Projet de loi sur l'innovation et la recherche

II. FAVORISER LES COOPÉRATIONS ENTRE LA RECHERCHE PUBLIQUE ET LES ENTREPRISES

Au delà du développement de la mobilité des personnels, le projet de loi tend à remédier à l'absence, au sein des organismes de recherche et des universités, de structures spécifiques destinées à valoriser les résultats de la recherche publique. A cette fin, il propose de nouveaux dispositifs mais prévoit surtout d'étendre ou d'améliorer les dispositifs existants.

A. DES DISPOSITIFS NOUVEAUX

Le projet de loi clarifie les modalités de gestion des activités commerciales et industrielles des établissements d'enseignement supérieur, en prévoyant la création en leur sein de services qualifiés " d'activités industrielles et commerciales ".

Il ouvre également la possibilité à ces établissements de fournir à des entreprises des prestations de services destinées à encourager leur développement.

Enfin, il facilite la gestion des personnels non titulaires que les établissements d'enseignement supérieur et les EPST peuvent recruter.

• la création des services d'activités industrielles et commerciales au sein des établissements d'enseignement supérieur

L'article 20 de la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur prévoit que les EPSCT " dans le cadre des missions qui leur sont dévolues (...)et afin de faire connaître leurs réalisations (...) peuvent assurer, par voie de convention, des prestations à titre onéreux, exploiter des brevets et licences, commercialiser les produits de leurs activités et, dans la limite des ressources disponibles dégagées par ces activités, prendre des participations et créer des filiales ".

Jusqu'à présent, les modalités de gestion de ces activités se sont avérées peu adaptées, faisant l'objet de vives critiques de la part de la Cour des Comptes comme des services fiscaux.

Le recours à des services internes ne constitue pas à l'évidence une solution satisfaisante dans la mesure où les règles budgétaires et comptables qui s'appliquent à ces services ne sont ni claires ni adaptées à la gestion d'activités commerciales. Par ailleurs, les missions que doivent assumer ces services requièrent des compétences techniques très spécifiques qui exigerait le recrutement de personnels spécialisés. Or, les établissements n'ont que des possibilités limitées de recruter du personnel sur les ressources propres tirées de ces activités.

L'exercice des activités de valorisation au travers de filiales ne constitue pas non plus une solution qui convient à tous les cas. En effet, certaines activités en raison de leur caractère temporaire ou encore de leur insuffisante rentabilité ne peuvent être confiées à des filiales.

Enfin, le recours à des formules plus souples de coopération telles que le groupement d'intérêt public n'a rencontré qu'un succès très modeste.

En l'absence de structures appropriées, ont été mises en place des formules présentant, dans bon nombre de cas, des risques à la fois juridiques et financiers.

Afin de répondre au besoin de structures spécialisées dans la gestion d'activités industrielles et commerciales, l'article 2 du projet de loi prévoit la possibilité de créer au sein des établissements publics d'enseignement supérieur de " services d'activités industrielles et commerciales " dont le régime financier sera adapté aux impératifs de souplesse propres à de telles activités. Ces services bénéficieront de budgets annexes dont le régime permettra notamment d'affecter les recettes aux dépenses, et, dans certaines limites, de reporter les crédits d'une année sur l'autre et d'adapter les dépenses à l'évolution des ressources. Par ailleurs, pour assurer le fonctionnement de ces services, les établissements pourront recruter du personnel à durée indéterminée, faculté interdite par la rédaction actuelle de l'article 42 de la loi de 1984 prévoyant que les personnels des EPSCP sont soit des agents titulaires soit des agents recrutés par contrat à durée déterminée.

Ce dispositif devrait être de nature à clarifier le régime fiscal des activités commerciales des établissements publics d'enseignement supérieur. La séparation des activités administratives et des activités commerciales permettra de définir plus précisément l'assiette de la TVA, de l'impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle que doivent acquitter ces établissements.

Ce dispositif proposé par le gouvernement doit être étendu aux établissements publics à caractère scientifique et technologique, dont les activités sont comparables. Un rapport public particulier de la Cour des Comptes consacré à la valorisation dans les EPST, publié en juin 1997 avait souligné, en effet, la nécessité d'élaborer des structures et des règles harmonisées pour la mise en oeuvre de leur politique de valorisation. Ce projet de loi est sans doute l'occasion de répondre à ses observations sur ce point.

• permettre aux établissements publics d'enseignement supérieur et aux EPST d'aider la création et le développement d'entreprises

Les articles premier et 2 du projet de loi proposent de compléter les lois de 1982 sur la recherche et de 1984 sur l'enseignement supérieur afin de préciser que les établissements publics d'enseignement supérieur comme les organismes publics de recherche peuvent en vue de favoriser la valorisation des résultats de la recherche, dans leurs domaines de compétences, fournir temporairement contre rémunération des moyens de fonctionnement à des entreprises dans le cadre de conventions.

Cette catégorie de prestations de services constitue un dispositif modeste qui ouvre la voie à la création au sein des organismes de recherche ou des établissements d'enseignement supérieur, à ce qui est aujourd'hui désigné sous le terme d'" incubateurs " et de " pépinières d'entreprises ".

Il est désormais admis que la création d'une entreprise innovante nécessite une phase de maturation qui a d'autant plus de chance d'aboutir qu'elle se déroule dans un environnement spécifique et protecteur. Dans des pays comme les Etats-Unis, le Canada ou les Pays-Bas, ont été mis en place, notamment au sein des universités, des structures capables de mettre à la disposition de jeunes entreprises des locaux, des moyens matériels ou humains moyennant rémunération. En outre les services et notamment la formation et les conseils qui constituent la valeur ajoutée essentielle de ces incubateurs et pépinières servent aussi à la phase antérieure à la création d'entreprise c'est à dire la période où l'on passe de l'idée au projet et du projet à la création d'entreprise. Les incubateurs ont donc une double fonction à remplir : d'une part, avant la création de l'entreprise et, d'autre part, de la création jusqu'à " la sortie du nid ".

Selon un rapport de la mission scientifique et technique de l'Ambassade de France aux Etats-Unis le nombre moyen d'entreprises créées par incubateur est de plus de 50 au bout de 10 ans, ce qui correspond à environ 1 000 emplois par incubateur. Les mêmes chiffres ont été relevés dans les universités européennes qui se sont lancées dans des expériences similaires.

Votre rapporteur, lors d'une mission aux Etats-Unis, en mai 1985 ^{3( * )} , avait pu constater que les structures évoquées dans le projet de loi étaient déjà largement appliqués. Ses conclusions n'ont eu qu'un impact limité.

Force est de constater qu'en France, de tels lieux d'accueil sont encore trop peu nombreux et surtout qu'il est rare qu'ils correspondent à une coopération entre public et privé, ce qui est pourtant nécessaire.

La disposition introduite par le projet de loi ne sera efficace qu'à la condition qu'elle s'accompagne de la création de fonds d'amorçage et que d'autres partenaires puissent être associés aux structures mises en place par les organismes de recherche et les universités, notamment des partenaires industriels, financiers ou encore des fondations.

Même si le dispositif prévu reste modeste, la mesure va dans le bon sens. Votre rapporteur a considéré que même si le projet de loi apparaît en retrait par rapport aux ambitions qui avaient été annoncées, il existe un appel à propositions lancé par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Le but de cet appel d'offre doté de 200 millions de francs est de participer au financement d'incubateurs et de fonds d'amorçage. L'objectif est de d'encourager la généralisation à proximité des établissements de recherche et d'enseignement supérieur d'une offre d'infrastructures matérielles, d'aide à la décision et à la gestion, de service de formation entrepreneuriale et enfin de relais vers l'éventail des aides aux entreprises. Ce projet ambitieux vient à son heure.

• une mesure de simplification administrative

L'article L. 351-12 du code du travail prévoit que les établissements publics de l'Etat employant des agents non fonctionnaires et donc entrant dans le champ d'application de la législation sur l'indemnisation des travailleurs involontairement privés d'emplois relèvent pour la mise en oeuvre de cette indemnisation non pas du régime général prévu à l'article L. 351-4 mais de régimes particuliers.

Le régime prévu pour les EPST et les établissements d'enseignement supérieur les contraint donc à assurer eux-mêmes la gestion et le paiement des indemnités pour perte d'emploi. Ces règles qui compliquent les recrutements des personnels contractuels nécessaires à la mise en oeuvre de collaborations entre entreprises et établissements public dans le cadre de contrats de recherche constituent un frein substantiel à la coopération avec le secteur industriel.

L'article 4 du projet de loi modifie l'article L. 351-12 du code du travail afin de prévoir pour les établissements publics d'enseignement supérieur et les EPST la possibilité d'opter pour le régime prévu à l'article L. 351-4 et en conséquence de cotiser aux ASSEDIC pour leur personnel contractuel.

Votre commission a approuvé cette disposition qui participe de la légitime simplification des règles de gestion des activités de valorisation.

B. L'AMÉLIORATION ET L'EXTENSION DES DISPOSITIFS EXISTANTS

Le projet de loi propose à ce titre d'étendre aux EPST les procédures applicables aux établissements d'enseignement supérieur en matière, d'une part, de contractualisation pluriannuelle avec l'Etat et, d'autre part, de constitution de filiales et de prises de participation.

En outre, l'article 6 du projet de loi précise les conditions de participation des lycées d'enseignement général et technologique et des lycées professionnels aux actions de transfert de technologie.

• la possibilité ouverte aux EPST de contracter avec l'Etat

La loi d'orientation de 1982 n'ouvre pas aux organismes publics de recherche la possibilité de conclure avec l'Etat des contrats pluriannuels, possibilité prévue par l'article 20 de la loi de 1984 pour les EPSCT en ce qui concerne " leurs activités de formation, de recherche et de documentation ".

Dans la pratique, bon nombre d'EPST ont déjà conclu avec l'Etat des contrats de ce type. Le projet de loi se borne donc à légaliser cette pratique et à la généraliser.

Votre commission souhaite que ces contrats constituent un instrument efficace permettant de préciser les obligations des établissements, plus particulièrement en matière de mobilité des personnels et de valorisation des travaux de recherche.

Il convient cependant de souligner que les engagements financiers de l'Etat resteront tributaires de la règle de l'annualité budgétaire, comme le rappelle d'ailleurs le texte du projet de loi.

• la simplification des procédures imposées aux EPST pour la création de structures de collaboration

La rédaction actuelle de l'article 19 de la loi de 1982 sur la recherche conditionne les créations de structures de collaboration, qu'il s'agisse de prises de participation, de constitution de filiales ou de création de groupement, à une autorisation accordée par arrêté des ministres chargés de la tutelle des établissements, le nombre de ces derniers pouvant aller jusqu'à cinq dans certains cas.

En pratique, cette procédure s'est révélée source de lourdeurs administratives.

La Cour des Comptes, dans son rapport précité, a ainsi pu observer des délais parfois fort longs entre les délibérations des conseils d'administration des établissements approuvant certaines prises ou cessions de participation et l'approbation des ministères de tutelle matérialisée par la publication des arrêtés nécessaires. Le rapport relève que : " tel fut notamment le cas, par exemple, lorsque l'INSERM a sollicité l'autorisation de souscrire au capital de la société Immunotech : la délibération du conseil d'administration de l'INSERM date du 17 octobre 1985, l'arrêté autorisant cette souscription, en date du 24 avril 1990, a été publié au Journal officiel du 5 mai 1990. Un calcul simple montre que, pendant ce délai de plus de quatre ans, la variation de la valeur des actions de la société a fait perdre à l'INSERM plus de 1 million de francs, pour un investissement lui-même à peine supérieur à un million ".

Un tel exemple ne peut que souligner la pertinence de la modification proposée par le gouvernement, substituant à la procédure en vigueur une procédure d'autorisation tacite semblable à celle prévue pour les EPSCT par la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur.

• les modalités de participation des lycées technologiques et professionnels aux actions de transfert de technologie

Le projet de loi réaffirme la vocation des lycées technologiques et les lycées professionnels à participer à la diffusion de l'innovation.

Son article 6 complète la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation par deux nouveaux dispositifs.

L'article 14 bis nouveau prévoit la possibilité pour les enseignants, dans le cadre des projets d'établissement, de participer à des actions en faveur de l'innovation technologique.

L'article 18 ter prévoit la possibilité pour les lycées professionnels et les lycées d'enseignement général et technologique de passer des conventions de prestations de services à titre onéreux visant des transferts de technologie.

Le rôle déterminant que peuvent jouer ces établissements, notamment dans les transferts de technologie de proximité en faveur des PME-PMI est certain et il est bon de le souligner. Toutefois, une simple application des dispositions du 3° de l'article 17 de la loi de programme n° 85-1371 sur l'enseignement technologique et professionnel permettrait d'atteindre l'objectif poursuivi.

Aux termes de ces dernières, " l es personnels enseignants titulaires dans les disciplines technologiques ou professionnelles peuvent, sur leur demande ou avec leur accord, exercer leurs compétences auprès d'entreprises publiques ou privées, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. A cet effet, une convention doit être conclue entre l'Etat et l'entreprise intéressée. "

Or, ce décret n'est pas paru après dix sept ans. Il serait opportun de remédier à cette regrettable abstention plutôt que de dupliquer des dispositions existantes.

Votre commission a obtenu des engagements du gouvernement en ce sens. Elle souhaite que les textes d'application puissent prévoir des dispositifs inspirés de ceux prévus aux articles 25-1, 25-2 et 25-3 nouveaux de la loi de 1982 pour les fonctionnaires du service public de la recherche.