II. LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL CONSTATE UN RISQUE D'ATTEINTE AUX CONDITIONS ESSENTIELLES D'EXERCICE DE LA SOUVERAINETÉ
A. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX
1. La procédure
Les
engagements internationaux peuvent être soumis au Conseil constitutionnel
par l'intermédiaire de deux procédures. L'
article 61
de la
Constitution permet tout d'abord de
saisir le Conseil constitutionnel d'une
loi autorisant la ratification ou l'approbation d'un engagement
international
. Dans le cadre d'une telle saisine, le Conseil peut
être amené à vérifier la conformité à
la Constitution de la convention qui lui est soumise. Le Conseil
constitutionnel a, jusqu'à présent, été saisi
à sept reprises de lois autorisant la ratification ou l'approbation
d'engagements internationaux.
Toutefois, le traité d'Amsterdam a été soumis
conjointement par le Président de la République et le Premier
ministre au Conseil constitutionnel sur le fondement de
l'
article 54
de la Constitution. Cet article permet au
Président de la République, au Premier ministre, au
Président de l'une ou l'autre assemblée ou à soixante
députés ou soixante sénateurs
5(
*
)
de
saisir le Conseil constitutionnel
d'un engagement international
afin qu'il vérifie sa
conformité à la Constitution.
Si le Conseil a
déclaré qu'un engagement international comporte une clause
contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ou de
l'approuver ne peut intervenir qu'après révision de la
Constitution.
2. Les précédents
Avant la
décision du Conseil constitutionnel relative au traité
d'Amsterdam, l'article 54 de la Constitution n'a donné lieu
qu'à cinq applications :
- en 1970, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur le
traité du 22 avril 1970 portant modification de certaines
dispositions budgétaires des traités instituant les
Communautés européennes et du traité instituant un Conseil
unique et une Commission unique des Communautés européennes,
ainsi que sur la décision du Conseil des Communautés
européennes du 21 avril 1970 relative au remplacement des
contributions des Etats membres par des ressources propres aux
Communautés ;
- en 1976, le Conseil s'est prononcé sur la décision du Conseil
des Communautés européennes relative à l'élection
de l'Assemblée européenne ;
- en 1985, le Conseil constitutionnel a été saisi du
protocole n° 6 additionnel à la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales concernant l'abolition de la peine de mort ;
- en 1992, le Conseil constitutionnel s'est prononcé à deux
reprises dans le cadre de l'article 54 de la Constitution sur le
traité sur l'Union européenne signé à Maastricht.
Dans une seule décision, la
décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 relative
au traité sur l'Union européenne, le Conseil constitutionnel a
estimé que l'autorisation de ratification d'un engagement international
nécessitait une révision de la Constitution.
Dans chacune de ces décisions, le Conseil constitutionnel s'est
prononcé sur le respect de la souveraineté nationale. En
règle générale, il s'est assuré que l'engagement
qui lui était soumis ne portait pas atteinte "
aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté nationale
". Ainsi,
dans sa décision du 19 juin 1970, le Conseil a estimé
que l'engagement qui lui était déféré "
ne
peut porter atteinte, ni par sa nature, ni par son importance, aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté nationale
".
Dans sa décision de 1976 relative à l'élection de
l'Assemblée des Communautés européennes, le Conseil avait
opéré une distinction entre les "
les limitations de
souveraineté
" envisageables et les "
transferts de
souveraineté
" contraires à la Constitution. Il a par la
suite abandonné cette distinction.
La décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992 a
exprimé très clairement la méthode de contrôle
utilisée par le Conseil constitutionnel et rendait largement
prévisible la décision relative au traité d'Amsterdam.
Dans sa décision de 1992, le Conseil a tout d'abord, dans un
considérant de principe important, affirmé que "
le
respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce
que, sur le fondement des dispositions précitées du
préambule de la Constitution de 1946, la France puisse conclure, sous
réserve de réciprocité, des engagements internationaux en
vue de participer à la création et au développement d'une
organisation internationale permanente, dotée de la personnalité
juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts
de compétences consentis par les Etats membres
".
Toutefois, le Conseil a considéré que "
au cas où
des engagements internationaux souscrits à cette fin contiennent une
clause contraire à la Constitution ou portent atteinte aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de
les ratifier appelle une révision constitutionnelle ".
Dès cette décision du Conseil constitutionnel, il était
apparu que pour apprécier la conformité à la Constitution
d'un transfert de compétences, le Conseil prenait en
considération non seulement la matière concernée, mais
également les modalités d'exercice des compétences
transférées.
Dans cette décision, le Conseil avait ainsi estimé que certaines
stipulations du traité de Maastricht étaient directement
contraires à certains articles de la Constitution française (
stipulations relatives au droit de vote et d'éligibilité des
ressortissants communautaires aux élections municipales).
En ce qui concerne l'Union économique et monétaire, le Conseil
avait estimé "
que la réalisation d'un semblable objectif
se traduira par la mise en oeuvre d'une politique monétaire et d'une
politique de change uniques suivant des modalités telles qu'un
État membre se trouvera privé de compétences propres dans
un domaine où sont en cause les conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté nationale ".
A propos de la politique des visas, le Conseil constitutionnel avait fait
valoir que
" l'abandon de la règle de l'unanimité
à compter du 1er janvier 1996, comme le prévoit le
paragraphe 3 de l'article 100 C, pourrait conduire (...) à ce
que se trouvent affectées des conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté nationale ".
Au regard de cette décision de 1992, la décision du Conseil
constitutionnel relative au traité d'Amsterdam était largement
prévisible.
B. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE TRAITÉ D'AMSTERDAM
Le 4
décembre 1997, le Président de la République et le Premier
ministre ont conjointement saisi le Conseil constitutionnel afin qu'il statue
sur la conformité du traité d'Amsterdam à la Constitution.
Celui-ci a rendu sa décision le 31 décembre 1997 et a
déclaré contraires à la Constitution certaines
stipulations du titre III A nouveau (Visas, asile, immigration et autres
politiques liées à la libre circulation des personnes) du
traité instituant la Communauté européenne tel qu'il est
modifié par le traité d'Amsterdam. Il a également
estimé qu'aucune des autres stipulations du traité d'Amsterdam
n'était contraire à la Constitution.
Dans sa décision n°97-394 du 31 décembre 1997, le
Conseil constitutionnel suit un raisonnement identique à celui qu'il
avait tenu en 1992, tout en apportant un certain nombre de précisions.
Conformément à son habitude, le Conseil énumère
tout d'abord les
normes de référence applicables
, en
particulier le préambule de la Constitution de 1958, l'article 3 de la
déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen ("
Le principe
de toute souveraineté réside essentiellement dans la
nation "
), l'article 3 de la Constitution (
" la
souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses
représentants et par la voie du référendum ")
.
Aux normes de référence déjà citées en 1992
à propos du traité de Maastricht, le Conseil ajoute l'article
88-1 de la Constitution, qui consacre la participation de la France aux
Communautés et à l'Union européenne.
Le Conseil indique ensuite, comme il l'avait fait en 1992, que
le respect de
la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que la France
puisse participer à la création et au développement d'une
organisation internationale permanente, dotée de la personnalité
juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts
de compétences consentis par les Etats membres.
Le Conseil rappelle toutefois que l'autorisation de ratifier un engagement
international appelle une révision constitutionnelle lorsque
l'engagement contient une disposition contraire à la Constitution ou
porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté
nationale.
C'est à ce stade que le Conseil formalise la méthode qu'il avait
utilisée en 1992 en prenant en compte à la fois les
compétences transférées et les modalités
d'exercice de ces compétences
. Le Conseil indique en effet
qu'appellent une nouvelle révision constitutionnelle les clauses du
traité qui opèrent des transferts de compétences mettant
en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté
nationale, soit que ces transferts interviennent dans un
domaine autre que
ceux pour lesquels des transferts sont autorisés
par
l'article 88-2 de la Constitution
6(
*
)
, soit que les clauses du nouveau
traité fixent
d'autres modalités que celles prévues par
le traité de Maastricht
pour l'exercice des compétences dont
le transfert a été autorisé par l'article 88-2.
Une fois ces critères dégagés, le Conseil constitutionnel
examine successivement les mesures relatives à l'asile, à
l'immigration et au franchissement des frontières intérieures des
Etats membres puis les mesures relatives au franchissement des
frontières extérieures des Etats membres.
Cette distinction est justifiée par le fait qu'aucune habilitation
constitutionnelle n'a jusqu'à présent été
donnée en matière d'asile, d'immigration et de franchissement des
frontières intérieures des Etats membres, tandis que
l'article 88-2 contient une telle habilitation en matière de
franchissement des frontières extérieures.
On notera que le Conseil ne s'intéresse explicitement qu'à
certaines mesures prévues dans le titre III A. Il n'évoque
ainsi à aucun moment les mesures prévues par
l'article 73 M relatif à la coopération judiciaire en
matière civile ayant une incidence transfrontière, alors
même que les modalités d'adoption de ces mesures sont les
mêmes qu'en matière d'asile et d'immigration (vote à
l'unanimité au sein du Conseil pendant cinq ans, puis décision
à l'unanimité du Conseil de passer au vote à la
majorité qualifiée et à la procédure de
codécision avec le Parlement européen.
De fait, ces mesures,
parce qu'elles tendent pour l'essentiel à améliorer et simplifier
certaines procédures, ne paraissent pas intéresser l'exercice de
la souveraineté nationale.
1. Les mesures relatives à l'asile, à l'immigration et au franchissement des frontières intérieures des Etats
A propos
des mesures relatives à l'asile (article 73 K), à
l'immigration (article 73 J) et au franchissement des
frontières intérieures des Etats membres, le Conseil
constitutionnel se réfère explicitement au
principe de
subsidiarité
qui implique que la Communauté n'intervient que
si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne
peuvent être réalisés de manière suffisante par les
Etats membres. Le Conseil n'en tire aucune conséquence juridique,
observant que
" la seule mise en oeuvre de ce principe pourrait ne pas
faire obstacle à ce que les transferts de compétences
autorisés par le traité (...) revêtent une ampleur et
interviennent selon des modalités telles que puissent être
affectées les conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté nationale "
.
Le Conseil examine alors les modalités d'adoption des mesures
prévues en matière d'asile, d'immigration et de franchissement
des frontières intérieures des Etats membres pour estimer que les
conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ne
seront pas affectées pendant la période de cinq ans pendant
laquelle les mesures seront prises à l'unanimité, les Etats
conservant un pouvoir d'initiative au même titre que la Commission
européenne.
En revanche, après la période de cinq ans, la perte par les Etats
de leur pouvoir d'initiative et la possibilité pour le Conseil, par un
vote à l'unanimité, de décider que les mesures
concernées seront prises à la majorité qualifiée et
selon la procédure de codécision avec le Parlement
européen n'emportent pas la même appréciation du Conseil.
Celui-ci
déclare ces stipulations contraires à la
Constitution
en faisant valoir que la mise en oeuvre de ces
procédures
"pourrait conduire à ce que se trouvent
affectées les conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté nationale "
.
Pour justifier cette appréciation, le Conseil note que
le passage
à la majorité qualifiée et à la procédure de
codécision
" ne nécessitera, le moment venu, aucun acte
de ratification ou d'approbation nationale, et ne pourra ainsi pas faire
l'objet d'un contrôle de constitutionnalité sur le fondement de
l'article 54 ou de l'article 61, alinéa 2, de la
Constitution "
.
Cette justification explique que d'autres dispositions du traité,
intéressant l'exercice de la souveraineté nationale, n'aient pas
été déclarées contraires à la Constitution.
Ainsi, l'article K 14 du traité sur l'Union européenne
tel qu'il résulte du traité d'Amsterdam prévoit que le
Conseil peut décider à l'unanimité que les actions
concernant la coopération policière et judiciaire en
matière pénale prévue par l'article K 1
relèveront du traité instituant la Communauté
européenne ( " communautarisation ") et se verront appliquer
la procédure de codécision et le vote à la majorité
qualifiée. L'article K 14 précise cependant que le
Conseil de l'Union européenne
" recommande l'adoption de cette
décision par les Etats membres conformément à leurs
règles constitutionnelles respectives "
.
On peut donc en déduire que si le traité avait imposé
l'adoption par les Etats membres selon leurs procédures
constitutionnelles respectives de la décision de passer au vote à
la majorité qualifiée et à la procédure de
codécision en matière d'asile, d'immigration et de franchissement
des frontières intérieures des Etats membres, les stipulations du
traité relatives aux modalités d'exercice de ces
compétences n'auraient pas été déclarées
contraires à la Constitution.
On peut également conclure de la comparaison entre les mécanismes
prévus dans le titre III A et ceux figurant dans l'article K 14 que les
chefs d'Etat et de gouvernement ont volontairement écarté
l'hypothèse d'une approbation par les Etats selon leurs règles
constitutionnelles respectives de la décision de passage à la
majorité qualifiée pour la libre circulation des personnes et les
matières qui lui sont liées, dans la mesure où ils ont
prévu une telle approbation dans d'autres domaines.
2. Les mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des Etats membres
L'appréciation du Conseil sur les mesures relatives au
franchissement des frontières extérieures des Etats membres
(article 73 J) prend en compte le fait que l'article 88-2 de la
Constitution, inséré dans la Loi fondamentale en 1992, dispose
que
" sous réserve de réciprocité et selon les
modalités prévues par le Traité sur l'Union
européenne signé le 7 février 1992, la France
consent aux transferts de compétences nécessaires (...) à
la détermination des règles relatives au franchissement des
frontières extérieures des Etats membres de la Communauté
européenne "
.
Le Conseil s'attache donc à rechercher si certaines stipulations du
traité d'Amsterdam constituent des modalités nouvelles d'exercice
des compétences pour lesquelles un transfert a été
autorisé.
En ce qui concerne les procédures applicables en matière de
franchissement des frontières extérieures, trois cas de figure
doivent être distingués :
- certaines mesures relatives aux courts séjours dans l'Union
européenne (liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis
à l'obligation de visa ; modèle type de visa) sont soumises
au
vote à la majorité qualifiée après
consultation du Parlement européen dès l'entrée en vigueur
du traité d'Amsterdam
. Le Conseil considère que ces
dispositions ne sont pas contraires à la Constitution dans la mesure
où ces procédures de décision étaient
déjà prévues par le traité sur l'Union
européenne (article 100 C) dans sa rédaction issue du
traité de Maastricht et qu'elles sont donc couvertes par
l'article 88-2 de la Constitution ;
- certaines mesures (détermination des procédures et conditions
de délivrance des visas de court séjour par les Etats
membres ; règles applicables en matière de visa uniforme)
seront prises
automatiquement
à la majorité
qualifiée et selon la procédure de codécision au terme
d'une période de cinq ans pendant laquelle continuera à
s'appliquer le vote à l'unanimité et la consultation du Parlement
européen. Le Conseil a estimé que ces modalités nouvelles
étaient contraires à la Constitution.
On notera donc que ces dispositions justifient à elles seules une
révision de notre Constitution.
Par conséquent, même si le traité avait imposé que
la décision de passage à la majorité qualifiée et
à la procédure de codécision, lorsqu'elle est
laissée à l'appréciation du Conseil statuant à
l'unanimité, soit approuvée par les Etats conformément
à leurs règles constitutionnelles, une révision de la
Constitution n'en aurait pas moins été
nécessaire ;
- enfin, comme en matière de franchissement des frontières
intérieures des Etats membres, certaines mesures (normes et
modalités auxquelles doivent se conformer les Etats membres pour
effectuer les contrôles des personnes aux frontières
extérieures) pourront faire l'objet, au terme d'une période de
cinq ans, d'une décision de passage à la majorité
qualifiée et à la procédure de codécision par le
Conseil de l'Union européenne statuant à l'unanimité. Le
Conseil a logiquement estimé que ces dispositions étaient
contraires à la Constitution.
Le tableau ci-après retrace l'ensemble des mesures que le Conseil de
l'Union européenne est invité à prendre en matière
de " Visas, asile, immigration et autres politiques liées à
la libre circulation des personnes " ainsi que les procédures
applicables. Il fait également apparaître les cas de
contrariété avec la Constitution.
Les
dispositions du traité d'Amsterdam
relatives aux visas, à
l'asile, à l'immigration et aux autres politiques
liées
à la libre circulation des personnes
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Mesures à prendre
|
Procédure décisionnelle applicable |
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Libre
circulation des personnes
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1/ mesures visant à assurer l'absence de tout contrôle des personnes aux frontières intérieures de l'Union |
- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité au Conseil, consultation du Parlement européen ; après cinq ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne le passage au vote à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen Contraire à la Constitution française |
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|
2/
mesures relatives au franchissement des frontières extérieures de
l'Union :
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|
a)
normes et modalités auxquelles doivent se conformer les Etats pour
effectuer les contrôles des personnes aux frontières
extérieures ;
|
idem
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b) règles relatives aux visas pour les séjours d'une durée maximale de trois mois : |
|
||
|
i) liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa ; |
- dès l'entrée en vigueur du traité, majorité qualifiée au sein du Conseil, consultation du Parlement européen Non contraire à la Constitution française |
||
|
ii) procédures et conditions de délivrance des visas par les Etats ; |
- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité du Conseil, consultation du Parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; passage automatique au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil et à la codécision avec le Parlement européen. Contraire à la Constitution française |
||
|
iii) modèle type de visa ; |
- dès l'entrée en vigueur du traité, majorité qualifiée au sein du Conseil, consultation du Parlement européen Non contraire à la Constitution française |
||
|
|
Contraire à la Constitution française |
||
|
|
Contraire à la Constitution française |
||
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|
Asile et
immigration
|
|
|
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|
1/ mesures relatives à l'asile : |
}} |
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|
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a) critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre chargé de l'examen d'une demande ; |
}}} |
|
|
|
b) normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile ; |
}}} |
|
|
|
c) normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers pour prétendre au statut de réfugié ; |
}}}} |
|
|
|
d) normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié. |
}}} |
- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité du Conseil, consultation du Parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil |
|
|
2/ mesures concernant les personnes déplacées : |
} |
prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne |
|
|
|
}}} |
le passage à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen Contraire à la Constitution française |
|
|
|
}}} |
|
|
|
3/ mesures relatives à l'immigration : |
}}} |
|
|
|
a) conditions d'entrée et de séjour, normes concernant les procédures de délivrance de visas et de titres de séjour de longue durée* ; |
}}}} |
- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un Etat, unanimité du Conseil, consultation du parlement européen ; après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne le passage à la majorité qualifiée et à la codécision |
|
|
b) immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ; |
}}}} |
Contraire à la Constitution française |
|
|
4/ mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers en situation régulière de séjour dans un Etat membre de séjourner dans les autres Etats membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire * |
}}}}} |
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|
Coopération judiciaire en
matière civile
|
|
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|
|
|
}}}}}} |
|
|
|
Il s'agit notamment : |
}} |
- pendant 5 ans, proposition de la Commission ou initiative d'un État, unanimité du Conseil, consultation du Parlement européen ; |
|
|
- d'améliorer et de simplifier le système de signification transfrontalière des actes judiciaires et extrajudiciaires, la coopération en matière d'obtention de preuves, la reconnaissance et l'exécution des décisions ; |
}}}}}} |
après 5 ans, initiative exclusive de la Commission ; le Conseil prend une décision à l'unanimité en ce qui concerne le passage à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen Non contraire à la Constitution française |
|
|
- de favoriser la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres en matière de procédure civile et de conflits de compétence ; |
}}}} |
|
|
|
- d'éliminer les obstacles au bon déroulement des procédures civiles, au besoin en favorisant la compatibilité des règles de procédure civile applicables par les Etats membres. |
}}}} |
|
|
* La période de cinq ans prévue pour que le Conseil arrête des mesures ne s'applique pas à ces alinéas.