent une circonscription électorale pour l'élection des conseillers régionaux.

Cet article ne serait pas modifié.

L'article L. 4432-3 du même code prévoit l'élection des conseillers régionaux des départements d'outre-mer en un seul tour à la représentation proportionnelle.

En proposant son abrogation, l'article 14 du projet de loi alignerait le mode de scrutin dans les départements d'outre-mer sur celui proposé en métropole.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter sans modification l'article 14 du projet de loi.

Article 15
(article L. 364 du code électoral)
Durée du mandat des conseillers à l'Assemblée de Corse

L'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse fait l'objet des dispositions spécifiques des articles L. 364 à L. 384 du code électoral, introduites par la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

Ces dispositions seraient aménagées par les articles 15 à 18 du projet de loi.

L'article 15 modifierait l'article L. 364 du code électoral en ramenant de 6 ans à 5 ans la durée du mandat des conseillers à l'Assemblée de Corse .

Il s'agirait d'une harmonisation avec l'article 1er du projet de loi qui opérerait une réduction parallèle de la durée du mandat des conseillers régionaux.

Les autres dispositions de l'article L. 364 du code précité ne seraient pas modifiées (51 membres soumis à renouvellement le même jour que les conseillers régionaux).

Par coordination avec l'article 1er du projet de loi, votre commission des Lois vous propose de supprimer l'article 15 de ce projet .

Article 16
(article L. 366 du code électoral)
Mode de scrutin pour l'élection des conseillers
à l'Assemblée de Corse

Les modifications proposées au mode de scrutin pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse sont peu nombreuses dans la mesure où le régime applicable en Corse est proche de celui proposé pour les régions par le projet de loi, avec toutefois quelques particularités qui seraient conservées.

L'article L. 365 du code électoral -auquel le projet de loi n'apporterait aucune modification- prévoit que la Corse forme une circonscription électorale unique et que les conseillers sont élus au scrutin de liste à deux tours.

L'article L. 366 en vigueur du code électoral prévoit donc un mode de scrutin assez proche de celui en vigueur pour les élections municipales dans les communes de plus de 3.500 habitants et de celui proposé pour les autres régions.

Deux différences existent toutefois : la prime majoritaire est nettement plus faible (attribution de trois sièges à la liste ayant obtenu la majorité absolue au premier tour ou à celle étant arrivée en tête au deuxième tour, alors que cette prime est fixée à 50 % des sièges pour les élections municipales et serait fixée par le projet de loi à 25 % des sièges pour les conseils régionaux).

En second lieu, selon l'article L. 373 du code électoral, les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimées au premier tour peuvent se maintenir au deuxième tour (au lieu de 10 % des suffrages exprimés pour les élections municipales et, selon le projet de loi, pour les élections régionales).

Pour le reste, le texte en vigueur de l'article L. 366 du code électoral prévoit, comme dans les dispositions du projet sur l'élection des conseillers régionaux, qu'après attribution de la prime majoritaire, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

L'article 16 initial du projet de loi se limitait à une coordination avec la modification rédactionnelle proposée de l'article L. 338 du code électoral (article 3 du projet de loi).

L'Assemblée nationale a adopté sur ce texte un amendement de sa commission des Lois, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à instituer le " bénéfice de l'âge " pour la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la moins élevée (au lieu de la moyenne d'âge la plus élevée).

Votre commission des Lois, par coordination avec l'article 3 du projet de loi, vous propose par amendement une rédaction de l'article 16 reprenant le texte du projet initial.

Elle vous propose d' adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis
(article L. 370 du code électoral)
Parité sur les listes pour l'élection des conseillers
à l'Assemblée de Corse

Comme sur l'article 4 du projet de loi, à propos des conseillers régionaux, l'Assemblée nationale a décidé, sur proposition de la commission ainsi que de Mme Tasca, M. Ayrault et Mme Roudy et avec l'accord du Gouvernement, d'inscrire dans le texte (en l'occurrence, l'article L. 370 du code électoral), l'obligation pour chaque liste d'assurer la parité entre candidats féminins et masculins.

Votre commission des Lois considère, tout comme sur l'article 4, que le texte anticiperait sur l'adoption éventuelle du projet de loi constitutionnelle relatif à l'égalité entre les femmes et hommes, en instance à l'Assemblée nationale.

Cet article serait donc, en l'état, contraire à la Constitution.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose, de supprimer l'article 16 bis du projet de loi.

Article 17
(articles L. 371 et L. 372 du code électoral)
Abrogations

L'article 17 du projet de loi tirerait les conséquences, pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse, de l'abrogation de l'article L. 349 du code électoral par la loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 (versement d'un cautionnement par les candidats).

Il abrogerait donc l'article L. 371 de ce code rendant applicable l'article L. 349 du code électoral à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse et supprimerait la référence au même article, faite dans l'article L. 372 du même code, concernant les modalités de déclaration de candidature.

Votre commission des Lois vous propose d' adopter sans modification l'article 17 du projet de loi.

Article 18
(article L. 380 du code électoral)
Remplacement des conseillers à l'Assemblée de Corse

L'article L. 380 du code électoral rend applicables en Corse les dispositions de l'article L. 360 du même code concernant le remplacement des conseillers régionaux, et pour cette application, remplace les termes qualifiant les régions, le conseil régional et ses membres par ceux de collectivité territoriale de Corse, son assemblée et ses membres.

Le troisième alinéa (2°) adapte les dispositions de la dernière phrase du quatrième alinéa de l'article L. 360 à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse dans la circonscription de la collectivité territoriale.

L'article 18 du projet de loi coordonnerait la rédaction de l'article L. 380 du code électoral avec celle proposée par l'article 11 du projet de loi pour l'article L. 360 du code électoral.

Il supprimerait le troisième alinéa (2°) de l'article L. 380, qui cesserait d'être nécessaire, dans la logique du projet de loi, si l'élection ne se déroulait plus, sur le continent, dans le cadre des départements.

Compte tenu de l'option proposée par votre commission sur cette question, le maintien du troisième alinéa de l'article L. 380 s'impose donc.

Elle vous propose en conséquence, par amendement, une nouvelle rédaction de l'article 18 du projet de loi.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPOSITION DU COLLÈGE ÉLECTORAL ÉLISANT LES SÉNATEURS

Le titre II tend à modifier les dispositions concernant la représentation des conseils régionaux dans les collèges électoraux départementaux en conséquence de l'organisation des élections régionales dans des circonscriptions régionales, proposée par le projet de loi (articles 19 et 20).

Cette adaptation serait nécessaire, dans la logique du projet de loi car l'article L.O. 274 du code électoral impose l'élection des sénateurs dans le cadre du département.

En conséquence des positions prises par votre commission des Lois sur les articles 19 et 20 (voir ci-dessous), elle vous propose un amendement de suppression de cette division et de son intitulé.

Article 19
(article L. 280 du code électoral)
Composition du collège électoral des sénateurs

L'article 19 du projet de loi concerne l'article L. 280 du code électoral relatif à la composition du collège électoral des sénateurs.

Il remplacerait les " conseillers régionaux élus dans le département " -puisque ceux-ci ne seraient plus élus dans le département- par " des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse désignés dans les conditions prévues par les articles L. 293-1 à L. 293-3 du même code ", que l'article 20 du projet modifieraient en conséquence.

Le collège électoral comprendrait donc toujours, dans les deux départements de Corse, des conseillers à l'Assemblée de Corse désignés dans les conditions fixées par les mêmes articles L. 293-1 à L. 293-3.

Les dispositions proposées ne seraient évidemment pas nécessaires si la circonscription départementale était conservée pour l'élection des conseilles régionaux.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose donc un amendement de suppression de l'article 19 du projet de loi .

Article 20
(articles L. 293-1 à L. 293-3 du code électoral)
Désignation des délégués des conseils régionaux
et de l'Assemblée de Corse dans le collège électoral des sénateurs

Comme le précédent, l'article 20 du projet de loi tend à tirer les conséquences de l'adoption proposée de la circonscription régionale, mais pour la désignation des délégués des conseils régionaux dans le collège électoral sénatorial.

A cet effet, il modifierait les articles L. 293-1 à L. 293-3 du code électoral.

Les articles en vigueur ne concernent que la désignation des délégués à l'Assemblée de Corse dont les membres sont élus dans le cadre de cette collectivité territoriale et non dans celle du département. Ils ne sont pas applicables aux délégués des conseils régionaux puisque leur élection dans des circonscriptions départementales en font des membres de droit du collège électoral dans leur département.

Le projet de loi étendrait ces articles à la nomination des délégués des conseils régionaux.

Le nombre des représentants des conseils régionaux dans les collèges départementaux serait identique à celui des conseillers régionaux élus dans les départements selon les dispositions en vigueur. En Corse, il est fixé à 24 pour la Corse-du-Sud et 27 pour la Haute-Corse.

La désignation se ferait, dans le mois suivant l'élection des conseillers, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne, en commençant par le département le moins peuplé.

Les délégués des autres départements seraient ensuite désignés dans l'ordre croissant de population.

Aucun conseiller ne pouvant être désigné dans deux collèges électoraux, il n'y aurait pas lieu de procéder à l'élection des délégués du département le plus peuplé. Les conseillers non encore désignés feraient de plein droit partie de ce collège électoral.

Le remplaçant d'un conseiller régional ou d'un conseiller à l'Assemblée de Corse ferait partie du collège électoral du même département que celui qu'il aurait remplacé.

Le raisonnement sur l'article précédent vaut également pour le présent article.

Les extensions proposées ne sont pas nécessaires si le département demeure la circonscription d'élection des conseillers régionaux, comme vous le propose votre commission des Lois .

Votre commission des Lois vous propose en conséquence de supprimer l'article 20 du projet de loi .

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX

Les dispositions contenues dans ce titre III -telles qu'elles ressortaient du projet de loi initial- avaient pour objet d'aménager la procédure d'adoption sans vote du budget de la région issue de la loi du 7 mars 1998 ( article 22 ) et de prévoir une nouvelle procédure de " vote bloqué " au profit de l'exécutif régional lors de l'examen du budget ( article 21 ).

L'Assemblée nationale a, en outre, adopté plusieurs dispositions additionnelles ( articles 22 bis à 22 quater ) destinées à rendre obligatoires, sauf décision contraire, les réunions publiques de la commission permanente ( article 22 bis ), la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional ( article 22 ter ) et la délégation d'une partie de ses fonctions par le président du conseil régional ( article 22 quater ).

Pour les motifs exposés ci-dessous, votre commission des Lois vous propose de ne pas accepter l'ensemble des dispositions contenues dans ce titre III.

Elle vous soumet, en conséquence, un amendement de suppression de cette division et de son intitulé.

Article 21
(art. L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales)
Modalités de vote du budget de la région

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de préciser les modalités d'adoption du budget de la région et, d'autre part -et surtout- d'autoriser le président du conseil régional, à l'issue de l'examen du budget, à soumettre à un vote d'ensemble le projet de budget initial en ne retenant que les amendements qu'il juge compatibles avec celui-ci.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4311-1 fixe les conditions d'établissement et de présentation du budget de la région.

Il prévoit, en premier lieu, que dans la période précédant l'examen du budget, un débat doit avoir lieu sur les orientations budgétaires . Depuis la loi du 7 mars 1998 (article 2) -et comme l'avait souhaité le Sénat- ce débat doit être organisé dans un délai de dix semaines précédant l'examen du budget.

L' article L. 4311-1 précise, en outre, que le projet de budget de la région est préparé et présenté par le président du conseil régional. Celui-ci est tenu de le communiquer aux membres du conseil régional avec les rapports correspondants, douze jours au moins avant l'ouverture de la première réunion consacrée à son examen.

Les caractéristiques du budget régional sont les suivantes :

- il est établi en section de fonctionnement et en section d'investissement, tant pour les recettes que pour les dépenses ;

- il doit être voté équilibré en dépenses et en recettes ;

- il est voté par chapitre et, si le conseil régional le décide, par article.

En outre, le président du conseil régional -sauf si le conseil régional a précisé que les crédits seraient spécialisés par article- peut effectuer des virements d'article à article à l'intérieur d'un même chapitre dans la limite du cinquième de la dotation de ce chapitre.

L' article L. 4311-3 prévoit, par ailleurs, que les dotations affectées aux dépenses d'investissement peuvent -sur décision du conseil régional- comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement.

Enfin, la procédure budgétaire régionale -à l'instar de celle applicable aux communes et aux départements- est soumise aux dispositions des articles L. 1612-1 et suivants du code général des collectivités territoriales qui règlent la procédure applicable, d'une part, dans les cas où le budget n'est pas adopté dans les délais, d'autre part, dans ceux où il n'est pas voté en équilibre.

Le 1° de l'article 21 du projet de loi complète l'avant-dernier alinéa de l'article L. 4311-1 afin de préciser que l'adoption de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut adoption du budget .

Il fait néanmoins réserve du cas où le président du conseil régional ferait usage de la procédure de " vote bloqué " instituée par le 2° du présent article.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4311-1 ne prévoit pas que l'adoption du budget de la région doive faire l'objet d'un vote d'ensemble. Il ne précise pas non plus que l'adoption de l'ensemble des chapitres ou articles puisse valoir adoption du budget.

Mais, en toute hypothèse, si tous les chapitres n'ont pas été formellement adoptés, le budget ne peut être considéré comme ayant été adopté.

Ainsi, après avoir constaté qu'aucun vote n'avait été organisé sur certaines dépenses, le tribunal administratif d'Orléans -dans une décision récente (7 juillet 1998) annulant par ailleurs le budget de la région Centre- a-t-il considéré que le budget de cette région n'avait pu être adopté " en l'absence d'un vote d'ensemble seul susceptible de manifester l'assentiment de l'assemblée sur des crédits qu'elle n'a pas expressément approuvés ".

Cependant, tout en établissant que le vote de l'ensemble des chapitres ou des articles vaut adoption du budget, le 1° du présent article apporte une réserve majeure à la règle qu'il institue.

En effet, quand bien même l'assemblée délibérante aurait formellement adopté l'ensemble des chapitres ou articles -après les avoir le cas échéant modifiés- le président du conseil régional pourrait ne pas tenir compte de ces choix librement exprimés par un conseil élu , en ayant recours à la procédure de " vote bloqué ".

Le 2° de l'article 21 du projet de loi habilite, en effet, le président du conseil régional à soumettre à un vote d'ensemble, à l'issue de l'examen du budget, le projet initial modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements présentés ou adoptés au cours de la discussion.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi déposé devant l'Assemblée nationale, il s'agirait par une telle disposition -directement inspirée de celle que l'article 44, 3ème alinéa, de la Constitution a réservé aux relations entre le Gouvernement et le Parlement- de " préciser les règles de vote des budgets régionaux afin que l'adoption d'amendements n'aboutisse à dénaturer les budgets soumis par l'exécutif des régions tout en les privant de la possibilité de recourir de la procédure de l'article L. 4311-1-1 " (procédure d'adoption sans vote instituée par la loi du 7 mars 1998).

Conférant au président du conseil régional des prérogatives très étendues, le projet de loi prétend apporter une réponse à la situation qui s'est présentée dans la région Centre et dans la région d'Ile de France, lors de l'adoption du budget primitif de 1998.

Dans la décision précitée annulant le budget de la région Centre, en effet, le tribunal administratif d'Orléans a relevé " que le président du conseil régional ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que les amendements retenus par l'assemblée auraient dénaturé son projet de budget pour établir qu'il s'est trouvé dans l'impossibilité de mener la procédure budgétaire de droit commun à son terme ; qu'ainsi le défaut d'adoption du budget à la date du 30 avril 1998 a résulté, non du rejet de celui-ci ou d'un quelconque obstacle à son adoption, mais de la seule décision du président de clore prématurément les débats afin de s'opposer aux options retenues par la majorité des conseillers régionaux dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par les dispositions précitées des articles L. 4131-2 et L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales ".

C'est pourquoi, le tribunal a considéré que les conditions requises pour la mise en oeuvre de la procédure dérogatoire d'adoption sans vote, prévue par la loi du 7 mars 1998 n'étaient pas réunies.

Ne pouvant appliquer la procédure de l'article L. 4311-1-1 dans le cas où tous les chapitres ou articles ayant été adoptés, aucune situation de blocage n'est constatée, le président du conseil régional disposera néanmoins -grâce aux nouvelles dispositions prévues par le présent article- d'une arme de procédure lui permettant de faire prévaloir le projet de budget qu'il a initialement soumis à l'assemblée délibérante.

L'Assemblée nationale a prévu que les modifications au projet initial retenues par le président du conseil régional devrait recevoir l'accord du bureau .

Elle a, en outre, limité à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice hormis le compte administratif, la faculté de faire usage de cette nouvelle procédure de " vote bloqué ".

On rappellera que, pour le compte administratif, une disposition spécifique a été prévue par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (article 109). Elle permet de substituer, après avis de la chambre régionale des comptes, le compte de gestion au compte administratif lorsque ce dernier a été rejeté par l'assemblée délibérante, pour la mise en oeuvre d'un certain nombre de procédures (contribution au S.D.I.S. et à la dotation de solidarité urbaine, au fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France, au fonds de correction des déséquilibres régionaux et liquidation des attributions du FCTVA).

Le 3° du présent article réalise une simple coordination avec les 1° et 2°.

L'objet de la procédure d'adoption sans vote -issue de la loi du 7 mars 1998- a été de remédier à des situations de blocage. Le Conseil constitutionnel (décision n° 98-397 DC du 6 mars 1998) a ainsi relevé que cette procédure " en prévoyant des modalités dérogatoires d'adoption du budget régional, lorsque celui-ci n'a pu être adopté dans les conditions de droit commun, a pour objet d'assurer le respect du principe de continuité des services publics, tout en évitant le dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat ".

Or, il ne s'agit pas par la présente disposition d'" assurer le respect du principe de continuité des services publics " et d'empêcher le " dessaisissement des organes délibérants de la région au profit du représentant de l'Etat " mais d'éviter que les amendements adoptés par l'assemblée délibérante ne mette en cause le projet initialement présenté par le président, lequel est pourtant expressément chargé de préparer puis d'exécuter les libres délibérations du conseil régional ( article L. 4231-1 du code général des collectivités territoriales), non de lui imposer quoi que ce soit (article 72 de la Constitution).

La procédure proposée aboutirait ainsi à dessaisir l'assemblée délibérante du pouvoir de modifier -si elle le souhaite- les chapitres ou les articles du projet de budget.

Une telle procédure paraît, en conséquence, difficilement conciliable avec les principes régissant traditionnellement les collectivités territoriales.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 21 du projet de loi.

Article 22
(art. L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Procédure d'adoption sans vote du budget de la région

Cet article a pour objet de donner une nouvelle rédaction à l'article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales, afin, d'une part, d'étendre le champ d'application de la procédure d'adoption sans vote du budget de la région à d'autres délibérations budgétaires ainsi qu'aux délibérations relatives à la fixation des taux des impôts locaux, d'autre part, de prévoir le remplacement du président du conseil régional en cas d'adoption d'une motion de renvoi et, enfin, de préciser les délais de mise en oeuvre de cette procédure.

1. Le dispositif en vigueur

Issu de la loi n° 98-135 du 7 mars 1998 ( article 3 ), l'article L. 4311-1-1 institue une procédure d'adoption sans vote du projet de budget de la région.

Il prévoit que si le budget n'est pas adopté au 20 mars de l'exercice auquel il s'applique ou au 30 avril l'année de renouvellement des conseils régionaux, le président du conseil régional présente dans un délai de dix jours à compter de cette date ou du vote de rejet, si celui-ci est antérieur à cette date, un nouveau projet- lequel doit être approuvé par le bureau, s'il en existe un- qui prend en compte, le cas échéant, un ou plusieurs amendements présentés lors de la discussion.

Ce nouveau projet de budget est considéré comme adopté, sauf si une motion dite de " renvoi " est présentée et votée par la majorité absolue des membres du conseil régional, la liste des signataires devant figurer sur la motion.

L'article L. 4311-1-1 soumet la mise en oeuvre de cette procédure à un certain nombre de conditions, notamment de délais.

La motion doit être présentée dans un délai de cinq jours à compter de la communication de son nouveau projet par le président aux membres du conseil régional. Elle doit comporter un projet de budget qui lui est annexé.

Ce projet de budget doit être établi conformément aux dispositions des articles L. 4311-1 à L. 4311-3 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient notamment un équilibre en dépenses et en recettes ainsi que le vote des crédits par chapitre, sauf si le conseil régional décide d'un vote par articles.

Comme l'avait souhaité le Sénat, le projet est soumis au conseil économique et social régional qui émet un avis sur ses orientations générales dans un délai de sept jours .

Le vote de la motion ne peut avoir lieu avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter de l'avis du conseil économique et social régional ni au-delà d'un délai de sept jours à compter de cet avis.

L'application de cette nouvelle procédure reçoit trois séries d'exception :

- d'une part, elle n'est pas applicable à la collectivité territoriale de Corse, une procédure de mise en cause du conseil exécutif étant d'ores et déjà prévue par l' article L. 4422-20 ;

- d'autre part, elle n'est pas non plus applicable lorsque le président de conseil régional n'a pas présenté de budget dans les conditions ordinaires prévues par l' article L. 4311-1 ou lorsqu'il n'a pas soumis un nouveau projet au bureau du conseil régional ;

- enfin, elle ne peut être mise en oeuvre lorsque le défaut d'adoption du budget dans les délais légaux résulte de l'absence de communication des informations indispensables à son établissement.

2. Les modifications proposées par le projet de loi

- L'extension du champ d'application de la procédure d'adoption sans vote

En premier lieu, le projet de loi prévoit de rendre applicable la procédure d'adoption sans vote prévue par l'article L. 4311-1-1 aux délibérations fixant les taux des taxes locales .

Le nouveau projet de budget communiqué par le président du conseil régional devrait être accompagné des projets de délibérations relatives aux taux.

Seraient concernées les délibérations relatives aux taux des quatre impôts locaux et, le cas échéant, celles relatives aux taxes régionales -taxe additionnelle à certains droits d'enregistrement, taxe sur les permis de conduire, taxe sur les certificats d'immatriculation de véhicules- ainsi qu'à la taxe spéciale d'équipement dont bénéficie la région d'Ile-de-France.

Par parallélisme, ces mêmes délibérations devraient être annexées à la motion de renvoi comportant un projet de budget alternatif à celui présenté par le président du conseil régional.

On rappellera que l'article 89 de la loi du 2 juillet 1998 précitée -par coordination avec les nouvelles dispositions issues de la loi du 7 mars 1998- reporte au 30 avril , les années de renouvellement des conseils régionaux, la date de notification aux services fiscaux des délibérations relatives aux taux fixée par l'article 1639 A du code général des impôts. Le même article a précisé, qu'en cas d'application de la procédure de l'article L. 4311-1-1, la date de notification de ces délibérations est reportée du 31 mars au 30 avril (du 30 avril au 31 mai les années de renouvellement des conseils régionaux).

En second lieu, le projet de loi initial prévoyait d'étendre le dispositif de l'article L. 4311-1-1 aux autres délibérations budgétaires -hormis le compte administratif, lequel fait déjà l'objet de règles spécifiques issues de la loi du 2 juillet 1998 (article 109). Il s'agit en pratique des délibérations budgétaires modificatives.

Dans ce cas cependant, la responsabilité du président du conseil régional -prévue par ailleurs par le présent article (cf. infra) -ne pourrait être mise en cause.

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité limiter l'utilisation de la procédure de l'article L. 4311-1-1 à deux délibérations budgétaires relatives au même exercice.

- La mise en cause de la responsabilité du président du conseil régional

Reprenant à son compte une disposition adoptée par le Sénat, lors de la deuxième lecture de la proposition de loi dont est issue la loi du 7 mars 1998, mais écartée par l'Assemblée nationale en lecture définitive, le projet de loi prévoit que la motion devra mentionner le nom du candidat aux fonctions de président .

En cas d'adoption de la motion, le candidat à la présidence entrerait immédiatement en fonction et la commission permanente serait renouvelée.

Ce remplacement du président -comme votre rapporteur l'a déjà indiqué ci-dessus- n'est prévu par le présent article qu'en cas d'adoption d'une motion de renvoi portant sur le budget primitif .

- Des précisions nouvelles sur le déroulement et la procédure

Le projet de loi apporte, enfin, de nouvelles précisions quant aux conditions de mise en oeuvre de la procédure de l'article L. 4311-1-1 , notamment pour ce qui est des délais .

En premier lieu, afin de marquer le caractère écrit de la procédure -à la différence de celle de droit commun prévue par l'article L. 4311-1 qui fait référence à la présentation du budget- il est précisé que le nouveau projet du président du conseil régional devra être " communiqué " et non plus " présenté " aux membres de ce dernier.

En second lieu, de nouveaux délais sont fixés.

Le conseil économique et social régional devra être saisi dans le délai d' un jour franc après le dépôt de la motion de renvoi.

Le jour même de cette transmission au conseil économique et social régional, le président du conseil régional sera habilité à convoquer le conseil régional pour le neuvième jour qui suit ou le premier jour ouvrable suivant.

La convocation devra être assortie de la motion de renvoi ainsi que du projet de budget et des délibérations relatives aux taux qui lui sont annexés.

Le vote sur la motion aura lieu au cours de cette réunion.

Enfin, le budget devra être transmis au représentant de l'Etat au plus tard cinq jours après la date à partir de laquelle le nouveau projet du président peut être considéré comme adopté ou de la date d'adoption ou du rejet de la motion de renvoi.

A défaut de cette transmission, le représentant de l'Etat pourra mettre en oeuvre la procédure de règlement d'office prévue par l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales.

Ayant prévu -par l'article 22 ter (nouveau)- l'existence obligatoire du bureau dans les conseils régionaux, l'Assemblée nationale a -par anticipation- supprimé au présent article la référence à l'existence éventuelle du bureau.

Elle a, par ailleurs, précisé au dernier alinéa de l'article L. 4311-1-1 que ses dispositions ne seraient pas applicables à défaut de présentation d'un projet de budget par le président dans les conditions prévues par l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois considère qu'il serait prématuré de modifier dans l'urgence un dispositif encore très récent et qui n'a encore fait l'objet que d'une application limitée.

Au demeurant, les difficultés d'application qui ont pu se présenter dans deux régions lors de l'examen du budget primitif de 1998 ne peuvent être imputées au contenu même de ce dispositif mais à sa mauvaise utilisation.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l' article 22 .

Article 22 bis (nouveau)
(art. L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales)
Déroulement des séances de la commission permanente

Ajouté par l'Assemblée nationale, cet article tend à modifier l' article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que les séances de la commission permanente du conseil régional seront obligatoirement publiques , des dérogations à cette règle étant néanmoins admises sous certaines conditions.

La même disposition avait été adoptée, lors de l'examen en deuxième lecture de la proposition de loi dont est issue la loi du 7 mars 1998, par l'Assemblée nationale laquelle ne l'avait pas reprise en nouvelle lecture après sa suppression par le Sénat.

On rappellera que les séances du conseil régional sont publiques. Néanmoins, sur la demande de cinq membres ou du président, le conseil régional peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunira à huis clos.

En outre, sans préjudice des pouvoirs de police de l'assemblée que détient le président, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle.

S'agissant de la commission permanente, l' article L. 4133-4 , dans sa rédaction actuelle, précise que le conseil régional élit ses membres.

Il fixe, par ailleurs, sa composition : de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil, et éventuellement un ou plusieurs autres membres.

En revanche, pas plus cet article que les autres dispositions applicables à la commission permanente ne fixent de règles quant au déroulement des séances de cette dernière.

Se fondant sur la double considération que cette règle de publicité des séances des conseils régionaux -également applicable aux séances des conseils généraux- n'avait pas été étendue par le législateur aux délibérations de la commission permanente de ces conseils et qu'aucun principe de valeur législative n'imposait une telle publicité, le Conseil d'Etat a précisé que le règlement intérieur d'un conseil régional avait pu légalement décider que les séances de la commission permanente ne seraient pas publiques ( Conseil d'Etat, Assemblée, 18 décembre 1996, Région Centre ).

Le présent article revenant sur cette solution jurisprudentielle, étend à la commission permanente les règles de publicité applicables aux séances du conseil régional. En conséquence, les séances de la commission permanente seraient publiques. Néanmoins, celle-ci pourrait -sur la demande de cinq membres ou du président du conseil régional- décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés de se réunir à huis clos.

On observera que le règlement intérieur des conseils régionaux -comme d'ailleurs celui des conseils généraux- peut déjà prévoir une telle publicité.

Ainsi que votre commission des Lois l'avait déjà fait valoir lors des travaux préparatoires de la loi du 7 mars 1998, une telle disposition conduirait à une plus grande rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux. Elle ne manquerait pas de susciter des difficultés d'ordre matériel. Elle ne serait pas de nature à favoriser la sérénité des débats qui se déroulent au sein de la commission permanente.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 bis (nouveau) .

Article 22 ter (nouveau)
(article L.4133-8 du code général des collectivités territoriales)
Obligation de constituer un bureau

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois, cet article additionnel a pour objet de modifier l'article L. 4133-8 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoire la constitution d'un bureau dans chaque conseil régional.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4133-8 prévoit que le bureau est constitué du président et des membres de la commission permanente ayant reçu délégation.

On rappellera que le bureau du conseil général ou régional, tel qu'il avait été conçu par la loi du 2 mars 1982, était élu au scrutin uninominal à deux tours dans les mêmes conditions que le président, à savoir : scrutin majoritaire, l'élection ne pouvant être acquise aux deux premiers tours qu'à la majorité absolue et une majorité relative suffisant au troisième tour.

En application de l'article 24 de la loi du 2 mars 1982 pour les conseils généraux et de l'article 12 de la loi du 5 juillet 1972 pour les conseils régionaux, le conseil pouvait déléguer au bureau une partie de ses compétences, à l'exception de celles relatives à l'examen et au vote du budget et à l'arrêté des comptes.

Le bureau était donc un organe délibératif par délégation . Il n'était pas l'exécutif de la collectivité départementale ou régionale. En application de l'article 25 de la loi du 2 mars 1982 et de l'article 11 de la loi du 5 juillet 1972 (qui rendait applicable ledit article 25 aux régions), le président du conseil général et le président du conseil régional étaient les seuls organes exécutifs du département et de la région.

Lors de l'examen de la loi d'orientation du 6 février 1992, l'Assemblée nationale a considéré que dès lors que le bureau exerçait des compétences qui lui étaient déléguées par le conseil, sa composition devait refléter celle de l'ensemble du conseil et ne pas constituer une simple émanation de la majorité de celui-ci. Elle a en outre substitué la dénomination de commission permanente à celle de bureau.

Le régime actuel ( articles L. 4133-4 et L. 4133-5 ) prévoit que la commission permanente est composée du président , de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30% de l'effectif du conseil, et éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

Néanmoins, il est apparu au cours des débats de la loi du 6 février 1992, que cette modification du mode d'élection de l'organe délibératif par délégation et le changement de dénomination ne constituaient pas une clarification décisive puisque les vice-présidents, qui ont pourtant vocation à recevoir délégation du président, n'ont d'existence que du fait qu'ils composent la commission permanente. C'est pourquoi, l'Assemblée nationale a décidé de faire renaître le bureau en prévoyant qu'il serait désormais constituer du président et des membres de la commission permanente ayant reçu délégation ( article L. 4133-8 pour la région).

Dans ces conditions, le bureau dans sa nouvelle définition a nécessairement une réalité précaire puisqu'il n'a d 'existence que pour autant que le président ait donné des délégations, lesquelles peuvent être retirées à tout moment ( elles ne " subsistent que tant qu'elles ne sont pas rapportées ", article L. 4231-3 pour la région).

Le président du conseil général ou régional est resté le seul " organe exécutif " du département ou de la région ( articles L. 3221-1 et L. 4231-1 ).

La nouvelle rédaction de l'article L. 4133-8 qui résulterait du présent article précise que le bureau est constitué du président , des vice-présidents (qu'ils aient ou non reçu délégation) et, le cas échéant, des membres de la commission permanente ayant reçu délégation.

En conséquence, le bureau serait, dans tous les cas, au moins constitué du président et des vice-présidents.

La région se verrait ainsi dotée d'un régime spécifique par rapport à celui applicable aux conseils généraux, sans que sa situation le justifie.

Mais cet article 22 ter (nouveau) est en réalité indissociable de l'article 22 quater (nouveau) -analysé ci-dessous- qui tend à rendre obligatoire la délégation par le président d'une partie de ses fonctions. Il s'agit par ces dispositions -comme l'a confirmé devant l'Assemblée nationale le rapporteur M. René Dosière- de mettre en place une " direction collégiale " de la région, objectif qui ne peut que susciter des réserves.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 22 ter (nouveau) .

Article 22 quater (nouveau)
(article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales)
Obligation pour le président d'accorder des délégations

Ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois et contre l'avis du gouvernement, cet article tend à modifier l'article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoires les délégations d'une partie des fonctions du président aux vice-présidents.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4231-3 précise que le président du conseil régional est seul chargé de l'administration. Il l'habilite à déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité , l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents et, en l'absence ou en cas d'empêchement de ces derniers, à d'autres membres du conseil régional. Ces délégations n'ont en aucun cas un caractère obligatoire . Elles subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées. Le président du conseil régional est le seul organe exécutif de la région ( article L. 4231-1 ).

La délégation de fonctions , qui est particulière aux exécutifs locaux, doit être analysée par rapport aux définitions du droit administratif, lequel distingue traditionnellement la délégation de pouvoir et la délégation de signature .

La délégation de pouvoir organise un véritable transfert de compétence, le délégant étant dessaisi de la compétence transférée. La délégation de pouvoir est consentie ès qualité et vise de façon abstraite le titulaire de la fonction (un changement dans la personne du délégant ou du délégataire ne la remet pas en cause et seule une décision explicite de retrait peut y mettre fin). Les décisions sont prises par le délégataire en son propre nom.

La délégation de signature s'exerce sous le contrôle et la responsabilité du délégant qui peut intervenir à tout moment dans les affaires déléguées. Elle est faite intuitu personae , la décision de délégation étant nominative (elle prend donc fin lorsque le délégant ou le délégataire cesse ses fonctions). Le délégataire agit au nom du délégant et prend les décisions en son nom. La délégation de signature s'apparente donc à une mesure d'organisation interne du service permettant à l'autorité administrative de se décharger de certaines tâches, sans qu'elle soit dessaisie de ses pouvoirs.

Compte tenu de ces éléments, la délégation de fonctions du président du conseil régional aux vice-présidents ne peut être assimilée à une délégation de pouvoir et se rapproche de la délégation de signature bien qu'elle puisse couvrir, au-delà de la simple signature, le suivi des dossiers dans les matières déléguées :

- ces délégations sont données sous la surveillance et la responsabilité du président ;

- elles sont personnelles et données intuitu personae (si le délégataire cesse ses fonctions en cours de mandat, les délégations de fonctions dont il bénéficiait ne sont pas transférées automatiquement à son successeur mais tombent de plein droit);

- le président est libre de choisir parmi les vice-présidents ceux qui bénéficieront d'une délégation ;

- il n'est pas tenu de respecter un ordre dans l'attribution de délégations aux vice-présidents ( Conseil d'Etat, 5 décembre 1962, Sieur Pallard ) ;

- les délégations n'entraînent pas un véritable transfert de compétences et le président du conseil régional peut intervenir dans le domaine qu'il a délégué ;

- elles peuvent être retirées à tout moment (le juge exerce un contrôle restreint sur ce retrait, il examine simplement s'il existe bien un acte exprès mettant fin à la délégation et si l'acte n'a pas été pris dans un but étranger à l'intérêt du service) .

Ainsi, le juge a admis qu'un maire pouvait tenir compte, pour rapporter une délégation, de ce qu'un adjoint avait manifesté, lors du vote du budget, son désaccord avec la municipalité sur la conduite des affaires de la commune ( Tribunal administratif de Paris, 14 mai 1958, Sieur Pelletier ; Tribunal administratif de Marseille, 20 février 1959, Sieur Guy ).

En vertu du présent article, la délégation d'une partie de sa fonction par le président du conseil régional aux vice-présidents deviendrait obligatoire . Elle resterait facultative, en cas d'empêchement de ces derniers, pour bénéficier à d'autres membres du conseil régional, lesquels devraient obligatoirement faire partie de la commission permanente.

Une telle disposition n'apparaît pas compatible avec le régime traditionnel des délégations -tel qu'il a été rappelé ci-dessus- qui repose au contraire sur le libre choix du président du conseil régional, seul organe exécutif de la région .

Elle créerait, pour la région, un cas particulier -que rien ne justifie- par rapport au régime des délégations de fonctions applicable à l'ensemble des collectivités locales.

En outre, en limitant les autres possibilités de délégation aux seuls membres de la commission permanente -alors que le droit en vigueur les autorise pour tous les autres membres du conseil régional- elle limite davantage encore le libre choix du président du conseil régional.

Le présent article a pour effet -comme l'a clairement énoncé devant l'Assemblée nationale le rapporteur de la commission des Lois, Monsieur René Rosière- d' "assurer la direction collégiale des collectivités importantes comme les régions " , objectif qui ne peut que susciter les plus fortes réserves.

Pour ces motifs, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de cet article 22 quater (nouveau) .

TITRE IV
DISPOSITIONS FINALES

Article 23
(tableau n° 7 annexé au code électoral)
Coordination

Votre rapporteur a exposé que l'effectif des conseils régionaux, fixé par le tableau n° 7 annexé au code électoral, ne serait pas modifié par le projet de loi (voir commentaire sur l'article 2).

L'article 23 tendrait à coordonner l'intitulé du tableau et celui de sa dernière colonne avec l'institution d'une circonscription régionale.

L'intitulé du tableau n° 7, " effectif des conseils régionaux et répartition des sièges entre les départements " deviendrait " effectif des conseils régionaux et répartition des conseillers régionaux entre les collèges électoraux chargés de l'élection des sénateurs dans les départements ".

Le titre de la dernière colonne du tableau n° 7, " conseillers régionaux élus dans le département " serait remplacé par " nombre de conseillers régionaux à désigner pour faire partie du collège électoral sénatorial des départements ".

Par coordination avec ses propositions précédentes, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 23 du projet de loi .

Article 24
Entrée en vigueur de la loi

Le projet de loi initial prévoyait que les dispositions des articles 1er et 14 du projet de loi entreraient en vigueur pour le premier renouvellement général des conseils régionaux suivant la publication de la loi.

L'article 1er abaisserait de six à cinq ans la durée du mandat des conseillers régionaux. Les conseillers régionaux élus en mars 1998 accompliraient donc un mandat de six ans, tandis que ceux élus en 2004 le seraient pour cinq ans.

L'article 14 du projet de loi abrogerait l'article L. 4432-3 du code général des collectivité territoriales (mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux dans les départements d'outre-mer).

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des Lois après avis favorable du Gouvernement, supprimant le report de l'entrée en vigueur de l'article 14, résultant probablement d'une erreur matérielle car l'entrée en vigueur des dispositions sur le mode de scrutin ne peut guère être qu'uniforme.

Le texte transmis ne reporterait en revanche pas l'entrée en vigueur de l'article 15 du projet de loi, concernant la fixation à 5 ans de la durée du mandat des conseillers à l'Assemblée de Corse, ce qui signifierait, si l'article 15 n'était pas modifié, que les conseillers à cette assemblée élus en mars 1998 accomplirait un mandat de cinq ans, contre six ans pour les conseillers régionaux.

Une telle différence de traitement entre les conseillers régionaux et les conseillers à l'Assemblée de Corse -peut-être due elle aussi à une erreur matérielle- n'aurait évidemment aucune justification.

Quoiqu'il en soit, votre commission des Lois ne peut naturellement pas approuver une disposition fixant la date d'entrée en vigueur d'un texte dont elle a refusé le principe.

Il convient aussi de souligner que l'entrée en vigueur immédiate des dispositions concernant le mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux -qui résulterait de l'absence de report explicite d'application- aurait pour conséquence que des élections régionales organisées -pour quelque cause que ce soit- dans une région avant l'échéance prévue de 2004 se feraient selon le nouveau mode de scrutin.

Dans cette hypothèse, coexisteraient des conseils régionaux élus selon des modalités différentes.

L'Assemblée nationale a également décidé, sur proposition de sa commission approuvée par le Gouvernement, que les articles 21 et 22 du projet de loi cesseraient d'être applicables à compter du renouvellement du conseil régional intervenant après l'entrée en vigueur de la loi.

Ces articles figurent dans le titre III du projet de loi concernant le fonctionnement des conseils régionaux et sont relatifs à la procédure budgétaire.

En revanche, les dispositions introduites dans ce titre par l'Assemblée nationale (articles 22 bis à 22 quater du projet de loi : publicité des séances de la commission permanente, composition du bureau du conseil régional, régime des délégations) ne verraient pas leur application limitée dans le temps.

Selon le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, il s'agirait " de rendre temporaires les dispositions concernant le voté bloqué et les budgets alternatifs jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau mode de scrutin . "

Votre commission des Lois vous suggère par un amendement de donner une nouvelle rédaction à l'article 24 du projet de loi, afin de tirer les conséquences des propositions qu'elle vous a exposées par ailleurs et de corriger une imprécision rédactionnelle s'agissant de l'application dans le temps des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la procédure d'adoption sans vote du budget de la région.

Elle vous soumet l'article 24 ainsi rédigé .

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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le présent projet de loi.

¹ Rapport d'information n° 382 (1995-1996).