PPR Réforme des Fonds structurels
RAFFARIN (Jean-Pierre)
RAPPORT GENERAL 88 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. LES FONDS STRUCTURELS : UN ENJEU MAJEUR
- II. LA PROPOSITION DE RÉFORME : LES TERMES DU DÉBAT
- III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
- ANNEXE : LA POLITIQUE STRUCTURELLE ACTUELLE
- PROPOSITION DE RÉSOLUTION
N° 88
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 26 novembre 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Yann GAILLARD sur la proposition d'acte communautaire relative à la réforme des Fonds structurels (n° E-1061),
Par M.
Jean-Pierre RAFFARIN,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir le numéro :
Sénat
:
517
rect
.
(1997-1998).
|
Union européenne. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Face à la question de l'élargissement, un défi sans
précédent se pose à la Communauté : comment faire
que l'Union, à 26, soit aussi
plus forte
?
La Commission a fourni sa réponse à cette question dans une
communication de juillet 1997 :
" Agenda 2 000, pour une Union
plus forte et plus large "
, où elle dresse un programme
d'action pour les années 2 000-2 006, qui repose sur une
proposition de
réforme des deux politiques communes que sont la
politique agricole et la politique des fonds structurels.
Compte tenu de l'importance majeure de ces questions pour notre pays,
votre
Haute Assemblée a manifesté une attention toute
particulière
à ces propositions. C'est ainsi qu'un rapport
d'information
1(
*
)
sur l'avenir de la politique
agricole commune a été présenté par votre
commission et qu'une proposition de résolution a été
déposée sur ce sujet. La délégation du Sénat
pour l'Union européenne a, quant à elle, publié en
décembre 1997 un rapport d'information sur la réforme des fonds
structurels, intitulé
" Agenda 2 000 : Quelle politique
régionale pour une Europe élargie ? "
et son
auteur, notre collègue Yann Gaillard, a déposé en son nom
en juin dernier la proposition de résolution qui retient aujourd'hui
notre attention.
Treize membres de votre commission se sont, il y a quelques jours, rendus
à Bruxelles pour
rencontrer les responsables européens
chargés de la négociation de cette réforme, manifestant
ainsi la vigilance du Sénat, représentant constitutionnel des
collectivités territoriales, quant à son évolution.
Car l'enjeu est d'importance : la politique régionale
européenne est désormais, à l'issue d'une période
de lente maturation commencée dans les années 1970, le
deuxième poste de dépense de l'Union. C'est aussi le plus
évolutif
. Pour notre pays, l'apport annuel des fonds structurels
européens représente près de neuf fois l'effort
budgétaire du ministère français de l'aménagement
du territoire.
La contractualisation territoriale dans notre pays est
souvent fondée sur un partage en trois tiers : Europe, Etat,
collectivités territoriales.
Alors que la réforme des fonds structurels - dont on ne peut
espérer qu'elle soit définitivement aboutie avant mars
1999 - doit être évoquée au
Conseil européen
de Vienne les 11 et 12 décembre prochains
, votre commission tenait
à exprimer, sous forme de proposition de résolution, les
principales préoccupations que lui inspirent ce projet de réforme.
Elle souhaite également faire part de ses craintes quant aux tentations
de " renationalisation " des politiques communautaires qui
s'expriment à l'occasion de ces débats.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LES FONDS STRUCTURELS : UN ENJEU MAJEUR
A. UN ENJEU EUROPÉEN LIÉ AUX ÉLARGISSEMENTS DE LA COMMUNAUTÉ
1. Un rôle croissant dans la construction communautaire
Le Traité de Rome, qui mentionnait, dans son préambule, l'objectif de développement harmonieux et de réduction des écarts existants entre les régions, n'avait pas mis en place de politique spécifique pour atteindre cet objectif 2( * ) . Aujourd'hui, au terme de quarante années de construction communautaire, la politique régionale européenne représente le deuxième poste de dépense de l'Union , après la politique agricole commune.
a) Une action qui a grandi avec le nombre d'Etats-membres
La lente
maturation de la politique structurelle européenne en a fait, au fur et
à mesure de l'approfondissement et de l'établissement de la
Communauté, une action dont l'importance n'a cessé de
croître.
Les années 1970 : l'ébauche d'une politique
régionale
D'importantes disparités de développement entre régions
existaient déjà en 1958 ; cependant ce n'est que plus tard
que s'ébauche une politique régionale européenne : en
1967, la direction générale des politiques régionales (DG
XVI) est créée au sein de la Commission, avec pour mission de
préparer la future politique régionale européenne.
Le FEDER est institué le 18 mars 1975 à la suite du
sommet des chefs d'Etat et de Gouvernement qui a lieu à Paris en 1974.
Son intervention se fait à l'origine par soutien de projets, en
remboursement des sommes dépensées par les Etats membres, chaque
Etat pouvant revendiquer une part déterminée du budget du FEDER
(son " quota "). En 1979, un règlement du Conseil permet de
financer des actions spécifiques, en liaison avec les autres politiques
communautaires.
C'est seulement au début des années 1980 que vont naître
les actions " intégrées ", faisant appel à
plusieurs instruments financiers, avec les programmes de développement
intégrés (PDI) sont mis en place, à l'initiative du FEOGA
section orientation, pour l'aménagement de l'espace rural. A cet effet,
l'intervention du FEDER est requise pour les infrastructures (voies de
communication, gîtes ruraux). Conjointement, le FSE est sollicité
pour financer, par exemple, des formations liées au tourisme et à
l'agro-alimentaire.
Les débuts de la programmation, dans les années 1980
La révision, en 1984, des règlements relatifs au FEDER supprime
le système antérieur des quotas, pour le remplacer par celui des
fourchettes répartissant entre les Etats membres, pour trois ans,
l'ensemble des ressources du FEDER.
En 1985, les programmes intégrés méditerranéens
(PIM) sont créés pour anticiper l'entrée dans le
marché commun de l'Espagne et du Portugal. Ils constituent un pas de
plus vers " l'intégration " des interventions des fonds -qui
s'effectuaient auparavant de façon séparée- en les
associant, dans une
programmation unique
, à la réalisation
d'objectifs communs de développement
, sur une période de 6
ans et sur des zones déterminées.
Vers la cohésion économique et sociale : L'Acte Unique et les
réformes de 1988 et 1993
L'Acte Unique officialise la politique régionale comme une
compétence communautaire à part entière, par l'insertion
dans le Traité de Rome d'un nouveau chapitre intitulé
"
cohésion économique et sociale
"
aux
articles 130A à 130E, dans le but "
de promouvoir un
développement harmonieux de l'ensemble de la
Communauté
".
Pour atteindre cet objectif, l'Acte Unique impose à la Commission de
préparer et de proposer au Conseil une réforme des fonds
structurels, destinée à en faire des instruments encore plus
efficaces du développement économique et social. Dans cette
perspective, sont décidés, d'une part,
le doublement des
ressources affectés à ces fonds
d'autre part, une profonde
modification de leurs
règles de fonctionnement
.
Le Conseil adopte les 24 juin et 19 décembre 1988 cinq
règlements qui constituent le fondement du nouveau système. Les
trois fonds (FEDER, FSE, FEOGA-Orientation) sont désormais
intitulés "
fonds structurels
".
Les règlements de 1988 sont à leur tour révisés par
le Conseil des ministres de l'Union le 20 juillet 1993, pour
préparer la seconde phase de programmation, qui concerne les
années 1994 à 1999.
On le voit, le développement progressif de la politique régionale
européenne est lié tant à
l'approfondissement
de la
construction communautaire qu'à
son élargissement.
L'augmentation du nombre d'Etats membres et
l'accroissement
corrélatif de l'écart global des niveaux de
développement
ont en effet constitué de puissants motifs pour
mettre en place une politique régionale européenne
forte.
b) Une importance désormais majeure
La politique régionale européenne est
désormais la deuxième poste de dépense
de
l'Union
européenne
(plus du tiers du total du budget communautaire),
après la politique agricole commune, qui en représente
désormais moins de la moitié.
C'est aussi le plus évolutif
.
Le montant des crédits qui lui est alloué est considérable
: il s'élève, pour la période 1994-1999, à
près de
141,5 milliards d'écus
3(
*
)
(valeur 1992) et l'avant-projet de budget
communautaire pour 1999 lui accorde 39 milliards d'euros de crédits
d'engagements pour cette seule année.
Les propositions de cadrage financier pour le budget communautaire pour la
période 2000-2006 de la Commission dans " Agenda 2000 "
(exprimées en écus 1997) montrent elles aussi la montée en
puissance budgétaire de la politique structurelle :
PROPOSITIONS DE CADRAGE FINANCIER
2000-2006
(en milliards d'écus 1997)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2006
|
|
Agriculture |
43,3 |
44,1 |
45,0 |
46,1 |
47,0 |
48,0 |
49,0 |
50,0 |
43,67 % |
|
Actions structurelles
|
36,1
|
35,2 |
36,0 |
38,8 |
39,8 |
40,7 |
41,7 |
42,8 |
37,38 % |
|
Autres |
18,4 |
18,2 |
18,8 |
20,2 |
20,3 |
20,8 |
21,3 |
21,7 |
18,95 % |
|
Total crédits d'engagement |
97,8 |
97,5 |
99,8 |
105,1 |
107,1 |
109,5 |
112,0 |
114,5 |
100 % |
Source : Agenda 2000
Les instruments de la politique régionale européenne se
sont diversifiés.
Ils s'articulent autour de fonds structurels qui sont des instruments
financiers au service d'objectifs prioritaires.
Les fonds structurels
Il s'agit des trois fonds précités :
-
FEDER
: fonds européen de développement
économique régional ;
-
FSE
: fonds social européen ;
-
FEOGA
: fonds européen d'orientation et de garantie
agricole, section " orientation ",
auxquels s'ajoute le "
fonds de cohésion
" qui
bénéficie à quatre Etats membres : Grèce, Portugal,
Irlande et Espagne, et l'
IFOP
, instrument financier d'orientation pour
la pêche.
Les objectifs prioritaires
permettent de définir les zones et
les problèmes spécifiques auxquels sont destinés ces
fonds. Ils sont, dans l'état actuel de la politique régionale
communautaire, les suivants :
-
Objectifs à vocation régionale
:
objectif 1
: promouvoir le développement et
l'ajustement structurel des régions en retard de
développement
objectif 2
: reconvertir les zones en déclin
industriel
objectif 5b
:promouvoir le développement des zones
rurales vulnérables
objectif 6
: prendre en compte le particularisme des zones
arctiques semi-désertiques (Suède et Finlande).
- Objectifs à vocation nationale :
objectif 3
: lutter contre l'exclusion du marché du
travail et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes
objectif 4
: faciliter l'adaptation des travailleurs aux
mutations industrielles et à l'évolution des
systèmes de production
objectif 5a
: accompagner l'évolution des
structures agricoles et de la pêche.
Un tableau annexé au présent rapport résume les
critères utilisés par la réglementation européenne
en vigueur pour déterminer les zones éligibles à chaque
objectif et détaille quels fonds structurels sont appelés
à contribuer au financement de chaque objectif prioritaire.
Des programmes d'initiative communautaire
(PIC) ont en outre
été progressivement mis en place par la Commission, pour des
actions jugées par elle intéressantes, dans ou hors les zones
prioritaires. Ils représentent 9 % des crédits
d'engagement de la politique structurelle.
La commission dénombre actuellement
13 initiatives
communautaires
, qui ont à ce jour donné lieu à la mise
en oeuvre de plus de 400 programmes, parmi lesquelles les initiatives
INTERREG pour la coopération transfrontalière, REGIS pour
l'intégration des DOM à la Communauté, LEADER pour le
développement local, URBAN pour les quartiers en difficulté,
PESCA pour la pêche et, pour les mutations industrielles, parmi d'autres,
les initiatives PME, ADAPT, RESIDER et KONVER.
Depuis la ratification du traité de l'Union, la politique
régionale européenne se trouve souvent tiraillée entre
deux logiques : celle de l'Europe, qui fait des collectivités
territoriales des partenaires à part entière de l'Union
(comité des régions) et celle des Etats, qui utilisent les fonds
structurels pour financer certains désengagements
nationaux.
2. Une politique confrontée au défi de l'élargissement à l'Est
Depuis
le
Conseil Européen de Copenhague, en 1993
, le principe d'un
élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et
orientale (PECO) est arrêté.
La Commission a d'ailleurs proposé, dans " Agenda 2000 ", une
définition plus précise de la " stratégie de
pré-adhésion " de ces Etats, dont les contours ont
été fixés au sommet européen d'Essen.
Cet élargissement à l'Est, s'il symbolise la
réconciliation politique de l'Europe au sein de la Communauté,
pose toutefois un véritable défi en termes de
" soutenabilité " des politiques communautaires.
En effet, il se distingue des précédents élargissements :
-
par sa nature
: les candidats ont des économies " en
transition ", de l'économie planifiée vers l'économie
de marché ;
-
par son ampleur
: 10 pays sont candidats, le dernier
élargissement ne comportant que 4 candidats (et 3 adhésions
effectives) ;
-
par l'hétérogénéité des situations
de ces pays et leur retard de développement
par rapport au reste de
l'Union européenne, en termes notamment d'infrastructures, de protection
de l'environnement, de législation sociale, de structures
administratives.
Après l'élargissement aux 10 " PECO " candidats et
à Chypre, le territoire de l'Union européenne augmenterait de
34 %
4(
*
)
. Sa population s'accroîtrait
de 29 % mais sont produit intérieur brut n'augmenterait que de
5 %, ce qui représenterait
5(
*
)
une
baisse de 16 % du PIB communautaire moyen par habitant, par rapport
à la situation actuelle. Dans " Agenda 2000 ", la Commission
souligne que cette baisse serait supérieure à l'ensemble de
celles dont se sont accompagnés tous les précédents
élargissements.
Au-delà de la période qui retient aujourd'hui notre attention
(2000-2006) et qui ne devrait que peu supporter les conséquences
financières d'un élargissement qui n'aura vraisemblablement pas
le temps d'être totalement achevé, force est de constater que
cette ouverture européenne à nos voisins de l'Est ne peut pas ne
pas avoir de conséquences, à terme, sur le déplacement des
solidarités financières au sein de la Communauté.
La Commission
6(
*
)
affirme ainsi que "
le
thème de la cohésion économique et sociale gagnera encore
en importance dans une Union élargie et donc, forcément, plus
hétérogène. (...) La question se pose de savoir comment
adapter nos instruments à l'avenir et au défi de
l'élargissement
".
Enjeu européen, la politique structurelle est aussi un enjeu
national.
B. UN ENJEU VITAL POUR NOMBRE DE TERRITOIRES FRANÇAIS
1. Une somme importante
Le
montant des fonds structurels destinés à la France pour la
période de 1994-1999 s'élève à 15,17 milliards
d'écus, soit environ
102,6 milliards de francs
. Cette
dotation équivaut à
8,2 % du total de l'enveloppe
structurelle
(la France contribuant au budget communautaire à
hauteur de 17,5 %).
C'est donc une
enveloppe annuelle de 16,5 milliards de francs
(dont
10,22 milliards de francs au titre des objectifs régionaux 1, 2 et
5b) qui est attribuée à notre pays, soit en moyenne environ
250 francs par habitant auxquels viennent s'ajouter les crédits des
programmes d'initiative communautaire
, qui représentent pour
1999
7(
*
)
1,762 milliards de francs
de
dotations pour notre pays (soit l'équivalent du budget du
ministère de l'aménagement du territoire).
2. Un soutien essentiel pour les territoires
Votre
rapporteur ne s'étendra pas sur les liens tout particuliers qui unissent
le Sénat en général -représentant constitutionnel
des collectivités territoriales- et votre Commission des Affaires
économiques
8(
*
)
en particulier, à
l'aménagement du territoire. La question en débat aujourd'hui est
donc suivie avec un vif intérêt.
La carte insérée ci-après rappelle quelles sont
actuellement les zones du territoire français qui sont concernées
par les objectifs européens " régionaux ",
c'est-à-dire ceux qui n'ont pas vocation à s'appliquer à
l'ensemble du territoire.
Elle permet de visualiser l'impact géographique des objectifs
communautaires actuels.
La répartition par région (et par DOM) de ces dotations
9(
*
)
pour la période 1994-1999 est donnée par
le graphique suivant :
Source : DATAR
Seize
milliards et demi de francs par an, c'est neuf fois plus que l'effort
annuel de l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire. Les dotations
européennes représentent
10(
*
)
jusqu'à 5.700 francs par an et par habitant dans les zones
éligibles à l'objectif 1, 1.700 francs par an et par
habitant pour les zones de l'objectif 2 et 1.500 francs par an et par
habitant pour les zones de l'objectif 5b.
Ces chiffres illustrent ce que les membres de notre Haute Assemblée
constatent presque chaque jour sur le terrain : malgré
quelques lacunes quant à son application au quotidien, la politique
structurelle européenne est essentielle pour nombre de nos territoires.
Cependant, les territoires sont légitimement inquiets des
complexités administratives que développe la
" renationalisation " des politiques européennes, ajoutant aux
procédures de Bruxelles les effets de la bureaucratie nationale.
La Commission européenne a présenté en juillet 1997 une
proposition de réforme de cette politique régionale,
complétée par des propositions de règlements en mars
1998.
II. LA PROPOSITION DE RÉFORME : LES TERMES DU DÉBAT
A. LES OBJECTIFS DE LA COMMISSION : CONCENTRATION ET DÉCENTRALISATION
1. Un objectif de concentration géographique et thématique
a) " Agenda 2000 "
Dans la
perspective tant du nouvel élargissement que de la programmation
financière communautaire de la période 2000-2006, la Commission a
publié en juillet 1997 une communication : "
Agenda
2000 : pour une Union plus forte et plus large
", qui propose,
notamment, une réforme des deux grandes politiques communautaires :
la politique agricole commune (PAC) et la politique structurelle.
Rappelons que la proposition de réforme de la PAC a donné lieu
à une réflexion approfondie de votre commission qui a
déposé, à la suite de son rapport d'information :
"
Quelle réforme pour la politique agricole
commune
"
11(
*
)
une proposition de
résolution sur ce sujet, actuellement en instance d'examen.
b) Les grands principes
La
Commission a globalement proposé le schéma suivant :
Poursuivre l'effort de cohésion
Constatant que la politique régionale doit rester une priorité
dans la perspective de l'élargissement, la Commission propose de
maintenir cet effort à
0,46 % du PNB communautaire
de
1999
, en lui affectant
275 milliards d'écus
(prix 1997)
, par rapport à 200 milliards pour la période 1993-1999. Une
enveloppe de 45 milliards serait réservée aux nouveaux
entrants (dont 7 au titre de la " pré-adhésion "),
chaque pays ne pouvant recevoir un montant supérieur à 4 %
de son PIB.
La répartition financière globale serait donc la suivante :
-
pour les Quinze
: 230 milliards d'écus (210 pour
les fonds structurels, 20 pour le fonds de cohésion) ;
-
pour les nouveaux entrants
: 45 milliards d'écus
(38 pour les dotations structurelles et le fonds de cohésion, 7 pour la
pré-adhésion).
Renforcer la concentration
La Commission propose une concentration thématique (passer de
7 objectifs à 3
et de 13 PIC à 3) et
géographique (
de 51 %
de la population de l'Union couverte
à
35 ou 40 %
).
Cette concentration s'accompagne d'une proposition de sortie " en
sifflet " (le " phasing out ") pour les zones qui perdraient
leur éligibilité (zone des anciens objectifs 1, 2 et 5b non
éligibles aux nouveaux objectifs 1 et 2).
La Commission propose de retenir les trois objectifs suivants :
-
l'objectif 1
serait, comme c'est déjà le cas,
consacré aux régions en
retard de développement
,
mais le critère de PIB par habitant inférieur au seuil de
75 % de la moyenne communautaire serait entendu strictement. Cet objectif
devrait concentrer les 2/3 des dotations ;
-
l'objectif 2
serait destiné aux
régions en
reconversion économique et sociale
, qu'elles soient
industrielles
ou de services, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche
.
La population résidant dans les zones éligibles à
l'objectif 2 ne devrait pas dépasser
18 %
du total de
la population de l'Union ;
- l'objectif 3
-le seul objectif horizontal et non régional-
tendrait au
développement des ressources humaines
. Il serait
destiné à intervenir en dehors des zones éligibles aux
objectifs 1 et 2.
Soulignons, en outre, que comme le détaille le rapport d'information
précité de votre Commission des Affaires économiques sur
la réforme de la PAC, le FEOGA section garantie contribuerait au
financement du développement rural.
De même, le nombre de programmes d'initiative communautaire serait
ramené à 3 : coopération interrégionale ;
développement rural et ressources humaines, pour un montant total de
5 % du total des ressources des fonds structurels. Une seule source de
financement (un seul fonds) serait prévue pour chaque initiative, dans
une optique de simplification.
Maintenir le fonds de cohésion
Le fonds de cohésion, mis en place par le traité sur l'Union
européenne signé en 1992, qui bénéficie aux
Etats-membres ayant un PNB par habitant inférieur à 90 % de
la moyenne communautaire, serait maintenu, y compris pour les Etats
intégrant la troisième phase de l'Union économique et
monétaire (monnaie unique), pour un montant total de 3 milliards
d'écus par an.
Prévoir un soutien structurel pour les nouveaux adhérents
Des fonds seraient destinés aux candidats à l'adhésion,
dans la limite de 4 % de leur PIB : 7 milliards d'écus
pour la pré-adhésion au travers de l'Instrument structurel de
pré-adhésion (ISPA), et 38 milliards d'écus pour les
adhérents.
2. Une volonté de décentralisation
"
Agenda 2000
" souhaite mettre en place un
"
partenariat exigeant au niveau décentralisé
"
en associant davantage les acteurs locaux. Il est également
proposé de réformer le mode opératoire des fonds
structurels. Plusieurs pistes sont avancées :
-
décentralisation
aux Etats-membres de la gestion des
aides, en contrepartie d'une
évaluation
renforcée ;
-
programmation pluriannuelle
associant plusieurs objectifs et
permettant une
globalisation des documents de programmation
(un seul
programme intégré par région) ;
-
" réserve de performance "
de 10 % du total
des fonds, attribuée à mi-parcours par la Commission, en fonction
des résultats obtenus, y compris dans l'exécution
budgétaire effective des programmations ;
- versement
d'avances
sur programmes (10 %) ;
-
dégagement d'office
des crédits non utilisés
au bout de deux ans.
B. L'ÉVOLUTION DES NÉGOCIATIONS COMMUNAUTAIRES
La
communication "
Agenda 2000
", à valeur de document
d'orientation politique, s'est traduite juridiquement par la publication par la
Commission de plusieurs propositions de règlements, le 18 mars
dernier, qui sont actuellement sur la table des négociations.
Concernant la politique structurelle, il s'agit de propositions de
règlements du Conseil relatifs :
- aux
dispositions générales sur les fonds
structurels
(c'est sur ce projet que se concentre le " noyau
dur " de la négociation ) ;
- au
fonds européen de développement
régional
;
- au
fonds social européen ;
- aux
actions structurelles dans le secteur de la
pêche
.
1. Le calendrier des négociations
La
réforme devrait entrer en vigueur au
1
er
janvier 2000, ce qui signifie, en pratique, quelle
devrait être achevée, pour laisser aux négociations sur les
programmes eux-mêmes le temps de se dérouler, d'ici à la
fin du premier trimestre 1999.
Les négociations se voient en effet menacées d'un
véritable " dérapage " si elles ne pouvaient se
conclure d'ici au renouvellement du Parlement européen, en juin
prochain. La " fenêtre de tir " est donc étroite,
malgré l'importance de l'enjeu.
Il semble que, bien que ce sujet doive être évoqué au
sommet européen de Vienne des 11 et 12 décembre prochain, il
ne faille pas attendre d'accord politique définitif avant, au mieux,
mars 1999.
La procédure de décision employée pour certaines
propositions de règlements (et notamment pour le règlement
général sur les fonds structurels) est celle de
l'article 130 D du traité instituant la Communauté
européenne qui, bien que moins complexe que la procédure de
codécision, requiert toutefois
un avis conforme du Parlement
européen et l'unanimité du Conseil.
Cette tâche n'est pas aisée, compte tenu :
- de la diversité des positions des Etats-membres ;
- de l'objectif à atteindre par nature douloureux : la
concentration ;
- de l'importance de la réforme : la politique structurelle
fait déjà, pour le seul règlement
" général ", l'objet d'un texte de 58 articles
assortis de 58 considérants ; et encore n'est-ce qu'une
partie, d'ailleurs peu dissociable de l'ensemble, d'Agenda 2000 ; qui
est mis en oeuvre par une vingtaine de propositions de règlements au
total ;
- de l'étroitesse du délai fixé pour la fin des
négociations.
La présidence (autrichienne) du Conseil souhaite malgré tout
obtenir un accord sur le plus grand nombre possible de points en discussion.
Des points techniques ont déjà fait l'objet de compromis.
Un dialogue interinstitutionnel, complexe et évolutif, et encore
largement inabouti, s'est noué à plusieurs niveaux. Il concerne
les quinze Etats-membres entre eux et plus particulièrement la
présidence du Conseil et les autres Etats-membres :
- pour l'instant - le plus souvent - au niveau de groupe
d'experts (le groupe de travail
" actions structurelles "
ou
le groupe des
" Amis de la présidence
12(
*
)
"
) ;
- ou bien au niveau du comité des représentants permanents
(COREPER), qui tranche les principaux points restés en suspens.
Cette négociation associe aussi la Commission, qui est de par les
traités la principale force de proposition, et le Parlement
européen.
Le processus de négociation sera donc long et complexe. Il est encore
loin d'aboutir, même si des compromis se dessinent sur certains
points.
2. Les termes du débat
a) La difficulté d'avancer une simulation précise de l'impact de la réforme
Votre
rapporteur s'est bien entendu intéressé à l'impact que la
proposition de réforme aurait pour notre pays, dans un contexte global
de
réduction des zones éligibles
et de sortie
-à part les DOM, du fait de la reconnaissance de leur
ultrapériphicité par le traité d'Amsterdam-
du zonage
de l'objectif 1
, qui concentrera les 2/3 du total des dotations, des
zones françaises jusqu'alors éligibles
: Corse et
Valenciennois.
La superficie des territoires français concernés au titre de
l'objectif 1 risque donc d'être massivement réduite. Les
estimations quant à l'éligibilité à
l'objectif 2 sont plus délicates et il est très difficile
d'aboutir à des conclusions tranchées.
En effet, un trop grand nombre de points restent en discussion, en particulier
pour la définition précise des critères du nouvel
objectif 2 et pour les dispositifs de sortie transitoire de
l'éligibilité (le " phasing out "), qui
intéressent au premier chef notre pays.
Le commissaire européen à la politique régionale,
Mme Monika Wulf-Mathies, aurait, un temps, évoqué
le
chiffre de 36,8 % de la population française
comme pouvant
être éligible aux nouveaux zonages européens. Mais ce
chiffre n'a pas été confirmé. Certains interlocuteurs
connaisseurs du dossier ont semblé moins optimistes.
La DATAR, qui effectue des simulations cartographiques des conséquences
possibles des négociations actuelles, n'a pas souhaité les
communiquer, estimant qu'il s'agissait de documents de travail internes,
élaborés à une phase encore trop précoce de la
négociation pour être vraiment significatifs.
Il est vrai qu'à bien des égards, le jeu reste largement ouvert.
Votre rapporteur tentera de dresser une analyse succincte des nombreuses
questions qui se posent encore.
b) Les principaux points en discussion
L'objectif 1
:
- La
liste des régions
(le niveau NUTS II en
nomenclature communautaire) éligibles à cet objectif, qui
concentrera les deux tiers des dotations, sera définie par la Commission
sur le critère
d'un produit intérieur brut par habitant
(mesuré en standards de pouvoir d'achat)
inférieur à
75 % de la moyenne communautaire
, ce critère étant
désormais strictement entendu par la Commission. Il s'ensuivra une
augmentation importante - et peut-être excessive - des
dotations par habitant dans les zones éligibles.
Les sommes allouées à cet objectif ne doivent-elles
pas en conséquence être rééquilibrées au
profit des deux autres objectifs ?
- Les régions ultrapériphériques qui ont fait l'objet
d'un nouvel article et d'un protocole joint au traité d'Amsterdam (DOM
français qui remplissent de toutes façons le critère des
75 %, Açores, Madère et Canaries) sont incluses dans ce
zonage.
Faut-il y associer également, comme le propose la
Commission, les zones arctiques désertiques de l'actuel
objectif 6 ?
Comment justifier une telle exception à l'application stricte
proposée par la Commission du critère de 75 % ? Peut-on
envisager , comme l'avancent certaines délégations, deux
critères, l'un strictement entendu, de 75 % et l'autre de
65 %, donnant lieu à une éligibilité à taux
réduit ?
- Le
dispositif de sortie
" en sifflet " des zones
anciennement éligibles à l'objectif 1 qui ne le seraient
plus est pour le moins complexe : celles-ci continueraient à en
bénéficier jusqu'au 31 décembre 2005, date
à laquelle l'aide du FEDER serait prolongée pour les zones
devenues éligibles à l'objectif 2, les autres continuant de
percevoir des aides du FSE, de l'IFOP et du FEOGA-orientation en 2006, pour
achever des opérations en cours.
Quelles seront précisément les sommes
attribuées à cette transition ? Pourquoi le " Phasing
out " de l'objectif 1 a-t-il une durée proposée
différente de celle de l'objectif 2 ?
L'objectif 2
Ce point, qui figure à l'article 4 de la proposition de
règlement général, concentre encore de nombreux
débats.
- L'objectif 2 serait, en effet, composé d'actions
hétéroclites bénéficiant à diverses zones en
reconversion, qu'elles soient industrielles, de service, rurales, urbaines
difficiles, ou liées à la pêche.
- La proposition de la Commission est la suivante :
seule
18 % de la population de l'Union
pourrait être éligible
au nouvel objectif 2. La Commission fixerait un
plafond de population
éligible par Etat-membre
, en fonction de plusieurs critères.
Les Etats-membres proposeraient à la Commission des listes de zones
éligibles, sous ce plafond. Un dispositif de sortie transitoire (zones
anciennement objectif 2 et 5b) est prévu.
Les questions, nombreuses, qui restent à trancher, sont principalement
les suivantes :
La répartition du plafond de 18 % entre les
Etats-membres
Afin de répartir le plafond entre Etats-membres, la Commission a
proposé, d'une part, une série de critères relatifs aux
problèmes structurels des régions industrielles et rurales et,
d'autre part, un indicateur de gravité des problèmes structurels
de chaque Etat-membre sur le plan national élaboré sur un
critère
de chômage global et de longue durée en dehors
des zones de l'objectif 1
. Cette position est soutenue par les
autorités françaises.
Or, certaines délégations (Allemagne et Royaume-Uni notamment)
souhaitent introduire un critère de sélection basé sur le
PIB par habitant, qui serait pourtant redondant avec le critère de
définition des zones éligibles à l'objectif 1.
Les " sous-plafonds " sectoriels
La Commission propose que, dans chaque Etat-membre, les régions
industrielles et rurales comprennent au moins 50 % de la population
éligible à l'objectif 2. Un considérant de la
proposition de règlement va plus loin puisqu'il indique une
répartition -indicative- optimale des 18 % de population, suivant
les actions (des " sous-plafonds ") :
- 10 % pour les restructurations industrielles et dans le secteur des
services ;
- 5 % pour les zones rurales ;
- 2 % pour les quartiers urbains ;
- 1 % pour les régions concernées par les
difficultés de la pêche.
Cette sous-répartition -que la Commission reconnaît comme
étant facultative et globale pour toute l'Union- semble contraire au
principe de subsidiarité. Ne vaut-il pas mieux la supprimer ?
La marge de manoeuvre des Etats-membres dans la délimitation
des zones
Plusieurs dispositions sont susceptibles
d'entraver la liberté de
choix
-à l'intérieur des critères communautaires-
des zones de l'objectif 2 par les Etats-membres
, dans l'enveloppe
fixée par leur plafond de population éligible.
Il s'agit en particulier :
-
de l'éventuel " plancher "
de
100.000 habitants par zone qu'a semblé un temps recouvrir, dans des
discussions informelles, le terme de " zone significative " figurant
dans le règlement ;
- de l'obligation de " cohérence "
des zonages
nationaux et communautaires qui imposerait une identité stricte
(à 2 % près) entre le zonage français de la prime
à l'aménagement du territoire (PAT) et le nouveau zonage objectif
2.
Cette mesure semble contraire à la subsidiarité. Elle
réduirait excessivement la carte PAT, alors que cette prime est
déjà trop sélective. Cet outil ne pourrait plus être
utilisé en compensation d'une éventuelle sortie de zonage
européen.
Même assortie d'une marge de tolérance accrue, comme il est
actuellement envisagé, cette obligation de
" cohérence " semble peu opportune voire inutile puisque
l'additionnalité des financements communautaire et national garantit
déjà un couplage des deux actions.
-
de l'éventualité d'une obligation de proposer au moins
une zone dans chaque département éligible
, qui pourrait
constituer un facteur de rigidité et d'émiettement ;
-
de l'éventuelle impossibilité
de pouvoir retenir
une zone rurale dans un département admissible au titre des
critères industriels (ou l'inverse). En d'autres termes, y aura-t-il une
différenciation des zones par type au sein de l'objectif 2, ou le
zonage sera-t-il " unicolore " ?
-
de l'étendue de la définition de la
" contiguïté "
, permettant d'élargir le
périmètre retenu, au-delà des départements
admissibles, à des zones voisines mais unies par des
problématiques similaires, comme les zones de restructuration
défense par exemple.
Le " phasing out "
Comme on l'a indiqué, un dispositif transitoire de sortie est
prévu pour les zones qui ne seront plus éligibles à
l'objectif 2. Or, il est étalé sur une durée moins longue
que celui de l'objectif 1.
Ce choix ne semble pas justifié
.
Le " filet de sécurité "
Bien que la réforme souhaite accroître la concentration des aides,
un " filet de sécurité " est prévu, qui assure
aux Etats-membres qu'ils ne perdent
pas plus du tiers de leur population
éligible, du fait du passage des anciens objectifs 5b et 2 au nouvel
objectif 2.
Cette mesure paraît contraire à l'objectif de concentration et
risque, en outre, de générer un effet de contagion, des
délégations souhaitant qu'un dispositif similaire soit introduit
pour l'objectif 1.
L'objectif 3
La question de l'exclusion mutuelle des interventions au titre des
objectifs 1, 2 et 3, proposée par la Commission, a
été posée par certaines délégations. Comment
en effet justifier d'une telle exclusivité ?
Ne serait-il pas souhaitable d'affirmer
l' " horizontalité " de l'objectif 3,
c'est-à-dire de prévoir qu'il puisse intervenir dans les zones
éligibles à l'objectif 2 où, au demeurant, les
problèmes sociaux les plus graves se posent souvent ?
Le fonds de cohésion
La Commission propose que les pays éligibles aux actions de
cohésion puissent le rester, même s'ils intègrent la
monnaie unique.
Une telle argumentation est-elle cohérente avec le processus
en cours d'intégration par ces pays de la troisième phase de
l'union économique et monétaire ?
En tout état de cause, le fonds de cohésion devrait faire partie
de " la mise à plat " souhaitée par le Président
de la République française afin que l'on puisse comparer les
avantages nationaux résultant des différentes politiques
européennes.
Les programmes d'initiative communautaire (PIC)
Ces initiatives qui ont un grand intérêt doivent être
défendues, certaines délégations demandant que leur nombre
soit réduit au-delà du chiffre de trois proposé par la
Commission.
Il s'agit là d'un champ fertile pour la coopération entre
l'Union et les régions.
La " réserve de performance "
La Commission propose que 10 % des crédits d'engagement prévus
par les fonds structurels soient attribués à mi-parcours par
elle-même en fonction de la mise en oeuvre des programmes et du respect
du critère d'additionnalité (co-financements nationaux).
Cette proposition pourrait être la porte ouverte à un
certain arbitraire. Toutefois, elle a le mérite de donner à la
Commission les moyens d'une évaluation opérationnelle et
stimulante.
Le partenariat
La Commission propose que les Etats-membres mettent en place un partenariat
renforcé,
ouvert aux autorités régionales et
locales
, ainsi qu'aux "
partenaires économiques et
sociaux
", aux "
responsables de l'environnement et de la
promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes
".
L'association des collectivités semble non seulement
nécessaire mais aussi souhaitable. Le dialogue avec les Conseils
régionaux devrait être privilégié.
La programmation
Le texte du règlement indique que la Commission établit des
orientations présentant les priorités communautaires pour chaque
objectif.
Cette disposition est contestée par certaines
délégations qui souhaitent obtenir davantage de liberté
dans la mise en oeuvre.
Le Comité de suivi
La proposition de règlement prévoit la création de
comités de suivi, présidés par l'autorité de
gestion de l'Etat-membre, pour chaque programme opérationnel, où
la Commission ne siègerait plus qu'à titre consultatif. Il se
préoccuperait de la qualité de la mise en oeuvre de
l'intervention (avis sur les modifications et compléments de
programmation, évaluation et adaptation des programmes, approbation du
rapport annuel d'exécution avant sa transmission à la Commission).
Certaines délégations demandent que son rôle
soit mieux défini.
La répartition entre les différents acteurs au sein des
comités de suivi doit être mieux équilibrée entre
l'Etat, l'Europe et les collectivités territoriales.
La globalisation des documents
Afin d'améliorer l'efficacité de l'action structurelle, le
règlement propose que l'action communautaire régionale soit
intégrée
dans un seul programme par région
, au
niveau territorial adéquat : celui de la région (dit NUTS
II), pour les objectifs 1 et 2.
Pour les objectifs 2 et 3, la Commission propose qu'ils continuent
d'être mis en oeuvre sous forme de
documents uniques de programmation
intégrant tous les Fonds
(DOCUP), tandis que l'objectif 1
resterait traité dans un "
cadre communautaire
d'appui
", en raison de l'importance des crédits
concernés et de la diversité des programmes pouvant être
mis en oeuvre.
La simplification de la gestion financière
Afin de limiter le volume des crédits sous-utilisés, il est
prévu que les crédits demandés, mais non utilisés
dans les deux ans suivant l'année de l'engagement, soient
dégagés d'office
. La Commission propose toutefois de
maintenir le statut privilégié de la dépense structurelle,
qui conduit à rebudgétiser automatiquement les crédits non
consommés.
Par ailleurs, la Commission propose de verser,
à titre d'avance
sur programme, un forfait
de 10 % de la contribution totale
prévue
, puis d'échelonner régulièrement les
remboursements.
Certaines délégations sont hostiles au
" dégagement d'office ", d'autres à
l'automaticité de la reconduction.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. TROIS PRINCIPES À AFFIRMER
1. Reconnaître une véritable politique communautaire d'aménagement du territoire
Avec
l'Acte Unique, et la réforme de 1988, la politique régionale, en
même temps qu'elle a vu ses moyens doubler, est devenue un
impératif renouvelé, sous la forme de
la cohésion
économique
et sociale
de la Communauté, conçue
comme le corollaire indispensable du marché unique.
Votre rapporteur estime qu'il est temps d'aller plus loin. N'est-il pas
logique d'accompagner le marché unique et l'union économique et
monétaire de la mise en place d'une politique communautaire
d'aménagement du territoire, succédant à la seule
recherche de la cohésion économique et sociale ?
Cette notion n'apparaît encore nulle part dans les traités ni dans
les règlements relatifs à la politique régionale. Il lui
est préféré le terme " d'utilisation de l'espace
européen ". Pourtant, comment ne pas voir que l'élaboration
de plus en plus communautaire des politiques de développement
régional, en association avec les autorités nationales et
régionales de chaque Etat-membre, entérine une telle
évolution ?
La mise en place par le Traité sur l'Union européenne
(articles 198 A à 198 C) du
" Comité des
régions ",
les rapports périodiques sur la
cohésion économique et sociale de l'Union, l'association
partenariale toujours plus étroite des représentants des
collectivités à la programmation structurelle communautaire,
l'élaboration d'un
" schéma européen de
développement de l'espace communautaire ",
la logique de
l'additionnalité (co-financements européens et locaux), sans
parler de l'évolution actuelle vers un couplage des calendriers entre
les programmations communautaire (fonds structurels) et nationale (contrats de
plan Etat-régions) sont autant d'éléments qui montrent
qu'une politique européenne d'aménagement du territoire se met
progressivement en place
. Elle sera encore plus nécessaire, demain,
dans la Communauté à 26, qu'elle ne l'est aujourd'hui à 15.
Votre rapporteur souhaite qu'elle soit confortée par un engagement
politique renouvelé des chefs d'Etat. On peut regretter que les Conseils
européens
" Aménagement du territoire "
soient
toujours de nature informelle.
Dans cette conception renforcée, la politique communautaire
d'aménagement du territoire s'étendrait non seulement à
l'actuelle politique structurelle, mais aussi à celle des grandes
infrastructures, comme l'avait initié le sommet européen d'Essen
en 1995.
2. Tirer les conséquences du changement de centre de gravité de l'Union : vers la reconnaissance de nouvelles périphéricités
La
réconciliation de l'Europe par l'adhésion à l'Union
européenne est un symbole politique fort.
C'est aussi un facteur qui va profondément bouleverser le visage de la
Communauté, ses équilibres, son identité. L'Union
après l'adhésion des PECO sera toute différente.
Cette nouvelle donne aura, certes, des conséquences pratiques sur la
"
soutenabilité " à terme de certains instruments
financiers
et sur le niveau d'aide structurelle qu'il est souhaitable
d'apporter, compte tenu de la capacité d'absorption de ces nouveaux
membres. L'élargissement pose aussi la question du
déplacement
des solidarités financières au sein de l'Union
, d'un
mouvement - pour schématiser - globalement Nord/Sud (sauf pour
l'Irlande) à un transfert Est/Ouest.
Votre rapporteur estime que ce déplacement du centre de
gravité vers l'Europe continentale doit avoir pour corollaire la
reconnaissance d'une nouvelle périphéricité, celle de
l'arc atlantique et méditerranéen, à l'Ouest et au Sud de
la " banane bleue "
13(
*
)
,
menacé, si on n'y prenait garde, d'une
" finistérisation " au sein de la nouvelle Europe.
L'émergence et la reconnaissance de cette nouvelle solidarité
atlantique et méditerranéenne permettrait à
la France
de jouer un rôle pivot
dans le rassemblement des Etats-membres qui
partagent ces préoccupations, face à la constitution d'un
" pôle continental " qui risque de structurer l'Union de demain.
Votre commission, si elle souhaite le renforcement et l'inflexion
indiqués de la politique structurelle européenne, ne prône
évidemment pas de démission des Etats-membres - et moins
encore, on s'en doute, de la France - en la matière. Elle souhaite
au contraire que l'articulation entre les deux niveaux soit un gage
d'efficacité. En particulier, l'Etat se doit d'avoir une
véritable stratégie nationale face à la politique
structurelle communautaire, sans se contenter d'engranger les subsides
européens.
3. Se donner les moyens d'une véritable stratégie nationale
Ce
rapport n'est pas le lieu approprié pour faire de trop longs
développements sur la politique française d'aménagement du
territoire, l'exercice issu de l'article 88-4 de la Constitution voulant
que votre commission se prononce sur une négociation purement
communautaire. Qu'on permette simplement à votre rapporteur
d'émettre quelques souhaits, directement liés à la
négociation européenne en cours.
Refuser l'impératif d'alignement
(" cohérence ")
L'obligation de " cohérence " - c'est-à-dire peu
ou prou d'identité - entre le zonage français de la prime
à l'aménagement du territoire (PAT) et le zonage européen
de l'objectif 2 ne doit pas être acceptée.
Contraire au principe de subsidiarité, cette perspective
empêcherait l'Etat de jouer le rôle qui, au sens de votre
commission des Affaires économiques, doit être le sien :
accompagner, au-delà du simple
dispositif communautaire de
" phasing out ",
les territoires qui sortiraient de
l'éligibilité aux fonds structurels
.
Le Gouvernement doit défendre sa marge d'action et ne pas masquer un
éventuel manque d'ambition - ou de moyens - par l'écran
de fumée d'un quelconque carcan bruxellois.
La possible proposition de compromis de la Commission européenne de
faire passer de 2 % à 10 %, voire 15 %, la marge
d' " incohérence " admise n'est pas de nature à
lever les vives réserves de votre commission des Affaires
économiques en la matière.
Quant à la nécessité d'une " cohérence "
des deux niveaux d'intervention, elle est de toutes façons garantie par
l'additionnalité des deux types de financements
, communautaire et
infra-communautaire.
Le zonage de l'objectif 2
Comme cela a déjà été évoqué, le
degré de souplesse dans la détermination, par les Etats-membres,
du zonage de l'objectif 2 est actuellement en discussion.
Cette négociation ne doit pas aboutir à une renationalisation.
Le " trilogue " Etat-Europe-Région est un préalable
indispensable.
De même, la possibilité de permettre à l'objectif 3
d'intervenir dans les zones éligibles à l'objectif 2 doit
être vigoureusement défendue par les autorités
françaises.
Tirer pleinement parti des concordances de calendrier
Le Gouvernement a souhaité aligner strictement la programmation
régionale française (les contrats de plan Etat-régions
couvriront la période 2000-2006, avec une actualisation à
mi-parcours) sur le calendrier prévu pour les fonds structurels.
Que recouvre une telle démarche : un pur alignement sur des
orientations et des programmations définies à Bruxelles ou une
détermination à exploiter toutes les
complémentarités et toutes les synergies possibles entre ces
deux outils ?
Votre rapporteur appelle de ses voeux la réalisation de la
deuxième branche de l'alternative.
Encore faut-il que le Gouvernement s'en donne la peine et les moyens. L'Etat
n'a-t-il pas tendance, plutôt, à " s'approprier " les
crédits européens et à souhaiter paradoxalement, au moment
où l'Union s'apprête à entrer dans la troisième
phase de l'Union économique et monétaire, une
" renationalisation " des politiques communes ?
En aucun cas les crédits de l'Europe ne devraient être
assimilés à une intervention nationale.
B. UNE APPROBATION DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION
1. La proposition de résolution n° 517 rectifiée
Comme
cela était indiqué dans l'avant-propos, la
délégation du Sénat pour l'Union européenne a suivi
avec un intérêt tout particulier le sujet qui retient aujourd'hui
notre attention.
C'est au mois de juin dernier que la proposition de résolution
n° 517 rectifiée a été
déposée en son nom par M. Yann Gaillard.
Cette proposition de résolution, que votre commission des Affaires
économiques examine aujourd'hui, formule plusieurs recommandations sur
les thèmes suivants :
- principes et objectifs de la réforme
(adhésion
d'ensemble sous réserve du financement du développement rural)
;
- répartition des fonds disponibles
(rééquilibrage
des dotations entre l'objectif 1 et les autres objectifs)
;
- articulation avec le fonds de
cohésion
(détermination d'un plafond d'aide par habitant)
;
- définition de l'objectif 1
(suppression
demandée de l'assimilation à l'objectif 1 des zones
arctiques)
;
- définition de l'objectif 2
( demande de
critères cohérents, souhait de ne pas faire
référence au zonage PAT)
;
- définition de l'objectif 3
(souhait d'une
possibilité de cumul des interventions des objectifs 2 et 3)
;
- dispositif transitoire
(souhait d'une harmonisation des
durées des périodes transitoires, demande de chiffrage
précis et de clarification des opérations éligibles)
;
- réserve de performance.
Votre commission des affaires économiques adhère à ces
recommandations.
2. Une approbation d'ensemble et quelques enrichissements
Votre
commission vous propose donc
d'adopter le dispositif proposé par la
proposition de résolution de la délégation pour l'Union
européenne déposée par M. Yann Gaillard
, sous
réserve de
quelques compléments
, qui tiennent d'une part
à la prise en compte des positions de principe exprimées
ci-dessus et d'autre part à l'actualisation de certaines
préoccupations, compte tenu de l'évolution récente des
négociations.
Sont ainsi proposés l'insertion ou la modification d'alinéas
relatifs à :
- la nécessité d'une prise en compte, à terme, d'une
véritable politique d'aménagement du territoire
européenne ;
- la volonté de reconnaissance d'une nouvelle
périphéricité
atlantico-méditerranéenne ;
- la demande, pour l'objectif 2, d'une discussion
Europe-Etat-Région pour une meilleure définition des zones ;
- la demande d'un alignement à six ans de la durée des
périodes de sortie transitoire des objectifs 1 et 2 ;
- le soutien plus ferme d'une " horizontalité " de
l'objectif 3 (compatibilité avec l'objectif 2) ;
- le souhait d'un soutien vigoureux du Gouvernement français aux
trois programmes d'initiative communautaires proposés par la
commission.
*
* *
Votre commission a adopté la proposition de résolution ci-après. Votre rapporteur, pour tenir compte des observations formulées dans le débat, très riche, qu'a suscité l'examen de cette proposition de résolution, vous proposera des compléments à cette rédaction, réaffirmant l'attachement des collectivités territoriales à une politique européenne protégée de toute renationalisation, qui seront examinés lors de la réunion de la commission consacrée à l'examen des amendements.
ANNEXE : LA POLITIQUE STRUCTURELLE ACTUELLE
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Le
Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu la proposition d'acte communautaire n° E 1061,
1- Politique communautaire d'aménagement du territoire
Considérant que la prise en compte d'une véritable politique
européenne d'aménagement du territoire portant à la fois
sur la cohésion régionale et sur les infrastructures est
souhaitable ;
Considérant que le déplacement vers l'Est des solidarités
communautaires doit s'accompagner de la reconnaissance de nouvelles
périphéricités :
- demande la reconnaissance d'un critère d'accessibilité
pour renforcer l'action en faveur des zones périphériques et
fragiles.
2- Principes et objectifs de la réforme
Considérant que l'action structurelle de l'Union est un
élément essentiel de sa politique de cohésion
économique et sociale ; que la perspective de l'élargissement
à de nouveaux pays justifie qu'une nouvelle réflexion soit
engagée en la matière ; qu'une simplification des
procédures et un meilleur partage des responsabilités entre les
intervenants permettront une plus grande efficacité dans l'utilisation
des fonds disponibles :
- se déclare favorable au principe d'une réforme de la
politique structurelle de l'Union, soutient la réduction du nombre de
ses objectifs, sous réserve que soit préservé le
financement du développement rural, et approuve les nouvelles
dispositions destinées à rendre moins complexe sa mise en oeuvre
par les Etats membres.
3- Répartition des fonds disponibles
Considérant toutefois qu'il est proposé d'affecter à la
réalisation de l'objectif 1 les deux tiers des crédits des Fonds
structurels, soit une augmentation en valeur d'environ 20 % par rapport
à l'actuelle période de programmation ; que, dans le même
temps, la diminution des zonages conduira à réduire d'environ
vingt millions le nombre d'habitants couverts par cet objectif ; qu'il convient
par ailleurs de tenir compte de la capacité d'absorption de financements
extérieurs dans les régions bénéficiaires,
notamment au regard du principe d'additionnalité ;
Considérant qu'il est essentiel d'établir une politique durable
d'action structurelle dans une Europe destinée à
l'élargissement ; que cette politique doit être conduite dans le
souci de contenir les dépenses budgétaires ; que les nouveaux
adhérents pourraient légitimement prétendre, dans
l'avenir, à un niveau d'aide équivalent à celui
accordé aux actuels membres de l'Union :
- souhaite qu'un rééquilibrage des dotations entre
l'objectif 1 d'une part, et les objectifs 2 et 3, d'autre part, soit
effectué au profit de ces derniers.
4- Articulation avec le Fonds de cohésion
Considérant en outre que, dans l'hypothèse d'un maintien du
bénéfice du Fonds de cohésion aux pays accédant
à la troisième phase de l'Union économique et
monétaire, cette dotation se cumulera avec les fonds distribués
au titre de l'objectif 1 :
- souhaite que soit d'ores et déjà clarifiée
l'articulation envisagée entre ces deux types d'aides
structurelles ;
- demande que soit étudiée la possibilité de
déterminer un plafond global d'aide par habitant ou en pourcentage du
PIB afin d'éviter, d'une part, des distorsions de traitement trop
importantes entre les Etats membres qui nuiraient à l'impératif
de cohésion, d'autre part, une impossibilité pratique
d'absorption des fonds disponibles.
5- Définition de l'objectif 1
Considérant qu'il est proposé une stricte application du
critère d'éligibilité à l'objectif 1 ; que, s'il
semble naturel d'y inclure les régions ultrapériphériques
en raison du traitement particulier qui leur est reconnu par le traité
d'Amsterdam, il ne répond à aucune logique d'y assimiler
l'ensemble des régions de l'actuel objectif 6 :
- demande la suppression de l'assimilation des régions de
l'objectif 6 au futur objectif 1, si elles ne répondent pas au
critère de PIB inférieur à 75 % de la moyenne
communautaire ;
- estime que le rééquilibrage des dotations entre les
objectifs 1 et 2 permettrait une prise en compte justifiée de ces
régions au titre de l'objectif 2.
6- Définition de l'objectif 2
Considérant les conditions dans lesquelles sera appréciée
l'éligibilité à l'objectif 2 et notamment la grande
hétérogénéité des critères
proposés par la Commission, qui résulte du caractère
multiple des missions assignées à cet objectif ;
Considérant que, au sein de l'objectif 2, les plafonds de populations
européennes éligibles par type d'action, tels que proposés
par la Commission, ne sont conformes ni à l'application du principe de
subsidiarité, ni au simple bon sens ;
Considérant que, s'il est pertinent de rechercher une cohérence
de zonage entre l'action communautaire et l'action nationale, la
référence à la politique de concurrence pour
apprécier cette dernière semble artificielle et porte atteinte
à la compétence des Etats membres dans la définition de
leurs priorités, en violation du principe de subsidiarité :
Considérant qu'il importe de garantir une certaine souplesse dans la
définition des zones éligibles ;
- demande au Gouvernement d'obtenir la définition de
critères clairs et cohérents permettant une mise en oeuvre
flexible par les Etats-membres ;
- souhaite la suppression des plafonds indicatifs de population
éligible proposés par la Commission ;
- demande la suppression de l'obligation d'alignement entre le zonage
communautaire de l'objectif 2 et celui des aides nationales à
caractère régional de l'article 92-3-c du traité ;
- se demande si l'instauration d'un filet de sécurité pour
l'objectif 2 n'est pas contraire à la volonté de concentrer les
aides en vue d'une meilleure efficacité.
7- Définition de l'objectif 3
Considérant que, par l'adoption d'un nouveau titre sur l'emploi dans le
Traité d'Amsterdam, le Conseil a reconnu que celui-ci constituait
désormais un problème d'intérêt commun ; que le
Conseil européen extraordinaire sur l'emploi de Luxembourg a
confirmé cette priorité ;
Considérant le caractère résiduel de l'objectif 3, tant en
termes d'application géographique qu'en volume financier ;
Considérant que l'application du principe de subsidiarité devrait
laisser aux Etats membres une plus grande liberté dans l'utilisation de
ces fonds dès lors qu'elle s'inscrit dans le cadre des lignes
directrices pour l'emploi :
- estime qu'une meilleure efficacité résulterait, en
termes d'emplois, de l'autorisation d'utiliser les fonds disponibles au titre
de l'objectif 3 dans les zones classées en objectif 2, afin d'assurer la
complémentarité des actions.
8- Dispositif transitoire
Considérant que les mesures prévues au titre du dispositif
transitoire ne sont pas suffisamment claires, alors même qu'il s'agit
d'un élément essentiel de la réforme envisagée :
- demande au Gouvernement d'obtenir une estimation chiffrée des
fonds disponibles au seul titre du dispositif transitoire de sortie ;
- souhaite une clarification de la nature des opérations qui seront
envisageables en période transitoire ;
- demande l'uniformisation à six ans des durées des
dispositifs transitoires.
9- Réserve de performance
Considérant que la Commission a maintenu le principe de la constitution
d'une réserve de performance, correspondant à 10 % des Fonds
structurels disponibles, et attribuée à mi-parcours de la
période de programmation en fonction des résultats obtenus par
les programmes mis en oeuvre ; que cette mesure n'est pas conforme au principe
de subsidiarité ; que l'appréciation, par la Commission, de la
performance des programmes ne semble pas répondre à des
critères objectifs ; que cette disposition pourrait avoir pour effet,
contraire à celui recherché, d'inciter à la dépense
par surprogrammation en début de période :
- demande au Gouvernement d'obtenir la suppression des articles 7-4 et
43 instaurant ce dispositif.
10- Programmes d'initiative communautaires
Considérant l'apport substantiel qu'apportent les programmes
d'initiative communautaires à la politique de cohésion
économique et sociale ;
Considérant l'intérêt des programmes
interrégionaux :
- soutient la proposition de maintien des trois programmes d'initiative
communautaires prévue par le projet de règlement.
1
" Quelle réforme pour la
Politique agricole commune ? ", Commission des Affaires
économiques et Mission d'information sur l'avenir de la PAC,
Président M. Philippe François, Rapporteurs MM. Marcel
Deneux et Jean-Paul Emorine, Sénat, 1998.
2
Même s'il instituait le Fonds Social Européen et
prévoyait la création du Fonds d'Orientation et de Garantie
Agricole, qui intervint en 1962.
3
Hors fonds de cohésion, 159,7 milliards d'écus
avec le fonds de cohésion.
4
D'après les évaluations de la Commission
européenne.
5
D'après une évaluation du Parlement européen,
voir rapport n° PE 224.339, 1997.
6
Dans " Agenda 2000 ".
7
D'après le " jaune budgétaire "
" Aménagement du territoire " annexé au projet de loi
de finances pour 1999.
8
Voir notamment les conclusions de la mission d'information
présidée par son président, M. Jean
François-Poncet : " Aménagement du territoire " -
Sénat n° 343, 1993-1994.
9
Chiffres en Mécus.
10
D'après le calcul de M. Yann Gaillard dans son rapport
" Agenda 2000 : Quelle politique régionale pour une
Europe élargie ? " Sénat 1997.
11
Sénat n° 466, 1997-1998, président :
M. Philippe François, rapporteurs : MM. Marcel Deneux et Jean-Paul
Emorine.
12
Groupe informel de représentants des Etats-membres qui
contribue à l'élaboration de compromis au sein du Conseil.
13
Arc qui part de Londres et descend, par l'Allemagne,
jusqu'à Milan d'une densité supérieure aux autres
régions européennes.