TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
Art. 2
Affectation des excédents de la
contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) au
Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et création, au sein du FSV,
d'un fonds de réserve pour les
retraites
Objet : Cet article modifie les règles
d'affectation de
la C3S, prévoit que les excédents de la C3S constatés
après couverture des déficits de la CANAM, de l'ORGANIC et de la
CANCAVA sont affectés au FSV et crée, au sein du FSV un fonds de
réserve pour les retraites.
I - Le dispositif proposé
Cet article crée, au sein du FSV, un fonds de réserve pour
certains régimes d'assurance vieillesse et énumère les
catégories de recettes qui pourront lui être affectées.
Le
paragraphe I
écarte l'application des dispositions en vigueur
du code de la sécurité sociale concernant l'affectation du solde
cumulé de la contribution sociale de solidarité sur les
sociétés (C3S), constaté au 31 décembre 1998 :
le BAPSA, la CNAVPL, la CNBF et la CAMAVIC, bénéficiaires de
" second rang " de la C3S après la CANAM, l'ORGANIC et la
CANCAVA, ne disposeront plus de cette ressource.
Le
paragraphe II
tend à autoriser, pour 1999, un
prélèvement exceptionnel de 1 milliard de francs au profit du
BAPSA qui ne bénéficiera plus comme il est dit ci-dessus
d'excédents éventuels de CSG, en tant que
bénéficiaire de " second rang " de cette ressource,
prioritairement affectée à la CNAMTS.
Le
paragraphe III
vise à désigner les organismes
désormais bénéficiaires de la C3S : CANAM, ORGANIC,
CANCAVA et FSV (1° du paragraphe III). Le BAPSA, la CNAVPL, la CNBF et la
CAMAVIC ne seront plus bénéficiaires de la C3S. Les
excédents éventuels de C3S sont versés au FSV, (2° du
paragraphe III). Le produit de la C3S est ajouté à la liste des
ressources du FSV (3° du paragraphe III).
Ces dispositions sont longuement analysées dans le tome I (Equilibres
financiers généraux et assurance maladie)
1(
*
)
.
Le
paragraphe
IV
institue au sein du FSV un fonds de
réserve pour le régime général d'assurance
vieillesse, géré par la CNAVTS, et pour les régimes
alignés sur le régime général : le
régime des salariés agricoles, le régime d'assurance
vieillesse des artisans, géré par la CANCAVA, et le régime
d'assurance vieillesse des commerçants, géré par l'ORGANIC.
Le 1° insère deux nouveaux alinéas dans l'article L. 135-1
du code de la sécurité sociale qui définit la mission du
FSV :
- le premier prévoit que le FSV a désormais également
pour mission de gérer un fonds de réserve pour les régimes
d'assurance vieillesse visés à l'article L. 222-1 (régime
général) et aux 1° et 2° de l'article L. 621-3
(régimes des commerçants et artisans). Les régimes
bénéficiaires de ce fonds sont donc d'ores et déjà
identifiés : la liste limitative ne comprend, on le voit, que les
régimes qui ont fait l'objet de la réforme de 1993 ;
- le second alinéa précise que les opérations du FSV
correspondant à chacune des deux missions du Fonds (opérations de
solidarité et fonds de réserve) sont retracées en deux
sections distinctes.
Les 2°, 3°, 4° et 5° du IV tirent les conséquences
de la création d'une seconde section au sein du FSV.
Le 2° limite à la première section du FSV le champ
d'application de l'article L. 135-2 du code de la sécurité
sociale qui énumère les dépenses prises en charge par le
FSV.
De manière symétrique, le 3° limite également
à la première section du FSV le champ d'application de l'article
L. 135-3 qui définit la liste des recettes du fonds affectées au
financement de ces dépenses et qui prévoit désormais que,
si le montant des recettes ainsi définies est inférieur aux
dépenses susmentionnées, le Gouvernement soumet au Parlement les
dispositions nécessaires pour assurer l'équilibre financier de
cette section du fonds.
Le 4° transfère les dispositions de l'article L. 131-4, qui
prévoit que les frais de gestion administrative du fonds sont à
la charge de l'Etat, dans un nouvel article L. 131-1-1 afin que celui-ci soit
applicable aux deux sections du fonds. Il renumérote en
conséquence les articles L. 135-5 et L. 135-6 qui deviennent
respectivement les articles L. 135-4 et L. 135-5.
Le 5° crée une section I intitulée " Opérations
de solidarité " qui comprend les articles L. 135-2 à L.
135-5 et regroupe donc les missions traditionnelles du FSV, c'est-à-dire
la prise en charge des avantages d'assurance vieillesse à
caractère non contributif relevant de la solidarité nationale.
Le 6° crée une section II intitulée " Fonds de
réserve " comprenant le seul article L. 135-6 qui fixe la liste des
recettes du FSV affectées au fonds de réserve :
- 1° une fraction, fixée par arrêté des ministres
chargés de la sécurité sociale et du budget, du produit de
la C3S ;
- 2° tout ou partie du résultat excédentaire de la
première section (opérations de solidarité), dans des
conditions fixées par arrêté du ministre chargé de
la sécurité sociale et du ministre chargé du budget ;
- 3° toute ressource affectée au fonds de réserve en
vertu de dispositions législatives ou réglementaires.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a tout d'abord apporté une précision
rédactionnelle en remplaçant à deux reprises, dans les
ressources du FSV et du fonds de réserve, la mention à une
fraction de produit de la C3S par la mention à une fraction
du
solde
du produit de la C3S : la FSV et le fonds de réserve ne
sauraient en effet prétendre à un versement de la C3S dans
l'hypothèse où le produit à répartir aurait
été intégralement absorbé par la première
répartition.
Elle a complété la composition du comité de surveillance
du FSV en ajoutant le présence de représentants des
assurés sociaux désignés par les organisations syndicales
de salariés interprofessionnelles représentatives au plan
national ainsi que de représentants des employeurs et travailleurs
indépendants désignés par les organisations
professionnelles représentatives.
Estimant que la détermination des ressources du fonds de réserve
relevait de la compétence exclusive du législateur,
l'Assemblée nationale a également supprimé la
possibilité d'alimenter le fonds de réserve par une ressource
affectée en vertu de
dispositions réglementaires
.
III - La position de votre commission
La modification des règles d'affectation de la C3S et la création
d'un fonds de réserve pour les retraites ont été
respectivement analysées dans leur rapport par M. Charles
Descours
2(
*
)
et M. Alain
Vasselle
3(
*
)
.
Le projet du Gouvernement de création d'un fonds de réserve
paraît très inachevé et témoigne de la
précipitation avec laquelle il a été conçu. Les
objectifs de ce fonds de réserve sont encore flous, les modalités
de financement apparaissent dérisoires par rapport à l'ampleur
des besoins futurs, les modalités de gestion restent à
définir.
Dans ces conditions, votre commission vous propose d'accepter le principe de la
création d'un fonds de réserve pour les retraites et de renvoyer
la définition de sa finalité, des modalités de son
financement, de son fonctionnement et de sa gestion à un projet de loi
cohérent et complet. Ce texte devra non seulement arrêter
l'ensemble des caractéristiques du fonds de réserve car celles-ci
ne sauraient être abordées séparément les unes des
autres, mais encore comporter une véritable réforme des
régimes de retraites tendant à faire cesser les déficits
d'aujourd'hui, à clarifier la situation des régimes
spéciaux et à définir un véritable régime de
retraite des fonctionnaires de l'Etat.
En conséquence, elle vous propose donc un amendement :
- supprimant la liste des régimes bénéficiaires du
fonds de réserve, le circuit complexe permettant de lui affecter une
ressource symbolique et les modifications de la composition du Comité de
surveillance du FSV ; tous ces points auront vocation à être
examinés lorsque le Gouvernement sera en mesure de présenter au
Parlement un dispositif cohérent et crédible ;
- prévoyant que les missions, statuts et ressources du fonds de
réserve seront déterminés par une loi tendant à
assurer l'équilibre à long terme des régimes d'assurance
vieillesse, portant réforme des régimes spéciaux de
retraite et instituant un régime de retraite des fonctionnaires de
l'Etat.
Votre commission vous propose d'adopter cet article tel
qu'amendé.
Art. 2 bis
Assujettissement aux cotisations
d'assurance maladie des agents de certains organismes
internationaux
Objet : Cet article, introduit par
l'Assemblée
nationale sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales
et sociales, tend à prévoir le paiement de cotisations maladie
pour les fonctionnaires internationaux de nationalité
française,
travaillant et vivant en France.
Du fait du transfert de la majeure partie des cotisations d'assurance maladie
vers la CSG, décidé par la loi de financement pour 1998, les
fonctionnaires internationaux de nationalité française,
travaillant et vivant en France, ne paient désormais plus qu'une
cotisation maladie très réduite. Or, ils ne paient pas non plus
ni d'impôt direct, ni de CSG, du fait d'accords -dits de siège-
conclus entre les organismes internationaux et la France.
L'article vise à rétablir des taux particuliers de cotisations
d'assurance maladie, maternité, invalidité et
décès, taux prévus à l'article L. 131-7 du
code de la sécurité sociale.
Votre commission avait souligné les complexités
entraînées par ce basculement massif des cotisations d'assurance
maladie vers la CSG.
Elle constate que les conséquences de cette mesure insuffisamment
préparée n'ont pas été appréciées
dans un premier temps de façon exhaustive et que le premier projet de
loi de financement doit combler les lacunes du dispositif initial.
Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous
propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 3
Versement exceptionnel du FSV à la
CNAVTS
au titre de la validation des périodes de
chômage
dans les départements d'outre-mer en 1994, 1995 et
1996
Objet : Cet article met à la charge du FSV un
versement
exceptionnel de 2,9 milliards de francs à la CNAVTS au titre de la
validation des périodes de chômage dans les départements
d'outre-mer en 1994, 1995 et 1996.
I - Le dispositif proposé
La prise en charge financière de la validation pour la retraite des
périodes non travaillées des chômeurs indemnisés et
non indemnisés par le régime d'assurance chômage est
assurée par le FSV.
Cette prise en charge ne prend en compte les demandeurs d'emploi des
départements d'outre-mer qu'à compter de l'exercice 1997.
Avant cette date, l'UNEDIC ne disposait pas en effet de statistiques fiables
relatives aux demandeurs d'emploi dans les départements d'outre-mer, non
indemnisés par l'UNEDIC et dispensés de recherche d'emploi.
Sur la base de données disponibles sur les dispensés de recherche
d'emploi non indemnisés par l'UNEDIC, le montant des transferts au titre
des chômeurs des départements d'outre-mer correspondant aux
années 1994 à 1996 ont évalué à
2,9 milliards de francs. Le versement du FSV à la CNAVTS
prévu par le présent article a pour objet de compenser de
manière forfaitaire les pertes de recettes subies par la CNAVTS en 1994,
1995 et 1996 du fait que les effectifs de chômeurs utilisés au
cours de ces trois exercices pour déterminer les versements du FSV
visant à compenser le coût de la validation gratuite des personnes
au chômage ne tenaient pas compte des chômeurs des
départements d'outre-mer.
Les catégories de chômeurs et assimilés visées par
l'article 3 sont identiques à celles visées par l'article L.
132-2 du code de la sécurité sociale qui détermine les
dépenses prises en charge par le FSV. Il s'agit des personnes ayant
perçu l'une des prestations suivantes :
- allocations du régime d'assurance chômage (article L. 351-3
du code du travail) ;
- allocations d'insertion (article L. 351-4 du même code) ;
- allocation de solidarité spécifique (article L. 351-10 du
même code) ;
- allocation de préretraite - licenciement versée par le
Fonds national de l'emploi (2° de l'article L. 322-4 du même code) ;
- allocation versée aux bénéficiaires des conventions
de conversion (article L. 322-3 du même code) ;
- allocation de préparation à la retraite des anciens
combattants d'AFN (article 125 de la loi de finances pour 1992).
Sont également concernés les chômeurs non indemnisés
pour les périodes visées au 3° de l'article L. 351-3 du code
de la sécurité sociale
4(
*
)
.
L'Assemblée nationale a apporté une précision
rédactionnelle à cet article.
II - La position de votre commission
Cette disposition a été analysée de manière
détaillée par M. Alain Vasselle dans son rapport sur l'assurance
vieillesse
5(
*
)
.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Art. 3 bis
Modification des conditions
d'exonération de cotisations sociales patronales pour l'emploi d'une
aide à domicile
Objet : Cet article modifie les conditions de
l'exonération de cotisations sociales patronales pour l'emploi d'une
aide à domicile.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Pour percevoir la pleine signification de cet article, il convient d'examiner
de manière concomitante l'article 3
ter
, qui est son
complément.
La rémunération d'une aide à domicile est aujourd'hui
exonérée totalement de cotisations sociales patronales lorsque
celle-ci est employée
" effectivement à leur domicile et
pour leur service personnel "
par :
- des personnes vivant seules et des couples vivant indépendamment
des autres membres de la famille, sous réserve de satisfaire à
une condition d'âge déterminée par décret et
fixée à 70 ans par l'article D. 241-5 du code de la
sécurité sociale. Pour les couples, cette condition d'âge
est satisfaite dès lors que l'un de ses membres a atteint cet âge ;
- des personnes ayant à charge un enfant ouvrant droit au
complément de l'allocation d'éducation spéciale ;
- des personnes vivant seules, se trouvant dans l'obligation de recourir
à l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires
de la vie et titulaires :
. soit d'un avantage de vieillesse ;
. soit d'une pension d'invalidité, sous réserve d'être
âgé de plus de 60 ans ;
. soit d'une pension allouée aux militaires invalides, sous
réserve d'être âgé de plus de 60 ans ;
. soit de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ;
. soit d'une majoration pour tierce personne (MTP) ;
- des personnes titulaires de la prestation spécifique
dépendance (PSD).
Ces dispositions sont également applicables aux personnes
âgées ou handicapées adultes hébergés
à titre onéreux par des particuliers à leur domicile, dans
le cadre de la loi n° 89-475 du 10 juillet 1989.
Le
paragraphe I
du présent article modifie l'article L. 241-10 du
code de la sécurité sociale qui fixe les conditions dans
lesquelles la rémunération d'une aide à domicile est
exonérée totalement des cotisations sociales patronales.
Le 1° supprime la notion d'exonération totale et la remplace par la
mention d'une simple exonération.
Le 2° limite pour les personnes âgés de plus de 70 ans
le bénéfice de cette exonération, lorsqu'elle est
accordée sur le seul fondement de l'âge, à un plafond de
rémunération déterminé par décret. Ce
plafond trimestriel de rémunération sera fixé à 180
fois la valeur du SMIC horaire.
L'exonération de cotisations sociales patronales ne portera donc plus
désormais que sur l'équivalent de 180 heures payées au
SMIC par trimestre, soit 14 à 15 heures par semaine.
Le 3° étend le bénéfice de l'exonération de
cotisations sociales patronales accordée aux personnes vivant seules de
plus de 60 ans et se trouvant dans l'obligation de recourir à
l'assistance d'une tierce personne aux personnes remplissant la condition de
degré de dépendance prévue à l'article 2 de la
loi du 24 janvier 1997 substituant la PSD, c'est-à-dire appartenant aux
groupes iso-ressources 1, 2 et 3 de la grille AGGIR.
Les personnes percevant la PSD figuraient déjà parmi les
personnes susceptibles de bénéficier de l'exonération
totale de cotisations sociales patronales. Cette exonération est donc
étendue aux personnes considérées comme dépendantes
car appartenant aux groupes 1, 2 et 3 de la grille AGGIR mais qui ne pourraient
pas bénéficier de la PSD du fait de leur niveau de ressources.
Le 4° modifie le dernier alinéa de l'article L. 241-10 relatif
à l'exonération de 30 % des cotisations sociales patronales
dont bénéficient les associations de services aux personnes
à domicile.
Pour une meilleure compréhension, ce 4° doit être
examiné à la lumière de l'article 3
ter
du projet
de loi qui relève de 30 % à 100 % le taux de cette
exonération de charges sociales patronales, accordant ainsi aux
associations prestataires de services aux personnes et organismes
habilités une exonération totale de charges sociales patronales.
Le 4° précise que cette exonération - totale du fait de
l'article 3
ter
- n'est valable que :
- pour les personnes employées sous contrat à durée
indéterminée ;
- pour les associations qui ont été agréées par
l'Etat pour la garde d'enfant ou l'assistance aux personnes âgées
ou handicapées ;
- pour la fraction des rémunérations versées en
contrepartie de l'exécution des tâches effectuées chez les
personnes visées aux b, c et d de l'article - c'est-à-dire
l'ensemble des personnes visées à cet article à
l'exception des personnes uniquement âgées de plus de 70 ans - ou
bénéficiaires de l'aide ménagère au titre de l'aide
sociale légale ou dans le cadre d'une convention conclue entre ces
associations ou organismes et un organisme de sécurité sociale.
Il complète cette disposition par quatre alinéas qui
prévoient qu'un décret déterminera les conditions
d'application de cette exonération et notamment les informations et
pièces que les associations devront produire auprès des
organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales et les
modalités du contrôle par ces organismes que les personnes au
titre desquelles cette exonération a été appliquée
ont la qualité de bénéficiaires des prestations
mentionnées aux b, c et d de l'article.
Le 4° prévoit également que l'exonération totale de
cotisations sociales ainsi accordée aux associations n'est pas
compensée par le budget de l'Etat, par dérogation aux
dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale
selon lequel toute mesure totale ou partielle de cotisations de
sécurité sociale, instituée à compter de la date
d'entrée en vigueur de la loi du 25 juillet 1994 relative à la
sécurité sociale, donne lieu à compensation
intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat
pendant toute la durée de son application.
Le II de cet article prévoit que les caisses de sécurité
sociale procèdent dans des conditions déterminées par
décret au contrôle des organismes chargés de
l'exécution des prestations à caractère familial ou
domestique dont elles assurent, en tout ou partie, le financement, afin de
s'assurer de la régularité des opérations
financières et comptables et d'apprécier la qualité des
prestations servies.
Le III précise que cet article est applicable aux périodes
d'emploi postérieures au 31 décembre 1998, à l'exception
du plafonnement de l'exonération accordée aux personnes
âgées de plus de 70 ans qui serait, lui, applicable aux
périodes d'emploi postérieures au 31 mars 1999.
II - La position de votre commission
L'article 3
bis
bouleverse le cadre juridique de l'aide à
domicile.
Il appelle de votre commission des remarques portant à la fois sur le
fond et sur la méthode employée par le Gouvernement.
S'agissant de la méthode, votre commission juge extrêmement
regrettable que le Gouvernement ait cru bon de faire adopter une réforme
d'une telle portée par un amendement de séance
déposée le jour même de son examen et qui n'a donc pas pu
être examiné par la commission des affaires culturelles,
familiales et sociales de l'Assemblée nationale.
Il eût été éminemment préférable qu'un
texte de cette importance, traitant d'un sujet aussi complexe, fasse l'objet
d'une étude plus approfondie.
Sur le fond, votre commission accueille très favorablement l'article
3
ter
du projet de loi accordant désormais une
exonération totale de charges sociales aux associations d'aide à
domicile.
Votre commission est en effet consciente des difficultés que rencontrent
aujourd'hui ces associations. M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance
vieillesse avait d'ailleurs interrogé la ministre de l'emploi et de la
solidarité sur ce point 15 octobre dernier, lors des questions
d'actualité au Gouvernement.
Le Sénat avait en outre voté le passage de 30% à 60% du
taux d'exonération de charges sociales dont ces associations
bénéficient lors de l'examen par notre Haute assemblée du
projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier. Cette disposition n'avait cependant finalement pas été
retenue par l'Assemblée nationale.
En revanche, votre commission ne peut pas accepter l'article 3
bis
.
Cette article comporte une disposition très critiquable et parfaitement
injustifiée : le plafonnement drastique, à 60 heures
payées au SMIC par mois, de l'exonération de cotisations sociales
dont peuvent bénéficier pour la rémunération d'une
aide à domicile les personnes âgées de plus de 70 ans.
Soucieuse de rétablir l'équité entre l'emploi direct, dit
de gré à gré, et le recours à des associations
prestataires de services, votre commission est favorable à une
exonération totale des cotisations sociales pour les associations. Elle
ne peut cependant accepter que l'on réduise parallèlement les
avantages accordés à l'emploi direct.
Une telle mesure reviendrait à tomber d'un excès dans l'autre.
Les associations souffraient antérieurement de la concurrence du
gré à gré, dont le coût s'avérait plus
compétitif pour les employeurs. Il ne faudrait pas, pour autant,
qu'elles soient aujourd'hui dans une position qui les avantagerait sensiblement
par rapport au gré à gré.
La mesure proposée par le Gouvernement revient à passer, pour les
associations, d'une situation de discrimination négative à une
situation de discrimination positive.
Votre commission partage à cet égard les conclusions du rapport
" Hespel-Thierry ", dont la ministre de l'emploi et de la
solidarité prétend pourtant s'être inspirée, selon
lesquelles il convient de
" préserver la liberté de choix
des employeurs entre le gré à gré et les prestataires,
sauf en cas de dépendance extrême "
6(
*
)
.
Dans leur rapport de mission sur les services d'aide aux personnes, Mme Hespel
et M. Thierry proposent de
" substituer à la réduction
fiscale une exonération uniforme des charges patronales
afférentes aux emplois à domicile, prise en charge par
l'Etat. "
Cette prise en charge serait accordée à l'ensemble des emplois
ouvrant droit actuellement à la réduction fiscale pour emplois
familiaux, qu'ils soient le fait d'employeurs de gré à gré
ou d'employeurs prestataires, associations ou entreprises.
L'exonération porterait sur 100% des cotisations patronales exigibles
tant par le régime général que par les régimes de
retraite complémentaire, l'UNEDIC et les organismes de formation
continue, dans la limite des taux actuellement applicables aux employés
relevant de la convention des employés de maison et dans la limite du
SMIC.
Cette hypothèse conduit le rapport " Hespel-Thierry " à
préconiser :
- d'élargir le champ des exonérations consenties aux
employeurs de plus de 70 ans ou assimilés, recourant au gré
à gré (extension aux cotisations FNAL, IRCEM, UNEDIC et formation
continue) ;
- d'augmenter le taux et le champ des exonérations consenties aux
employeurs prestataires (taux passant de 30 à 100%, extension aux
cotisations UNEDIC, régime de retraite complémentaire et
formation continue) ;
- augmenter le niveau et le champ des exonérations consenties aux
associations intermédiaires, lorsqu'elles interviennent dans le champ
des services à domicile.
On peut ainsi constater que la réforme proposée par le
Gouvernement prend, pour les personnes âgées de plus de 70 ans,
l'exact contre-pied des recommandations du rapport " Hespel-Thierry "
dont la ministre de l'emploi et de la solidarité a prétendu
à plusieurs reprises vouloir s'inspirer.
On ajoutera enfin que cette réforme comporte un risque de
développement du travail clandestin qu'on ne saurait sous-estimer.
La seule véritable justification de ce plafonnement, dont on ignore par
ailleurs pour quelles raisons il a été fixé à 180
heures par trimestre, est financière.
La ministre de l'emploi et de la solidarité a ainsi expliqué que
l'objectif était de gager partiellement le coût de l'adoption de
l'article 3
ter
(670 millions par francs) par une économie de 420
millions de francs réalisée en plafonnant l'exonération
accordée aux personnes de plus de 70 ans.
Elle a précisé qu'elle donnerait un avis favorable à
l'adoption de l'article 3
ter
dès lors que l'article 3
bis
aurait été adopté,
" puisqu'ils sont
financés en partie l'un par l'autre ".
Les autres dispositions de cet article fixent les conditions - contrats
à durée indéterminée, exonération sur une
fraction des rémunérations, modalités de contrôle de
ces exonérations - auxquelles sera soumise l'exonération totale
de cotisations sociales dont bénéficieraient les associations.
Elles mettent en place un système complexe reposant sur des
procédures lourdes. Il est très difficile d'en mesurer
aujourd'hui, dans un délai aussi bref, la portée et les
conséquences.
Votre commission ne peut que regretter une nouvelle fois la
précipitation avec laquelle le Gouvernement souhaite faire adopter par
le Parlement cette réforme de l'aide à domicile. Cette
précipitation prive le législateur du délai
nécessaire à un examen attentif et à une évaluation
approfondie, au travers notamment d'une concertation avec les
différentes parties intéressés, du dispositif
proposé.
Enfin, votre commission refuse la non-compensation par le budget de l'Etat de
cette nouvelle exonération de cotisations sociales accordée aux
associations de services à domicile.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose de supprimer
l'article 3
bis
et d'adopter l'article 3
ter
, modifié par
un amendement précisant que cette exonération sera naturellement
compensée par l'Etat, en application de l'article L. 131-7 du code
de la sécurité sociale.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet
article.
Art. 3 ter
Exonération totale de cotisations
sociales patronales pour les rémunérations des aides à
domicile employées par des associations prestataires de services aux
personnes
Objet : Cet article accorde aux associations
prestataires de
services à domicile une exonération totale de cotisations
sociales patronales sur les rémunérations des aides à
domicile qu'elles emploient.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Cet article est le complément de l'article 3
bis
et a
été longuement analysé dans le cadre de l'examen dudit
article.
L'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale prévoit
que les rémunérations des aides à domicile
employées par les associations agréées par l'Etat
7(
*
)
, les organismes habilités au
titre de l'aide sociale ou ayant passé convention avec un organisme de
sécurité sociale bénéficient d'une
exonération de 30 % des cotisations sociales patronales.
L'article 3
ter
du projet de loi, qui résulte d'un amendement
présenté par la commission des finances de l'Assemblée
nationale, relève de 30 % à 100 % le taux de cette
exonération de charges sociales patronales, accordant ainsi aux
associations prestataires de services aux personnes et organismes
habilités une exonération totale de charges sociales patronales.
Le coût de cette mesure est de 670 millions de francs pour les
recettes de la sécurité sociale.
II - La position de votre commission
Sous réserve des observations formulées à l'article 3
bis
, votre commission est favorable à cette disposition.
Elle vous propose de compléter cette disposition par un amendement
rappelant que toute mesure totale ou partielle de cotisations de
sécurité sociale, instituée à compter de la date
d'entrée en vigueur de la loi du 25 juillet 1994 relative à la
sécurité sociale, donne lieu, en application de l'article
L. 131-7 du code de la sécurité sociale, à
compensation intégrale aux régimes concernés par le budget
de l'Etat pendant toute la durée de son application.
L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale est
naturellement applicable à l'exonération totale de cotisations
sociales patronales accordée aux associations prestataires de services
à domicile par le présent article.
Votre commission vous propose d'adopter cet article tel
qu'amendé.
Art. 4
Prorogation pendant trois ans et plafonnement
du dispositif d'exonération de cotisations patronales de
sécurité sociale pour l'embauche du " premier
salarié "
Objet : Cet article vise à proroger pendant trois
années supplémentaires le dispositif d'exonération de
charges sociales pour l'embauche du premier salarié, en le plafonnant au
niveau du SMIC.
I - Le dispositif proposé
L'exonération de cotisations patronales de sécurité
sociale pour l'embauche du premier salarié a été
créée par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989
modifiée portant diverses mesures d'ordre social. Il s'agit de l'un des
plus anciens dispositifs d'exonération. Antérieur à la loi
du 25 juillet 1994, il est à la charge des régimes de
sécurité sociale.
Le Gouvernement souhaite :
- plafonner l'exonération à la fraction de la
rémunération égale au salaire minimum de croissance pour
la cibler sur les " bas salaires " (objet du
paragraphe I
) ;
- proroger pendant trois années supplémentaires la mesure
d'exonération de cotisations patronales de sécurité
sociale pour l'embauche d'un premier salarié qui vient normalement
à échéance le 31 décembre 1998 (objet du
premier
alinéa du paragraphe II
) ;
- interdire le cumul de cette disposition avec un autre dispositif
d'exonération (objet du
deuxième alinéa du paragraphe
II
).
II - Le débat à l'Assemblée nationale
L'article 4 a été adopté sans modification. Un amendement
de M. Gérard Bapt, adopté en commission des Finances et
retiré en séance, supprimait le plafonnement de
l'exonération au niveau du SMIC, afin de ne pas pénaliser les
entreprises innovantes.
III - La position de votre commission
Cette mesure d'exonération a produit des résultats positifs. Elle
a permis l'embauche de 77.000 salariés en 1997. Selon une étude
réalisée par la DARES
8(
*
)
portant sur le premier semestre 1997,
plus de la moitié des premiers salariés se trouvaient encore dans
l'entreprise deux années après l'embauche. Sa prorogation ne
suscite pas d'opposition de principe.
Cette mesure bénéficie à un grand nombre de personnes
ayant suivi des études de niveau baccalauréat ou supérieur
(38 %). La part des entreprises individuelles dans le total des
bénéficiaires diminue d'année en année. Le secteur
des services est largement majoritaire parmi les acteurs de l'économie
ayant recours à ce dispositif.
Sa restriction au plafond SMIC n'apparaît pas fondée, alors
même que le Gouvernement n'a pas présenté son plan de
réforme des cotisations patronales et n'a pas précisé ses
intentions à la suite du rapport Malinvaud. Elle apparaît
contradictoire, en outre, avec les déclarations
répétées de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi
et de la solidarité, sur les effets néfastes de la " trappe
à bas salaires ".
Ce plafonnement est présenté dans l'exposé des motifs du
projet de loi comme devant représenter une "
recette
supplémentaire
" pour la sécurité sociale, de
l'ordre de 130 millions de francs. Le Gouvernement " oublie " de
préciser que le coût global de la mesure est estimé
à plus de 2,8 milliards de francs en 1999, alors qu'elle n'est pas
compensée.
Votre commission vous propose de modifier cet article en écartant son
plafonnement au niveau du SMIC et en prévoyant explicitement sa
compensation.
En effet, si l'article 5 de la loi du 25 juillet 1994 (art. L. 131-7 du code de
la sécurité sociale) a établi la compensation
intégrale, par le budget de l'Etat, des mesures d'exonération,
totale ou partielle, de cotisations, les exonérations de cotisations en
vigueur avant la date d'entrée en vigueur de la loi de 1994 restent non
compensées. Le montant de ces exonérations non compensées
croît ainsi chaque année : 15 milliards de francs en 1996,
16,9 milliards de francs en 1998, 17,3 milliards de francs pour 1999.
Le système n'est pas satisfaisant en raison de l'interprétation
par l'Etat de la loi du 25 juillet 1994 : ainsi, la prorogation d'un
dispositif préexistant n'est pas considérée comme une
mesure nouvelle. Si l'on suivait une telle interprétation, il suffirait
qu'un dispositif d'exonération -à l'occasion d'une mesure de
prorogation- soit étendu pour que l'Etat puisse réaliser
d'importantes économies au détriment de l'équilibre des
régimes sociaux. Ou il suffisait encore que l'Etat, plutôt que de
mettre en place un nouveau dispositif qu'il devra compenser
intégralement, décide de s'emparer d'un dispositif existant, de
le vider de son contenu, d'en définir un autre et de considérer
qu'il n'est pas compensé au motif que le dispositif originel est
antérieur à la loi de 1994. A l'évidence, la loi du 25
juillet 1994 serait ainsi vidée de son sens.
Considérer que la prorogation accompagnée, en l'espèce, de
sa modification, d'un dispositif constitue une novation juridique et qu'en
conséquence le dispositif doit être compensé
intégralement, s'inscrit parfaitement dans la lecture et l'esprit de la
loi du 25 juillet 1994. Une telle interprétation est en outre
puissamment incitatrice car elle conduit l'Etat à mieux apprécier
l'intérêt d'un dispositif d'exonération avant d'en
décider sa prorogation, puisqu'il en supporte le coût. La palette
complexe des dispositifs d'exonération de charges sociales (trente
différents, cent cinquante textes d'application), sera
simplifiée. Un rapport de mai 1998 de l'Inspection des finances et de
l'Inspection générale des affaires sociales sur la branche du
recouvrement a rappelé que la difficulté de gestion de ces
dispositifs était due à leur multiplicité.
Votre commission vous propose l'adoption de cet article ainsi
amendé.
Art. 5
Possibilité de requalification en
revenus professionnels des revenus tirés de la location-gérance
d'un fonds de commerce par un travailleur indépendant et basculement
dans le champ fiscal du recouvrement de cotisations sociales sur certains types
de revenus
Objet : Cet article vise à éviter
l'évasion sociale provoquée par le système de la
location-gérance et à donner la compétence du recouvrement
des bénéfices non professionnels aux services fiscaux.
I- Le dispositif proposé
Le
premier alinéa
de cet article permet de faire rentrer les
revenus tirés de la location-gérance d'un fonds de commerce dans
l'assiette de la CSG et le
second alinéa
dans l'assiette des
cotisations sociales.
La presse s'est fait abondamment l'écho au printemps dernier
9(
*
)
de la " coiffeuse de
Valence ", échappant aux charges sociales par une
délocalisation. Cette délocalisation est fortement
encouragée par la Confédération européenne de
défense des commerçants, artisans, agriculteurs et professions
libérales (CDCA).
Le CDCA présente ainsi la " délocalisation "
10(
*
)
:
"
Délocaliser son siège, veut dire faire la mutation du
siège de l'entreprise qui se trouve en France, afin de la placer dans un
Etat Membre de la Communauté économique européenne.
Exemple : M X... est commerçant chausseur à Toulouse. Il
créé une société dénommée ABCD dans
un Etat-membre de la CEE (forme SARL ou SA avec équivalent dans le pays
d'accueil), il en est le gérant. Une fois la société
étrangère créée, M. X... loue son fonds de commerce
de chaussures à la société ABCD, M. X... se radie
auprès du Centre de formalités des entreprises de la Chambre de
commerce, et fait inscrire à nouveau son commerce sous la forme de
succursale de la société ABCD. Son enseigne commerciale restera
la même, à la seule différence qu'elle portera
l'intitulé de la forme sociale (exemple : LDA s'il s'agit d'une
société implantée sur l'Ile de Madère au Portugal,
LTD s'il s'agit d'une société implantée au Royaume-Uni).
En tant que gérant, M. X... pourra travailler bénévolement
dans la succursale (magasin de Toulouse) de sa société. Ne
percevant pas de rémunération pour son travail, M. X... ne paiera
plus pour son compte personnel de cotisations URSSAF - C.S.G - caisse maladie -
caisse retraite. Fiscalement M. X... sera considéré comme
bailleur de fond, ses revenus seront constitués des loyers payés
par la société ABCD pour l'exploitation de son fond de commerce
de chaussures à Toulouse. La succursale (magasin de Toulouse) de la
société ABCD aura toutefois à respecter certaines
obligations fiscales et sociales : régler au fisc français la TVA
sur le chiffre d'affaires, la taxe professionnelle qui sera minorée en
rapport à la valeur ajoutée du loyer du fond de commerce,
régler les cotisations sociales pour ses salariés (s'il en a),
à condition que ses salariés ne soient pas
délocalisés eux aussi via une société
d'intérim européen.
"
Le CDCA sert d'intermédiaire entre les travailleurs indépendants
souhaitant délocaliser et deux sociétés
spécialisées, l'une établie au Royaume-Uni et l'autre
installée sur l'île de Madère, au Portugal.
Les
troisième, quatrième et cinquième
alinéas
de cet article tendent à permettre un meilleur
recouvrement de la CSG et de la CRDS sur les revenus imposés au titre
des bénéfices industriels et commerciaux " non
professionnels ", en transférant la compétence de
recouvrement aux services fiscaux, alors que l'actuel troisième
alinéa de l'article L. 136-3 du code de la sécurité
sociale établit la compétence des URSSAF. Les
bénéfices industriels et commerciaux non professionnels sont une
catégorie qui recouvre des bénéfices très
différents, comme ceux perçus par des concessionnaires de droits
communaux, des membres de copropriétés de navires, des
propriétaires de parts de wagons, etc.
L'état du droit en vigueur est complexe et peu satisfaisant ; les
bénéfices industriels et commerciaux non professionnels sont
normalement soumis à contributions sociales (CSG et CRDS) au titre
des
revenus d'activité
(actuel 3ème alinéa de
l'article L. 136-3). S'ils n'y ont pas été assujettis, ils
peuvent être intégrés dans l'assiette servant à
l'administration fiscale pour le calcul des contributions sociales au titre des
revenus du patrimoine
(actuel
g
) du I de l'article L. 136-6).
Dans la pratique, les URSSAF éprouvent certaines difficultés
à prélever ces contributions sociales. Les titulaires de ces
revenus ne sont pas connus des organismes de sécurité sociale en
tant que tels.
Les
troisième et cinquième alinéas
de cet article
ont pour objet de supprimer les dispositions existantes. Le
troisième
alinéa
tend tout d'abord à supprimer la soumission à
contributions sociales au titre des
revenus d'activité
des
bénéfices industriels et commerciaux " non
professionnels ". Le
cinquième alinéa
propose
l'abrogation du
g)
du I de l'article L. 136-6, prévoyant que
l'administration fiscale recouvre les contributions sociales sur " tous
autres revenus mentionnés à l'article 92 du code
général des impôts et qui n'ont pas été
assujettis à la contribution en application de l'article
L. 136-3 ", ce qui vise en fait les bénéfices non
commerciaux non professionnels, au titre des
revenus du patrimoine
.
Le
quatrième alinéa
du présent article propose une
nouvelle rédaction du
f)
du I de l'article L. 136-6 relatif
à la contribution sociale sur les revenus du patrimoine. La
compétence de l'administration fiscale se déduit du fait qu'il
s'agit de la CSG sur les revenus du patrimoine
" assise sur le montant
net retenu pour l'établissement de l'impôt sur le
revenu
". Il s'agit désormais de "
tous les autres
revenus qui entrent dans la catégorie des bénéfices
industriels et commerciaux ou des bénéfices non commerciaux au
sens des dispositions du code général des
impôts
", à l'exception des revenus industriels et
commerciaux professionnels, qui continuent à être soumis à
l'obligation de contributions sociales recouvrées de droit par les
organismes sociaux, au titre des
revenus d'activité
. La nouvelle
rédaction du
f)
du I de l'article L. 136-6 vise ainsi les
bénéfices industriels et commerciaux non professionnels.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales
prévoyant la suppression des frais d'assiette et de recouvrement de la
CSG sur les revenus du patrimoine, perçus par l'administration fiscale,
a été adopté en séance, puis supprimé lors
de la seconde délibération demandée par le Gouvernement.
Un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac,
rapporteur pour avis de la commission des finances et adopté par
l'Assemblée nationale, a apporté une modification mineure au
dispositif, en incluant les "
bénéfices
agricoles
" dans les revenus non professionnels qui seront
recouvrés par les services fiscaux. Cet amendement a également
précisé la nouvelle rédaction du
f)
de l'article L.
136-6, afin d'éviter un risque de double imposition des
bénéfices non professionnels à la CSG.
III - La position de votre commission
a) Sur la requalification des revenus tirés de la
location-gérance en revenus professionnels
Votre commission ne saurait se montrer défavorable à un
dispositif qui vise à éliminer une " triche "
organisée.
Il reste que ces montages destinés à éluder l'impôt
et les charges sociales sont révélateurs d'une forme
d'intolérance au poids, trop lourd, des charges sociales et fiscales qui
ne peut être négligée par les pouvoirs publics : elle ne
peut être traitée par le seul recours à une
réglementation plus complexe encore.
b) Sur la compétence de l'administration fiscale pour le
recouvrement de la CSG et de la CRDS sur les revenus industriels et commerciaux
non professionnels
Ces dispositions ont pour objet de clarifier le droit existant et de fixer une
limite claire entre ce qui relève des revenus d'activité et de
remplacement (compétence des URSSAF) et ce qui relève des revenus
du patrimoine (compétence de l'administration fiscale).
La compétence de l'administration fiscale aura des conséquences
non négligeables. Elle a pour effet, par exemple, d'assujettir à
la CSG et au RDS les bénéfices industriels et commerciaux
réalisés par les propriétaires embarqués ou les
copropriétaires embarqués de navires de pêche artisanale.
Il n'est bien sûr pas souhaitable d'exonérer de la CSG et du RDS
le secteur de la pêche artisanale. En revanche, afin d'éviter les
conflits juridiques nés de redressements sur les exercices
antérieurs à 1999, il serait souhaitable de préciser la
date d'entrée en vigueur du dispositif.
c) Sur la perception de frais d'assiette et de recouvrement perçus
par l'administration fiscale
Votre commission vous propose de disjoindre cette question de l'article 5.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article additionnel après l'article
5
Suppression du prélèvement des services fiscaux sur
certaines contributions perçues au profit des organismes de
sécurité sociale
Objet : Cet article additionnel, que votre commission
vous
propose d'insérer, vise à supprimer le prélèvement
pour frais de recouvrement qu'opèrent les services fiscaux sur certaines
contributions perçues au profit des organismes de sécurité
sociale.
Ce prélèvement ne repose sur aucune disposition du code de la
sécurité sociale, mais sur le paragraphe III de l'article 1647 du
code général des impôts :
" Pour frais de
recouvrement, l'État effectue un prélèvement sur les
cotisations perçues au profit des organismes de sécurité
sociale soumis au contrôle de la Cour des comptes (...). Le taux de ce
prélèvement et les modalités de remboursement sont
fixés par arrêté du ministre de l'économie et des
finances.
". Le "
taux de prélèvement pour frais
d'assiette et de recouvrement opéré sur le produit des
prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine
recouvrés pour le compte de l'Agence centrale des organismes de
sécurité sociale
" a été fixé, par
arrêté du 26 août 1998, à 0,5 %
11(
*
)
. En conséquence,
l'intitulé de cet arrêté n'est pas tout à fait
conforme à l'article 1647 du CGI, puisque le paragraphe III ne mentionne
pas les
" frais d'assiette ",
mais uniquement les
" frais de recouvrement ".
Votre commission estime que la rémunération d'un service public
par un autre service public, dans le cadre d'activités relevant
directement de sa mission, pose -de manière générale- un
problème de principe. Elle ne souhaite pas trancher ce débat.
En revanche, elle considère que la perception par l'administration
fiscale de frais d'assiette et de recouvrement au détriment des
régimes de sécurité sociale n'est pas acceptable, alors
même que l'Etat ne participe en aucune façon à la gestion
d'un grand nombre de prestations versées en son nom par les
administrations de sécurité sociale. Le coût de la gestion
du RMI par les caisses d'allocations familiales a été ainsi
évalué à 1 milliard de francs, sans qu'il y ait une
quelconque participation de l'Etat aux frais de cette gestion. Le
prélèvement de frais d'assiette et de recouvrement sur le produit
des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine devrait
s'établir à environ 200 millions de francs.
Il est regrettable que le Gouvernement en deuxième
délibération ait demandé la suppression de cet amendement
voté par l'Assemblée nationale en première
délibération sur proposition de sa commission des affaires
culturelles, familiales et sociales.
Votre commission vous propose, en conséquence, de reprendre cette
disposition. Il est à noter que cet amendement ne concerne que la CSG
sur les revenus du patrimoine (article L. 136-6 du code de la
sécurité sociale). Les services fiscaux pourront continuer
à déduire des frais de recouvrement sur le
prélèvement social de 2 % affecté à la CNAF et
à la CNAVTS, ainsi que sur les droits des alcools et les tabacs.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Art. 6
Obligation pour les entreprises redevables de
plus de 6 millions de francs de cotisations de régler les sommes dues
par virement
Objet : Cet article vise à rendre obligatoire le
paiement par virement pour les entreprises redevables de plus de
6 millions de francs de cotisations par an.
I - Le dispositif proposé
Le paragraphe I
vise à remplacer l'intitulé de la section V
du chapitre III (Recouvrement - Sûretés - Prescription -
Contrôle), relatif aux
" Dispositions diverses ",
qui
constitue une " branche morte " du code de la sécurité
sociale par l'intitulé
" Encaissement des cotisations,
contributions et taxes sociales recouvrées par les organismes
visés à l'article L. 213-1 "
(Unions pour le
recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations
familiales (URSSAF)).
Le paragraphe II
tend à instaurer l'obligation pour les
entreprises, redevables de cotisations, contributions et taxes d'un montant
supérieur à 6 millions de francs, de régler par
virement les sommes dont elles sont redevables (nouvel article L. 213-14 I du
code de la sécurité sociale). Les entreprises autorisées
à verser leurs cotisations en un lieu unique (VLU) sont également
concernées. Le non-respect de l'obligation entraîne l'application
d'une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a
été effectué selon un autre mode de paiement. Les
règles, garanties et sanctions attachées au recouvrement des
cotisations de sécurité sociale sont applicables à cette
majoration.
Le paragraphe III
est relatif à l'entrée en vigueur du
dispositif (1
er
avril 1999).
II - La position de votre commission
Le développement de moyens de paiement automatisés alternatifs au
chèque, plus rapides que ce dernier, permet des délais de
traitement accélérés ; le paiement par virement
permettra également d'améliorer la gestion de trésorerie.
Cette action intégrée aux deux conventions d'objectifs et de
gestion signées entre l'Etat et l'ACOSS
12(
*
)
reste largement à
concrétiser, surtout auprès des petites et moyennes entreprises.
Si aucun objectif quantifié n'était inscrit dans la convention
intérimaire, il est à noter que l'utilisation des moyens de
paiement automatisés en 1997 s'est élevée à 9,4 %,
contre 7 % en 1996. La branche du recouvrement ne pouvait se contenter de
constater l'évolution spontanée, même favorable.
L'obligation de paiement par virement existe déjà en
matière fiscale, par exemple, pour la taxe sur la valeur ajoutée,
l'impôt sur les sociétés et la taxe professionnelle.
Cette situation avait été analysée par la Cour des comptes
en 1997
13(
*
)
. Seules les URSSAF
de Paris, Montpellier et Nîmes proposent actuellement l'utilisation du
titre interbancaire de paiement (TIP). La branche du recouvrement avait
favorisé le développement du projet expérimental
" Cotitel " (liaison par Minitel entre l'URSSAF et le cotisant). Une
mesure d'obligation apparaissait ainsi nécessaire, sous la
réserve de ne pas porter atteinte aux droits des cotisants en
garantissant que l'URSSAF ne puisse se saisir des fonds sans leur consentement
préalable et que le débit du compte cotisant ait lieu au jour de
l'échéance et non avant.
La réponse de Mme la Ministre de l'emploi et de la
solidarité
14(
*
)
aux
observations de la Cour des comptes était claire :
"
Dès lors qu'il sera possible de vérifier qu'il y a
neutralité sur les dates de valeur pour le cotisant entre le paiement et
le chèque, une mesure législative visant à imposer, pour
certaines catégories de cotisants, le paiement par virement, sera
proposé à l'examen du Parlement
".
Si la réforme proposée ne touche que 5.000 entreprises, les
cotisations versées représenteraient un volume d'encaissements de
350 milliards de francs. Le gain en produits financiers pour l'ACOSS
serait de 140 millions de francs par an. L'appel aux avances de la Caisse
des dépôts et consignations serait optimisé, du fait de la
fiabilisation des prévisions d'encaissement. La trésorerie de
l'institution serait sécurisée : à titre d'exemple,
12 milliards de francs en chèques à destination des URSSAF sont
restés bloqués dans des sacs postaux en décembre 1995.
Le système de sanctions financières proposé est identique
à celui mis en place en matière fiscale.
La branche du recouvrement pourra réorienter utilement ses efforts sur
les petites et moyennes entreprises (PME).
Cette disposition améliore la trésorerie de la
sécurité sociale et modernise la gestion des organismes de
recouvrement, dans le respect des droits des cotisants. La date d'entrée
en vigueur laisse suffisamment de temps aux entreprises concernées pour
déterminer les modalités techniques nécessaires.
La rédaction choisie a oublié le cas particulier de l'ORGANIC,
qui prélève la contribution sociale de solidarité sur les
sociétés (C3S). Elle ne fait pas partie des organismes
visés à l'article L. 213-1.
Le code de la sécurité sociale dispose, à l'article L.
651-4 que "
le recouvrement de la contribution sociale de
solidarité est assuré par un organisme désigné par
décret
". Il suffit donc de modifier le paragraphe I pour
inclure l'organisme visé à l'article L. 651-4.
Votre commission vous propose d'adopter cet article tel
qu'amendé.
Art. 7
(Art. 12 de l'ordonnance n° 96-51 du 24
janvier 1996)
Suppression de la déductibilité des
dépenses de recherche de l'assiette d'un prélèvement
à la charge de l'industrie
pharmaceutique
Objet : Cet article a pour objet de réviser les
dispositions de l'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 afin de
prévenir un risque d'annulation contentieuse d'une contribution de
l'industrie pharmaceutique.
Habilité par le Parlement par la loi n° 96-1348 du 30
décembre 1995, le Gouvernement a publié, le 24 janvier 1996, une
ordonnance n° 96-51 relative aux mesures urgentes tendant au
rétablissement de l'équilibre financier de la
sécurité sociale.
L'article 12, paragraphe III, de cette ordonnance a institué une
contribution exceptionnelle sur le chiffre d'affaires hors taxes
réalisé par les laboratoires pharmaceutiques, en 1995, au titre
des spécialités remboursables par l'assurance maladie et des
médicaments agréés à l'usage des
collectivités, déduction faite des dépenses de recherche
effectuées en France.
Le rendement de cette taxe, déjà acquittée par les
laboratoires, a été de 1,2 milliard de francs.
Elle serait toutefois aujourd'hui menacée d'annulation: si, en effet,
dans l'arrêt du 28 mars 1997 (société Baxter et autres), le
Conseil d'Etat n'a pas retenu les moyens présentés par les
requérants à l'encontre des dispositions de l'ordonnance, il a
toutefois estimé que la question de la conformité de la
déductibilité des dépenses de recherche aux dispositions
du Traité de Rome justifiait un renvoi à la Cour de justice des
Communautés européennes.
Les entreprises requérantes ont en effet soutenu que la
déductibilité des seuls frais de recherche engagés en
France et non, par exemple, en Europe, était discriminatoire : des
filiales de groupes étrangers peuvent avoir une activité de
recherche importante mais localisée dans d'autres pays que la France.
Afin d'éviter tout risque d'annulation, et donc les conséquences
financières, pour la sécurité sociale, d'un remboursement
de la taxe aux laboratoires, le Gouvernement a choisi, dans le présent
projet de loi, de modifier le dispositif de l'ordonnance en supprimant la
déductibilité des frais de recherche réalisés en
France.
Malgré la baisse de taux de la taxe à laquelle procède
aussi cet article, et qui vise à conserver son produit global
(1,2 milliard de francs), de nombreux laboratoires français vont se
trouver pénalisés, des laboratoires étrangers n'ayant pas
réalisé de recherches en France voyant au contraire leur
impôt (maintenu ou) allégé.
Votre commission estime particulièrement choquant que les règles
relatives à un impôt déjà acquitté soient
ainsi modifiées
a posteriori
.
Certes, le Conseil constitutionnel admet la rétroactivité des
lois fiscales, à condition qu'elles répondent à un
intérêt général, qu'elles ne se traduisent pas par
des sanctions à effet rétroactif, et qu'il ne soit porté
atteinte, ni au principe de l'autorité de la chose jugée, ni
à des prescriptions légalement acquises
(DC n° 91-298 du
24 juillet 1991)
. La question de l'intérêt
général pourrait être discutée : mais le Conseil
constitutionnel a admis que l'équilibre financier de la
sécurité sociale constituait une exigence constitutionnelle
(DC n° 97-393 du 18 décembre 1997).
Cependant, les dispositions de l'article 7 traduisent une
rétroactivité un peu particulière, dont n'a jamais eu
à connaître le Conseil constitutionnel. En effet, cet article
n'institue pas une contribution nouvelle qui s'appliquerait à une
matière fiscale jusqu'ici exonérée : il modifie les
règles d'un impôt déjà versé par les
sociétés, il bouleverse une situation déjà
soldée.
Est-il admissible, au regard des principes constitutionnels, que l'Etat puisse
revenir, d'une année sur l'autre, sur des impôts
déjà versés en modifiant rétroactivement leur
assiette ou leur taux ?
Votre commission ne le pense pas.
En outre, la solution retenue par le Gouvernement porte atteinte de
manière très grave au principe de sécurité
juridique ou de confiance légitime. Ce principe, qui constitue un
principe général du droit communautaire, est à
l'évidence méconnu par les dispositions de l'article 7 du
présent projet de loi, qui modifie les règles d'un impôt
déjà acquitté et pénalisera de nombreux
laboratoires.
Ainsi, pour " régulariser ", au regard du droit
communautaire, une contribution qui n'a pas encore été
déclarée contraire à ce droit, le Gouvernement retient une
solution qui est très contestable, au regard, non seulement des
principes constitutionnels, mais aussi du droit communautaire lui même...
Aussi, votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement de
suppression de cet article.
Art. 8
Art. L. 135-3 du code de la
sécurité sociale
Suppression du droit de fabrication
applicable aux produits de parfumerie et à certains alcools dans les
recettes du Fonds de solidarité
vieillesse
Objet : cet article supprime le droit de fabrication
applicable aux produits de parfumerie et à certains alcools dans les
recettes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
I - Le dispositif proposé
L'article 32 du projet de loi de finances pour 1999 supprime les droits de
fabrication sur les produits de parfumerie et de toilette, les produits
à base d'alcool ayant un caractère exclusivement
médicamenteux ou impropres à la consommation de bouche, les
alcools, boissons alcooliques et produits à base d'alcool contenus dans
les produits alimentaires.
Ces droits de fabrication s'élèvent à 790 francs par
hectolitre d'alcool pur pour les produits de parfumerie, 405 francs pour les
alcools destinés à des préparations alimentaires et 300
francs pour les produits médicamenteux.
Le produit de ces droits s'est élevé à 322 millions de
francs en 1997 et est affecté au fonds de solidarité vieillesse
(FSV).
Le Gouvernement propose la suppression de ces droits afin de mettre en
conformité la réglementation française avec les
dispositions du droit communautaire. La commission européenne a en effet
souligné à plusieurs reprises par le passé la
non-conformité de ces taxes au droit communautaire.
L'article 32 du projet de loi de finances pour 1999 abroge par
conséquent les neuf articles de la partie législative du code
général des impôts régissant spécifiquement
le droit de fabrication sur les alcools.
L'article 8 du présent projet de loi se borne, quant à lui,
à tirer les conséquences de cette abrogation : il supprime ce
droit de fabrication dans les recettes du FSV en supprimant la mention de
l'article 406 A du code général des impôt dans l'article L.
135-3 du code de la sécurité sociale qui énumère
les recettes dont bénéficie le fonds.
II - La position de votre commission
Cet article étant une disposition de simple coordination avec la
suppression du droit de fabrication sur les alcools prévu par l'article
32 du projet de loi de finances pour 1999, votre commission ne peut que prendre
acte de cette suppression.
Cet article soulève de manière plus générale la
question de l'articulation entre loi de finances et loi de financement de la
sécurité sociale. S'agissant d'une recette affectée
intégralement au FSV, votre commission considère que la
suppression de l'article 406 A du code général des impôts
aurait probablement dû figurer plutôt dans la loi de financement de
la sécurité sociale qu'en loi de finances.
Votre commission tient en outre à souligner que la suppression de ces
droits prive - sans compensation aucune - le FSV d'une recette d'un montant non
négligeable.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Art. 9
(Art. 29 de la loi n° 96-1106 du 27
décembre 1996)
Taxation des boissons dites
" premix "
Objet : Cet article modifie un article de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1997 qui avait
institué une taxation des boissons dites " premix ".
Afin de protéger la santé publique, et notamment celle des
jeunes, la loi n° 96-1106 de financement de la sécurité
sociale pour 1997 avait institué une taxation spécifique des
boissons dites " premix ", dont le marché était en voie
de fort développement. Celui-ci était très menaçant
pour la santé des jeunes, ces boissons constituées d'un
mélange d'une boisson non alcoolisée avec un alcool fort
étant commercialisées sous des conditionnements voisins de ceux
des sodas ou jus de fruits.
A la suite de l'annulation par le Conseil d'Etat de la circulaire d'application
de l'article 29 de ladite loi, cette taxe n'est plus actuellement
recouvrée. Elle a pourtant permis, compte tenu de son niveau
élevé (5 francs par canette) de donner un coup d'arrêt
à la croissance du marché des " premix ".
En outre, la commission européenne a présenté des
observations, aux termes desquelles, "
étant donné que la
nouvelle taxe spécifique est fixée à 1 franc 50 par
décilitre de boisson et non pas par référence à la
quantité d'alcool pur qu'elle contient
", la taxe n'est pas
conforme à la structure des droits d'accises.
Le présent article a pour objet de remédier à ces
obstacles juridiques.
Dans sa version initiale, il prévoyait :
- l'extension du champ de la taxe aux mélanges obtenus avec les
boissons alcooliques passibles d'un droit mentionné aux articles 402 bis
(vins doux naturels, vins de liqueur), 403 (alcools), 438 (vins et vins
mousseux, cidres, poirés) et 520 A Ia (bières) du code
général des impôts. La définition retenue dans la
loi n° 96-1106 était beaucoup plus restrictive puisque,
procédant par exclusion, elle ne concernait, ni les vins, cidres,
poirés, vins doux naturels, ni le rhum ;
- un montant de la taxe inchangé (1 franc 50 par décilitre).
Cette disposition n'était donc pas de nature à mettre la taxe en
conformité avec les observations formulées par la commission
européenne ;
- un versement du produit de cette taxe à l'ACOSS, sous
réserve d'un prélèvement pour frais d'assiette et de
perception.
L'Assemblée nationale a apporté d'opportunes modifications
à ce dispositif :
- elle a exclu la taxation des panachés, afin que, par un effet
pervers de la taxe, ces boissons ne deviennent plus chères que la
bière ;
- elle a défini le montant de la taxe par référence
au degré de la boisson alcoolisée entrant dans le mélange
(ex. : degré du whisky, du rhum, etc.) ;
- elle a complété la liste des redevables de la taxe en y
incluant des négociants établis en Europe et réalisant des
ventes en France (vendeurs sur catalogue, clubs d'achats gastronomiques). Votre
commission s'interroge sur l'applicabilité d'une telle disposition.
- elle a enfin supprimé le prélèvement sur le produit
de la taxe qui pouvait être réalisé par les douanes.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 10
Assujettissement des personnes qui
acquittent la contribution sociale généralisée sur un
revenu d'activité ou de remplacement à la cotisation d'assurance
maladie sur les primes d'assurance
automobile
Objet : Cet article vise à prévoir que les
personnes ne payant plus de cotisation maladie ne seront pas
exonérées de la taxe perçue au profit de la CNAMTS sur les
contrats d'assurance automobile.
I - Le dispositif proposé
Le transfert de la majeure partie des cotisations d'assurance maladie vers la
CSG décidé par la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998, a entraîné une suppression de cette cotisation
pour certains assurés sociaux : fonctionnaires civils et
militaires, ouvriers d'Etat actifs ou retraités, agents actifs ou
retraités d'EDF, de la Banque de France, de la Chambre de commerce et
d'industrie de Paris et du Port autonome de Bordeaux.
L'actuel article L. 213-1 du code des assurances prévoit que toute
personne physique ou morale qui, soit en qualité d'employeur, soit en
qualité d'affilié, cotise à un régime obligatoire
d'assurance maladie ou bénéficie d'un tel régime en
qualité d'ayant-droit affilié et qui, en application de l'article
L. 211-1 dudit code, est soumise à l'obligation d'assurance en
matière de circulation de véhicules terrestres à moteur,
est assujettie à une cotisation d'assurance maladie assise sur le
montant des primes d'assurance versées à son ou ses assureurs
pour la couverture des risques automobiles. Le critère est bien celui de
l'acquittement d'une cotisation d'assurance maladie.
En conséquence, les personnes qui ne payent plus de cotisations
d'assurance maladie devraient être exonérées sans raison de
cette cotisation sur les contrats d'assurance.
La " cotisation VTM " (véhicules terrestres à moteur)
représente 15 % des primes d'assurance. Elle est recouvrée
par les entreprises d'assurance en même temps que les primes. Son montant
s'est élevé à 5,797 milliards de francs en 1997, dont
environ 80 % sont affectés à la CNAMTS.
Le Gouvernement propose de rétablir le champ d'assujettissement en
précisant que le critère est désormais double : soit
l'acquittement d'une cotisation, soit l'acquittement de la contribution sociale
généralisée sur un revenu d'activité ou de
remplacement. Pour être exonéré de la cotisation VTM, il
faut parallèlement, soit ne pas payer de cotisation d'assurance maladie,
soit être exonéré de CSG.
II - La position de votre commission
Le Gouvernement souhaite remédier à une nouvelle
conséquence " imprévue " du basculement massif des
cotisations sur la CSG décidé par la loi de financement pour 1998
(cf. également commentaire de l'article 2 bis ci-dessus).
Le
retard dans la mise en cohérence des textes ne devrait avoir aucune
répercussion ni sur la trésorerie de l'assurance maladie, ni sur
les assurés, les entreprises d'assurance ayant continué de
précompter la cotisation VTM sur les primes acquittées en 1998.
Le système proposé présente les inconvénients des
" exonérations en cascade ". Il suffit d'être juste en
dessous des conditions d'assujettissement à la CSG pour ne pas
s'acquitter de la cotisation VTM. Symétriquement, il suffira
d'être juste au-dessus des conditions d'assujettissement à la CSG
pour devoir payer et la CSG et cette cotisation.
Il convient donc de s'interroger à cette occasion sur le
bien-fondé de ce que l'on pourrait qualifier, si n'était son
rendement, une telle recette de poche.
Votre commission vous propose l'adoption de cet article sans modification.
Art. 11
Application dérogatoire d'une
comptabilité de caisse pour la répartition, au titre de
l'exercice 1998, de la contribution sociale de solidarité sur les
sociétés (C3S) ainsi que de la CSG et des droits des alcools
affectés à l'assurance
maladie
Objet : Cet article prévoit que la
répartition
de la CSG, des droits sur les alcools affectés à l'assurance
maladie et de la C3S sera effectuée en
encaissements/décaissements, et non en droits constatés.
I - Le dispositif proposé
Cet article tend à déroger, au titre de l'exercice 1998, pour
deux types d'opérations de répartition, à la règle
selon laquelle les comptes des régimes de sécurité sociale
sont établis en droits constatés, en prévoyant que ces
opérations seront établies en encaissements/décaissements.
La première opération de répartition est celle du solde de
contribution sociale généralisée (CSG) et de droits sur
les alcools, décrite au 2° de l'article L. 139-2 du code de la
sécurité sociale. La seconde opération de
répartition est celle de la contribution sociale de solidarité
sur les sociétés (C3S), décrite à l'article L.
651-2-1. Ces opérations s'effectuent toutes deux sur la base des
déficits comptables des régimes : CNAMTS, puis CANAM pour le
solde de CSG et des droits sur les alcools, CANAM, CANCAVA et ORGANIC pour le
solde de C3S.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Sur la proposition de M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et
l'équilibre général de la commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, la
disposition a été étendue à l'exercice 1999.
III - La position de votre commission
Les comptes des régimes sont désormais établis en droits
constatés, alors que la loi de financement reste en
encaissements/décaissements jusqu'au projet de loi déposé
l'année prochaine
(cf. première partie du tome I).
Retenir la règle des droits constatés aboutirait à
déterminer des chiffres différents de ceux
présentés en loi de financement tant pour l'exercice 1998 que
pour l'exercice 1999, le dernier " voté " en
encaissements/décaissements.
Votre commission, tout en rappelant qu'elle sera d'une particulière
vigilance quant à l'accélération de la réforme
comptable des organismes de sécurité sociale, vous propose
l'adoption de cet article sans modification
.
Art. 11 bis
Majoration des droits sur le
tabac
Objet : Cet article additionnel, introduit par
l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales, vise à majorer le taux des droits
perçus sur le tabac.
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le
paragraphe I
de l'article modifie l'article 575 A du code
général des impôts, en augmentant le taux de 1,6 point
(59,9 % au lieu de 58,3 %). Le montant minimum de perception pour les tabacs
fine coupe destinés à rouler les cigarettes est porté de
230 francs à 345 francs.
Le
paragraphe II
de l'article modifie l'article L. 241-2 du code de la
sécurité sociale afin que les droits sur les tabacs soient pris
en compte dans les recettes 1999 de la CNAMTS.
II - La position de votre commission
L'objectif de santé publique, concernant la consommation du tabac, ne
saurait être remis en cause par votre commission des Affaires sociales.
Elle l'a toujours défendu.
Votre commission avait approuvé l'année dernière la
création d'une taxe de santé publique, proposée par le
Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998. Ce dernier en avait demandé la suppression en
nouvelle lecture, arguant que cette taxe risquait d'être contraire au
droit communautaire. La directive 92-12 CEE du 25 février 1992
n'autorise les Etats-membres à créer des taxes
supplémentaires aux droits de consommation sur les tabacs qu'à
deux conditions :
- que ces taxes soient perçues comme les droits d'accises ou la TVA
(base d'imposition, calcul, exigibilité et contrôle de
l'impôt) ;
- qu'elles poursuivent une finalité spécifique.
Or cette taxe additionnelle pouvait ne pas sembler poursuivre une
finalité spécifique, puisqu'elle se superposait à la
fraction des droits de consommation sur les tabacs déjà
affectée à la CNAMTS.
Le système actuel est donc celui d'une affectation à la CNAMTS de
9,1 % des droits de consommation de l'article 575 du code général
des impôts.
Le système proposé par l'Assemblée nationale majore de
manière globale ces droits, ce qui devrait représenter une
recette supplémentaire de 900 millions de francs pour le budget
général et de seulement 100 millions de francs pour la
sécurité sociale. Le projet de loi de finances prévoit une
recette des " droits 575 " de 46,1 milliards de francs. Sur ce total,
le budget général devrait percevoir 41,93 milliards de francs et
la CNAMTS 4,19 milliards de francs.
Votre commission constate qu'il n'est pas certain que cette recette nouvelle
soit réellement affectée à la CNAMTS. L'Etat peut changer,
à tout moment, les règles d'affectation, qui reposent sur
l'article 49 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30
décembre 1996), modifié par l'article 46 de la loi de finances
pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997). Même si ces
règles d'affectation restent inchangées, si la hausse des prix du
tabac déclenche une guerre des prix entre les fabricants, il n'est pas
sûr que la CNAMTS bénéficie de cette ressource.
Chaque fois que le Parlement souhaite relever la fraction des droits
affectée à la CNAMTS, la modification de l'article L. 241-2 du
code de la sécurité sociale est nécessaire, afin
d'opérer un renvoi à la loi de finances qui détermine
cette fraction.
C'est pour cette raison que votre commission estime qu'il serait logique de
fixer en loi de financement de la sécurité sociale la fraction de
droits affectés à la CNAMTS, et de laisser à la loi de
finances le soin de déterminer le taux global de cette taxe et donc son
augmentation éventuelle. Cette solution est malheureusement incompatible
avec l'article 18 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959
relative aux lois de finances.
Elle vous propose, par conséquent, faute d'un meilleur système,
de reprendre la solution de la taxe additionnelle prévue dans le texte
initial du projet de loi de financement de la sécurité sociale
pour 1998.
Votre commission vous propose l'adoption de cet article ainsi
amendé.
Art. 11 ter
Situation des collaborateurs occasionnels
des services publics au regard des régimes de sécurité
sociale
Objet : Cet article, introduit par
l'Assemblée
nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à clarifier la
situation des collaborateurs occasionnels des services publics en les affiliant
au régime général.
I - Le dispositif proposé
Le
paragraphe I
de cet article additionnel ajoute un
21
ème
alinéa à l'article L. 311-3 du code de la
sécurité sociale, afin que les personnes exerçant une
activité rémunérée à titre occasionnel pour
le compte de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou de l'un de leurs
établissements administratifs, ou d'un organisme privé
chargé de la mission d'un service public à caractère
administratif, soient affiliées au régime général.
Ce paragraphe renvoie à un décret pour préciser les types
d'activités et de rémunérations en cause, non sans avoir
précisé que les fonctionnaires titulaires et stagiaires de l'Etat
et agents permanents des collectivités locales ne sont pas
concernés par ces dispositions, de même que les
non-salariés, sur leur demande et dans des conditions fixées par
décret, lorsque les activités occasionnelles de collaboration au
service public constituent le prolongement de leur activité principale.
Le
paragraphe II
précise que les dispositions du paragraphe I
sont sans effet sur le lien existant entre ces collaborateurs occasionnels et
les administrations.
Le
paragraphe III
autorise la prescription, sous réserve des
décisions juridictionnelles passées en force de chose
jugée, des créances relatives aux cotisations sociales dues au
titre des rémunérations des collaborateurs occasionnels du
service public, et qui n'ont pas été réglées
à la date d'entrée en vigueur des décrets prévus au
paragraphe I.
L'assujettissement aux cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du
service public devrait représenter en 1999 une ressource
supplémentaire de 150 millions de francs.
II - La position de votre commission
La question de la situation des collaborateurs occasionnels des services
publics au regard des régimes de sécurité sociale est un
débat déjà ancien.
Le principe d'un assujettissement au régime général de ces
collaborateurs occasionnels (Mme la ministre de l'emploi et de la
solidarité, a donné comme exemples, lors du débat à
l'Assemblée nationale, les médecins scolaires, les
médecins-experts auprès des tribunaux, les
commissaires-enquêteurs et les participants à des jurys d'examen)
semble être la bonne solution, eu égard à la
diversité des tâches et aux " jurisprudences "
contradictoires des URSSAF.
Cet article devrait normalement régler le problème
spécifique des médecins employés par l'Etat dans le cadre
des diverses commissions pour lesquelles un avis médical est
sollicité
15(
*
)
, dont le
cas avait été soulevé -dans le cadre des questions
d'actualité au Gouvernement- le 18 juin 1998 par notre excellent
collègue M. Claude Huriet. L'administration a, pour l'instant,
considéré -à tort- que les intéressés
devaient payer des cotisations sur ces rémunérations aux caisses
de non-salariés. M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville, avait répondu -au nom de
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité- que cette
question serait étudiée par les " services " du
ministère et réglée à l'occasion de la prochaine
loi de financement.
En conséquence, votre commission s'étonne de l'absence de
disposition concernant les collaborateurs occasionnels du service public dans
le texte du projet du loi initial. Un amendement a finalement été
déposé, conduisant la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales à le sous-amender, en raison d'une
rédaction approximative.
Votre commission observe que cet article additionnel n'aura aucun effet, sans
une sortie relativement rapide du décret précisant "
les
types d'activités et de rémunérations en cause
".
Elle constate que le dispositif est suffisamment souple, puisque les
non-salariés peuvent, dans des conditions également fixées
par décret, choisir de ne pas relever du régime
général. Dans ce cas, la question de l'assujettissement à
cotisations de leurs rémunérations reste ainsi ouverte.
Par ailleurs, le dispositif risque d'introduire une discrimination de plus
entre fonctionnaires et assujettis du régime général. En
effet, pour prendre l'exemple des jurys d'examens et de concours, un
collaborateur occasionnel du service public sera assujetti à cotisations
sociales sur les indemnités perçues en tant que membre du jury,
alors que le fonctionnaire ne paiera pas de cotisations sociales sur ces
indemnités. Le problème des différentes indemnités
et primes perçues par les fonctionnaires, non soumises à
cotisations sociales, est ainsi de nouveau posé.
Votre commission vous propose de supprimer le
troisième alinéa
du paragraphe I
excluant par principe les fonctionnaires de
cotisations sur leurs activités occasionnelles.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Art. 11 quater
Prélèvement sur le Fonds
de compensation de congé de fin d'activité (FCCPA) et le Fonds
pour l'emploi hospitalier (FEH)
pour financer le congé de fin
d'activité
pour la fonction publique territoriale et
hospitalière
Objet : Cet article additionnel, résultant
d'un
amendement du Gouvernement, vise à prévoir le financement pour
1999 du congé de fin d'activité pour la fonction publique
territoriale et hospitalière.
I - Le dispositif proposé
Le congé de fin d'activité (CFA) a été
prorogé pour 1998 et 1999 par l'accord salarial du 10 février
1998 signé entre M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique,
de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, et les
organisations syndicales représentatives. Par ailleurs, cet accord l'a
ouvert aux agents âgés d'au moins cinquante-six ans, dès
lors qu'ils ont réuni quarante années de cotisations et accompli
quinze années de service public.
Des crédits budgétaires assureront le financement de cette
prorogation pour ce qui concerne la fonction publique de l'Etat.
Pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, le
financement est assuré par le Fonds de compensation de congé de
fin d'activité (FCCFA), remboursant aux collectivités et
établissements hospitaliers le revenu de remplacement versé aux
agents partant en congé de fin d'activité, dès lors que
ces établissements ou ces collectivités embauchent un
fonctionnaire en cas de remplacement. Ce fonds de compensation est
financé lui-même par le fonds de l'allocation temporaire
d'invalidité des collectivités locales (FATIACL) : 500
millions de francs en 1997, 467 millions de francs en 1998
16(
*
)
.
Le Gouvernement propose, par le
paragraphe I
du présent article,
de prévoir un prélèvement sur le fonds de compensation des
cessations progressives d'activité (FCCPA), spécifique aux agents
territoriaux et par le
paragraphe II
, d'autoriser un
prélèvement sur le fonds pour l'emploi hospitalier (FEH), propre
aux agents hospitaliers. Ces fonds sont gérés par la Caisse des
dépôts et consignations. Les deux prélèvements
alimenteront le FATIACL.
Enfin, le
paragraphe III
du présent article modifie l'article 45
de la loi du 16 décembre 1996, qui prévoyait la dissolution du
fonds de compensation du CFA au 31 décembre de l'an 2000.
II - La position de votre commission
Le système ainsi décrit de branchements successifs
(création de prélèvements sur deux fonds, alimentant un
troisième fonds qui en finance un quatrième), dont M. Emile
Zuccarelli a reconnu le caractère
" un peu
compliqué "
17(
*
)
, apparaît -avant tout-
incohérent.
Le fonds de l'allocation temporaire d'invalidité des
collectivités locales (FATIACL) risque effectivement de manquer de 300
millions de francs, en raison du versement, au titre de l'exercice 1997, de ses
réserves à la CNRACL (4,5 milliards de francs). Dans ce cas,
pourquoi avoir versé les réserves du FATIACL à la
CNRACL ?
Les fonds prétendument " excédentaires " ne sont pas
dans une situation financière brillante.
Ainsi, le fonds pour l'emploi hospitalier (FEH), créé par
l'article 14 de la loi du 25 juillet 1994 relative à l'organisation du
temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique,
est alimenté par une contribution obligatoire des établissements
hospitaliers, sociaux et médico-sociaux publics et assise sur le montant
des rémunérations soumises à retenue pour pension. Le taux
de cette contribution -qui ne peut dépasser, aux termes de la loi de
1994, 0,8 %- a été fixé par décret à 0,45 %.
Au titre de l'exercice 1997, les comptes du FEH se soldent par un
déficit cumulé de 79,9 millions de francs. Le financement du CFA
ne pourra se traduire que par un relèvement de la cotisation employeur,
ce qui pèsera sur les budgets hospitaliers.
Le Gouvernement considère que le mécanisme du CFA est
" le pendant du dispositif ARPE dans le secteur privé "
.
Mais les règles de départ en retraite et de son calcul sont bien
différentes entre le secteur public et le secteur privé.
Enfin, la pérennisation du Fonds de compensation du congé de fin
d'activité ne semble pas, pour votre commission, relever d'une loi de
financement de la sécurité sociale.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un
amendement de suppression de cet article.
Article additionnel avant
l'article 12
Compensation intégrale des exonérations de
charges
résultant de l'application de la loi d'orientation et
d'incitation
à la réduction du temps de
travail
Objet : Cet article additionnel vise à assurer la
compensation intégrale des exonérations de charges sociales
prévues dans le cadre des trente-cinq heures.
L'exposé des motifs du projet de loi d'orientation et d'incitation
à la réduction du temps de travail annonçait une
compensation seulement partielle pour la sécurité sociale des
exonérations de charges sociales. Cette mesure, qui revient sur le
principe d'une compensation intégrale posé par la loi du
25 juillet 1994, ne figure pas dans le projet de loi de financement. Mais
le Gouvernement n'y a pas renoncé pour autant et envisage un bilan pour
mi-1999.
Votre commission a entendu les présidents de caisses du régime
général. Leurs analyses divergeaient sur l'application ou non de
la loi.
La Commission des comptes de la sécurité sociale, partant de
l'hypothèse d'une compensation partielle, a neutralisé les effets
des trente-cinq heures sur l'évolution des cotisations : "
Il a
été fait l'hypothèse pour ce compte que les
suppléments de recettes générés en 1999 par les
emplois créés neutraliseraient les pertes de cotisations nettes
des compensations prévues par l'Etat
18(
*
)
".
Même si la précision apportée est redondante eu
égard au droit en vigueur, votre commission vous propose l'adoption d'un
article additionnel précisant que les exonérations de charges
sociales accordées dans le cadre de la réduction du temps de
travail seront intégralement compensées en 1999.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Art. 12
Prévisions de
recettes
Objet : Cet article présente, par
catégorie, les ressources prévisionnelles pour 1998 de l'ensemble
des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et
des organismes créés pour concourir à leur financement,
conformément aux dispositions du 2° du I de l'article L.O. 111-3 du
code de la sécurité sociale.
Les catégories de recettes sont les suivantes :
-
Les cotisations sociales effectives
comprennent tout à la
fois les cotisations effectivement prélevées sur les
différents types de revenus (salaires, revenus des entrepreneurs
individuels, revenus de remplacement,...) ainsi que les cotisations prises en
charge.
-
Les cotisations prises en charge par l'Etat
dans le cadre de sa
politique de l'emploi pour alléger les charges des entreprises et
permettre l'embauche de certaines catégories de chômeurs,
permettent de financer tout ou partie de la part patronale des charges
sociales. Elles ne sont pas considérées comme une contribution de
l'Etat au financement des caisses à qui ces cotisations sont dues. Les
prises en charge de cotisations par les caisses de sécurité
sociale concernent les praticiens et auxiliaires médicaux et s'ajoutent
aux cotisations qu'ils paient directement.
-
Les cotisations fictives
correspondent au cas où
l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au
financement de ces prestations étant ainsi appelée,
conformément aux conventions de la comptabilité nationale. La
mise en évidence de ces cotisations fictives permet de faire une analyse
du financement de la sécurité sociale indépendamment de
son organisation institutionnelle. Suivant cette définition, le
financement de la protection sociale des fonctionnaires civils et militaires,
des agents titulaires de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France
apparaît ainsi assuré tout à la fois par des cotisations
effectives et fictives.
-
Les contributions publiques
sont des participations du budget de
l'Etat à certains régimes de sécurité sociale pour
leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges
supplémentaires. Ces contributions recouvrent pour l'essentiel les
subventions d'équilibre versées à certains régimes
spéciaux, et des remboursements de prestations (allocations aux adultes
handicapés, par exemple). Elles sont prélevées sur
l'ensemble des recettes fiscales et ne constituent pas des recettes
affectées.
- Par ailleurs, certains régimes bénéficient
d'impôts ou de taxes
qui leur sont
affectés
de
façon durable. Les impôts sont constitués de la
contribution sociale généralisée et du
prélèvement social de 2 % affectés à la CNAF
et à la CNAVTS.
-
Les transferts
entre régimes sont des transferts internes
à la protection sociale. Ils peuvent exister non seulement entre les
caisses de sécurité sociale mais aussi entre ces dernières
et les autres administrations et les employeurs quand ils agissent en tant que
gestionnaires d'un système de protection sociale. Ces transferts peuvent
prendre les formes suivantes :
compensations : il s'agit de dispositifs assurant une solidarité
financière totale ou partielle entre deux ou plusieurs régimes ;
prises en charge de cotisations, opérées par un
régime au profit de ses bénéficiaires (il s'agit notamment
des cotisations vieillesse des parents au foyer) ;
prises en charge par un régime de prestations versées par
un autre régime pour le compte du premier.
- Enfin,
les autres ressources
recouvrent des recettes de nature
très diverse, notamment les revenus des placements et les recours contre
tiers. Elles comprennent également les remboursements effectués
par les pays étrangers au titre des conventions internationales de
sécurité sociale, ainsi que diverses opérations de
régularisation. Afin de prendre une vue d'ensemble des recettes des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale, les
prévisions de recettes présentées ici portent à la
fois sur les recettes encaissées en métropole et dans les DOM.
L'évolution des recettes est plus amplement analysée dans le tome
I du présent rapport
(Equilibres financiers généraux et
assurance maladie)
.
Prévisions de recettes 1998-1999
(en milliards de francs)
|
|
LFSS 1998 |
1998
|
PLFSS
1999
|
|
Cotisations effectives |
1.034,1 |
1.045,7 |
1.063,0 |
|
Cotisations fictives |
186,9 |
186,8 |
194,8 |
|
Contributions publiques |
62,0 |
67,3 |
63,8 |
|
Impôts et taxes affectés |
403,0 |
399,6 |
438,6 |
|
Transferts reçus |
4,6 |
4,8 |
4,9 |
|
Revenus des capitaux |
1,3 |
1,4 |
1,4 |
|
Autres ressources |
31,1 |
32,2 |
32,6 |
|
Total des recettes |
1.723,0 |
1.737,8 |
1.799,2 |
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Tableau des modifications apportées par l'Assemblée nationale
(en millions de francs)
|
Mesure |
Augmen-tation de recettes |
Mesure |
Diminution de recettes |
||||
|
COTISATIONS |
|
|
|
||||
|
Assujettissement aux cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public |
150 |
Exonération portée de 30 à 100 % pour les associations d'aide à domicile |
670 |
||||
|
Plafonnement de l'exonération de cotisations sociales pour les plus de 70 ans |
420 |
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Solde |
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100 |
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IMPÔTS ET TAXES |
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Majoration des droits de consommation sur le tabac |
100 |
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Solde |
100 |
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TRANSFERTS |
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Prélèvement sur deux fonds en faveur du FATIACL |
300 |
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Solde |
300 |
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Total |
970 |
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670 |
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Solde |
300 |
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La
catégorie
Cotisations effectives
a été
diminuée de 100 millions de francs. La catégorie
Impôts
et taxes
a été relevée de 100 millions de
francs. Le montant de la ligne
Transferts
a été
relevé de 300 millions de francs, en raison de l'article 11 quater
(nouveau) disposant d'un prélèvement sur deux fonds
différents et bénéficiant au FATIACL.
Pour mémoire, il est à noter qu'au moment du vote sur l'article
12, n'avaient pas été encore supprimés l'alignement du
seuil de récupération sur succession du minimum vieillesse sur
celui de la PSD (- 200 millions de francs) et la suppression des frais de
gestion pour le recouvrement (+ 200 millions de francs), deux mesures
supprimées en deuxième délibération.
Ces mesures se compensant, il n'a pas été jugé utile de
modifier l'article 12 lors de la deuxième délibération.
Ces deux dispositions étaient censées s'imputer à la
catégorie
Impôts et taxes affectés
, ce qui semble
logique dans le cas de la suppression de frais de gestion pour le recouvrement,
mais beaucoup moins dans le cas de l'alignement du seuil de
récupération sur succession du minimum vieillesse sur celui de la
PSD.
Evolution des recettes de la sécurité sociale
(en milliards de francs)
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Objectifs LFSS 1998 |
PLFSS
1999
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Evolution
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Cotisations effectives |
1.034,1 |
1.062,9 |
+ 2,79 % |
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Cotisations fictives |
186,9 |
194,8 |
+ 4,23 % |
|
Contributions publiques |
62,0 |
63,8 |
+ 2,90 % |
|
Impôts et taxes affectés |
403,0 |
438,7 |
+ 8,86 % |
|
Transferts reçus |
4,6 |
5,2 |
+ 13,04 % |
|
Revenus des capitaux |
1,3 |
1,4 |
+ 7,69 % |
|
Autres ressources |
31,1 |
32,6 |
+ 4,82 % |
|
Total des recettes |
1.723,0 |
1.799,5 |
+ 4,44 % |
III -
La position de votre commission
Sous réserve de la coordination rendue nécessaire par ses
propositions et vos délibérations, votre commission vous propose
d'adopter cet article.