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3 mars 1999 : Administrations ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

AMOUDRY (Jean-Paul)

RAPPORT 248 (98-99) - commission des lois


Table des matières





N° 248

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,

Par M. Jean-Paul AMOUDRY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 153
(1998-1999).



Administration.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 3 mars sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois a examiné en première lecture le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations sur le rapport de M. Jean-Paul Amoudry.

La commission des Lois a constaté que seul le titre Ier était nouveau, s'agissant de l'accès aux règles de droit et de la transparence administrative et financière (titre Ier); les autres dispositions reprennent le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, examiné par le Parlement au printemps 1997. Elles concernent : l'amélioration des procédures administratives et le régime des décisions prises par les autorités administratives (titre II),  le Médiateur de la République (titre III) et la création des maisons des services publics (titre IV).

Parmi les 36 amendements qu'elle a adoptés, 28 améliorent la cohérence du projet de loi et précisent son champ d'application. Les autres tendent à :

- supprimer les dispositions dépourvues de tout contenu normatif (article 2 relatif à " l'accès simple " aux règles de droit, article 3 imposant la codification des textes législatifs dans un délai rapproché) ;

- étendre le principe de la levée de l'anonymat des agents à l'ensemble des autorités chargées de la gestion d'un service public (article 4) ;

- supprimer la consultation obligatoire du public sur les opérations de travaux publics, alors qu'une expertise technique sur ce sujet est actuellement en cours et que les conséquences concrètes d'une telle obligation n'ont pas été évaluées (article 5) ;

- préciser le champ d'application de l'obligation, pour les autorités administratives et les organismes subventionnés sur fonds publics, de tenir leurs comptes à disposition du public, en visant expressément les associations " loi de 1901 " (article 6);

- prévoir une sanction similaire lorsque l'administration n'a pas délivré d'accusé de réception de la demande d'un usager ou lorsque l'accusé délivré ne permet pas au demandeur de faire valoir ses droits (article 17) ;

- en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation, distinguer selon que les mesures de publicité ont été effectivement mises en oeuvre ou non, et prévoir la possibilité de retrait en cours d'instance lorsqu'un recours contentieux a été formé (article 21) ;

- permettre au Médiateur européen et aux homologues étrangers du Médiateur de la République de saisir directement ce dernier, sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire français (article 23).

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis aujourd'hui à votre examen s'attache à renforcer les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Près de la moitié des vingt-huit articles de ce projet de loi sont une reprise du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, qui avait donné lieu à deux lectures à l'Assemblée nationale (15 et 16 janvier et 27 mars 1997) et une lecture du Sénat (26 février 1997), l'examen de ce projet de loi ayant été interrompu par la dissolution de l'Assemblée nationale.

Le projet de loi, déposé en premier lieu sur le bureau de l'Assemblée nationale en mai 1998, en a été retiré et a été transmis en janvier 1999 au Sénat qui l'examinera donc en premier lieu.

Ce projet de loi forme un ensemble assez disparate, certaines dispositions marquant de réels progrès vers davantage de transparence, tandis que d'autres sont dépourvues de portée normative ou édictent des obligations dont les conséquences n'ont pas été évaluées.

Il comprend cinq titres. La définition des " autorités administratives " figure à l'article 1er. Seul le titre premier est entièrement nouveau ; il concerne l'accès aux règles de droit et la transparence administrative et financière. Le titre II tend à l'amélioration des procédures administratives et traite du régime des décisions prises par les autorités administratives. Le titre III est relatif au Médiateur de la République. Enfin le titre IV permet la création des maisons des services publics et le titre V est consacré aux dispositions diverses.

· Les titres II à IV reprennent les dispositions du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, dont la discussion au Parlement avait été interrompue en avril 1997 avant son examen en deuxième lecture au Sénat. Le plus souvent, les articles se conforment à la rédaction adoptée par le Sénat et l'Assemblée nationale en 1997.

L'article 1er, que votre commission des Lois vous propose de faire figurer en tête du titre II pour des raisons de cohérence, définit les autorités administratives : Etat, collectivités territoriales, établissements publics administratifs, organismes de Sécurité sociale et autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.

L'article 15 réduit les délais dans lesquels les autorités administratives ordonnancent les sommes qu'elles doivent au titre d'une condamnation pécuniaire (astreinte).

L'article 16 définit la notion de " demande " adressée par un citoyen à une autorité administrative. L'article 17 impose aux autorités administratives de délivrer un accusé de réception aux demandeurs. Cette formalité emporte des conséquences au contentieux. Votre commission des Lois vous proposera d'appliquer une sanction similaire au défaut de délivrance de l'accusé de réception et à la délivrance d'un accusé de réception dépourvu des mentions devant permettre au demandeur de faire valoir ses droits.

De plus, est posé le principe selon lequel l'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes abusives. Il s'agit de réaffirmer que l'objectif de transparence ne doit pas contraindre l'administration à des formalités excessives au détriment de l'exercice effectif de ses missions de service public. Les demandes abusives, par leur caractère systématique, font prévaloir un intérêt individuel sur l'intérêt général ; l'administration n'a pas à les honorer. La question des recours abusifs, en particulier devant la juridiction administrative, est comparable. Les requêtes abusives sont actuellement passibles d'une amende de 20.000 francs maximum en vertu de l'article R. 88 du code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

L'article 18 organise la transmission à l'autorité compétente d'une demande adressée à tort à une autorité administrative. Lorsque cette transmission est mise en oeuvre, la computation des délais aux termes desquels interviennent des décisions implicites diffère selon que la demande aboutit au rejet ou à l'acceptation.

L'article 19 réaffirme le principe selon lequel le silence gardé pendant un délai déterminé par l'autorité administrative saisie d'une demande vaut décision de rejet. Il réduit cependant ce délai de principe de quatre à deux mois. L'article 20, par exception à ce principe, donne un cadre légal à la création par décret de procédures de décisions implicites d'acceptation.

L'article 21 modifie le régime, actuellement fixé par la jurisprudence, applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation illégales. Votre commission des Lois vous proposera d'opérer une meilleure articulation entre des intérêts divergents : l'intérêt du demandeur, la protection des droits des tiers et le principe de légalité qui s'oppose au maintien des décisions illégales.

L'article 22 permet à une personne, destinataire d'une décision devant être motivée et qui ne constitue pas la réponse à une demande, de présenter ses observations.

Le titre III est relatif au Médiateur de la République. L'article 23 donne une existence légale aux délégués du Médiateur et élargit les compétences du Médiateur. Votre commission des Lois, dans un souci de bon fonctionnement de la médiature, vous proposera de permettre au Médiateur européen ou à un homologue étranger du Médiateur de la République de saisir ce dernier sans passer par l'intermédiaire d'un parlementaire français.

Le titre IV permet la création de maisons des services publics, par convention entre plusieurs personnes morales chargées d'une mission de service public, dont au moins une de droit public. Les articles 24 à 26 décrivent le régime juridique applicable. La maison des services publics est créée par convention ; une ou plusieurs maisons des services publics peuvent se réunir au sein d'un groupement d'intérêt public. Enfin une formule plus souple permet la passation d'une convention particulièrement adaptée au maintien en zone rurale des agences postales.

· Parmi les articles nouveaux, figurent des dispositions qui se contentent d'énoncer des objectifs, sans en définir précisément la portée, ni en évaluer les conséquences.

L'article 2 affiche l'objectif d'un " accès simple " aux règles de droit élaborées par les autorités administratives. Or, les agents publics doivent avoir pour souci constant de rendre compréhensibles les règles de droit qui s'imposent aux citoyens. Il s'agit d'une mission de l'administration, laquelle est au service des citoyens. Faut-il que la loi rappelle le principe qui doit guider l'action administrative ? Votre commission des Lois vous proposera de supprimer cet article dépourvu de tout contenu normatif.

Elle regrette que la rédaction du présent projet de loi soit parfois en contradiction avec l'objectif affiché par le Gouvernement de rendre le droit plus accessible aux citoyens. En effet, l'étude d'impact met en évidence le constat de la prolifération du droit applicable (8 000 lois et 80 000 décrets actuellement en vigueur), et la confusion qui en résulte pour le citoyen. L'étude d'impact reprend les termes du rapport du Conseil d'État de 1991 consacré à la sécurité juridique, selon lequel " lorsque le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite ". Peut-on dans le même temps déplorer la " dégradation de la norme due au développement des textes d'affichage " et soumettre au Parlement des dispositions qui n'ont aucune portée normative ?

De même, l'article 3 soumet au vote du Parlement l'objectif de codifier les textes législatifs dans une vingtaine de domaines à une échéance fixée. Cet article ne résoudra pas le problème du blocage du processus de codification constaté depuis février 1996. La loi ne peut apporter une solution juridique à un problème essentiellement politique. La codification mérite mieux qu'un article de pur affichage, en conséquence votre commission des Lois vous proposera de le supprimer tout en demandant au Gouvernement un engagement politique en faveur de la codification, essentielle dans un Etat de droit.

L'article 5 impose une obligation nouvelle, celle de la consultation quasi-systématique du public sur les opérations de travaux publics, à l'exception des ouvrages de faible importance. Or, ni le dispositif de la loi, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact n'énoncent clairement la portée de cette obligation nouvelle ou n'évaluent le coût d'une telle mesure. Votre commission des Lois vous proposera de supprimer cet article. En effet, lorsqu'une loi impose une contrainte, elle doit la définir précisément, au risque de générer un contentieux lié à des interprétations divergentes de la loi.

La transparence de l'activité administrative est un principe de fonctionnement essentiel car il améliore le service rendu au citoyen. Mais la transparence administrative n'est pas un principe absolu. Elle trouve ses limites lorsque l'efficacité de l'action publique est en jeu.

Enfin l'article 10 impose à l'ensemble des autorités administratives et des organismes aidés ou subventionnés sur fonds publics de tenir leurs comptes à la disposition du public. Là encore, il est proposé d'instaurer une obligation, sans que son contenu ne soit précisément défini. En particulier, cet article aurait pour effet de soumettre l'ensemble des entreprises privées recevant une aide publique, par exemple au titre de la politique de l'emploi, à l'obligation de rendre leurs comptes publics. Or, cette disposition très générale, en s'ajoutant aux dispositions existantes nombreuses en matière de publicité des comptes des entreprises privées, ne contribue pas à simplifier le droit en vigueur. Votre commission des Lois vous proposera une délimitation plus précise du champ d'application de cet article.

· D'autres articles parmi ceux qui ne figuraient pas dans le projet de loi d'amélioration des relations entre les administrations et le public proposent en revanche des mesures utiles au progrès de la transparence.

L'article 4 généralise la levée de l'anonymat des agents des autorités administratives, dans leurs relations avec le public. Votre commission des Lois vous proposera d'étendre ce principe à l'ensemble des services publics, afin d'éviter une différence de traitement selon que le citoyen s'adresse à un service public administratif ou à un service public d'une autre nature.

Les article 6 à 9 mettent en cohérence les trois lois de 1978-1979 relatives à l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents administratifs et aux archives. Désormais, le citoyen ne sera plus confronté aux contradictions qui veulent que les mêmes données soient communicables si elles sont sur support papier et non communicables si elles figurent dans un fichier ; ou encore que des données soient détruites au titre de la loi " informatique et libertés " alors qu'elles pourront intéresser les chercheurs et entrent dans le champ d'application de la loi sur les archives.

Les articles 11 à 13 améliorent la transparence financière. Il s'agit d'articles qui étendent le contrôle de la Cour des comptes et prévoient des procédures d'échanges d'informations entre les juridictions financières et judiciaires.

L'article 14 harmonise les pratiques très diverses actuellement constatées concernant la certification de la date à laquelle une personne a présenté une demande à l'administration ou a rempli une obligation qui lui incombait.

· Enfin, dans le titre V, l'article 27 étend certaines dispositions de ce projet de loi à la Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer et à Mayotte.

L'article 28 diffère de six mois l'application des articles qui nécessitent une adaptation technique de l'administration dans le domaine du régime des actes, ou ont des conséquences contentieuses importantes.

Ce projet de loi, qui marque de réels progrès, constitue cependant une réponse partielle à la nécessité de réforme de l'Etat.

En effet, la réforme de l'Etat relève essentiellement du domaine réglementaire. Des circulaires du Premier ministre en donnent les grandes orientations et en précisent les modalités d'application ; par exemple, la circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics, et celle du 3 juin 1998 relative à la préparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations.

L'organisation même de la réforme de l'État au niveau interministériel a été récemment modifiée par le décret n° 98-573 du 8 juillet 1998 qui a remplacé le commissariat à la réforme de l'État par la délégation interministérielle à la réforme de l'État (DIRE). La " commission pour la simplification administrative " a été créée par le décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 relatif aux simplifications administratives.

De plus, la rénovation de la gestion publique ne passe pas uniquement par de nouvelles dispositions législatives mais nécessite des moyens financiers. A titre indicatif, la dotation du Fonds pour la réforme de l'État pour 1998 s'élevait à 112 millions de francs. Or, le rapport général sur le projet de loi de finances pour 1998, présenté au nom de la commission des Finances du Sénat par M. Philippe Marini, posait déjà la question : " Ne peut-on pas considérer les améliorations techniques financées par le Fonds comme des mesures inhérentes au fonctionnement normal de toute administration soucieuse de s'adapter au développement des techniques et aux besoins de son public ? ".

En outre, bien que le législateur ait fait de la déconcentration, élément central de la réforme de l'Etat, le mode d'organisation de droit commun de l'administration de l'État (loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République), et que la déconcentration des décisions individuelles, prévue par le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997, soit devenue la règle, " dans les faits, la loi n'a pu faire évoluer la tradition administrative qui fait «remonter à Paris» d'innombrables décisions individuelles, ôtant ainsi toute souplesse de gestion aux services déconcentrés ", comme le rappelait M. Philippe Marini, dans le rapport général sur la loi de finances pour 1998.

Enfin, la réforme de l'Etat passe aussi par l'amélioration des relations entre le monde économique et les autorités administratives. Or, les petites et moyennes entreprises privées sont confrontées à des difficultés liées aux procédures parfois très lourdes qui s'imposent à elles. La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a apporté diverses mesures de simplification de la vie sociale des entreprises, de la protection sociale et du droit du travail. Plus récemment, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses mesures d'ordre économique et financier a poursuivi cette évolution en simplifiant les formalités administratives incombant aux entreprises. Elles ont été suivies de mesures réglementaires adaptées aux besoins des petites entreprises : la création d'une entreprise dans le délai d'un jour franc ouvrable, ou encore la possibilité pour tout employeur, sauf les particuliers, de recourir à une formule déclarative spécifique dite " déclaration unique d'embauche ".

*

Regrettant que des mesures de pur affichage politique n'ayant guère de contenu normatif côtoient des dispositions apportant une réelle amélioration des procédures administratives, et sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Définition des autorités administratives

L'article premier définit, d'un point de vue organique, le champ d'application du projet de loi. Cette définition reprend point par point celle qui figurait à l'article premier du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public dont l'examen par le Parlement était resté inachevé au printemps 1997. La rédaction ici proposée reprend celle adoptée conjointement par le Sénat et l'Assemblée nationale en 1997. Cet article figurait alors en tête du titre relatif au régime des actes.

Il précise que devront respecter les obligations prévues par la présente loi les autorités administratives dont il dresse la liste : les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale ainsi que les autres organismes chargés d'un service public administratif.

Sont donc exclues de ce champ les autorités administratives indépendantes ainsi que les établissements publics industriels et commerciaux et les organismes chargés d'un service public industriel et commercial dont les éventuelles décisions à caractère administratif concernent des tiers plutôt que des usagers.

Sont en revanche inclus les organismes de sécurité sociale qui, pour certains d'entre eux, prennent des décisions relevant du droit privé.

Si l'essentiel des dispositions du titre II, s'inspirant largement du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers, semblent relever du domaine réglementaire, l'extension aux collectivités territoriales impliquait néanmoins l'intervention du législateur, en application de l'article 34 de la Constitution.

Le choix de faire figurer la définition des autorités administratives en tête du projet de loi apparaît cependant critiquable : cet emplacement suggère en effet que l'ensemble des dispositions du projet de loi sont relatives à ces autorités ce qui est loin d'être le cas puisque seuls onze articles sur vingt-huit y font référence, huit d'entre eux figurant au titre II. En outre, sur les trois autres articles visant ces autorités, l'un, l'article 2, dénué de contenu normatif, semble devoir être supprimé, le deuxième, l'article 4, qui instaure l'obligation pour l'agent chargé du dossier de décliner son identité et sa qualité, pourrait voir son champ d'application étendu à l'ensemble des organismes chargés d'un service public, et le dernier, l'article 10, qui pose le principe de la mise à la disposition du public des comptes d'un grand nombre d'organismes et d'autorités administratives, mérite de voir son champ d'application mieux circonscrit. Aussi votre commission des Lois vous propose-t-elle, par un amendement, de supprimer l'article premier afin d'en transférer le contenu sous un article additionnel placé en tête du titre II.

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES A L'ACCÈS
AUX RÈGLES DE DROIT ET À LA TRANSPARENCE
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCÈS AUX RÈGLES DE DROIT

Article 2
Obligation d'organiser un accès simple aux règles de droit

Cet article confie aux autorités administratives le soin d'organiser un " accès simple " aux règles de droit qu'elles édictent, puis renvoie à un décret en Conseil d'État la fixation des modalités devant permettre d'atteindre cet objectif.

Cet article ne crée en réalité aucune obligation nouvelle : il n'est pas normatif. Il s'agit de la déclaration d'un principe qui ne peut être qu'approuvé en tant qu'objectif, mais qui n'a pas sa place dans la loi.

En effet, qu'entend-on par " accès simple " ? Cette notion n'est définie ni dans le dispositif du projet de loi, ni dans l'exposé des motifs, ni dans l'étude d'impact. Or, quand la loi crée une obligation nouvelle, elle doit en définir le contenu. S'agit-il de faciliter la compréhension par les citoyens du contenu de l'ordonnancement juridique, de la portée des droits et obligations prescrits par les normes applicables, de leur permettre d'identifier les règles en vigueur sur une question juridique déterminée, ou encore de rendre l'accès plus aisé au droit applicable en mettant à leur disposition les moyens adaptés (guichets d'information, nouvelles technologies de l'information ...) ?

La diffusion des actes normatifs par les autorités qui les produisent fait partie intégrante des missions des administrations. Il est donc regrettable de laisser croire que la loi doive rappeler aux autorités administratives ce qui constitue l'essence même de leur activité, à savoir le service rendu aux citoyens.

Surcharger la loi de dispositions dépourvues de contenu normatif et relevant de l'exposé des motifs
va à l'encontre même de l'objectif affiché par le présent projet de loi qui est d'améliorer la lisibilité de l'ordonnancement juridique. Il faut déplorer, comme le faisait le Conseil d'État dans son rapport public pour 1991 consacré à la sécurité juridique, que de trop nombreux projets de loi " comportent des premiers articles dépourvus de tout contenu normatif ", et se limitent à " une simple formulation d'objectifs ".

Enfin, maintenir une telle disposition serait de nature à tromper les administrés en leur laissant croire qu'elle définit en leur faveur une sorte de " droit de créance " sur l'administration, droit à géométrie variable puisque son contenu n'est pas défini qui serait en outre dépourvu de sanction car on voit mal comment la responsabilité de l'administration pourrait être engagée sur une telle base.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 2.

Article 3
Codification des textes législatifs

Cet article définit un programme législatif de codification devant être adopté avant une date butoir correspondant à la fin de la présente législature.

Le premier alinéa pose le principe selon lequel les textes législatifs seront regroupés dans des codes thématiques, et indique la méthode à suivre, à savoir la codification " en principe " à droit constant.

Le deuxième alinéa donne valeur législative au programme de codification annexé au projet de loi et impose une date limite : la codification devra intervenir " avant la fin de la présente législature ".

Enfin, le troisième alinéa prévoit que le Gouvernement déposera chaque année sur le bureau des assemblées un rapport faisant le point sur l'état d'avancement de la codification.

Le programme figurant en annexe, auquel le présent projet de loi confère valeur législative, comprend treize codes " nouveaux " et huit " codes à refondre "1(*).

Cet article a le mérite de souligner la nécessité de poursuivre le processus de codification des textes législatifs et réglementaires, suspendu depuis deux ans. La codification constitue en effet une condition de réalisation de l'État de droit car elle a pour objet de faciliter l'accès des citoyens à l'ordonnancement juridique en vigueur. Plus cet ordonnancement est complexe, plus la codification s'impose comme une nécessité dès lors que " nul n'est censé ignorer la loi ".

Le Sénat, et en particulier sa commission des Lois, a constamment affirmé son attachement à la poursuite du processus de codification : en témoignent les travaux qu'il a menés lors de l'examen des projets de loi relatifs au code général des collectivités territoriales ou au code de commerce.

Or, force est de constater que, depuis l'adoption du code général des collectivités territoriales en février 1996, le processus de codification est " en panne ". Cependant, le présent article ne permet en aucune façon de remédier à ce blocage.

La solution ne réside pas dans l'inscription dans la loi d'un objectif de programmation législative, mais dans la volonté politique déterminée du Gouvernement de mener à bien le processus de codification. L'affirmation d'une telle volonté, affichée à plusieurs reprises dans la circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics (" le Gouvernement devra se fixer des objectifs très ambitieux en matière de codification pour les trois ans à venir ") et dans celle du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires (" le Gouvernement a décidé d'achever la codification de l'ensemble des lois et règlements dans un délai de cinq ans "), ne suffit pas. Il revient au présent Gouvernement de définir les textes dont l'examen est prioritaire et de les inscrire effectivement à l'ordre du jour des travaux du Parlement.

Le présent article, de pur affichage et dépourvu de portée normative, pose en outre des problèmes de principe :

- Tout d'abord, les termes " faire l'objet d'une codification " laissent entendre qu'ils s'agit non seulement du dépôt des projets de loi de codification, mais aussi de leur adoption définitive par le Parlement. Or, une telle disposition pourrait constituer une " injonction à légiférer " contraire à la Constitution.

La réponse à la question n° 11970 posée par M. Georges Gruillot, sénateur, au Premier ministre, publiée au Journal officiel (questions écrites des sénateurs) du 5 octobre 1995, est éloquente sur ce point : " Le recours à une loi de programme (de codification) aurait l'intérêt de soumettre ce programme de travail à l'approbation solennelle de la représentation nationale. Cependant, ce procédé pourrait être regardé comme une injonction à légiférer contraire au principe de séparation des pouvoirs tel que l'entend le Conseil constitutionnel (décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990) ".

Cette décision du Conseil constitutionnel soulignait que " la référence faite à une réforme législative dont le Parlement sera saisi avant le 31 décembre 1990 a le caractère d'une injonction adressée au Gouvernement de déposer un projet de loi ; une telle disposition ne trouve de base juridique ni dans l'article 34, ni dans aucune des autres dispositions de la Constitution ".

- Ensuite, l'expression " avant la fin de la présente législature " ne donne pas date certaine dans la mesure où le Président de la République peut y mettre un terme à tout moment par la dissolution de l'Assemblée nationale.

- Enfin, la fixation d'une méthode de travail, à savoir la codification " à droit constant ", n'a pas à figurer dans un texte de loi. Cela reviendrait pour le Parlement à se lier lui-même, à restreindre juridiquement sa marge de manoeuvre, ce qui paraît contraire, encore une fois, à la Constitution qui lui confère le droit d'amendement. Le choix d'une telle méthode constitue un choix politique qui ne peut revêtir de portée normative et être inscrit dans la loi.

En outre, le dernier alinéa de l'article 3, prévoyant un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'état d'avancement de la codification, pourrait faire double emploi avec le rapport public établi chaque année par la Commission supérieure de codification.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 3 ainsi qu'un amendement de conséquence tendant à supprimer la division " chapitre Ier " du titre Ier, devenue sans objet.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA TRANSPARENCE ADMINISTRATIVE

Article 4
Personnalisation des relations entre les agents
des services publics et le public

Cet article tend à lever l'anonymat qui, bien souvent, caractérise les relations entre les autorités administratives et les usagers des services publics.

Le premier alinéa de cet article pose le principe selon lequel toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, les qualité et adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne. La mention selon laquelle ces éléments d'identification figurent dans les correspondances adressées à l'usager ne relève pas du domaine de la loi.

Le deuxième alinéa pose les exceptions à ce principe.

Le dernier alinéa pose la levée de l'anonymat concernant les décisions des autorités administratives.

A l'heure actuelle, la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1985 lève l'anonymat des fonctionnaires et dispose que les correspondances administratives doivent indiquer clairement le nom de la personne chargée du dossier et l'adresse de son service, de même que le nom des agents doit être apposé sur la porte de leur bureau ou sur le guichet derrière lequel ils travaillent. Mais cette circulaire ne vaut que pour les agents de l'État.

Le présent article ajouterait, dans le champ d'application de ce principe, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale, les établissements publics et organismes chargés de la gestion d'un service public administratif. Or, on peut s'interroger sur les raisons de permettre aux autres personnes morales chargées d'une mission de service public d'échapper à l'obligation de personnalisation des relations avec les usagers. L'exigence de transparence et de simplification juridique conduit à proposer la généralisation de cette obligation, la plupart des administrés n'ayant pas les connaissances juridiques nécessaires pour déterminer la nature du service public et de l'organisme gestionnaire auquel ils s'adressent.

Le deuxième alinéa du présent article aménage des exceptions au principe de la levée de l'anonymat, dans les cas où des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient. Ces restrictions sont nécessaires, car la levée de l'anonymat touche aux " garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques " au sens de l'article 34 de la Constitution.

Actuellement, seuls les fonctionnaires sont protégés par leur statut général contre les risques éventuels liés à la levée de l'anonymat. L'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que " la collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ".

Enfin le dernier alinéa indique que toute décision prise par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics administratifs, les organismes de sécurité sociale ou organismes chargés de la gestion d'un service public administratif, comporte la signature de son auteur et la mention en caractères lisibles du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. Ce dernier alinéa concernant les décisions des autorités administratives trouve sa place au début du chapitre II du titre II du projet de loi, c'est-à-dire avant l'article 16.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de réécriture de l'article 4, qui étend son champ d'application, le rend conforme à la hiérarchie des normes, en posant seulement le principe de la levée de l'anonymat pour renvoyer au décret d'application ses modalités de mise en oeuvre, et rétablit la cohérence du projet de loi en transférant au titre II ce qui relève du régime des actes.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Consultation du public par le maître de l'ouvrage
préalablement à une opération d'aménagement ou d'infrastructure

Cet article vise à rendre obligatoire la consultation du public sur les opérations envisagées par le maître de l'ouvrage, au sens de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1995 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée. Il s'agit de la réalisation de tous ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure ainsi que des équipements industriels destinés à leur exploitation.

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des règles applicables à la procédure de consultation, en fonction de la nature de l'ouvrage et des personnes concernées, et des catégories d'ouvrages qui, en raison de leur nature ou de leur faible importance, ne donnent pas lieu à consultation.

Cet article tend à imposer une obligation à caractère général. Or, ni son dispositif, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact ne font état de la portée réelle d'une telle obligation. Il est regrettable de soumettre l'ensemble des maîtres d'ouvrage à une obligation nouvelle sans en mesurer au préalable les conséquences concrètes.

En particulier, le caractère systématique de la consultation pourrait entraîner une lourdeur excessive, voire paralyser l'action de l'administration. Une formulation trop imprécise du droit à la transparence peut aller à l'encontre de l'efficacité de l'action publique et du but affiché du présent projet de loi, qui vise à améliorer le service rendu aux citoyens.

De plus, de nombreuses procédures spécifiques régissent déjà les enquêtes publiques et la consultation du public :

- la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature dispose que les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences.

- l'article L. 11-1 du code de l'expropriation dispose que l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier.

- la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement pose le principe selon lequel l'enquête publique est obligatoire pour la réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux, exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement.

- la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement dispose que, pour les grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement, un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets, pendant la phase de leur élaboration.

- l'article L. 300-2, alinéa c), du code de l'urbanisme indique que le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, avant toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte, lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans une zone d'urbanisation future ou une zone d'aménagement concerté.

- la loi n° 91-662 d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 pose un principe général : lors de toute action ou opération, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, qui, par son ampleur ou par sa nature, modifie substantiellement les conditions de vie des habitants dans les quartiers ou les ensembles immobiliers, le maire organise une concertation préalable. L'article L. 300-1 couvre un champ très large : toutes les opérations d'aménagement visant à mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, développer les activités économiques, le loisir ou le tourisme, réaliser des équipements collectifs, lutter contre l'insalubrité, mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

- S'agissant des collectivités territoriales, des procédures à portée très générale permettent l'information et la participation des habitants. L'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales indique que le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale. Les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune (article L. 2142-1 du code général des collectivités territoriales). Les mêmes dispositions s'appliquent aux établissements publics de coopération intercommunale (article L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales).

- La loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique pose le principe général selon lequel la consultation du public est facultative, à l'appréciation du maître de l'ouvrage qui détermine, eu égard à la nature de l'ouvrage et aux personnes concernées, les modalités de consultation qui lui paraissent nécessaires.

La solution proposée par cet article, à savoir l'obligation de consultation du public sur l'ensemble des opérations d'aménagement, d'ouvrage ou d'infrastructure, sauf si leur nature ou leur faible importance justifie l'absence de consultation, n'est pas satisfaisante. En effet, elle aboutirait à superposer différentes obligations légales sans chercher à les mettre en cohérence.

En outre, cet article s'inscrirait dans une réforme plus globale de la consultation du public et de l'enquête publique. Or, cette étude est actuellement en cours à la demande du Premier ministre. Il serait donc prématuré de réformer la seule loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique avant de connaître les éléments de l'expertise technique qui porteront sur l'ensemble des procédures spéciales de consultation du public.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement de suppression de l'article 5.

ARTICLES 6 À 9
MISE EN COHERENCE DES DISPOSITIONS LEGISLATIVES RELATIVES A L'INFORMATIQUE ET AUX LIBERTES,
A L'ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
ET AUX ARCHIVES

Le droit à la transparence est organisé par trois lois fondamentales : la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ; la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ; la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives. Or, bien qu'adoptées à la même époque, celles-ci répondent à des objectifs distincts voire contradictoires et ne font pas référence l'une à l'autre.

La mise en cohérence des trois lois relatives à la transparence est demandée depuis plusieurs années, comme le soulignent :

- le rapport public du Conseil d'État de 1991, consacré à la sécurité juridique et aux nouveaux droits des administrés, estimant que : " en l'état présent le droit français n'institue pas un droit à la transparence administrative mais des droits reposant sur une assez grande diversité de textes, de principes jurisprudentiels voire d'usages ",

- le rapport public du Conseil d'État de 1995,

- le huitième rapport d'activité de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA),

- le seizième rapport de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL),

- le rapport de M. Guy Braibant remis au Premier ministre, intitulé : " les archives en France ", publié en mai 1996,

- et surtout l'étude adoptée par le Conseil d'État en mai-juillet 1997, intitulée " Pour une meilleure transparence de l'administration, étude sur l'harmonisation des textes et l'amélioration des droits du citoyen en matière d'accès aux données publiques "2(*). Cette étude souligne en particulier l'équilibre à rechercher entre volonté de transparence et protection des secrets légitimes, droits des individus et nécessités de l'action administrative.

Cette étude du Conseil d'État, annexée à l'étude d'impact, comportait plusieurs propositions de modifications législatives qui ont été en grande partie reprises dans le présent projet de loi.

En dehors de l'exigence d'harmonisation des trois lois qui fondent le droit à la transparence (informatique et libertés, accès aux documents administratifs, archives), se pose la question de la mise en conformité du droit national avec le droit européen, en particulier la convention du 28 janvier 1981 sur la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, et surtout de l'introduction du droit communautaire dans l'ordonnancement juridique interne. En effet, la directive n° 95-46 du 24 octobre 1995, adoptée par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, nécessitera une modification profonde de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978.

Le délai de transposition de cette directive a expiré le 24 octobre 1998. Le projet de loi de transposition pourrait être adopté en conseil des ministres en mars 1999. Les travaux préparatoires menés par M. Guy Braibant, publiés dans son rapport au Premier ministre intitulé " Données personnelles et société de l'information " (mars 1998), analysent l'ensemble des modifications de la loi française que nécessitera la transposition de la directive du 24 octobre 1995.

Quelques articles de la directive ont une incidence directe sur les lois informatiques et liberté, accès aux documents administratifs et archives :

· La directive du 24 octobre 1995 définit la notion de données à caractère personnel : " toute information concernant une personne physique identifiée ou identifiable ; est réputée identifiable une personne qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un numéro d'identification ou à un ou plusieurs éléments spécifiques, propres à son identité physique, physiologique, psychique, économique, culturelle ou sociale ". Cette définition se substituerait à la notion utilisée par la loi du 6 janvier 1978, celle de " données nominatives ", c'est-à-dire " les informations qui permettent, sous quelque forme que ce soit, directement ou non, l'identification des personnes physiques auxquelles elles s'appliquent ". Cette nouvelle approche pourra valablement être reprise dans la loi du 17 juillet 1978 qui fait référence aux " informations nominatives ".

· Les conditions de licéité des traitements de données à caractère personnel font l'objet de l'article 5 de la directive. Le rapport Braibant sur la transposition de la directive indique : " Compte tenu de l'ampleur des modifications induites par la directive dans les règles de fond applicables au traitement des données, il conviendra d'abroger l'essentiel des dispositions du chapitre IV de la loi du 6 janvier 1978 relatif à la collecte, à l'enregistrement et à la conservation des informations, pour les remplacer par un texte entièrement nouveau ". Ce chapitre IV que le présent projet de loi propose de modifier devra faire l'objet d'une refonte complète à l'occasion de la transposition de cette directive.

Force est de souligner que les dispositions de l'article 6 du présent projet de loi n'ont donc pas vocation à s'inscrire dans la durée...

· L'article 6 de la directive prévoit des dispositions particulières relatives à la conservation et au traitement des données à des fins de recherche historique, statistique ou scientifique : " les données à caractère personnel doivent être conservées sous une forme permettant l'identification des personnes pendant une durée n'excédant pas celle nécessaire à la réalisation des finalités pour lesquelles elles sont collectées ou pour lesquelles elles sont traitées ultérieurement ". Elle ajoute que le traitement de données " à des fins historiques, statistiques ou scientifiques n'est pas réputé incompatible (avec les finalités pour lesquelles les données ont été collectées), pour autant que les États membres prévoient des garanties appropriées ".

Le rapport Braibant relatif à la transposition de la directive renvoie aux solutions proposées par l'étude du Conseil d'État de mai-juillet 1997. Les solutions législatives préconisées par cette étude se fondent sur une double distinction :

- entre la conservation des données et leur traitement ;

- entre la finalité initiale du traitement (qui doit être compatible avec la finalité de la collecte des données) et les finalités de recherche qui pourront, le cas échéant, fonder une exploitation ultérieure du fichier.

Actuellement, la loi du 6 janvier 1978 ne se réfère que de façon incidente à la finalité des traitements, dans les dispositions relatives aux obligations d'autorisation préalable (article 15) ou de déclaration (article 16 de la loi du 6 janvier 1978).

· Or, la procédure de contrôle sera profondément modifiée par la directive du 24 octobre 1995. D'une part, le contrôle a priori sera remplacé par un contrôle a posteriori, sauf dans le cas de traitements présentant des risques particuliers pour les droits et libertés des personnes. En particulier, la procédure déclarative sera généralisée au détriment de l'avis préalable de la CNIL ; de plus, des procédures de déclarations simplifiées ou de dispenses de déclaration pourront être mises en oeuvre. D'autre part, la directive impose l'absence de distinction entre les procédures applicables aux fichiers publics et privés.

Article 6
(Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique,
aux fichiers et aux libertés)
Modifications de la loi " informatique et libertés "
Accès des tiers aux données dites " nominatives "

Cet article tend à améliorer la cohérence de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, avec la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives.

1. Article 28 de la loi du 6 janvier 1978

L'étude du Conseil d'État fait valoir que la question de l'articulation entre la loi du 6 janvier 1978 " informatique et libertés " et la loi du 3 janvier 1979 sur les archives dépasse le problème d'une simple harmonisation, leurs objectifs étant radicalement opposés : droit à l'oubli dans un cas, droit à la mémoire dans l'autre. Aucune des deux lois ne fait référence à l'autre, alors que leurs champs d'application se recoupent, puisque la définition des archives publiques est indépendante de leur support matériel.

La loi du 6 janvier 1978 indique que la durée de conservation des informations sous une forme nominative figure parmi les mentions obligatoires de la demande d'avis de la CNIL ou de la déclaration. Son article 28 pose le principe du " droit à l'oubli " : " sauf dispositions législatives contraires, les informations ne doivent pas être conservées sous une forme nominative au-delà de la durée prévue à la demande d'avis ou à la déclaration, à moins que leur conservation ne soit autorisée par la commission ".

La loi du 3 janvier 1979 institue quant à elle des délais pour la libre consultation des archives publiques. Les documents dont la communication était libre avant leur dépôt aux archives publiques continuent d'être communiqués sans restriction à toute personne qui en fait la demande. Les autres documents sont librement consultés à l'expiration d'un délai de trente ans ou d'un délai spécial institué par l'article 7 de la loi sur les archives.

Dans le cas où la durée de conservation des fichiers nominatifs est inférieure au délai au terme duquel les informations seraient librement consultables en vertu de la loi sur les archives, ces informations devraient être rendues anonymes sans jamais avoir été accessibles pour une utilisation à des fins scientifiques, statistiques ou historiques. En d'autres termes, la destruction des informations nominatives prive le libre accès aux archives de toute portée.

La solution proposée par la délibération n° 88-52 de la CNIL, le 10 mai 1988, n'est pas satisfaisante. La CNIL considérait que chacune des deux lois avait un champ d'application successif dans le temps. Cette solution ne peut être retenue car les fichiers entrent dès leur création dans le champ d'application de la loi du 3 janvier 1979 qui définit les archives indépendamment de leur support matériel et de leur lieu de conservation.

La délibération de la CNIL n° 92-021 du 25 février 1992 (fichiers détenus par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants et victimes de guerre concernant les personnes déportées ou victimes de discrimination raciale ou religieuse) souligne l'importance de trouver une combinaison opérante entre les deux lois. En effet, le délai de soixante ans auquel la loi sur les archives soumet la consultation des documents en cause expire prochainement, entre 2001 et 2004.

C'est pourquoi le Conseil d'État a proposé d'adopter la distinction fondamentale, introduite par la directive du 24 octobre 1995, entre la finalité " administrative " initiale du traitement, et une finalité de recherche historique, statistique ou scientifique.

I. - Le paragraphe I de l'article 28 de la loi du 6 janvier 1978 transposerait donc, en partie seulement, la directive communautaire. La notion de " durée nécessaire à la réalisation des finalités pour lesquelles les données ont été collectées ou traitées " se suffit à elle-même, sans qu'il soit besoin de faire référence à la durée prévue par la demande d'avis ou la déclaration, en application de la directive du 24 octobre 1995.

Il est donc important d'opérer un tri afin de sélectionner les données nominatives qui présentent un intérêt pour la recherche. C'est pourquoi l'article 28 renvoie à l'article 4-1 de la loi du 3 janvier 1979 sur les archives (créé par l'article 9 du présent projet de loi) qui encadre les règles de destruction des informations nominatives faisant l'objet d'un traitement automatisé au terme de leur période d'utilisation courante.

Le décret en Conseil d'État prévu à l'article 33-1 (inséré par le 3° du présent article) devra en particulier préciser les mesures permettant que les informations conservées au-delà de la durée nécessaire à leurs collecte et traitement initiaux ne puissent faire l'objet d'un traitement ultérieur qu'à des fins de recherche historique, scientifique ou technique.

Ce point est particulièrement important, puisqu'il s'agit d'empêcher le traitement à des fins commerciales ou politiques (par exemple) des données considérées comme sensibles. Toutefois, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de cet alinéa, rendu inutile par le fait que le décret prévu à l'article 33-1 couvre déjà l'ensemble du chapitre IV de la loi du 6 janvier 1978, donc les articles 25 à 33, parmi lesquels figure l'article 28, élément central de la réforme proposée.

II.- Le paragraphe II de l'article 28 de la loi du 6 janvier 1978 prévoit la possibilité d'un traitement ultérieur des données nominatives, dans un but de recherche historique, statistique ou scientifique. La distinction est faite entre les données à caractère sensible, définies à l'article 31 de la loi du 6 janvier 1978, et les autres, mises à part les données médicales, qui font l'objet de dispositions particulières (voir le 4° de cet article).

Les données visées à l'article 31 sont celles qui, " directement ou indirectement, font apparaître les origines raciales ou les opinions politiques, philosophiques ou religieuses, les appartenances syndicales ou les moeurs des personnes ". L'article 31 interdit de mettre ou conserver en mémoire informatisée ces données, sauf accord exprès des intéressés, ou s'il s'agit du registre des membres tenu par une église, un groupement à caractère religieux, philosophique, politique ou syndical. De plus, pour des motifs d'intérêt public, il peut aussi être fait exception à cette interdiction, sur proposition ou avis conforme de la CNIL, par décret en Conseil d'État.

Votre commission des Lois vous propose un amendement rédactionnel réécrivant le II de l'article 28. Il s'agit d'affirmer le principe selon lequel les informations conservées au-delà de la durée nécessaire au traitement initial, qui ne sont pas des données sensibles au sens de l'article 31, ne peuvent faire l'objet d'un traitement ultérieur à d'autres fins qu'à des fins historiques, statistiques ou scientifiques. Les deux exceptions à ce principe seraient placées sur un même plan : soit le retraitement fait l'objet d'un accord exprès des intéressés, soit ce traitement est autorisé par la CNIL dans l'intérêt des personnes concernées.

Le deuxième alinéa du II de l'article 28, concernant les données sensibles, renforce les conditions de l'exception à l'interdiction de retraitement : un décret en Conseil d'État sur proposition ou avis conforme de la commission autorisera ce traitement pour des motifs d'intérêt public et dans l'intérêt des personnes concernées.

2. Article 29-1 de la loi du 6 janvier 1978

Ce nouvel article 29-1 permet l'accès des tiers aux données nominatives, en application des lois relatives à l'accès aux documents administratifs et aux archives publiques.

Comme le souligne l'étude du Conseil d'État réalisée par M. Michel Combarnous, les deux lois de 1978 ont des objectifs très différents. Alors que la loi du 6 janvier 1978 vise à interdire la diffusion à tous les " tiers non autorisés " des informations contenues dans les fichiers dès lors qu'elles ont un caractère nominatif, la loi du 17 juillet vise à rendre possible la communication de tous les documents administratifs, à l'exception de ceux qui ont un caractère nominatif. Or, la notion de " caractère nominatif " n'est pas la même selon les deux lois.

La loi du 6 janvier 1978 donne des informations nominatives une définition très extensive puisque " sont réputées nominatives les informations qui permettent, sous quelque forme que ce soit, directement ou non, l'identification des personnes physiques auxquelles elles s'appliquent ".

Au sens de la loi du 17 juillet 1978, la notion de document nominatif est beaucoup plus limitative car elle ne recouvre que les documents " portant une appréciation personnelle ou incluant la description du comportement d'une personne ". Selon la jurisprudence du Conseil d'État, la seule mention du nom d'une personne dans un document ne suffit pas à donner à celui-ci un caractère nominatif (CE 10 avril 1991 - Commune de Louviers).

En pratique, certains documents sont communicables au titre de la loi du 17 juillet 1978 (support papier) mais non communicables si on applique la loi du 6 janvier 1978 (s'ils figurent dans un fichier, informatique ou non automatisé).

La jurisprudence administrative a posé le principe de l'application exclusive de la loi du 6 janvier 1978 dès lors que la demande de communication porte sur des informations nominatives au sens de la loi du 6 janvier (CE 19 mai 1983 Bertin). La loi du 17 juillet n'est donc pas applicable dès lors qu'un document figure dans un fichier et la CADA se déclare incompétente.

En l'état actuel du droit, le support de l'information conditionne le régime juridique qui lui est applicable. Cette différence de traitement ne trouve aucune justification satisfaisante, car l'existence ou non d'un " support papier ", en plus du fichier ou du document informatique, est une distinction artificielle.

L'étude du Conseil d'État propose donc une modification législative afin d'appliquer un régime de communicabilité identique, quelle que soit la forme du support. La solution consistant à donner une définition, commune aux deux lois, de la notion d'information à caractère nominatif a été écartée. En effet, il a paru nécessaire de conserver une définition extensive pour garantir les droits des personnes concernées par les informations rassemblées dans un fichier, et une définition plus étroite afin de limiter l'accès des tiers. La solution retenue s'analyse en deux points : l'insertion d'un nouvel article 29-1 dans la loi du 6 janvier 1978 et la modification de l'article 1er de la loi du 17 juillet (article 8 du projet de loi).

L'insertion d'un nouvel article 29-1 permet de réserver l'application des dispositions législatives sur l'accès aux documents administratifs. Ainsi serait permise la communication de documents issus de fichiers à caractère nominatif à des tiers, pouvant se prévaloir de la loi du 17 juillet 1978, autres que les tiers autorisés par la décision d'approbation ou de déclaration du traitement. Il n'est donc pas nécessaire de modifier les articles 20 et 22 de la loi " informatique et libertés ", concernant les destinataires ou catégories de destinataires habilités à recevoir communication d'un fichier nominatif.

Selon l'étude du Conseil d'État, la cohérence impose d'étendre la même solution au droit de consultation des archives publiques ouvert par le titre II de la loi du 3 janvier 1979, qui prolonge et complète le droit d'accès institué par la loi du 17 juillet 1978. En l'absence d'une telle précision, les documents d'archives publiques ne seraient consultables, au terme des délais fixés par les articles 6 et 7 de la loi du 3 janvier 1979, que s'ils étaient fixés sur support papier. Le principal effet de ce nouvel article 29-1 est de rendre la CADA compétente pour donner un avis, au regard des dispositions de la loi du 17 juillet 1978, sur le caractère communicable aux tiers des documents administratifs résultant de traitements automatisés d'informations nominatives. Selon l'étude du Conseil d'État, une telle extension de compétence permettra une unification de l'interprétation de la loi sur l'ensemble des questions d'accès aux documents administratifs et évitera aux titulaires du droit d'accès de s'interroger sur l'autorité à laquelle s'adresser pour faire respecter le droit d'accès à un document administratif qui leur a été refusé.

D'un point de vue formel, l'insertion après l'article 29 de la loi du 6 janvier 1978 se justifie par la mention de " tiers non autorisés " à l'article 29 : " toute personne ordonnant ou effectuant un traitement d'informations nominatives s'engage de ce fait, vis-à-vis des personnes concernées, à prendre toutes précautions utiles afin de préserver la sécurité des informations et notamment d'empêcher qu'elles ne soient déformées, endommagées ou communiquées à des tiers non autorisés ". La notion de " tiers non autorisé " n'inclut pas le titulaire d'un droit d'accès aux documents administratifs ou aux archives publiques exercé conformément aux lois du 17 juillet 1978 et du 3 janvier 1979.

3. Article 33-1 de la loi du 6 janvier 1978

L'article 33-1 inséré dans la loi du 6 janvier 1978 prévoit un décret en Conseil d'État pris, après avis de la CNIL, pour l'application du chapitre relatif à la collecte, à l'enregistrement et à la conservation des informations nominatives. En particulier, l'article 28 qui distingue plusieurs finalités aux traitements devra être précisé par la voie réglementaire.

4. Article 40-3 de la loi du 6 janvier 1978

Les articles 40-1 à 40-10 de la loi du 6 janvier 1978 concernent les traitements automatisés de données nominatives ayant pour fin la recherche dans le domaine de la santé. Ils ont été insérés par la loi n° 94-548 du 1er juillet 1994.

L'article 40-3 prévoit que, nonobstant les règles relatives au secret professionnel, les membres des professions de santé peuvent transmettre les données nominatives qu'ils détiennent dans le cadre d'un traitement automatisé de données autorisé. Lorsque ces données permettent l'identification des personnes, elles doivent être codées avant leur transmission, mais il peut y être dérogé si une particularité de la recherche l'exige.

Actuellement, la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 40-3 transpose aux données médicales le " droit à l'oubli " posé par l'article 28. Le projet de loi propose de le modifier pour tenir compte de la distinction entre la finalité initiale du traitement et le traitement ultérieur à des fins de recherche. De plus, l'autorisation motivée de la CNIL donnée après avis du comité consultatif pour le traitement de l'information en matière de recherche dans le domaine de la santé disparaît, conformément aux nouvelles règles de procédure posées par la directive du 24 octobre 1995.

Le traitement initial des données médicales non codées permettant l'identification des personnes fait l'objet d'une demande d'autorisation qui indique la justification scientifique et technique de la dérogation (celle-ci consiste en l'absence de codage) et la durée nécessaire à la recherche. A l'issue de cette période, les dispositions de l'article 28 s'appliquent.

5. Article 45 de la loi du 6 janvier 1978

L'article 45 de la loi du 6 janvier 1978 indique que les dispositions des articles 25 à 33, à l'exception de l'article 28, sont applicables aux fichiers non automatisés ou mécanographiques autres que ceux dont l'usage relève du strict exercice de la vie privée.

Il convient de modifier cet article pour y inclure la référence aux articles 28 et 29-1 issus du présent projet de loi, afin de maintenir la cohérence de la protection des données nominatives, recueillies dans un fichier, qu'il soit informatique ou non automatisé. Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(Article 226-20 du code pénal)
Peines applicables à la conservation et au traitement irréguliers
des informations nominatives

Cet article vise à sanctionner la conservation et le traitement de données, au-delà de la période initialement prévue, à des fins autres que statistiques, historiques ou scientifiques. Il prend en compte dans le code pénal la nouvelle rédaction de l'article 28 de la loi informatique et libertés.

Selon le rapport Braibant intitulé " Données personnelles et société de l'information ", relatif à la transposition de la directive n° 95/46 du 24 octobre 1995, " les statistiques du casier judiciaire national montrent en effet que de 1991 à 1995, seulement trente-cinq poursuites ont abouti à des condamnations, dont une seule peine d'emprisonnement sans sursis d'une durée de six mois ".

Il convient de noter que la transposition de la directive du 24 octobre 1995 rendra nécessaire une réécriture complète des articles du code pénal qui sanctionnent les infractions à la loi " informatique et libertés ".

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel pour harmoniser la rédaction de l'article 226-20 avec celle du nouveau code pénal.

Elle vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978
relative à la liberté d'accès aux documents administratifs)
Définition de la notion de document administratif et régime applicable
à la communication de ces documents, attributions
de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA)

Cet article modifie la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, plus connue sous l'intitulé de son titre premier, relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs.

1. Premier alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978

Le premier alinéa de l'article 1er de cette loi organise le libre accès aux documents administratifs. Dans sa rédaction actuelle, il dispose : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif ".

Par coordination avec la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique et aux libertés, il convient de supprimer dans la loi du 17 juillet 1978 toute référence à la notion de " document de caractère non nominatif ", afin de lui substituer la notion de " document non communicable ".

2. Second alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978

Cet alinéa, en l'état actuel du droit, énumère les documents considérés comme administratifs : tous dossiers, rapports, études, comptes-rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis à l'exception de ceux du Conseil d'État et des tribunaux administratifs, prévisions et décisions. L'article 2 indique que, sous réserve des dispositions de l'article 6, les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande, qu'ils émanent de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, de droit public ou privé, chargés de la gestion d'un service public.

Le texte proposé par le présent article réorganise les articles 1er et 2 de la loi du 17 juillet 1978. Il reprend le droit en vigueur concernant les supports des documents : écrits, enregistrements sonores ou visuels, et ajoute les " documents existant sur support informatique ou pouvant être obtenus sans un traitement automatisé spécial ".

Un document administratif, résultant d'un traitement informatique, existe dès lors qu'un " traitement automatisé simple " permet de l'obtenir : cette notion évolutive devra être précisée par la jurisprudence de la CADA sous le contrôle du juge administratif. Le principe général est que l'administration n'est pas tenue de communiquer un document qui n'existe pas.

Dans un dernier alinéa, sont définis les documents qui, à la lecture de l'alinéa précédent, pourraient être considérés comme inclus dans la liste des documents administratifs, mais qui ne le sont pas. Deux solutions concurrentes se présentaient : soit les considérer comme documents administratifs et les rendre non communicables (article 6 de la loi du 17 juillet 1978), soit ne pas les considérer comme des documents administratifs (article 1er). Il s'agit :

- des avis du Conseil d'État et des juridictions administratives ; les avis des cours administratives d'appel sont donc ajoutés à la liste existante ;

- des documents de la Cour des Comptes mentionnés à l'article L. 140-9 du code des juridictions financières. Cette mention n'ajoute rien au droit existant car l'article L. 140-9 indique déjà que le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 n'est pas applicable aux mesures d'instruction, rapports et diverses communications de la Cour des comptes ;

- des documents des chambres régionales des comptes (CRC) mentionnés à l'article L. 241-6 du code des juridictions financières, selon lequel les propositions, rapports et travaux de la CRC sont couverts par le secret professionnel ;

- des documents d'instruction des réclamations adressées aux Médiateur de la République. Cette disposition affirme l'indépendance du Médiateur et permet une efficacité accrue de la médiation. Elle s'oppose à la jurisprudence de la CADA qui considérait que les documents constituant le dossier d'un requérant lui sont communicables (CADA, 26 juin 1986, Sanz ; CADA, 15 juin 1989, Wargniez).

Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel.

3. Article 2 de la loi du 17 juillet 1978

Le premier alinéa proposé reprend le principe de la communication des documents administratifs. Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture mettant l'accent sur le droit à communication, proche de la rédaction actuelle.

Cet article donne valeur législative à une jurisprudence de la CADA confirmée par la juridiction administrative, selon laquelle l'administration n'est pas tenue de communiquer des documents inachevés ou des documents préparatoires à une décision administrative. Il s'agit par exemple des documents préparatoires à l'élaboration du plan d'occupation des sols (POS) ou des lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes.

La Cour des Comptes souligne que la lettre d'observations provisoires adressée par la chambre a pour objet de permettre à l'ordonnateur ou au responsable de l'organisme contrôlé, ainsi que, le cas échéant, aux autres personnes explicitement ou nominativement mises en cause, d'apporter une réponse écrite, éventuellement éclairée par des explications orales, aux observations de la juridiction formulées à titre provisoire. S'agissant d'une procédure contradictoire, il est essentiel que les lettres d'observations provisoires ne puissent être communiquées au public, alors que l'ordonnateur n'a pas été en mesure de faire valoir ses observations.

Le rapport du groupe de travail commun aux commissions des Finances et des Lois du Sénat, intitulé " Chambres régionales des comptes et élus locaux, un dialogue indispensable au service de la démocratie locale ", sous la présidence de M. Jean-Paul Amoudry et sur le rapport de M. Jacques Oudin en juin 1998, dénonce la pratique d'une divulgation abusive des actes préparatoires et des lettres d'observations provisoires : " trop souvent, les observations provisoires sur la gestion sont publiées dans la presse avant même que les collectivités locales les aient elles-mêmes reçues ".

Le groupe de travail a souligné que " le respect de la confidentialité des actes préparatoires et des lettres d'observations provisoires est la condition indispensable pour qu'un dialogue fructueux ait une chance de se développer entre la juridiction financière et les ordonnateurs locaux ".

C'est pourquoi le groupe de travail a regretté que, " depuis la loi du 15 janvier 1990, qui a prévu la publicité des observations définitives des chambres régionales des comptes, les actes préparatoires du contrôle de gestion (mesures d'instruction, rapports et communications provisoires) sont soumis au régime de la communication des actes administratifs institué par la loi du 17 juillet 1978. Ce régime, qui contraste avec celui applicable à la Cour des Comptes, expose les documents préparatoires d'instruction des chambres régionales des comptes au risque d'être considérés comme communicables à tout moment à toute personne en faisant la demande et y ayant intérêt, quand bien même les propositions, les rapports et les travaux de la chambre régionale des comptes sont couverts par le secret professionnel (article L. 241-6 du code des juridictions financières) ". Le texte proposé pour l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 affirme donc la confidentialité des lettres d'observations provisoires. Il est permis de regretter qu'aucune sanction particulière ne s'applique à la divulgation des lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes, à l'exception des sanctions applicables aux magistrats et fonctionnaires.

L'article 2 propose que les documents ayant fait l'objet d'une diffusion publique ne donnent plus lieu au droit à la communication prévu par la loi du 17 juillet 1978. Cette disposition se justifie par la volonté de ne pas imposer à l'administration des obligations trop lourdes, concernant un document publié. Mais, en pratique, il signifie qu'une personne qui voudrait avoir accès à un rapport public, par exemple le rapport annuel de la Cour des Comptes, du Conseil d'État, du Médiateur de la République ou de la CNIL, devrait acquérir ce rapport, quand bien même seules quelques pages l'intéressent.

La dernière restriction concerne les documents qu'une autorité administrative a spécialement réalisés pour le compte d'un client, à titre onéreux, dans le cadre d'une prestation de service définie par contrat. Il s'agit par exemple d'études statistiques réalisées par l'INSEE pour des personnes privées, ou de données météorologiques vendues par Météo France.

Enfin, le principe selon lequel l'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives résulte lui aussi de la jurisprudence administrative. Cette disposition est de nature législative car elle restreint une liberté, celle de l'accès aux documents administratifs. La loi donne donc une indication de ce que peuvent être des demandes abusives : nombreuses, répétées, voire systématiques. L'article 35 de la loi du 6 janvier 1978 " informatique et libertés " permet déjà à la CNIL, saisie contradictoirement par le titulaire du droit d'accès et le responsable du fichier, d'accorder à ce dernier le droit de ne pas tenir compte de certaines demandes manifestement abusives par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.

4. Article 4 de la loi du 17 juillet 1978

L'article 4 de la loi du 17 juillet 1978 décline les modalités concrètes d'accès aux documents administratifs. Il s'agit d'une reprise du droit existant, selon lequel la consultation des documents administratifs s'effectue sur place et gratuitement, sauf si la préservation du document ne le permet pas.

La reproduction du document ne doit pas nuire à la conservation du document. La copie délivrée devra être " facilement intelligible ". Le demandeur aura le choix de demander la reproduction en version papier ou sous forme de disquette informatique, mais le présent article ajoute que cette reproduction doit rester dans la limite des possibilités techniques de l'administration. Il préserve ainsi le principe de l'efficacité administrative. Comme actuellement, les documents seront reproduits aux frais du demandeur, mais à la différence du droit existant, selon lequel ces frais ne peuvent excéder le coût réel des charges de fonctionnement, les frais ne pourront excéder le coût de la reproduction (par exemple le prix d'une disquette), dans des conditions fixées par décret.

5. Article 5 de la loi du 17 juillet 1978

Le début de l'article 5 relatif à la Commission d'accès aux documents informatiques (CADA) est modifié afin d'élargir les compétences de la CADA. Celle-ci veillera à l'application de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives.

On a vu à l'article 6, 2°, du présent projet de loi, que l'article 29-1 de la loi du 6 janvier 1978 permettra à la CADA de donner un avis sur le caractère communicable aux tiers des documents administratifs résultant de traitements automatisés d'informations nominatives.

Il s'agit ici de procéder à la même unification. La CADA émettra un avis lorsqu'elle sera saisie par une personne rencontrant des difficultés pour obtenir la communication d'un document d'archives publiques. Afin de tenir compte de la différence de champ d'application des deux lois (accès aux documents administratifs et archives), la compétence de la CADA ne s'étendra cependant pas aux minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels (article 3, 3°, de la loi du 3 janvier 1979).

La personne dont l'administration conteste le droit d'accès aux archives publiques devra saisir la CADA préalablement à l'exercice d'un recours contentieux. Il s'agit d'une reprise du droit existant résultant du décret n° 88-465 du 28 avril 1988 relatif à la procédure d'accès aux documents administratifs actuellement réglementaire, alors que cette disposition, qui restreint l'accès direct au juge administratif et a trait aux libertés publiques, est bien de nature législative.

La compétence consultative de la CADA est considérablement élargie. Actuellement, elle n'émet un avis qu'à l'occasion d'une saisine par un particulier. Le présent article lui donnera un pouvoir de conseil de portée générale, afin d'améliorer l'application du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978, relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs, et du titre II de la loi du 3 janvier 1979, relatif aux archives publiques. De sa propre initiative ou sur demande de l'autorité compétente, la CADA pourra proposer des modifications législatives ou réglementaires et toutes mesures de nature à faciliter l'exercice des droits définis par ces lois. La compétence de la CADA en matière d'archives reprend une des propositions du rapport de M. Guy Braibant sur les archives, qui estimait que l'intervention d'une autorité administrative indépendante était d'autant plus nécessaire que les contentieux sont rares en matière d'archives.

Les nouvelles compétences de la CADA en matière d'archives publiques, nécessiteront des moyens supplémentaires, que l'étude d'impact ne chiffre pas. L'organisation même de la CADA, qui relève du domaine réglementaire, pourrait être modifiée, comme le suggérait le rapport de M. Guy Braibant.

La CADA établit un rapport annuel public. Il ne paraît pas nécessaire de mentionner que ce rapport retracera les principales difficultés rencontrées par les demandeurs, alors que le rapport actuellement remis par la CADA est très complet. Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement supprimant ces dispositions inutiles.

6. Article 5-1 de la loi du 17 juillet 1978

L'article 5-1 étend la compétence de la CADA à l'accès aux documents administratifs prévus par un certain nombre de lois spéciales
.

L'étude du Conseil d'Etat précitée souligne la complexité de l'état du droit, car la loi du 17 juillet 1978, en posant un principe général d'accès aux documents administratifs, s'est superposée à de nombreuses dispositions spéciales qu'elle n'a pas abrogées. Il en résulte une certaine contradiction avec l'objectif de transparence affiché.

Le Conseil d'Etat fait état de trois groupes de lois spéciales :

· celles qui s'appliquent exclusivement, sans que puisse être invoquée la loi du 17 juillet 1978, en particulier l'accès aux fiches du casier judiciaire ou aux listes d'émargement et procès-verbaux des commissions de recensement lors d'opérations électorales ;

· celles qui organisent l'application successive d'un régime particulier et de la loi du 17 juillet 1978. Il s'agit en particulier des cas où une procédure contradictoire est prévue par la loi (procédure disciplinaire à l'encontre d'un fonctionnaire, communication du dossier fiscal d'un contribuable) ou des documents se rapportant à une procédure administrative comportant une phase d'enquête publique ;

· celles qui s'appliquent concurremment à la loi du 17 juillet 1978. Le nouvel article 5-1 résout ce conflit de lois en étendant la compétence de la CADA pour l'application de ces dispositions spéciales. L'unification de la procédure applicable, à savoir l'intervention de la CADA, se justifie par le fait que ces lois spéciales ont le même objet que la loi du 17 juillet 1978. Il s'agit de :

- l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, selon lequel toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux ;

- l'article L. 28 du code électoral selon lequel tout électeur, tout candidat, tout parti ou groupement politique peut prendre communication et copie de la liste électorale ;

- l'article L. 104, alinéa b), du livre des procédures fiscales qui permet aux personnes en formulant la demande d'obtenir un extrait de rôle ou un certificat de non-inscription au rôle pour les impôts locaux et taxes annexes ;

- l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901, l'article 2 du décret du 16 août 1901 et l'article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle qui prévoient que toute personne peut prendre communication des statuts et déclarations des associations ;

- les articles L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme concernant la communication du registre où sont inscrites les acquisitions de la commune réalisées au titre d'un droit de préemption et le registre des contributions exigées dans le cadre de la réalisation des zones d'aménagement concerté.

7 et 8. Articles 6 et 6 bis de la loi du 17 juillet 1978

L'article 6 actuel de la loi du 17 juillet 1978 énumère les exceptions au principe de communication des documents administratifs. L'article 6 bis prévoit la communication des documents à caractère nominatif aux personnes concernées.

Ces deux articles doivent être refondus puisque la notion de " document nominatif " disparaît de la loi, au profit de la définition des " documents non communicables ". La suppression de l'article 6 bis permet de restructurer l'article 6 en distinguant les documents qui ne sont communicables à personne et ceux qui ne sont communicables qu'à la personne concernée.

I. - Le premier paragraphe concerne les documents administratifs non communicables. Il s'agit d'une reprise du droit existant : documents dont la consultation porterait atteinte au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; au secret de la défense nationale ; à la monnaie et au crédit public ; documents concernant le déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou des opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ; documents relatifs à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières ; ou, de façon générale, documents dont la consultation porterait atteinte aux secrets protégés par la loi.

D'autres restrictions reprennent le droit existant mais de façon plus précise, en en améliorant ainsi la rédaction : documents dont la consultation porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France. Est ajouté le risque d'atteinte à la sécurité des personnes.

II. - Le deuxième paragraphe traite des documents qui ne sont communicables qu'à l'intéressé. Il s'agit des documents dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle. Cette dernière mention figure à l'article 6 bis actuel de la loi du 17 juillet 1978. L'étude du Conseil d'Etat proposait d'inscrire la réserve liée au respect du secret commercial dans le premier paragraphe, afin que ces documents ne soient pas communicables. Toutefois, il peut paraître nécessaire de conserver une certaine souplesse, sous le contrôle de la CADA et du juge administratif qui apprécient l'intérêt du demandeur et la nature du risque.

Les définitions issues de la jurisprudence de la CADA conduisent à ne communiquer qu'à l'intéressé les documents portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant apparaître le comportement d'une personne dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

Pour mettre en cohérence la loi du 17 juillet 1978 avec l'article 40 de la loi " informatique et libertés ", il est précisé que les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet.

9. Article 13 de la loi du 17 juillet 1978

L'article 13 actuel de la loi du 17 juillet 1978 dispose que le dépôt aux archives publiques des documents administratifs communicables ne fait pas obstacle au droit à communication à tout moment desdits documents. Il est proposé d'ajouter que les documents administratifs non communicables " peuvent être communiqués dans les conditions et délais fixés par les articles 6 et 7 de la loi du 3 janvier 1979 sur les archives ".

Or, cet ajout est de nature à induire plusieurs confusions :

- tout d'abord, il peut laisser croire que des documents par nature non communicables pourraient être communiqués... En fait, la loi sur les archives autorise la consultation de ces documents au terme du délai de droit commun de trente ans prescrit par son article 6, ou au terme des délais spéciaux prévus par son article 7. En effet, s'exerçant trente, soixante ou cent ans après la date de l'acte, il serait erroné d'assimiler la consultation d'archives publiques à la communication de documents administratifs.

- en second lieu, la notion de " document non communicable " est étrangère à la loi du 3 janvier 1979 sur les archives. Celle-ci se contente de soumettre certains documents à caractère sensible à des délais plus longs. Par exemple, les documents qui contiennent des informations mettant en cause la sûreté de l'Etat ou la défense nationale sont des " documents non communicables " au sens de la loi du 17 juillet 1978. Au sens de la loi du 3 janvier 1979, ce sont des documents qui peuvent être librement consultés au-delà d'un délai de soixante ans.

Les deux lois n'ont ni les mêmes objectifs ni la même logique. En particulier, le champ des délais spéciaux dans la loi sur les archives diffère du champ des interdictions de communication prévues par la loi sur l'accès aux documents administratifs. Seule une réforme des délais spéciaux institués par l'article 7 de la loi sur les archives permettrait une harmonisation des deux textes. Cette réforme a été proposée par l'étude du Conseil d'Etat relative à l'accès des citoyens aux données publiques et par le rapport Braibant relatif aux archives.

En l'absence d'une telle réforme, l'ajout proposé à l'article 13 est de nature à induire en erreur les personnes qui sollicitent l'accès aux documents administratifs. Votre commission des Lois vous propose donc un amendement de suppression de cet ajout.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
(Loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives)
Tri des informations nominatives collectées
dans le cadre de traitements automatisés
en vue de leur conservation ou de leur destruction

Cet article modifie la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 afin de la mettre en conformité avec la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Il reprend certaines des propositions de l'étude du Conseil d'État relative à l'accès des citoyens aux données publiques et du rapport remis par M. Guy Braibant au Premier ministre concernant les archives.

1° L'article 4 de la loi du 3 janvier 1979 prévoit, à l'expiration de leur période d'utilisation courante par les services, établissements et organismes qui les ont produits ou reçus, un tri des documents entrant dans le champ de la définition des archives publiques. Il s'agit de séparer les documents à conserver et les documents dépourvus d'intérêt administratif et historique, destinés à être détruits.

Il est proposé d'étendre le tri aux documents mentionnés au nouvel article 4-1 de la loi sur les archives, afin de permettre le tri des documents informatiques, et de tenir compte du critère de tri différent selon la loi considérée. En effet, la loi " informatique et libertés " autorise la conservation des données ayant un intérêt historique, statistique ou scientifique, alors que la loi sur les archives fait référence à un intérêt administratif et historique.

2° L'article 4-1 proposé consiste à faire référence, dans la loi sur les archives, à la loi " informatique et libertés ". Symétriquement, l'article 28 de la loi " informatique et libertés " fait référence à l'article 4-1 de la loi sur les archives (article 6, 1° du présent projet de loi).

Lorsque les documents d'archives publiques comportent des informations nominatives collectées dans le cadre de traitements automatisés, au-delà de la durée nécessaire à la réalisation des finalités pour lesquelles ces données ont été collectées ou traitées, elles ne peuvent être conservées sous une forme nominative que si elles présentent un intérêt historique, statistique ou scientifique. Il convient donc d'opérer un tri, qui devra mettre en balance deux objectifs opposés, le " droit à la mémoire " et le " droit à l'oubli " dans le respect de la vie privée.

Comme le prévoit le droit existant pour le tri des documents sur support papier, la destruction des données dénuées d'intérêt nécessite l'accord de l'autorité qui les a produites ou reçues et de l'administration des archives.

A l'issue des modifications proposées par les articles 6 à 9, comme le résume l'étude du Conseil d'État, peuvent être distinguées trois phases dans le cycle de vie d'une information nominative :

- la phase de traitement administratif de l'information ;

- à l'expiration du délai nécessaire à la réalisation des fins pour lesquelles cette information a été collectée ou traitée, une phase pendant laquelle tout traitement de l'information est interdit, sauf dans l'intérêt des personnes concernées, ce qui n'empêche pas leur conservation en vue de leur traitement ultérieur à des fins de recherche ;

- à l'expiration des délais fixés par la loi sur les archives, une phase de traitement à des fins de recherche historique, statistique ou scientifique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE

Article 10
Consultation par le public des comptes
des autorités administratives et organismes aidés ou subventionnés

Cet article, dans un objectif de transparence financière, vise à ce que les autorités administratives dotées de la personnalité morale tiennent leurs comptes à disposition du public. Il vise aussi à étendre cette obligation aux organismes ayant un budget significatif et bénéficiant d'aides ou de subventions publiques.

Sous couvert d'une formulation très générale, cet article impose une obligation dont les effets ne semblent pas avoir été mesurés et dont le contenu n'est pas précisé. Encore une fois, ni le dispositif du projet de loi, ni l'exposé des motifs, ni l'étude d'impact ne précisent la portée et le champ d'application concret de cette obligation.

Par son imprécision même, cet article s'appliquerait en fait à l'ensemble des entreprises privées ou publiques et des associations " loi de 1901 " ayant un budget annuel supérieur à un montant fixé par décret en Conseil d'Etat et recevant des subventions publiques. Nulle part ne figure la définition des " comptes " devant faire l'objet d'une publicité ; la notion de " budget " n'est pas plus claire, s'agissant d'entreprises ou d'associations. Enfin, les " aides " attribuées à ces entreprises ou associations, qui ne sont pas non plus définies, pourraient inclure les aides en nature, dont l'évaluation du montant est difficile. L'origine de ces aides ou subventions n'est pas précisée : il peut s'agir d'une initiative d'une collectivité locale, de l'Etat ou encore de l'Union européenne. En outre, l'utilisation du singulier concernant le " seuil " qui doit être fixé par décret témoigne du caractère approximatif du dispositif proposé : comment un seul et même seuil pourrait-il régir des situations par nature aussi différentes ?

Votre commission des Lois vous propose donc de délimiter clairement le champ d'application de cet article. La publicité des comptes n'est qu'une reprise du droit existant concernant la plupart des autorités visées par cet article :

- concernant l'Etat, l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances détaille la liste des documents présentés au Parlement en application de l'article 47 de la Constitution.

- s'agissant des collectivités locales, les budgets et comptes font déjà l'objet d'une publication et d'une mise à disposition du public (articles L. 2313-1, L. 2341-1 et  L. 3313-1 du code général des collectivités territoriales).

- quant aux organismes de Sécurité sociale, il convient de s'interroger sur la nécessité de la mise à disposition du public des comptes des caisses locales de Sécurité sociale. En revanche, il est permis de penser que les documents qui intéressent les citoyens ne sont pas les comptes financiers des caisses locales mais bien les comptes de la Sécurité sociale, qui, réunis dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, sont déjà accessibles au public.

- enfin les entreprises privées sont en grande partie assujetties à l'obligation de publication de leurs comptes. En effet, l'article 54 du décret n° 84-406 du 30 mai 1984 relatif au registre du commerce et des sociétés indique que les sociétés commerciales sont tenues de déposer les documents comptables prévus aux articles 13-1, 44-1et 293 du décret n° 67-236 du 23 mars 1967 sur les sociétés commerciales, afin qu'ils figurent en annexe au registre du commerce et des sociétés. L'article 13-1 du décret du 23 mars 1967 dispose que les sociétés en nom collectif dont tous les associés indéfiniment responsables sont des sociétés à responsabilité limitée ou des sociétés par actions sont tenues de déposer les comptes annuels, le rapport de gestion, et, le cas échéant, les comptes consolidés. L'article 44-1 dispose de même pour les sociétés à responsabilité limitée et l'article 293 pour les sociétés par actions.

Ne sont donc pas concernées par l'obligation de publication des comptes les rares sociétés qui ne sont pas immatriculées au registre du commerce et des sociétés (les sociétés civiles créées avant 19783(*) et qui ne se sont pas affiliées depuis, et les sociétés en participation, qui n'ont pas la personnalité morale) et les sociétés immatriculées dont le décret du 30 mai 1984 ne prévoit pas qu'elles publient leurs comptes à ce registre (par exemple les sociétés en nom collectif dont les associés ne sont pas tous constitués en SARL).

La publication des comptes en annexe du registre du commerce ou la mise à disposition du public de ces comptes au siège social de l'entreprise pourrait se révéler très contraignante, s'agissant d'entreprises qui sont actuellement exemptées de cette obligation de publication des comptes en raison de leur taille modeste.

D'un point de vue formel, concernant des sociétés commerciales, la publicité des comptes devrait faire l'objet d'une insertion appropriée dans les textes de référence, en particulier le décret du 30 mai 1984, si l'option de la mise à disposition du public au moyen du registre du commerce est retenue. Si l'objectif de publication des comptes peut être utile à la transparence financière, il ne paraît pas justifié de créer une obligation nouvelle pour les sociétés commerciales dans le cadre d'un projet de loi consacré aux relations entre les administrations et les citoyens.

Restent donc, dans le champ de cet article 10, les associations soumises à la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. L'expertise technique sur ce point existe déjà puisque le comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics a remis en mars 1998 ses conclusions sur " Le contrôle par l'Etat des associations subventionnées ". Ce rapport, qui constate l'insuffisance actuelle de transparence de certaines associations subventionnées sur fonds publics, formule vingt-deux propositions, dont cinq relèvent du domaine de la loi.

Votre commission des Lois vous propose de mettre en oeuvre une de ces propositions. Elle vous soumet un amendement à cet effet, qui modifie l'article 29 bis de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et tend à ce que les comptes des associations subventionnées au-dessus d'un certain seuil soient déposés à la préfecture du département où se situe le siège de l'association pour pouvoir y être consultés.

L'article 29 bis de la loi du 1er mars 1984 résulte de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Il dispose que " toute association ayant reçu annuellement de l'Etat ou de ses établissements ou des collectivités locales une subvention dont le montant est fixé par décret doit établir chaque année un bilan, un compte de résultat et une annexe dont les modalités d'établissement sont précisées par décret ".

Une obligation comparable existe déjà, mais uniquement pour les associations faisant appel à la générosité publique, qui prescrit la mise à disposition de tout adhérent ou donateur de l'association le compte d'emploi annuel des ressources collectées auprès du public (article 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique). A titre indicatif, le décret n° 93-568 du 27 mars 1993 a fixé à un million de francs le montant des subventions à partir duquel les associations sont soumises aux obligations de la loi du 1er mars 1984.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
(Article L. 111-7 du code des juridictions financières)
Contrôle de la Cour des comptes sur les organismes habilités
à recevoir des taxes parafiscales, ou à percevoir
des versements libératoires d'une obligation légale de faire

Cet article vise à étendre le contrôle de la Cour des comptes sur les organismes habilités à recevoir des taxes parafiscales et des cotisations légalement obligatoires, ainsi que sur les organismes chargés d'une mission de service public habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire.

Il complète l'article L. 111-7 du code des juridictions financières selon lequel " la Cour des comptes peut exercer, dans des conditions fixées par voie réglementaire, un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat, d'une autre personne soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté européenne ".

La première partie de cet article reprend le droit existant mais lui donne valeur législative. En effet, l'article 38 du décret n° 85-189 du 11 février 1985 relatif à la Cour des comptes indique déjà que la Cour contrôle les organismes qui bénéficient de taxes parafiscales et de cotisations légalement obligatoires. Cette compétence de la Cour, qui n'a pas été insérée dans la partie législative du code des juridictions financières lors de la codification effectuée en 1994, relève bien du domaine de la loi.

La deuxième partie de cet article vise les organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire.

Plusieurs lois ont créé, souvent à la charge des entreprises, une obligation de financement de certains organismes dont celles-ci peuvent s'acquitter par des dépenses libératoires ou par des versements à des organismes spécialement habilités à les recevoir et qui ont pour mission de les affecter à des usages d'intérêt collectif dont les redevables ne sont pas nécessairement les bénéficiaires directs.

Il s'agit par exemple de la participation des employeurs au développement de la formation continue ; la participation des employeurs à l'effort de construction, communément surnommée " 1 % logement " ; l'assujettissement des entreprises à la taxe d'apprentissage ; l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés.

L'intervention de la Cour des comptes se justifie pour assurer un contrôle sur des organismes qui sont essentiellement redistributeurs de fonds qui leur sont versés en vertu d'une obligation légale et au titre de la mission de service public dont ils sont chargés. En l'état actuel du droit, un examen de la Cour des comptes sur les opérations des organismes collecteurs pourrait prêter à contestation dans le cas où les versements sont effectués en remplacement de l'exécution directe de l'obligation légale de faire et où ils ne seraient pas assimilés à une cotisation légalement obligatoire.

Le présent article améliore donc le contrôle sur des sommes parfois considérables : à titre d'exemple, les collectes effectuées en 1996 par les fonds d'assurance formation, les organismes collecteurs agréés, les organismes paritaires agréés du congé individuel de formation et les organismes mutualisateurs agréés, au titre du développement de la formation professionnelle continue, se sont élevés à 16 milliards de francs.

Votre commission des Lois vous propose donc d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 12
(Articles L. 140-10, L. 241-2-1 et L. 314-18
du code des juridictions financières)
Echanges d'informations entre
les juridictions judiciaires et financières

Cet article organise l'échange d'informations entre le parquet des juridictions financières et celui des juridictions judiciaires.

I. - Le premier paragraphe de cet article permet au Procureur de la République de transmettre au Procureur général près la Cour des comptes, d'office ou à la demande de ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire relative à des faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes ou dans la gestion de l'Etat, des établissements publics ou des organismes relevant de la compétence de la Cour des comptes.

Il s'agit de permettre une meilleure cohérence entre le contrôle de gestion et l'enquête judiciaire, sachant que les mêmes pièces peuvent intéresser les deux ordres de juridiction. En effet, des fautes de gestion peuvent être révélées dans le cadre d'une instruction judiciaire. Or, si les besoins de l'enquête justifient la mise sous scellés des pièces, il convient de ménager la faculté d'en donner copie à la juridiction financière afin qu'elle soit en mesure d'exercer le contrôle de gestion.

Actuellement, les juridictions financières sont tenues de fournir à la juridiction judiciaire les pièces qui pourraient donner lieu à une enquête judiciaire. Le présent article vise donc à donner une base légale à la procédure réciproque, qui correspond à la pratique actuelle, en dépit du secret de l'instruction (article 11 du code de procédure pénale). Pour mémoire, dans le domaine du contentieux fiscal, " A l'occasion de toute instance devant les juridictions civiles ou criminelles, le ministère public peut communiquer les dossiers à l'administration des impôts " (article L. 82 C du livre des procédures fiscales). De plus, " l'autorité judiciaire doit communiquer à l'administration des finances toute indication qu'elle peut recueillir, de nature à faire présumer une fraude commise en matière fiscale... " (article L. 101 du livre des procédures fiscales).

Votre commission des Lois vous propose un amendement formel qui modifie la place de ce nouvel article, afin de le faire figurer juste après l'article L. 140-1 du code des juridictions financières, qui pose le principe général selon lequel la Cour des comptes est habilitée à se faire communiquer tous documents, de quelque nature que ce soit, relatifs à la gestion des services et organismes soumis à son contrôle.

II. - Le deuxième paragraphe de cet article prévoit la même procédure concernant les chambres régionales des comptes. Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel visant les subdivisions appropriées du code des juridictions financières.

III. - Les mêmes dispositions s'appliquent à la Cour de discipline budgétaire et financière. Votre commission des Lois vous soumet un amendement rédactionnel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 13
(articles L. 262-45-1, L. 272-43-1 et L. 250-1
du code des juridictions financières)
Extension de certaines dispositions
aux territoires d'outre-mer et à Mayotte

Cet article rend applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Mayotte les dispositions de l'article 12.

Votre commission des Lois vous soumet trois amendements rédactionnels visant les subdivisions appropriées du code des juridictions financières.

I. - Concernant la Nouvelle-Calédonie, seule la loi organique aurait pu rendre les dispositions de l'article 12 applicables au contrôle de gestion et au contrôle des comptes de la Nouvelle-Calédonie, des provinces, et de leurs établissements publics. La loi ordinaire ne peut étendre que les règles de procédure touchant au contrôle des communes, de leurs établissements publics et des autres organismes contrôlés par les communes. Afin d'éviter une confusion, votre commission des Lois vous soumet un amendement précisant que ces dispositions de procédure ne s'appliquent pas à l'ensemble des collectivités ou organismes soumis au contrôle de la chambre territoriale des comptes.

II. - Les mêmes commentaires s'appliquent à la Polynésie française ; votre commission des Lois vous soumet un amendement ayant le même effet.

III. - Pour mémoire, à Mayotte, le contrôle des comptes et de la gestion de la collectivité territoriale, des communes et de leurs établissements publics relève de la chambre régionale des comptes de La Réunion. L'extension de l'article 12 ne soulève pas de problème particulier.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RELATIONS DES CITOYENS AVEC LES ADMINISTRATIONS

Article additionnel avant la division chapitre premier du titre II
Définition des autorités administratives

Par coordination avec la suppression de l'article premier, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à en transférer les dispositions relatives à la définition des autorités administratives dans un article additionnel en tête des dispositions du titre II.

CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'AMÉLIORATION
DES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES

Article 14
Modalités de transmission d'une demande à l'administration

Cet article tend à harmoniser les règles de preuve en matière de certification de la date de présentation d'une demande, de dépôt d'une déclaration, d'exécution d'un paiement ou de production d'un document auprès d'une autorité administrative, pour toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai.

Bien qu'il soit couramment admis que le cachet de la poste permet d'établir la date d'envoi, parfois la date de réception par l'autorité destinataire est prise en considération pour apprécier la recevabilité ou la tardiveté de la demande, de la déclaration ou du paiement lorsque les textes fixant le délai ou la date limite ne précisent pas s'ils intègrent ou non les délais d'acheminement des correspondances. Selon l'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi, tel est notamment le cas en matière de passation des marchés publics ou de dépôt de dossiers d'inscription à l'université.

Le Médiateur de la République, alerté sur ce point par les problèmes rencontrés par les assujettis en matière de détermination des dates de paiement des cotisations sociales aux URSSAF, avait, en 1997, formulé une proposition de réforme (97-R013) tendant à fixer " un principe général, applicable à l'ensemble des services administratifs, établissements publics et organismes sociaux, de date limite d'envoi en matière de déclarations ou de versements ". Il constatait en effet qu'en dépit d'une lettre ministérielle du 24 septembre 1984 précisant que les règlements adressés sous pli affranchi au tarif normal sont présumés arrivés dans le délai requis, quelle que soit la date de réception effective à l'URSSAF, dès lors que le cachet de la poste précède d'un jour calendaire au moins la date d'exigibilité, cette circulaire restait parfois inappliquée, provoquant une rupture du principe d'égalité entre les cotisants.

Reprenant cette proposition du Médiateur de la République, l'article 14 généralise la règle selon laquelle la date d'exigibilité correspond à la date d'envoi certifiée par le cachet de la poste, déjà prescrite en matière fiscale par la circulaire n° 1388 du 13 juin 1954 du ministre de l'économie, des finances et du budget ou, pour le régime de l'assurance-chômage, par la lettre de l'UNEDIC n° 92-117 du 31 décembre 1992. Hormis le cachet de la poste, il est également proposé qu'un procédé télématique ou informatique homologué à cette fin puisse être utilisé pour établir la preuve de la date d'envoi : si cette précision doit permettre dès aujourd'hui de tenir compte du fort développement des technologies de l'information et de la communication, aucun procédé homologué ne semble exister à ce jour et aucune information plus précise n'a pu être délivrée à votre rapporteur sur ce point. Enfin, la précision selon laquelle le principe ainsi posé ne serait pas applicable aux procédures exigeant la présence personnelle du demandeur paraît superflue dans la mesure où la loi spéciale déroge nécessairement à la loi générale.

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture du premier alinéa afin d'en simplifier le libellé et de le purger des mentions inutiles.

Elle vous propose d'adopter l'article 14 ainsi modifié.

Article 15
(Article premier de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative
aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution
des jugements par les personnes morales)
Délais d'ordonnancement des condamnations pécuniaires
et applicabilité de la procédure d'ordonnancement
au référé-provision

Les dispositions figurant sous cet article ont pour objet de réduire les délais d'ordonnancement en matière de paiement des sommes dues au titre d'une astreinte et d'autoriser l'application de la procédure d'astreinte résultant de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 aux décisions du juge des référés accordant une provision.

L'article 15 reproduit des dispositions qui avaient été insérées, en cours de navette, dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public dont l'examen par le Parlement n'est pas arrivé à son terme. Il reprend la rédaction qui avait été adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat.

L'article premier de la loi du 16 juillet 1980 précitée, que le présent article propose de modifier, prévoit que lorsqu'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée a condamné l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public au paiement d'une somme d'argent dont le montant est fixé par la décision elle-même, cette somme doit être mandatée ou ordonnancée dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision de justice. L'article 15 tend à ramener ce délai à deux mois.

Par ailleurs, concernant les condamnations pécuniaires de l'État, le second alinéa du I de l'article premier de la loi du 16 juillet 1980 dispose que si la dépense est imputable sur des crédits limitatifs se révélant insuffisants, l'ordonnancement est fait dans la limite des crédits disponibles, les ressources nécessaires pour les compléter devant faire l'objet d'un ordonnancement complémentaire dans un délai de six mois à compter de la notification de la décision de justice. Aux termes de l'article 15 du projet de loi, la durée de ce délai serait réduite à quatre mois.

En vertu du I susvisé relatif à la condamnation pécuniaire de l'État, le défaut d'ordonnancement dans les délais requis est sanctionné par l'obligation, pour le comptable assignataire de la dépense, de procéder au paiement à la demande du créancier sur présentation de la décision de justice. Pour les collectivités territoriales ou les établissements publics, le II de l'article premier de la loi du 16 juillet 1980 tel que modifié par l'article 77-II de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 prévoit que si l'organe délibérant de l'établissement n'a pas dégagé ou créé les ressources nécessaires, le représentant de l'État dans le département ou l'autorité de tutelle y pourvoit et procède, s'il y a lieu, au mandatement d'office.

Le dernier alinéa de l'article 15 étend le champ d'application des procédures définies par l'article premier de la loi du 16 juillet 1980 aux décisions du juge des référés accordant une provision. Institué par un décret du 2 septembre 1988, le référé-provision permet aux créanciers d'obtenir une avance sur les sommes qui leur sont dues en attendant que le montant exact de leur créance soit déterminé par le juge du principal, lorsque l'existence de l'obligation correspondante n'est pas sérieusement contestable.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 15 sans modification.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AU RÉGIME DES DÉCISIONS
PRISES PAR LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES

Article additionnel avant l'article 16
Identification de l'auteur d'une décision

Par coordination avec l'amendement qu'elle vous a présenté à l'article 4, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel pour reproduire ici les dispositions du dernier alinéa de l'article 4 relatif à l'identification de l'auteur d'une décision.

Cette disposition prévoit que toute décision prise par une autorité administrative comporte la signature et la mention en caractères lisibles du prénom, du nom, de la qualité de son auteur. Il s'agit d'une formalité substantielle, permettant de tirer les conséquences contentieuses de l'absence ou du caractère incomplet de cette mention.

Article 16
Définition de la " demande " au sens du présent chapitre

Cet article, qui reprend des dispositions du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public dans la rédaction adoptée par le Sénat lorsqu'il avait examiné ce texte en première lecture, définit, dans son premier alinéa, la notion de " demande " figurant dans les dispositions du chapitre II.

Le terme " demande " est compris de façon extensive : il désigne aussi bien les demandes et réclamations initiales que celles formulées à l'occasion d'un recours gracieux ou d'un recours hiérarchique, à l'adresse des autorités administratives définies précédemment, c'est-à-dire les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale ou les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.

Cette disposition revient ainsi sur une interprétation jurisprudentielle restrictive du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers (CE, S.A. Laboratoire L. Lafon, 29 mars 1991) excluant que la demande adressée à l'administration puisse concerner les recours gracieux ou hiérarchiques.

Le second alinéa de l'article 16 exclut cependant du champ d'application des dispositions du présent chapitre (article 17 : délivrance d'un accusé de réception ; article 18 : transmission de la demande à l'autorité administrative compétente ; article 20 : décisions implicites d'acceptation ; article 21 : régime du retrait des décisions implicites d'acceptation ; article 22 : procédure contradictoire pour les décisions individuelles devant être motivées) les demandes adressées aux autorités administratives susvisées par leurs agents. Seul le principe selon lequel le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative saisie d'une demande vaut décision de rejet, résultant de l'article 19, est applicable aux demandes émanant de ces agents. Ces exclusions s'expliquent par l'existence, dans le droit de la fonction publique, de règles de procédure spécifiques prévues par les statuts, généralement très protectrices des intéressés.

Sur cet article 16, votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination avec celui ayant pour objet de transférer la définition des autorités administratives ici visées en tête du titre II.

Elle vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié.

Article 17
Accusé de réception

Cet article impose à l'ensemble des autorités administratives susvisées la délivrance d'un accusé de réception aux auteurs des demandes qui leur sont adressées.

Cette exigence ne vaut aujourd'hui que pour les seuls services de l'État et de ses établissements publics aux termes de l'article 5 du décret du 28 novembre 1983 qui dispose que " les délais opposables à l'auteur d'une demande adressée à l'administration courent de la date de la transmission, à l'auteur de la demande, d'un accusé de réception ". Le décret énumère les mentions devant figurer sur l'accusé de réception : désignation du service chargé du dossier ou de l'agent à qui l'instruction du dossier a été confiée ; délai à l'expiration duquel, à défaut d'une décision expresse, la demande sera réputée acceptée ou rejetée ; s'il y a lieu, les délais et voies de recours contre la décision implicite de rejet. Il précise que les délais ne courent pas lorsque les indications précitées devant être portées sur l'accusé de réception sont incomplètes ou erronées et que l'intéressé se trouve de ce fait empêché de faire valoir ses droits.

L'article 17 dispose que les conditions de délivrance de l'accusé de réception seront définies par un décret en Conseil d'État : il convient d'entendre cette expression au sens large, le décret devant définir non seulement les modalités de communication à l'intéressé de l'accusé de réception mais également les mentions qui devront y figurer.

Des possibilités de dérogation et des limites à cette obligation d'accuser réception des demandes sont cependant prévues :

- en premier lieu, le décret en Conseil d'État déterminera les cas dans lesquels il ne sera pas accusé réception de la demande en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité administrative pour répondre ou lorsque la réponse attendue correspond à la fourniture d'une prestation ou d'un document prévus par un texte législatif ou réglementaire ;

- en second lieu, et comme cela résulte du décret du 28 novembre 1983, l'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes revêtant un caractère abusif. Ce caractère abusif est laissé à son appréciation, sous réserve du contrôle exercé par le juge à l'occasion d'un recours. L'article 17 précise cependant que cette appréciation doit s'effectuer à l'aune de certains critères, en particulier le nombre des demandes et leur caractère répétitif ou systématique.

Les deux premiers alinéas ayant défini l'obligation d'accuser réception dans sa teneur et ses limites, le troisième alinéa énonce la sanction : lorsque l'accusé de réception n'a pas été envoyé, les délais de recours ne courent pas à l'encontre de l'auteur de la demande qui peut donc attaquer la décision à tout moment, à moins qu'une décision expresse ne soit intervenue avant l'expiration du délai au terme duquel naîtra la décision implicite. Ce dispositif, qui reprend tout en le précisant celui qui figurait dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale et approuvé par le rapport de la commission des Lois du Sénat en deuxième lecture, tend à éviter que la sanction de l'inopposabilité des délais de recours ne s'applique lorsque l'administration s'est montrée diligente en répondant à brève échéance et de façon expresse à la demande. Cette dérogation à l'obligation de délivrer un accusé de réception est de bon sens : elle évite un formalisme tatillon qui exigerait la délivrance d'un accusé de réception même dans les cas où l'administration répond rapidement ; elle est en outre de nature à inciter l'administration à instruire les demandes dans les meilleurs délais, ce qui correspond bien à l'objectif recherché. L'article 17 précise cependant que cette dérogation ne vaut que si la décision expresse a été régulièrement notifiée : ainsi, si la notification est irrégulière, la sanction s'appliquera, la possibilité pour le destinataire de la décision de former un recours restant ouverte à tout moment, les délais de recours ne lui étant pas opposables.

Votre commission des Lois estime cependant que la rédaction du troisième alinéa de l'article 17 est perfectible :

- il paraît tout d'abord opportun de prévoir une sanction identique dans le cas où l'accusé de réception n'a pas été transmis et celui où cette transmission est irrégulière et de nature à empêcher le demandeur de faire valoir ses droits, comme cela résulte d'ailleurs du décret du 28 novembre 1983 ;

- par ailleurs, le libellé de la seconde phrase mérite d'être clarifié.

Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle un amendement de réécriture du troisième alinéa de l'article 17. Elle vous propose également un amendement de coordination pour tenir compte du transfert, en tête du titre II, des dispositions relatives à la définition des autorités administratives figurant dans le projet de loi à l'article premier.

Le dernier alinéa de l'article 17 précise que les dispositions susvisées ne sont pas applicables aux demandes dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales. Il est permis de s'interroger sur l'utilité d'une telle précision dès lors qu'un principe bien établi veut que la loi spéciale déroge à la loi générale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié.

Article 18
Transmission de la demande à l'autorité compétente

Cet article prévoit que l'autorité administrative destinataire d'une demande à laquelle il ne lui appartient pas de répondre, dans la mesure où elle ne relève pas de ses attributions, doit la transmettre à l'autorité compétente. Il reprend très exactement les dispositions qui figuraient dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, dans la rédaction qui avait été proposée par le Sénat et approuvée par l'Assemblée nationale.

Ce principe de transmission est actuellement inscrit à l'article 7 du décret du 28 novembre 1983 qui dispose que " toute autorité de l'État ou d'un établissement public administratif de l'État, saisie d'une demande dont l'examen relève d'une autre autorité, est tenue, quelle que soit la personne morale dont relève cette autorité, de transmettre la demande à l'autorité compétente ".

A la différence du décret susvisé, l'article 18 prévoit une mesure d'information de l'auteur de la demande : en effet, l'autorité administrative saisie à tort doit aviser l'intéressé de la réorientation de son dossier.

En revanche, conformément au dispositif prévu par ledit décret, le présent article distingue des modalités différentes de computation des délais présidant à l'intervention d'une décision implicite, selon qu'il s'agit d'une décision implicite d'acceptation ou de rejet.

Lorsque le silence de l'administration doit aboutir à une décision implicite de rejet, le délai au terme duquel elle intervient court à compter de la date de réception de la demande par l'autorité initialement saisie. Afin de préserver l'exercice d'un éventuel recours contentieux dans l'hypothèse de l'intervention d'une décision implicite de rejet, il conviendra que l'avis de transmission délivré par l'autorité initialement saisie à tort mentionne la date à laquelle elle a reçu la demande.

Au contraire, concernant une décision implicite d'acceptation, le point de départ du délai est la date de réception de la demande par l'autorité compétente. L'indication de cette date constitue une mention qui devra être obligatoirement portée sur l'accusé de réception car son omission serait de nature à empêcher le demandeur de faire valoir ses droits. Il reviendra au décret en Conseil d'État prévu à l'article 17 de le prévoir.

Si les règles de computation des délais de recours diffèrent donc en fonction de la nature de la décision implicite en cause, il revient dans tous les cas à la seule autorité compétente de délivrer l'accusé de réception.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 sans modification.

Article 19
Décisions implicites de rejet

Cet article, qui reproduit, dans la rédaction du Sénat, une disposition figurant dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public dont l'examen par le Parlement n'a pu être achevé, réaffirme le principe selon lequel, sauf texte contraire, le silence gardé pendant un délai déterminé par l'autorité administrative saisie d'une demande vaut décision de rejet.

Cette règle a été introduite par un décret de 1864 pour les recours gracieux auprès des ministres puis élargie par la loi du 7 juillet 1900. Elle était à l'origine destinée à faire naître, en cas d'inertie de l'administration, la décision préalable nécessaire à tout recours contentieux devant le Conseil d'État.

Ce principe fut étendu aux tribunaux administratifs par le décret du 30 septembre 1953 et modulé par la loi du 7 juin 1956. Après l'adoption de la Constitution de 1958, la règle générale a été posée par le décret du 11 janvier 1965 : " Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet ".

De nombreux textes, soit législatifs, soit réglementaires, (autonomes ou d'application) régissent toutefois les conséquences du silence de l'administration spécifiant, selon les cas, tantôt qu'il vaut rejet, tantôt qu'il entraîne acceptation, et fixant le cas échéant des délais particuliers.

A l'occasion de leur application, le Conseil d'État s'est prononcé de nombreuses fois, implicitement ou explicitement, en faveur de la régularité de dispositions réglementaires ayant donné au silence gardé par l'administration pendant un certain délai la valeur d'une acceptation (notamment : Époux Richet, 25 mars 1966, commune de Bozas, 27 février 1970).

Il a cependant qualifié le silence valant rejet de " règle générale relative à l'un des modes de liaison du contentieux devant les juridictions administratives " pour exclure qu'il puisse y être dérogé par un simple arrêté  (Sieur Vilain, 23 avril 1975). Mais il n'a jamais reconnu à cette règle une valeur supra-décrétale et ne l'a jamais étendue sans texte.

En revanche, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 26 juin 1969 (Protection des sites), a érigé en principe général du droit la règle selon laquelle le silence gardé par l'administration vaut rejet. Il a confirmé cette position dans sa décision du 18 janvier 1995 (Vidéo-surveillance) : " Le législateur peut déroger au principe général selon lequel le silence de l'administration pendant un délai déterminé vaut rejet de la demande. ".

Le régime juridique actuel découlant de l'application stricte des décisions " protection des sites " et " vidéo-surveillance " serait donc le suivant :

- " D'après un principe général de notre droit, le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet " (protection des sites 1969).

- Dans certaines espèces (protection des sites), seul le législateur peut déroger à ce principe (en inversant les conséquences du silence). En revanche, les modalités d'application (délais, formalités...) qui ne mettent en cause " aucun des principes fondamentaux ni aucune des règles que l'article 34 de la Constitution a placés dans le domaine de la loi " relèvent du pouvoir réglementaire.

- En revanche, dans d'autres espèces (vidéo-surveillance), même le législateur ne peut y déroger (" compte tenu des risques que peut comporter pour la liberté individuelle l'installation de systèmes de vidéo-surveillance "). S'il instaurait dans ce cas un régime d'autorisation tacite, il priverait " de garanties légales les principes constitutionnels ".

D'une manière générale, le Conseil constitutionnel donne aux principes généraux du droit une valeur au moins législative. Ces deux décisions sont considérées par les commentateurs comme s'inscrivant dans cette ligne bien qu'elles semblent laisser ouverte une possibilité pour le règlement d'inverser le principe dans d'autres espèces (en tout état de cause lorsqu'aucune liberté publique ou aucun principe constitutionnel ne serait en jeu).

Les articles 19 et 20 du présent projet de loi sont la traduction de cet état du droit.

L'article 19 confirme le régime de droit commun actuel : le silence gardé par l'administration pendant un certain délai vaut décision implicite de rejet de la demande. La novation résulte dans la réduction de quatre mois à deux mois de ce délai, sauf lorsque la complexité ou l'urgence justifie qu'un décret en Conseil d'État fixe un délai plus long ou plus court.

L'exception de la décision implicite d'acceptation est réservée par un renvoi à l'article 20.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification.

Article 20
Décisions implicites d'acceptation

L'article 20 donne un cadre législatif à l'intervention des décrets en Conseil d'État prévoyant, par dérogation à la règle de la décision implicite de rejet posée à l'article 19, les cas dans lesquels le silence gardé par l'administration pendant un certain délai vaut acceptation. Il reprend quasiment mot pour mot le texte adopté par le Sénat en première lecture lors du débat sur le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public.

Ici encore le délai de droit commun est réduit à deux mois, mais en cas d'urgence ou pour les affaires complexes un délai différent pourra être prévu.

Tenant compte des décisions du Conseil constitutionnel (cf. commentaire de l'article 19 ci-dessus), l'article 20 prévoit toutefois que l'acceptation tacite ne peut être établie par décret lorsque " les engagements internationaux de la France, l'ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde des principes de valeur constitutionnelle s'y opposent ". Il l'exclut également lorsque la décision présente un caractère financier.

En conséquence, dans ces cas et sous le contrôle du Conseil d'État, il ne pourra être dérogé à la règle du silence valant rejet par décret. Seule la loi pourrait alors établir un régime d'acceptation tacite, sous le contrôle du Conseil constitutionnel auquel il est arrivé de ne pas admettre un tel régime (décision vidéo-surveillance précitée).

L'article 20 renvoie à des décrets en Conseil d'État la définition des modalités d'information des tiers en cas de décision implicite d'acceptation. Ces formalités sont en effet essentielles pour la computation des délais de recours des tiers (cf. commentaire de l'article 21).

Notons qu'aux termes de l'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi, plus de quatre cents régimes d'autorisation relevant de l'accord tacite existent déjà dans des domaines très divers : permis de construire et permis de démolire tacites (articles R. 421-12 et R. 430-7-1 du code de l'urbanisme) ; autorisation de défrichement (article R. 311-6 du code forestier) ; agrément des assistantes maternelles (article 123-1-1 du code de la famille) ; autorisation d'exportation d'archives (articles 21 et 24 de la loi du 3 janvier 1979), etc. Le décret n° 97-503 du 21 mai 1997 portant mesures de simplification administrative a prévu de nouveaux cas de décisions tacites. Par exemple, autorisation de détruire les animaux nuisibles (article R. 222-88 du code rural) ; autorisation pour un docteur en médecine établi dans une agglomération dépourvue de pharmacie ouverte au public de détenir un dépôt de médicaments à délivrer à ses patients (article R. 5104-7 du code de la santé publique) ; autorisation de transférer une officine d'huissier de justice dans les limites du département (article 38 du décret n° 75-770 du 14 août 1975) ; délivrance de la licence d'agent de voyages (article 7 du décret n° 94-490 du 15 juin 1994).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 20 sans modification.

Article 21
Retrait pour illégalité

Comme le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, l'article 21, relatif au régime juridique applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation illégales, propose de revenir sur la jurisprudence Eve du Conseil d'État, du 14 novembre 1969.

En vertu de cette jurisprudence, toute possibilité de retrait d'une décision implicite d'acceptation, fût-elle entachée d'illégalité, par l'administration qui en est l'auteur ou par l'autorité hiérarchique, est exclue, même pendant le délai de recours contentieux, dès lors que cette décision n'a pas fait l'objet de mesures d'information. Ainsi, l'absence de publicité à l'égard des tiers a pour conséquence le non-déclenchement du délai de recours, l'administration étant dessaisie dès l'intervention de la décision. En revanche, lorsque la décision a fait l'objet de mesures de publicité assurant l'information des tiers, elle peut être retirée, si elle est entachée d'illégalité, pendant le délai du recours contentieux ouvert aux tiers et pendant la durée de l'instance si un recours a effectivement été formé (CE, Époux Roulin, 1er juin 1973).

Le Conseil d'État a considéré que la solution permettant le retrait à tout moment, c'est-à-dire l'annulation à tout moment par l'autorité administrative, aurait consacré une insécurité juridique excessive au détriment du destinataire de la décision, incitant en outre l'administration à s'abstenir de répondre expressément pour bénéficier de la possibilité de revenir à toute époque sur sa décision d'acceptation.

Contrairement à la jurisprudence Eve aux termes de laquelle l'administration se trouve dessaisie dès la naissance de la décision implicite d'acceptation, l'article 21, qui reprend ici le dispositif initial du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, autorise le retrait de la décision implicite d'acceptation irrégulière, pendant le délai de recours contentieux lorsque des mesures de publicité sont prévues par un texte (jurisprudence Époux Roulin, précitée) et, quand de telles mesures ne sont pas prévues, pendant le délai de deux mois à compter de l'intervention de la décision.

Ainsi, l'administration bénéficierait-elle désormais dans tous les cas d'un " droit de repentir " limité dans le temps.

Tout en approuvant l'objectif poursuivi tendant à éviter que la faculté de retrait d'une décision implicite d'acceptation créatrice de droits, pour laquelle aucune mesure d'information des tiers n'est prévue, ne reste ouverte indéfiniment, votre commission des Lois estime que le dispositif proposé préserve insuffisamment les droits des tiers.

En effet, lorsque des mesures de publicité sont " prévues ", l'autorité administrative peut retirer la décision implicite d'acceptation illégale " pendant le délai du recours contentieux ". On peut s'interroger sur la définition de ce délai de recours : s'agit-il du délai de recours ouvert au bénéficiaire de la décision (délai de deux mois à compter de l'intervention de la décision implicite) ou du délai de recours ouvert aux tiers (deux mois à compter de la mesure de publicité) ? Assimiler le délai susvisé à celui ouvert aux tiers pour attaquer la décision au contentieux ne semble pas correspondre au choix effectué par le projet de loi car ce délai étant calculé en partant de la date de la mesure de publicité, cela reviendrait à laisser perdurer la possibilité de retrait indéfiniment dans le cas où une telle mesure n'aurait pas été prise. Enserrer la faculté de retrait dans le seul délai de recours ouvert au bénéficiaire de la décision paraît cependant sérieusement attentatoire aux droits des tiers en l'absence de toute publicité : ceux-ci n'auraient que la possibilité d'exercer un recours contentieux et ne pourraient pas solliciter le retrait de l'acte postérieurement à l'expiration du délai de deux mois suivant sa notification à son destinataire.

Afin de préserver un juste équilibre entre trois impératifs parfois contradictoires - retrait de l'ordonnancement juridique des décisions illégales, stabilité de la situation juridique du bénéficiaire de la décision, garantie des droits des tiers - votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de revenir au dispositif approuvé au printemps 1997 par l'Assemblée nationale et le Sénat saisis du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public. Ce dispositif envisage trois hypothèses pour le retrait des décisions implicites d'acceptation entachées d'illégalité en distinguant selon que les mesures d'information des tiers ont ou non été prises alors que le critère retenu par le projet de loi consiste à vérifier que les textes régissant la décision en cause ont prévu ou non des mesures de publicité :

- retrait pendant le délai de recours ouvert aux tiers lorsque les mesures prévues pour assurer leur information ont été effectivement mises en oeuvre ;

- retrait pendant un délai de deux mois à compter de la date d'intervention de la décision implicite ou, sans délai, à la demande d'un tiers y ayant intérêt, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en oeuvre, qu'elle ait été ou non prévue. Dans ce dernier cas, soulignons que l'administration n'agit pas de sa propre initiative mais seulement à la demande d'un tiers dont les intérêts sont lésés ;

- retrait pendant la durée de l'instance dans le cas où un recours contentieux a été formé.

Cette approche paraît davantage respectueuse des droits des tiers : en effet, le postulat selon lequel le fait que les textes ne prévoient pas de mesure d'information des tiers laisse présumer que leurs intérêts sont insusceptibles d'être lésés n'est pas nécessairement vérifié. Par ailleurs, il est opportun de ménager une possibilité de retrait de la décision implicite d'acceptation illégale faisant l'objet d'un recours contentieux : il paraît inutile de laisser des procédures contentieuses se poursuivre jusqu'à leur terme quand s'offre une solution plus rapide pour stabiliser les situations juridiques. Cette dernière hypothèse s'inspire d'ailleurs de la jurisprudence actuelle (CE, 10 février 1982, Angeletti) qui permet le retrait pendant la durée de l'instance.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
Observations de l'intéressé préalables à la décision

L'article 22 traite de l'obligation de recevoir les observations de l'intéressé destinataire d'une décision devant être motivée et qui ne constitue pas la réponse à une demande. Il reprend, comme l'avait fait le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public dont l'examen est resté inachevé, dans la rédaction adoptée par le Sénat, une disposition figurant à l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 précité pour en étendre le champ d'application à l'ensemble des autorités administratives définies en tête du présent titre.

L'obligation de recevoir préalablement à la décision les observations écrites de l'intéressé et, le cas échéant, sur sa demande, ses observations orales est rigoureusement délimitée :

1) elle ne s'applique qu'aux décisions qui doivent être motivées, ce qui renvoie principalement aux décisions défavorables de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

2) elle ne s'applique pas aux décisions prises en réponse à une demande, pour lesquelles l'intéressé, en formulant sa requête, est à même de faire valoir ses observations ;

3) elle ne s'applique pas non plus en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ou lorsque cette procédure serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ;

4) elle ne s'applique pas lorsqu'une procédure contradictoire est prévue par un texte particulier. Cette dernière précision peut paraître superflue dans la mesure où il est admis qu'une disposition spécifique déroge à la règle générale.

Il est enfin prévu que l'autorité administrative ne sera pas tenue de satisfaire les demandes d'audition pouvant être considérées comme abusives du fait de leur nombre, de leur caractère répétitif ou systématique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 sans modification.

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
AU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE

Article 23
(Articles 6-1, 9 et 14 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République)
Délégués du Médiateur et compétences
du Médiateur de la République

Cet article consacre dans la loi l'existence de délégués du Médiateur de la République et étend le champ des compétences de ce dernier. Il prévoit en outre que le rapport annuel du Médiateur fera l'objet d'une communication devant chacune des deux assemblées. Observons que les dispositions relatives à ces deux derniers volets figuraient dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public dont l'examen est resté inachevé.

1) La reconnaissance par la loi de l'existence de délégués du Médiateur :

Aux termes de l'article 15 de la loi du 3 janvier 1973 : " les collaborateurs du Médiateur de la République sont nommés par celui-ci pour la durée de sa mission. Ils sont tenus aux obligations définies par l'article 10 de l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 relative au statut général des fonctionnaires. Lorsqu'ils ont la qualité de fonctionnaire de l'État ou des collectivités publiques territoriales, ils bénéficient de garanties quant à leur réintégration dans leur corps d'origine, déterminées par décret en Conseil d'État. ".

Ces dispositions s'appliquent à l'ensemble des collaborateurs du Médiateur, désignés par lui et placés sous son autorité, qu'ils exercent leurs fonctions au sein des services centraux de la Médiature ou, sur le terrain, dans chaque département. Le décret n° 86-237 du 18 février 1986 a en effet prévu la nomination de délégués départementaux du Médiateur, successeurs des " correspondants du Médiateur " apparus en 1978, à raison d'un par département, susceptibles de jouer le rôle de courroie de transmission au Médiateur de la République des réclamations dont les députés et les sénateurs sont saisis et chargés de procéder à l'examen des dossiers qui leur sont confiés par le Médiateur. Ils doivent en outre adresser périodiquement au Médiateur un rapport indiquant l'état des affaires en cours de traitement.

Le 1° de l'article 23 du présent projet de loi propose d'insérer un article 6-1 dans la loi du 3 janvier 1973 pour conférer un statut légal à l'existence de ces délégués.

Ce dispositif tient compte de la pratique qui a conduit le Médiateur de la République à nommer plusieurs délégués dans certains départements4(*), au gré des nécessités, alors que le décret de 1986 en institue un seul par département. A ce jour, on dénombre ainsi 120 délégués du Médiateur, dont un pour Saint-Pierre-et-Miquelon qui n'est pourtant plus un département mais une collectivité territoriale à statut particulier. En prévoyant la désignation par le Médiateur de délégués sur l'ensemble du territoire de la République, le projet de loi prend en compte cette réalité et permet même au Médiateur de la République de nommer des délégués à Mayotte, autre collectivité territoriale à statut particulier, dans les territoires d'outre-mer de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

L'article 23 précise et complète la définition de la mission confiée aux délégués du Médiateur. Si ces délégués continuent à pouvoir servir de relais pour la transmission au Médiateur des réclamations dont sont saisis les parlementaires, ils sont désormais expressément investis d'une mission d'information et d'assistance des demandeurs qu'ils doivent aider à constituer un dossier de réclamation. Le Médiateur peut toujours leur confier l'instruction de réclamations individualisées mais il peut également, et c'est nouveau, les habiliter de façon générale à participer au règlement des difficultés rencontrées par les administrés dans leur ressort géographique. Cette nouvelle définition du rôle imparti aux délégués du Médiateur permet de prendre en considération le développement de leur activité et de mettre en cohérence les textes avec la réalité de la pratique actuelle. Rappelons qu'en 1996, sur quelque 43.000 réclamations adressées à la Médiature, environ 38.000 ont été reçues par les délégués départementaux qui exercent une importante action de médiation de proximité. Ces chiffres s'établissent respectivement à 45.600 et 40.200 pour l'année 1998.

Approuvant cette institutionnalisation des relais territoriaux du Médiateur de la République de nature à renforcer les moyens et l'autorité de celui-ci, votre commission des Lois vous soumet cependant un amendement tendant à clarifier la rédaction du deuxième alinéa de l'article 6-1 inséré par l'article 23 dans la loi du 3 janvier 1973. La rédaction proposée pourrait en effet laisser supposer que les délégués sont habilités à transmettre directement une réclamation au Médiateur de la République sans que celle-ci soit passée par le filtre d'un parlementaire, ce qui est contraire à l'article 6 de la même loi qui dispose : " La réclamation est adressée à un député ou un sénateur. Ceux-ci la transmettent au Médiateur de la République si elle leur paraît entrer dans sa compétence et mériter son intervention. ".

2) L'élargissement des compétences du Médiateur de la République :

Aux termes du premier alinéa de l'article 9 de la loi du 3 janvier 1973, le Médiateur de la République saisi d'une réclamation fait toutes les recommandations de nature à régler les difficultés qui lui sont soumises et formule toutes propositions permettant d'améliorer le fonctionnement de l'organisme en cause. Il peut en outre préconiser toute solution en équité et suggérer les modifications de textes législatifs ou réglementaires lui paraissant opportunes.

Reprenant des dispositions du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat au printemps 1997, le 2° de l'article 23 étend les pouvoirs du Médiateur dans la mesure où ce n'est plus seulement à l'occasion d'une réclamation, mais de façon générale et quand il l'estime nécessaire, que le Médiateur propose des mesures susceptibles de remédier aux dysfonctionnements d'un organisme chargé d'une mission de service public ou suggère des modifications législatives ou réglementaires.

Le 3° de l'article 23, modifiant le second alinéa de l'article 9 précité, étend aux propositions du Médiateur le dispositif applicable à ses recommandations, c'est-à-dire la possibilité de les rendre publiques lorsqu'aucune réponse satisfaisante n'a été donnée.

A l'article 14 de la loi du 3 janvier 1973, le 4° de l'article 23 prévoit que le rapport d'activité annuel du Médiateur fera l'objet d'une communication devant chacune des deux assemblées. Cette disposition reprend une mention introduite par l'Assemblée nationale dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, dont votre commission des Lois, dans son rapport de deuxième lecture, avait préconisé le maintien, tout en considérant que le texte en vigueur, sans imposer une telle communication, ne l'excluait pas.

3) La possibilité, pour le Médiateur européen ou un homologue étranger du Médiateur de la République, de transmettre une réclamation au Médiateur de la République sans passer par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur :

Le développement des instances de médiation dans les pays de l'Union européenne mais également dans des pays d'autres continents, en particulier en Afrique, conduisent de plus en plus fréquemment le Médiateur européen5(*) ou un médiateur étranger à devoir transmettre une réclamation dont ils sont saisis au Médiateur de la République. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le nombre de ces réclamations, relevant de la compétence du Médiateur de la République et transitant par une instance de médiation étrangère, serait évalué à une quinzaine pour 1998, nombre appelé à progresser avec l'accroissement de la mobilité des citoyens au sein de l'Union européenne.

Or, actuellement, l'article 6 de la loi du 3 janvier 1973 exige de passer par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur pour saisir le Médiateur de la République d'une réclamation, le parlementaire appréciant si la demande relève de la compétence de celui-ci et mérite son intervention. Un tel filtre ne paraît pas devoir s'imposer lorsque la réclamation a été soumise à l'examen d'une instance de médiation constituant un homologue étranger du Médiateur de la République, instance à même de statuer sur la pertinence et l'opportunité d'une transmission de la réclamation à ce dernier : le passage obligé par un parlementaire national semble alors une formalité de nature à alourdir inutilement la procédure. En outre, renvoyer ses homologues qui le saisissent directement et spontanément vers un parlementaire peut s'avérer délicat pour le Médiateur de la République dès lors que les règles de saisine applicables à ces instances étrangères de médiation n'imposent pas un tel filtre, seule la Grande-Bretagne imposant l'intermédiation d'un parlementaire national pour la saisine du Médiateur britannique.

Aussi votre commission des Lois vous soumet-elle, par souci de simplification et de réciprocité, un amendement tendant à exonérer le Médiateur européen et les médiateurs étrangers de l'obligation de passer par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur pour transmettre une réclamation au Médiateur de la République.

Elle vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié.

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX MAISONS DES SERVICES PUBLICS

Article 24
Maisons des services publics

L'article 24, qui reprend en substance des dispositions qui figuraient dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, dans leur rédaction adoptée par le Sénat, offre un cadre juridique souple pour la création et la pérennisation des " maisons des services publics ", destinées à regrouper en un seul lieu, constitutif d'un guichet unique, plusieurs services publics, tant pour en assurer l'implantation au plus près des usagers que pour faciliter leurs démarches et favoriser la rationalisation de l'action administrative (services d'information, de délivrance de documents voire de traitement des demandes le cas échéant à l'aide du télétravail ; services sociaux tels que les CAF, les DDASS, les CPAM, les ASSEDIC, l'ANPE, la mission RMI ; services fiscaux, de la direction de l'équipement, de l'EDF ...).

Lancées sous forme expérimentale, notamment sur la base d'une circulaire d'août 1996 du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'État et de la décentralisation, ces " maisons " ou " points " sont mis en place tant dans des zones rurales que dans les quartiers urbains périphériques.

Dès 1997, il était possible de dénombrer une dizaine de créations de services publics polyvalents de proximité sous des appellations diverses tels que, par exemple, des points publics à la Côte-Saint-André (Isère), à Souilly (Meuse) et à Nancy, des services publics de quartiers à Amiens (Somme), une plate-forme de services à Tarbes (Hautes-Pyrénées), une maison des affaires sociales et de l'inspection académique à Charleville-Mézières (Ardennes).

Selon l'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi, " plus de soixante points publics " seraient actuellement en place et la création de " près de cinquante projets de plates-formes " aurait été financée dans le cadre de la politique de la ville. Elle évalue à 76 le nombre de projets de maisons de services publics financés par le Fonds pour la réforme de l'État en 1996 et 1997, 25 de ces maisons étant à ce jour opérationnelles, 26 en cours de réalisation et les autres faisant l'objet d'une étude de faisabilité. Des données plus récentes établies par ce Fonds font état de 126 opérations pour un financement total de 24,6 millions de francs au titre des années 1996 à 1998.

L'étude souligne également l'importance des nouvelles technologies de l'information pour l'instauration d'un guichet unique en citant l'exemple d'une " visio-station " installée dans le " point public " de Jussey, en Haute-Saône, permettant aux usagers de dialoguer avec un interlocuteur situé au chef-lieu et de consulter les offres d'emploi disponibles. Un système similaire de visio-conférence a été inauguré en octobre 1998 dans le Calvados, à Isigny-sur-mer. En juin 1998, l'Alsace avait été la première région de France à créer un fonds, doté de cinq millions de francs, pour inciter les services publics, parapublics et sociaux à se rapprocher des usagers en délocalisant leur implantation dans les zones rurales et certains quartiers périphériques.

Comme le projet de loi précédant dont l'examen n'avait pu être achevé, l'article 24 propose un régime juridique fondé sur le principe conventionnel, devant permettre une certaine harmonisation juridique des initiatives qui se sont multipliées localement.

Le premier alinéa définit la finalité qui préside à la mise en place d'une maison des services publics : " faciliter les démarches des usagers et (...) améliorer la présence de ces services publics sur le territoire ". Il énumère les collectivités et organismes chargés d'une mission de service public susceptibles de contribuer à une telle initiative en exigeant la présence d'au moins une personne morale de droit public.

Aux termes du deuxième alinéa, il est prévu que la maison des services publics fonctionnera avec le concours d'agents mis à sa disposition par les collectivités et organismes fondateurs, le responsable de cette structure devant être soumis au statut général de la fonction publique. Il est précisé que cette mise à la disposition de la maison des services publics de moyens en personnels pourra prendre la forme d'un détachement d'agents auprès d'un groupement d'intérêt public, ce type de groupement pouvant être chargé de gérer une ou plusieurs maisons des services publics en vertu de l'article 25 du projet de loi.

Le troisième alinéa fixe le principe selon lequel la création de la maison des services publics résulte de la conclusion d'une convention. Il impose que cette convention soit approuvée par le représentant de l'État dans le département.

Le quatrième alinéa définit le champ de la convention, les mentions minimales qui devront y figurer : délimitation du cadre géographique des activités de la maison des services publics, liste des missions qui y seront assurées, prestations qui y seront délivrées, modalités de désignation de son responsable, conditions selon lesquelles le responsable pourra prendre des décisions ou seulement agir sur délégation de l'autorité compétente, conditions de mise à la disposition de la maison des services publics de personnels relevant des personnes morales parties à la convention, règles financières et matérielles de fonctionnement.

Le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application de l'article 24.

Afin de mettre en exergue le principe selon lequel une maison des services publics est créée par convention, donc résulte d'un accord de volonté, et de clarifier la rédaction du dispositif, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture des deuxième, troisième et quatrième alinéas.

Elle vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

Article 25
Groupements d'intérêt public

Comme le faisait le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public, dans sa version adoptée par le Sénat, l'article 25 prévoit la possibilité de créer des maisons des services publics sous forme d'un groupement d'intérêt public (GIP), en renvoyant selon une formule désormais traditionnelle à l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 qui, notamment, exclut que des bénéfices puissent être réalisés et partagés dans ce cadre et soumet le GIP au contrôle de la Cour des comptes.

Créés par convention, les GIP ont vocation à servir de cadre, pendant une période de temps limitée, à un partenariat entre personnes publiques et privées, dans les domaines les plus divers. Depuis 1982, de nombreuses lois ont prévu la possibilité d'instituer de telles structures dans des matières telles que la recherche scientifique, l'enseignement supérieur, la mise en valeur de la montagne, le développement du mécénat, l'aide à l'accès au droit, la protection de la nature, l'observation et l'évaluation de l'aménagement du territoire... Le projet de loi propose d'étendre la possibilité d'appliquer ce cadre juridique à la gestion d'une ou plusieurs maisons des services publics.

Le libellé de l'article 25 présentant des mentions inutiles dès lors qu'il est prévu d'appliquer le régime juridique découlant de l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de cet article.

Elle vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié.

Article 26
Conventions conclues par une personne morale
chargée d'une mission de service public

L'article 26 prévoit une troisième formule conventionnelle ayant pour objet, cette fois, le maintien d'un service public " en milieu rural ou urbain " sans pour autant instituer une maison des services publics. Le régime juridique applicable à de telles conventions serait cependant très largement celui fixé par l'article 24 pour la création d'une maison des services publics.

Il s'agit en réalité de fixer un cadre juridique pour les nombreuses agences postales installées actuellement dans les communes rurales. Selon une réponse à une question écrite parue au Journal Officiel du 29 octobre 19986(*), sur les quelque 3.000 agences postales existantes, 2.460 sont situées en zone rurale et sont gérées en partenariat avec des particuliers ou des municipalités. Cette réponse évoque la signature entre l'État et La Poste, le 25 juin 1998, d'un contrat d'objectifs et de progrès qui " marque clairement le rôle du réseau postal comme pivot de la permanence d'un service public de proximité sur l'ensemble du territoire ".

Sur cet article, votre commission des Lois vous soumet un amendement de coordination avec les modifications introduites à l'article 24.

Elle vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié.

TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 27
Application de certaines dispositions en Nouvelle-Calédonie,
dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte

Cet article définit les dispositions du projet de loi rendues applicables dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte. En vertu du principe de spécialité législative, toute disposition qui ne serait pas applicable d'emblée sur l'ensemble du territoire de la République doit faire l'objet d'une extension expresse.

I. En Nouvelle-Calédonie et dans les territoires d'outre-mer, sont ainsi étendus expressément les articles 1er à 4, définissant les autorités administratives, posant les objectifs de l'" accès simple " aux règles de droit et de la codification, et prescrivant la levée de l'anonymat dans les relations entre les agents des autorités administratives et le public. L'extension vaut également pour les articles 6 à 8 mettant en cohérence les trois lois relatives à la transparence et l'article 10 imposant la mise à disposition du public des comptes de tout organisme subventionné sur fonds publics. Enfin, sont étendus les articles 14 et 16 à 22 relatifs à la certification de la date de présentation d'une demande et au régime des décisions. L'article 28 qui diffère l'entrée en vigueur de ces articles est étendu à ces territoires.

La loi du 3 janvier 1979 sur les archives n'étant pas applicable dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, l'extension fait référence aux dispositions applicables localement en matière d'archives.

Toutefois le champ de ces extensions est limité aux administrations de l'État et à ses établissements publics administratifs. Ne sont pas concernés les communes et leurs groupements, ni les institutions territoriales ou les organismes chargés de gérer un service public administratif. Comme le rappelait votre commission des Lois lors du débat sur le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public en février 1997, cette distinction crée une disparité de régimes applicables selon que la demande de l'usager s'adresse à un service de l'État d'une part, ou à une commune ou un organisme territorial d'autre part.

Cette disparité, que rien ne justifie sur le fond, ne pourra cependant être écartée que par l'adoption d'un projet de loi organique prévoyant cette extension aux institutions territoriales accompagné d'un projet de loi simple pour l'application de ces dispositions aux communes et à leurs groupements.

II. Dans la collectivité territoriale de Mayotte, en plus des articles étendus aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie, sont étendus les articles 5 (consultation du public), 9, car la loi du 3 janvier 1979 sur les archives est applicable à Mayotte, et 24 à 26 relatifs aux maisons des service publics.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de l'article 27, afin de tirer les conséquences du fait que la Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre-mer.

Par coordination, les références aux articles que votre commission des Lois vous a proposé de supprimer ou de transférer doivent être corrigées.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié.

Article 28
Entrée en vigueur différée de certaines dispositions

Cet article diffère de six mois l'entrée en vigueur de certaines des dispositions du présent projet de loi.

Il vise les articles relatifs à la certification de la date de présentation d'une demande à une autorité administrative (article 14) et au régime des décisions prises par les autorités administratives (articles 16 à 22).

Il s'agit de ménager un laps de temps suffisant pour l'intervention des décrets d'application prévus et de permettre aux autorités administratives d'adapter leurs procédures aux nouvelles exigences.

Le délai court à compter de la date de promulgation de la loi, mieux connue de tous que la date de publication au Journal officiel.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 sans modification.

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF

Loi n° 85-704 du 12 Juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique
et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.


TITRE 1er : De la maîtrise d'ouvrage.

Art.2 - Le maître de l'ouvrage est la personne morale, mentionnée à l'article premier, pour laquelle l'ouvrage est construit. Responsable principal de l'ouvrage, il remplit dans ce rôle une fonction d'intérêt général dont il ne peut se démettre.

Il lui appartient, après s'être assuré de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération envisagée, d'en déterminer la localisation, d'en définir le programme, d'en arrêter l'enveloppe financière prévisionnelle, d'en assurer le financement, de choisir le processus selon lequel l'ouvrage sera réalisé et de conclure, avec les maîtres d'oeuvre et entrepreneurs qu'il choisit, les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux.

Lorsqu'une telle procédure n'est pas déjà prévue par d'autres dispositions législatives ou réglementaires, il appartient au maître de l'ouvrage de déterminer, eu égard à la nature de l'ouvrage et aux personnes concernées, les modalités de consultation qui lui paraissent nécessaires.

Le maître de l'ouvrage définit dans le programme les objectifs de l'opération et les besoins qu'elle doit satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale, urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique, d'insertion dans le paysage et de protection de l'environnement, relatives à la réalisation et à l'utilisation de l'ouvrage.

Le programme et l'enveloppe financière prévisionnelle, définis avant tout commencement des avant-projets, pourront toutefois être précisés par le maître de l'ouvrage avant tout commencement des études de projet. Lorsque le maître de l'ouvrage décide de réutiliser ou de réhabiliter un ouvrage existant, l'élaboration du programme et la détermination de l'enveloppe financière prévisionnelle peuvent se poursuivre pendant les études d'avant-projets ; il en est de même pour les ouvrages complexes d'infrastructure définis par un décret en conseil d'Etat.

Le maître de l'ouvrage peut confier les études nécessaires à l'élaboration du programme et à la détermination de l'enveloppe financière prévisionnelle à une personne publique ou privée.

Loi n° 78-753 du 17 Juillet 1978 portant diverses mesures
d'amélioration des relations entre l'administration et le public
et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal


Titre Ier : De la liberté d'accès aux documents administratifs.

Art. 1 - Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par le présent titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif.

Sont considérés comme documents administratifs au sens du présent titre tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, à l'exception des avis du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs, prévisions et décisions revêtant la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de traitements automatisés d'informations non nominatives.

Art. 2 - Sous réserve des dispositions de l'article 6 les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande, qu'ils émanent des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d'un service public.

Art. 3 - Sous réserve des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, concernant les informations nominatives figurant dans des fichiers, toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées.

Sur sa demande, ses observations à l'égard desdites conclusions sont obligatoirement consignées en annexe au document concerné.

L'utilisation d'un document administratif au mépris des dispositions ci-dessus est interdite.

Art. 4 - L'accès aux documents administratifs s'exerce :

a) Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ou n'en permet pas la reproduction ;

b) Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par délivrance de copies en un seul exemplaire, aux frais de la personne qui les sollicite, et sans que ces frais puissent excéder le coût réel des charges de fonctionnement créées par l'application du présent titre.

Le service doit délivrer la copie sollicitée ou la notification de refus de communication prévue à l'article 7.

Art. 5 - Une commission dite "commission d'accès aux documents administratifs" est chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs dans les conditions prévues par le présent titre, notamment en émettant des avis lorsqu'elle est saisie par une personne qui rencontre des difficultés pour obtenir la communication d'un document administratif, en conseillant les autorités compétentes sur toute question relative à l'application du présent titre, et en proposant toutes modifications utiles des textes législatifs ou réglementaires relatifs à la communication de documents administratifs.

La commission établit un rapport annuel qui est rendu public.

Un décret en Conseil d'Etat détermine la composition et le fonctionnement de la commission prévue au présent article.

Art. 6 - Les administrations mentionnées à l'article 2 peuvent refuser de laisser consulter ou de communiquer un document administratif dont la consultation ou la communication porterait atteinte :

- au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ;

- au secret de la défense nationale, de la politique extérieure ;

- à la monnaie et au crédit public, à la sûreté de l'Etat et à la sécurité publique ;

- au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ;

- au secret de la vie privée, des dossiers personnels et médicaux ;

- au secret en matière commerciale et industrielle ;

- à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières ;

- ou, de façon générale, aux secrets protégés par la loi.

Pour l'application des dispositions ci-dessus, les listes des documents administratifs qui ne peuvent être communiqués au public en raison de leur nature ou de leur objet sont fixées par arrêtés ministériels pris après avis de la commission d'accès aux documents administratifs.

Art. 6 bis - Les personnes qui le demandent ont droit à la communication, par les administrations mentionnées à l'article 2, des documents de caractère nominatif les concernant, sans que des motifs tirés du secret de la vie privée, du secret médical ou du secret en matière commerciale et industrielle, portant exclusivement sur des faits qui leur sont personnels, puissent leur être opposés.

Toutefois, les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet.

Art. 7 - Le refus de communication est notifié au demandeur sous forme de décision écrite motivée.

Lorsqu'il est saisi d'un recours contentieux contre un refus de communication d'un document administratif, le juge administratif doit statuer dans le délai de six mois à compter de l'enregistrement de la requête.

Art. 8 - Sauf disposition prévoyant une décision implicite de rejet ou un accord tacite, toute décision individuelle prise au nom de l'Etat, d'une collectivité territoriale, d'un établissement public ou d'un organisme, fût-il de droit privé, chargé de la gestion d'un service public, n'est opposable à la personne qui en fait l'objet que si cette décision lui a été préalablement notifiée.

Art. 9 - Font l'objet d'une publication régulière :

1 Les directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ;

2 La signalisation des documents administratifs.

Un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la commission d'accès aux documents administratifs précisera les modalités d'application du présent article.

Art. 10 - Les documents administratifs sont communiqués sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique.

L'exercice du droit à la communication institué par le présent titre exclut, pour ses bénéficiaires ou pour les tiers, la possibilité de reproduire, de diffuser ou d'utiliser à des fins commerciales les documents communiqués.

Art. 12 - Les dispositions du présent titre ne font pas obstacle à l'application de l'article L 121-19 du Code des communes.

Art. 13 - Le dépôt aux archives publiques des documents administratifs communicables aux termes du présent titre ne fait pas obstacle au droit à communication à tout moment desdits documents.

Loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives

Titre II : Les archives publiques.

Art. 3 - Les archives publiques sont :

1° Les documents qui procèdent de l'activité de l'Etat, des collectivités locales, des établissements et des entreprises publics ;

2° Les documents qui procèdent de l'activité des organismes de droit privé chargés de la gestion des services publics ou d'une mission de service public ;

3° Les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels.

Les archives publiques, quel qu'en soit le possesseur, sont imprescriptibles.

Les conditions de leur conservation sont déterminées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 32 de la présente loi.

Ce décret détermine les cas où l'administration des archives laisse le soin de la conservation des documents d'archives produits ou reçus par certaines administrations ou certains organismes aux services compétents de ces administrations ou organismes. Il fixe les conditions de la coopération entre l'administration des archives et ces administrations ou organismes.

Art. 4 - A l'expiration de leur période d'utilisation courante par les services, établissements et organismes qui les ont produits ou reçus, les documents visés à l'article 3 font l'objet d'un tri pour séparer les documents à conserver et les documents dépourvus d'intérêt administratif et historique, destinés à l'élimination.

La liste des documents destinés à l'élimination ainsi que les conditions de leur élimination sont fixées en accord entre l'autorité qui les a produits ou reçus et l'administration des archives.

Art. 5 - Lorsqu'il est mis fin à l'existence d'un ministère, service, établissement ou organisme détenteur d'archives publiques, celles-ci doivent être, à défaut d'une affectation différente déterminée par l'acte de suppression, versées à l'administration des archives.

Art. 6 - Les documents dont la communication était libre avant leur dépôt aux archives publiques continueront d'être communiqués sans restriction d'aucune sorte à toute personne qui en fera la demande.

Les documents visés à l'article 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal demeurent communicables dans les conditions fixées par cette loi.

Tous les autres documents d'archives publiques pourront être librement consultés à l'expiration d'un délai de trente ans ou des délais spéciaux prévus à l'article 7 ci-dessous.

Art. 7 - Le délai au-delà duquel les documents d'archives publiques peuvent être librement consultés est porté à :

1° Cent cinquante ans à compter de la date de naissance pour les documents comportant des renseignements individuels de caractère médical ;

2° Cent vingt ans à compter de la date de naissance pour les dossiers de personnel ;

3° Cent ans à compter de la date de l'acte ou de la clôture du dossier pour les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions, y compris les décisions de grâce, pour les minutes et répertoires des notaires ainsi que pour les registres de l'état civil et de l'enregistrement ;

4° Cent ans à compter de la date du recensement ou de l'enquête, pour les documents contenant des renseignements individuels ayant trait à la vie personnelle et familiale et, d'une manière générale, aux faits et comportements d'ordre privé, collectés dans le cadre des enquêtes statistiques des services publics ;

5° Soixante ans à compter de la date de l'acte pour les documents qui contiennent des informations mettant en cause la vie privée ou intéressant la sûreté de l'Etat ou la défense nationale, et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat.

Art. 8 - Sous réserve, en ce qui concerne les minutes des notaires, des dispositions de l'article 23 de la loi du 25 ventôse an XI, l'administration des archives peut autoriser la consultation des documents d'archives publiques avant l'expiration des délais prévus aux articles 6, alinéa 3, et 7 de la présente loi.

Cette consultation n'est assortie d'aucune restriction, sauf disposition expresse de la décision administrative portant autorisation.

Par dérogation aux dispositions du premier alinéa du présent article, aucune autorisation ne peut être accordée aux fins de permettre la communication, avant l'expiration du délai légal de cent ans, des renseignements visés au 4° de l'article 7 de la présente loi.

Code des juridictions financières

LIVRE III : LES INSTITUTIONS ASSOCIÉES À LA COUR DES COMPTES.

TITRE Ier : LA COUR DE DISCIPLINE BUDGETAIRE ET FINANCIÈRE.

CHAPITRE III : Infractions et sanctions.

Art. L. 313-1 - Toute personne visée à l'article L 312-1 qui aura engagé une dépense sans respecter les règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l'engagement des dépenses sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 1 000 F et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle le fait a été commis.

Art. L. 313-2 - Toute personne visée à l'article L 312-1 qui, pour dissimuler un dépassement de crédit, aura imputé ou fait imputer irrégulièrement une dépense sera passible de l'amende prévue à l'article L 313-1.

Art. L. 313-3 - Toute personne visée à l'article L 312-1 qui aura engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet sera passible de l'amende prévue à l'article L 313-1. Toute personne visée à l'article L 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'Etat ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L 313-1.

Art. L. 313-1 - Lorsque les faits incriminés constituent une gestion occulte au sens du paragraphe XI de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 (n° 63-156 du 23 février 1963), la Cour des comptes peut déférer à la Cour de discipline budgétaire et financière les comptables de fait quand leurs agissements ont entraîné des infractions prévues au présent titre.

Art. L. 313-5 - Sont également passibles de la sanction prévue à l'article L 313-4 toutes personnes visées à l'article L 312-1 qui, dans l'exercice de leurs fonctions, ont omis sciemment de souscrire les déclarations qu'elles sont tenues de fournir aux administrations fiscales en vertu des dispositions du code général des impôts et de ses annexes ou fourni sciemment des déclarations inexactes ou incomplètes.

Art. L. 313-6 - Toute personne visée à l'article L 312-1 qui, dans l'exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l'organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 2 000 F et dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date de l'infraction.

Art. L. 313-7 - Toute personne mentionnée à l'article L 312-1 dont les agissements auront entraîné la condamnation d'une personne morale de droit public ou d'un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public à une astreinte en raison de l'inexécution totale ou partielle ou de l'exécution tardive d'une décision de justice sera passible d'une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 2 000 F et dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date où la décision de justice aurait dû recevoir exécution.

Art. L. 313-7-1 - Toute personne visée à l'article L 312-1 chargée de responsabilités au sein de l'un des organismes mentionnés aux articles L 133-1 et L 133-2 qui, dans l'exercice de ses fonctions, aura causé un préjudice grave à cet organisme, par des agissements manifestement incompatibles avec les intérêts de celui-ci, par des carences graves dans les contrôles qui lui incombaient ou par des omissions ou négligences répétées dans son rôle de direction sera passible de l'amende prévue à l'article L 313-1 "

Art. L. 313-8 - Lorsque les personnes visées aux articles L 313-1 à L 313-7-1 ne perçoivent pas une rémunération ayant le caractère d'un traitement, le maximum de l'amende pourra atteindre le montant du traitement brut annuel correspondant à l'échelon le plus élevé afférent à l'emploi de directeur d'administration centrale.

Art. L. 313-9 - Les personnes visées à l'article L 312-1 ne sont passibles d'aucune sanction si elles peuvent exciper d'un ordre écrit de leur supérieur hiérarchique ou de la personne légalement habilitée à donner un tel ordre, dont la responsabilité se substituera dans ce cas à la leur, ou donné personnellement par le ministre compétent, dès lors que ces autorités ont été dûment informées sur l'affaire.

Art. L. 313-10 - Les dispositions de l'article L 313-9 s'appliquent aux fonctionnaires et agents des collectivités territoriales et de leurs groupements qui peuvent exciper d'un ordre écrit donné préalablement par leur supérieur hiérarchique ou par la personne légalement habilitée à donner un tel ordre, le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional, le président du conseil exécutif de Corse ou le président élu d'un des groupements susvisés, dès lors que ces autorités ont été dûment informées sur l'affaire. Si l'ordre émane du supérieur hiérarchique ou de la personne légalement habilitée à donner un tel ordre, la responsabilité de ces derniers se substituera à celle du subordonné.

Art. L. 313-11 - Les sanctions prononcées en vertu des articles L 313-1 à L 313-4 ne pourront se cumuler que dans la limite du maximum applicable en vertu de ces mêmes articles et de l'article L 318-8.

Les sanctions prononcées en vertu des articles L 313-1 à L 313-6 ne pourront se cumuler que dans la limite du maximum applicable en vertu des articles L 313-6 et L 313-8.

Art. L. 313-12 - En cas de manquement aux dispositions de l'article 1er, paragraphes 1 et 2, de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public, les personnes visées à l'article L 312-1 sont passibles de l'amende prévue à l'article L 313-1.

Art. L. 313-13 - Le montant maximum de l'amende infligée aux personnes visées à l'article L. 312-2 pourra atteindre 5 000 F ou le montant annuel brut de l'indemnité de fonction qui leur était allouée à la date de l'infraction, si ce montant excédait 5 000 F.

Art. L. 313-14 - Les amendes prononcées en vertu du présent titre présentent les mêmes caractères que les amendes prononcées par la Cour des comptes en cas de gestion occulte au sens du paragraphe 11 de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 (n° 63-156 du 23 février 1963). Leur recouvrement est poursuivi dans les mêmes formes et assorti des mêmes garanties.




1 Les codes nouveaux sont le code de l'administration, le code de la communication et du cinéma, le code de la défense, le code de l'éducation, le code de l'énergie, le code de l'entrée et du séjour des étrangers, le code de l'environnement, le code de la fonction publique, le code de justice administrative, le code de la magistrature, le code monétaire et financier, le code du patrimoine, le code de la recherche.

Les codes à refondre sont le code de l'artisanat, le code de l'action sociale, le code de commerce, le code des marchés publics et autres contrats d'intérêt général, le code de l'organisation judiciaire, le code de la route, l'achèvement du code rural et le code de la santé publique.

2 Cette étude est publiée à la Documentation française.

3 Décret n° 78-704 du 3 juillet 1978 relatif à l'application de la loi n° 78-9 du 4 janvier 1978 modifiant le titre IX du livre III du code civil, qui s'applique à toutes les sociétés dotées de la personnalité morale et dispose que " 
les sociétés sont immatriculées au registre du commerce dans les conditions définies par la réglementation relative à ce registre ".

4 Le nombre de délégués par département varie de 1 à 3 :

- il y en a 3 dans le Rhône

- il y en a 2 dans chacun des 17 autres départements suivants : Bouches-du-Rhône, Charente-Maritime, Eure-et-Loir, Haute-Garonne, Gironde, Ille-et-Vilaine, Isère, Loire-Atlantique, Morbihan, Moselle, Nord, Seine-et-Marne, Yvelines, Tarn, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne et Val-d'Oise.

43 délégués sur 120, soit 36 %, sont des fonctionnaires en activité (38 cadres de préfectures) et 77, soit 64 %, sont des fonctionnaires retraités.

5 L'existence du Médiateur européen est consacrée par l'article 138 E du Traité de Maastricht sur l'Union européenne. Citoyen de l'Union européenne, il est élu pour une durée de cinq ans renouvelable par le Parlement européen et son statut est comparable à celui des juges de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE).

6 Question écrite n° 10337 du 20 août 1998, J.O. p. 2605 ; Réponse publiée au J.O. du 29 octobre 1998, p. 3442.