Section 3
-
Branche vieillesse
Art. 29
Revalorisation des pensions de retraite et
d'invalidité
Objet : Cet article institue, pour la seule année
1999,
un mécanisme de revalorisation des pensions de retraite,
d'invalidité, et des rentes d'accidents du travail fondé sur
l'évolution prévisionnelle des prix.
I - Le dispositif proposé
La loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et
à la sauvegarde de la protection sociale a mis en place, pour une
durée de cinq ans, du 1
er
janvier 1994 au 31
décembre 1998, un mécanisme d'indexation permettant de garantir
une évolution des pensions identique à celle des prix. Le
quatrième alinéa de l'article L. 351-11 du code de la
sécurité sociale tel qu'il résulte de l'article 4 de la
loi du 22 juillet 1993 précise ainsi que
" la parité
entre, d'une part, l'évolution des pensions et des salaires servant de
base au calcul de celles-ci et, d'autre part, l'évolution des prix
à la consommation est garantie ".
Il convient de rappeler que
cette indexation était, en pratique, déjà appliquée
depuis 1987.
Le dispositif de revalorisation prévu par la loi de 1993 se composait de
trois éléments :
- une revalorisation annuelle fixée en fonction de l'indice
d'évolution prévisionnelle des prix (hors tabac) ;
- un ajustement -positif ou négatif- permettant de corriger un
éventuel écart entre le taux prévisionnel et le taux
réel d'évolution annuelle des prix (hors tabac) (ajustement
" en niveau ") ;
- une compensation positive ou négative pour les assurés
titulaires, à la date de la revalorisation, d'un avantage de vieillesse
ou d'invalidité, correspondant à l'écart ainsi
constaté au titre de l'année précédente (ajustement
" en masse ").
Il était également prévu de procéder à un
ajustement au 1
er
janvier 1996 afin de faire
bénéficier les titulaires de pensions de vieillesse ou
d'invalidité des progrès de productivité, ce qui a en fait
été anticipé au 1
er
juillet 1995.
Le
I
de l'article 29 du présent projet de loi prévoit une
nouvelle rédaction qui ne serait applicable, comme le précise le
V
du même article, qu'en 1999, c'est-à-dire en pratique au
1
er
janvier 1999.
En 1999, la revalorisation des pensions et la majoration des salaires et
cotisations servant de base au calcul de celles-ci seront fixées
conformément au taux prévisionnel d'évolution en moyenne
annuelle des prix à la consommation hors tabac, prévu dans le
rapport économique, social et financier annexé au projet de loi
de finances, soit + 1,2 % pour 1999.
Le
II
du présent article modifie l'article L. 341-6 du code de la
sécurité sociale et aligne le mécanisme de revalorisation
des pensions d'invalidité et des salaires servant de base au calcul de
celles-ci sur celui existant pour les pensions de retraite.
Cet alignement existait déjà depuis l'article 3 de la loi du 22
juillet 1993 qui prévoit une rédaction identique pour les
revalorisations des pensions de retraite et des pensions d'invalidité
avec pour seule différence l'avis préalable de la CNAMTS dans le
cas des pensions d'invalidité et de la CNAVTS pour les pensions de
retraite.
La nouvelle rédaction de l'article L. 341-6 du code de la
sécurité sociale résultant du présent article
procède à " l'accrochage " des revalorisations des
pensions d'invalidité sur celles des pensions de retraite ; on
remarquera qu'il s'agit là d'une disposition permanente qui n'est pas
limitée à la seule année 1999.
Le
III
de l'article précise que restent inchangées les
dispositions de l'article L. 357-4-1 du code de la sécurité
sociale et du premier alinéa de l'article L. 357-6 qui prévoient
que les pensions d'invalidité servies par le régime local
d'Alsace-Moselle sont revalorisées comme les pensions de vieillesse du
régime général.
On ne distingue d'ailleurs pas clairement la justification et l'utilité
de cette disposition. Si des dispositions sont inchangées, pourquoi
convient-il de le préciser ? S'il fallait, dans chaque loi nouvelle,
détailler les dispositions qui ne sont pas modifiées par ladite
loi, cela créerait des situations juridiques absurdes.
Le
IV
de l'article apparaît comme une disposition de coordination
avec le reste de l'article. A l'article L. 434-17 du code de la
sécurité sociale qui aligne les modalités de
revalorisation des rentes d'accidents du travail sur celles des pensions
d'invalidité définies à l'article L. 341-6, le IV supprime
la référence aux arrêtés pris en application de
l'article L. 341-6 dans la mesure où la nouvelle rédaction de
l'article L. 341-6 renvoie à l'article L. 351-11 qui ne prévoit
qu'un seul arrêté interministériel de revalorisation en
1999.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Cet article a fait l'objet d'une analyse approfondie par M. Alain Vasselle dans
son rapport sur l'assurance vieillesse
20(
*
)
au regard tant de ses
conséquences sur la situation financière actuelle de la Caisse
nationale d'assurance vieillesse que de la juxtaposition de cette mesure avec
le souci de constituer des réserves pour l'avenir des retraites.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Art. 29 bis
Modification du régime de
l'assurance veuvage
Objet : Cet article modifie les conditions d'attribution
de
l'allocation veuvage
I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Cet article résulte d'un amendement de séance
déposé par le Gouvernement et que la commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales n'a pas pu examiner. Il modifie de
manière assez substantielle le régime de l'assurance veuvage.
L'assurance veuvage n'a guère évolué depuis sa
création en 1980 ; elle ne semble pas aujourd'hui en mesure de
remplir la mission qui lui avait été assignée : donner au
conjoint survivant n'exerçant pas d'activité professionnelle des
moyens de subsistance en attendant qu'il puisse se réinsérer dans
la vie professionnelle.
L'assurance veuvage garantit au conjoint d'un assuré relevant du
régime général ou du régime des salariés
agricoles, âgé de moins de 55 ans, et ayant élevé ou
ayant à sa charge au moins un enfant, une allocation veuvage
dégressive dans le temps, dès lors que ses ressources sont
inférieures ou égales à un plafond, fixé au niveau
très bas de 3.883 francs par mois, allocation comprise.
Lorsque la somme des ressources personnelles et de l'allocation dépasse
le plafond, cette dernière est réduite à due concurrence.
En conséquence, le bénéfice de l'allocation au taux plein
est réservé, la première année, aux personnes dont
les ressources personnelles sont inférieures ou égales à
776 francs par mois. La durée d'attribution est limitée aux
trois années suivant le décès du conjoint, cette
durée étant portée à cinq ans si le
bénéficiaire était âgé d'au moins 50 ans
au moment du décès.
Le montant mensuel maximal de l'allocation est fixé à
3.107 francs par mois la première année, 2.041 francs
par mois la deuxième année et 1.537 francs par mois la
troisième année et, le cas échéant, les deux
années suivantes.
L'allocation veuvage devient ainsi inférieure au RMI dès la
deuxième année, alors qu'elle est une prestation de
sécurité sociale -et non d'assistance- financée par une
cotisation spécifique à la charge du salarié dont le taux
est fixé à 0,1 % du salaire déplafonné.
Le
I
de l'article 29
bis
modifie le premier alinéa de
l'article L. 355-1 du code de la sécurité sociale qui
définit l'assurance veuvage.
Après les mots :
" L'assurance veuvage garantit au conjoint
survivant de l'année qui a été affilié, à
titre obligatoire ou volontaire, à l'assurance vieillesse du
régime général ",
il insère les mots :
" au cours d'une période de référence et pendant
une durée fixées par décret en Conseil d'Etat ".
Le I de cet article entend donc instituer une période de
référence et une durée minimale d'affiliation pour
bénéficier de l'allocation veuvage, conditions qui
n'étaient pas exigées auparavant.
Le
II
remplace l'allocation dégressive par une allocation unique.
La présentation orale de l'amendement à l'Assemblée
nationale par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la
solidarité, éclaire les intentions du Gouvernement.
L'allocation veuvage serait désormais versée pendant deux
années seulement, mais au taux de la première année, soit
3.107 francs par mois. Pour les veuves et les veufs âgés de
50 à 55 ans lors du décès de leur conjoint,
l'allocation veuvage pourrai être maintenue à ce taux pendant
trois années supplémentaires, soit pendant une durée
totale de cinq ans.
Le
III
de cet article prévoit les dispositions transitoires
applicables pour les allocations attribuées avant le 1
er
mars
1999. Pour les personnes âgées de moins de 50 ans, si elles se
trouvent en deuxième année de service de l'allocation, elles
continuent à bénéficier de l'application des anciennes
dispositions législatives et réglementaires, sauf si elles font
la demande expresse de bénéficier des nouvelles dispositions.
Lorsque ces personnes se trouvent en troisième année de service
de l'allocation, elles conservent le bénéfice de leur allocation
jusqu'à la fin de cette troisième année.
Le
IV
a trait à un problème très différent
de celui de l'assurance veuvage mais concerne tout aussi directement les veufs
et les veuves. Il complète l'article L. 351-12 du code de la
sécurité sociale afin de prévoir que la majoration pour
enfants de 10 % des pensions de vieillesse est incluse dans le calcul du
plafond de cumul des avantages personnels de vieillesse et d'une pension de
réversion. Cette affirmation va à l'encontre d'une jurisprudence
de la Cour de Cassation du 6 février 1992 (Mailliard c/ CNAVTS).
Les pensions personnelles et les pensions de réversion sont aujourd'hui
majorées de 10 % lorsque l'intéressé a
élevé trois enfants. Parallèlement, le cumul entre une
retraite personnelle et une pension de réversion est autorisé
dans la limite soit de 52 % du total de la retraite personnelle et de la
retraite du conjoint, soit de 73 % du montant maximum de la pension de
vieillesse du régime général liquidée à 65
ans, soit 5.072 francs par mois.
Le problème posé est celui de savoir si la majoration pour
enfants doit ou non être prise en compte pour la fixation du cumul de la
pension de réversion et de l'avantage personnel de retraite.
La Cour de Cassation a estimé que
" la majoration pour enfants
applicable aux pensions du régime général constitue un
avantage distinct de la pension elle-même, qui n'a pas à
être compris dans la base de calcul de la limite de cumul autorisé
entre un avantage personnel de vieillesse et la pension de réversion du
régime général et qui doit, le cas échéant,
s'ajouter au montant réduit de cette pension après application
des règles de cumul ".
Le IV de cet article propose de revenir sur cette jurisprudence favorable aux
veuves et aux veufs.
II - La position de votre commission
Votre commission ne peut tout d'abord que déplorer la méthode
employée par le Gouvernement. Il n'apparaît pas très
respectueux des droits du Parlement de déposer au dernier moment un
amendement de cette importance, que la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales de l'Assemblée nationale n'a donc pas pu examiner.
On remarquera en outre que le problème de l'assurance veuvage est
ancien : le Gouvernement peut difficilement feindre de n'avoir pris
conscience que ces derniers jours de son acuité, ce qui expliquerait le
dépôt très tardif de cet amendement.
En réalité, il faut voir dans cette procédure
accélérée la volonté de faire adopter rapidement et
sans examen préalable un ensemble de mesures pas nécessairement
favorables aux veufs et aux veuves.
Votre commission suit avec beaucoup d'attention les problèmes du
veuvage. Elle a déjà souligné, à de nombreuses
reprises, l'impérieuse nécessité d'améliorer la
condition des veuves et des veufs.
Le groupe d'études sénatorial des problèmes du veuvage,
que préside M. Jacques Machet et qui est rattaché à votre
commission a ainsi souvent attiré l'attention du Gouvernement sur la
situation de l'assurance veuvage. De même, lors de l'examen par le
Sénat du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998, M. Alain Vasselle était revenu sur cette
question dans son rapport écrit et dans son intervention dans la
discussion générale.
Pour améliorer le sort des veuves et des veufs, des moyens financiers
sont disponibles. Le Fonds national de l'assurance veuvage, qui retrace en
recettes les cotisations d'assurance veuvage et en dépenses les
prestations d'assurance veuvage, est structurellement excédentaire
depuis sa création, en 1980.
Fonds national de l'assurance veuvage
(en millions de francs)
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Recettes (cotisations) |
1.738 |
2.028 |
1.941 |
1.924 |
1.992 |
2.020 |
2.321 |
2.153 |
|
Dépenses (prestations) |
435 |
435 |
439 |
449 |
465 |
462 |
506 |
550 |
|
Solde |
+ 1.303 |
+ 1.593 |
+ 1.502 |
+ 1.475 |
+ 1.527 |
+ 1.558 |
+ 1.815 |
+ 1.603 |
Sur la
période 1990-1997, les dépenses au titre des prestations veuvage
n'ont représenté en moyenne que
23 % des recettes
et
le total des excédents cumulés s'élève à
12,4 milliards de francs. Ces excédents
répétés viennent minorer les déficits du
régime général d'assurance vieillesse. La loi n°
94-637 du 25 juillet 1994 a d'ailleurs entériné la pratique
du transfert des excédents de l'assurance veuvage vers l'assurance
vieillesse en créant une branche unique vieillesse-veuvage.
Pourtant, le deuxième alinéa de l'article L. 251-6 du code de la
sécurité sociale prévoit que
" les
excédents du fonds national d'assurance veuvage constatés
à l'issue de chaque exercice sont affectés en priorité
à la couverture sociale du risque de veuvage ".
Cette
disposition n'a jamais eu de réelle portée pratique.
Votre commission a par conséquent souligné depuis longtemps la
nécessité de revaloriser de manière significative les
différents montants de l'allocation veuvage, de sorte que même
l'allocation servie pendant la troisième année soit
supérieure au RMI. Il conviendrait parallèlement de relever dans
des proportions au moins équivalentes le plafond de ressources
applicable.
La réforme que le Gouvernement a fait adopter par l'Assemblée
nationale s'inscrit dans la droite ligne des propositions de
Mme Join-Lambert dans son rapport relatif aux minima sociaux remis au
Ministre de l'Emploi et de la Solidarité en février 1998.
Elle constitue un progrès très relatif. Elle améliore
certes la situation de la deuxième année, ce qui permettra aux
personnes concernées de percevoir 1.066 francs
supplémentaires par mois pendant cette année-là. Pour les
personnes âgées de moins de 50 ans, elle supprime en revanche
toute prestation pour la troisième année : les personnes
concernées basculeront désormais sur le RMI dès la fin de
la deuxième année.
Au total, l'effort financier accompli par le Gouvernement est modeste : la
réforme proposée se traduira par une dépense
supplémentaire de 70 millions de francs en 1999 et constitue davantage
un redéploiement de crédits qu'un réel effort financier en
faveur des veuves et des veufs. La mesure proposée n'affectera pas
sensiblement l'excédent du fonds national de l'assurance veuvage, qui
continuera à être très excédentaire.
Votre commission regrette que le Gouvernement n'ait pas jugé bon de
mener une réforme plus ambitieuse et plus généreuse de
l'assurance veuvage. Elle ne manquera pas de souligner que l'effort accompli
paraît bien dérisoire par rapport aux besoins et aux
excédents structurels du Fonds national de l'assurance veuvage.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter sans modification les II et III de cet article.
Votre commission s'oppose en revanche résolument aux I et IV de cet
article.
Le I prévoit d'introduire, par voie réglementaire, des conditions
de période de référence et de durée d'affiliation
pour le bénéfice de l'assurance veuvage.
Une telle modification ne se justifie pas et n'a pour objet que de limiter
l'octroi de l'assurance veuvage.
Votre commission vous propose par
conséquent de supprimer ce paragraphe I.
S'agissant du IV, votre commission vous propose une nouvelle rédaction
intégrant dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation et
prenant donc l'exact contre-pied du IV proposé par le Gouvernement.
Votre commission souhaite ainsi affirmer que la majoration pour enfants
applicable aux pensions de vieillesse du régime général ne
doit pas être prise en compte pour l'application de la limite de cumul
entre pension directe et pension de réversion. En effet, l'inclusion
dans le plafond de cumul de la majoration pour enfants aurait pour effet de
fixer la pension de réversion de la mère de famille à
celui qui aurait été attribué si cette mère de
famille n'avait pas eu trois enfants, ce qui apparaît contraire à
la volonté du législateur lorsqu'il entendait favoriser les
assurés ayant élevé trois enfants.
Votre commission vous propose d'adopter cet article tel
qu'amendé.
Art. 30
Prorogation d'un an des limitations aux
possibilités de cumul d'un emploi et d'une
retraite
Objet : Cet article proroge jusqu'au
31 décembre
1999 le dispositif limitant les possibilités de cumul d'un emploi et
d'une retraite.
I - Le dispositif proposé
Jusqu'en 1983, il était possible, sauf pour les professions
libérales, de poursuivre son activité professionnelle tout en
percevant la retraite correspondante.
L'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 relative à la
limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et
revenus d'activité a institué, à compter du
1
er
avril 1983, une interdiction absolue de poursuivre la
même activité après liquidation de la retraite. Des
dispositions identiques ont été prises à l'égard
des non-salariés par la loi du 9 juillet 1984. Le principe
posé par les textes est que le paiement de la retraite est
subordonné à la cessation de l'activité de toute nature
que l'assuré exerçait précédemment.
Ainsi, dans le régime général, une pension de vieillesse
prenant effet à partir du 1
er
avril 1983 ou
ultérieurement ne peut être liquidée, au profit d'un
assuré, âgé de 60 ans ou plus, que si celui-ci rompt
définitivement tout lien avec son employeur ou cesse
définitivement son activité non salariée.
Le principe susvisé ne constitue cependant pas une interdiction absolue
de tout cumul emploi-retraite. Ainsi, ce cumul peut s'exercer sans restriction
lorsque la pension est liquidée avant l'âge de 60 ans, quand
l'assuré change d'employeur ou d'activité professionnelle
après la liquidation de sa pension ou encore lorsque l'activité
qu'il exerce entre dans le cadre de multiples dérogations posées
par la loi ou par les instructions ministérielles.
L'ensemble de ces dispositions présente, depuis l'origine, un
caractère explicitement provisoire. Fixée à l'origine au
31 décembre 1990, la date limite d'application a été
repoussée d'un an par l'article 34 de la loi n° 91-73 du
11 janvier 1991, l'article 23 de la loi n° 91-1406 du
31 décembre 1991 et l'article 19 de la loi n° 93-121
du 27 janvier 1993. Enfin, la loi quinquennale n° 93-1313 du
20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à
la formation professionnelle a repoussé cette date limite du
31 décembre 1993 au 31 décembre 1998.
Le présent article propose de proroger une nouvelle fois ces
dispositions pour un an, jusqu'au 31 décembre 1999.
Le présent article procède par conséquent au remplacement
de la référence au 31 décembre 1998 par la
référence au 31 décembre 1999, aux articles
L. 161-22 (régime général, régime des
salariés agricoles et régimes spéciaux) et L. 634-6
du code de la sécurité sociale (assurance vieillesse des
professions artisanales, industrielles et commerciales), à
l'article 6 de l'ordonnance n°82-290 du 30 mars 1982 (qui a
introduit cette limitation à titre temporaire), à
l'article 11 de la loi n° 86-19 du 6 janvier 1986 relative
à l'abaissement à soixante ans de l'âge de la retraite des
personnes non salariées des professions agricoles et, enfin, à
l'article 14 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant
réforme du régime d'assurance vieillesse applicable à
Saint-Pierre-et-Miquelon.
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements
rédactionnels supprimant la mention de l'article 6 de l'ordonnance du 30
mars 1982, qui a été codifié à l'article
L. 161-22 du code de la sécurité sociale, et
remplaçant la mention à l'article 11 de la loi du 6 janvier 1986
par la mention à l'article L. 353-1 du code rural qui a
codifié cette disposition.
II - La position de votre commission
Dans l'exposé des motifs de cet article, le Gouvernement justifie cette
prorogation d'un an de la limitation des possibilités de cumul
emploi-retraite par les situations respectives du marché de l'emploi et
de la branche vieillesse. La non-reconduction du dispositif institué en
1982 reviendrait en effet à autoriser le cumul sans limitation d'un
emploi et d'une retraite, ce qui serait, selon l'exposé des motifs du
projet de loi, préjudiciable à l'emploi et source de
dépenses nouvelles pour la branche vieillesse.
Votre commission n'est pas insensible à ces arguments. Elle
relève cependant que les exceptions aux limites du cumul emploi-retraite
sont aujourd'hui nombreuses et que l'impact réel qu'aurait la
suppression de ces dispositions n'est pas clairement établi.
Le Gouvernement précise dans l'exposé des motifs que "
ce
délai d'un an permettra de procéder à une étude
spécifique sur les dispositions régissant le cumul d'un emploi et
d'une retraite dans le cadre de l'analyse confiée au Commissaire
général du Plan sur la situation de l'ensemble des régimes
de retraite, dont les conclusions doivent être déposées
avant le 31 mars 1999
".
Votre commission espère que cette étude apportera des
éléments décisifs permettant véritablement de
justifier ou d'infirmer le bien-fondé de ces limitations.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.