EXAMEN DES ARTICLES
Article additionnel avant l'article premier
(art. 9 du
code civil)
Liberté de la vie personnelle
L'article 9 du code civil , dans sa rédaction
issue de
la loi n° 70-643 du 17 juillet 1990 énonce que
" chacun a droit au respect de sa vie privée ". Dans un second
alinéa, il prévoit que les juges peuvent prendre toutes mesure
pour faire cesser une atteinte à l'intimité de la vie
privée.
Cette notion de vie privée est directement dérivée de
l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de
l'Homme qui dispose que " Toute personne a droit au respect de sa vie
privée et familiale " et qu'il ne peut y avoir d'ingérence
d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit.
C'est sur le fondement de cet article 8 que la Cour européenne des
droits de l'Homme a reconnu que l'homosexualité constituait un
élément de la vie privée qui méritait protection.
Elle a ainsi jugé que la législation d'Irlande du Nord
incriminant les actes homosexuels entre deux adultes consentants constituait
une ingérence permanente dans la vie privée,
disproportionnée par rapport au but poursuivi (Dudgeon contre
Royaume-Uni, 22 octobre 1981). Cette jurisprudence a été
confirmée depuis (Norris contre Irlande , 26 octobre 1988 ; Modinos
contre Chypre, 22 avril 1993).
En France, l'article 9 du code civil, a été presque toujours
uniquement utilisé pour condamner des atteintes à
l'intimité de la vie privée. Pourtant, c'est sur la base
combinée de l'article 8 de la convention européenne et de
l'article 9 du code civil, que la Cour de cassation a reconnu en 1991, le droit
au changement d'état civil d'un transsexuel qui se comportait comme une
femme dans sa vie personnelle.
En 1991 la Cour de cassation avait jugé que le licenciement d'un
sacristain ne saurait être fondé uniquement sur ses moeurs en
l'absence de trouble caractérisé au sein de l'association
religieuse qui l'employait. Depuis, quelques décisions intervenues en
matière de droit du travail ont confirmé que " la vie
personnelle " ne pouvait justifier un licenciement en l'absence
d'interférence avec la vie professionnelle .
Dans le prolongement de cette jurisprudence française et
européenne, votre commission vous propose de garantir
expressément à l'article 9 du code civil le principe de la
" liberté de la vie personnelle " de chacun,
élargissant ainsi la notion plus restrictive de respect de la vie
privée figurant à cet article.
Ainsi serait marqué l'attachement du Sénat au respect des
différents choix de vie individuels.
Pour reprendre l'expression exacte figurant dans la convention
européenne des droits de l'Homme, elle vous proposera de plus de
remplacer à l'article 9 l'expression vie privée par celle de
" vie privée et familiale ", notion déjà
utilisée par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat en
matière de droit au séjour et introduite par la loi
" RESEDA " dans l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel
.
Article additionnel avant l'article
premier
(art. 144 du code civil)
Définition du
mariage
Le code
civil ne contient aucune définition du mariage. Plus curieux, il n'y est
nulle part explicitement précisé qu'il concerne un homme et une
femme.
L'hétérosexualité du mariage peut cependant être
déduite à travers trois articles :
- l'article 75 énonce que l'officier d'état civil doit recevoir
de chaque partie la déclaration qu'elles veulent se prendre pour
" mari et femme " ;
- l'article 144 donne l'âge minimal que l'homme et la femme doivent avoir
pour contracter un mariage mais sans toutefois préciser que l'homme et
la femme se marient entre eux ;
- l'article 162 prohibe le mariage entre le " frère et la
soeur " et l'article 163 le mariage entre " l'oncle et la
nièce " ou la " tante et le neveu ".
L'absence de différence des sexes n'est pas mentionnée dans les
causes de nullité du mariage énumérées aux articles
180 et suivants du code civil. Le caractère hétérosexuel
de l'institution du mariage ne fait cependant aucun doute pour la doctrine qui,
après avoir vu dans le non respect de la différence des sexes une
cause d'inexistence du mariage, s'accorde maintenant pour y voir une cause de
nullité absolue.
La jurisprudence, pour sa part, a régulièrement affirmé
que l'
absence de sexe
ou l'impossibilité de reconnaître le
sexe d'un époux sont susceptibles d'entraîner la nullité du
mariage (Nîmes, 29 novembre 1869, Douai, 1
er
mai 1901). Les
questions qui se posent quant à l'admission du mariage des transsexuels
se situent dans la même problématique.
Mais à l'heure où la notion de différence des sexes semble
s'affaiblir, étant considérée par certaines personnes que
la commission a entendue comme "
une illusion
anthropologique
" et où, dans certains pays voisins, il est
question d'ouvrir l'institution du mariage aux homosexuels, il n'est pas
inutile
d'affirmer clairement le principe du caractère
hétérosexuel du mariage
.
Aux Etats-Unis, de nombreux Etats ont modifié leur législation
dans le même sens après l'arrêt de la cour suprême de
Hawaï qui, en mai 1993, a jugé que l'interdiction du mariage civil
aux homosexuels constituait une discrimination.
Votre commission vous propose donc d'adopter une nouvelle rédaction de
l'article 144 du code civil
, le premier article du titre consacré
au mariage (titre V du livre 1
er
), pour définir le mariage
comme "
l'union d'un homme et d'une femme
".
Afin de bien distinguer le mariage de l'union libre qui reste une simple
situation de fait, il convient de plus de préciser que l'union est
"
célébrée par un officier de l'état
civil "
.
Votre commission vous propose d'adopter cet
article additionnel.
Article additionnel avant l'article
premier
(art. 310-1 à 310-3 du code
civil)
Définition du concubinage
Le code
civil ne contient que peu de références au concubinage, et en
tout cas pas de définition, quatre articles seulement reprenant
l'expression (voir tableau figurant en annexe).
La jurisprudence a donné divers critères du concubinage qui se
combinent différemment en fonction des cas d'espèces :
communauté de toit, stabilité et durée des relations,
communauté d'intérêts.
Dans ses deux décisions du 11 juillet 1989 rendues en matière
sociale, la Cour de cassation a considéré que les couples
homosexuels ne pouvaient bénéficier des avantages reconnus aux
concubins par des textes faisant référence à la notion de
vie maritale à travers laquelle elle a considéré que le
législateur avait entendu viser la «
situation de fait
consistant dans la vie commune de deux personnes ayant décidé de
vivre comme des époux sans pour autant s'unir par le mariage, ce qui ne
peut concerner qu'un couple formé d'un homme et d'une
femme
». Cette jurisprudence a été confirmée
le 17 décembre 1997 en matière de droit au bail, contre
l'avis de l'avocat général, M. Weber.
Les homosexuels se sont ainsi vus refuser l'accès aux droits reconnus
par la loi aux concubins de sexe différent : transfert du droit au
bail en vertu de l'article 14 de la loi n°89-462 du
6 juillet 1989, affiliation à la sécurité
sociale en tant qu'ayant droit de leur compagnon. La loi n° 93-121 du
27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social, en
introduisant un deuxième alinéa dans l'article L. 161-14 du
code de la sécurité sociale, leur a cependant reconnu cette
qualité d'ayant droit pour la sécurité sociale en tant que
personne à charge.
La Cour de justice des communautés européennes, elle-même,
dans une décision du 17 février 1998, n'a pas
considéré comme une discrimination au sens de l'article 119
du Traité le refus opposé à des concubins du même
sexe d'une réduction sur le prix des transports accordée à
des concubins de sexe opposé, relevant qu'en
«
l'état actuel du droit au sein de la Communauté,
les relations stables entre deux personnes du même sexe ne sont pas
assimilées aux relations entre personnes mariées ou aux relations
stables hors mariage entre personnes de sexe opposé
».
Il est tout à fait compréhensible que le juge, en l'absence de
volonté exprimée par le législateur, n'ait pas
souhaité procéder lui-même à l'assimilation des
couples homosexuels à des concubins.
En pratique, il semble que le législateur puisse sans
inconvénient reconnaître que
la vie en commun
de deux
personnes de même sexe présente des similitudes avec celle de
partenaires de sexe différent, justifiant que les mêmes
conséquences juridiques puissent en découler.
Autant il est inopportun de créer un statut hybride pour répondre
en réalité à la situation des couples homosexuels, comme
se propose de le faire la présente proposition de loi, autant est
justifiée leur
assimilation de fait aux concubins
hétérosexuels
.
Votre commission vous propose de créer dans le
livre premier du code
civil
relatif aux personnes, à la suite des titres relatifs au
mariage et au divorce,
un titre VI bis
relatif au concubinage comprenant
trois articles.
L'article 310-1
donnerait une définition du concubinage
permettant d'inclure les couples homosexuels. Le concubinage serait
défini comme le
fait pour deux
personnes de vivre en couple
sans être unies par les liens du mariage
. Le recours à la
notion de couple permettrait de différencier les concubins des simples
cohabitants. Elle permettrait également de répondre aux
conditions de
stabilité
et de
continuité
exigées par la jurisprudence -la cohabitation qui est pourtant
généralement l'élément central du concubinage
n'étant pas quant à elle impérative.
A côté du mariage, qui a été défini comme
l'union officialisée d'un homme et d'une femme, le concubinage serait
donc défini comme l'union de fait de deux personnes, sans qu'il soit
utile de préciser que les partenaires peuvent être de même
sexe ou de sexe différent puisque les deux cas de figure seraient admis.
L'article 310-2
préciserait le
régime de la preuve
,
en énonçant que le concubinage se prouve par tous moyens et en
conférant une valeur de présomption légale aux certificats
de concubinage actuellement délivrés. Un acte de
notoriété délivré par l'officier de l'état
civil, le juge ou le notaire ferait ainsi foi jusqu'à preuve du
contraire.
Aucune obligation de délivrance de ces certificats n'est cependant
instituée.
Le code civil prévoit déjà l'intervention d'actes de
notoriété en matière de filiation (art. 311-3),
d'acte de naissance des époux (art. 71), d'indivision
(art . 815-11). De tels actes sont régulièrement
délivrés par les notaires en matière successorale pour
prouver la qualité d'héritier.
L'article 310-3
préciserait que les
concubins peuvent passer
un contrat
pour régler leurs relations patrimoniales. Cette
possibilité existe actuellement, sous réserve de la jurisprudence
sur la cause illicite résultant de l'application combinée des
articles 1131 et 1133 du code civil en vertu desquels une cause contraire aux
bonnes moeurs est une cause illicite supprimant tout effet à une
obligation. Dans le passé, de nombreux contrats entre concubins ont
été annulés sur la base de ces dispositions. La
jurisprudence s'est beaucoup assouplie, même en cas de concubinage
homosexuel ou adultérin, ne maintenant plus un caractère illicite
qu'aux libéralités qui auraient pour objet la poursuite ou la
continuation des relations. De plus, la preuve du caractère illicite de
la convention revient au demandeur de l'annulation, ce qui lui rend l'action
plus difficile. Il n'en demeure pas moins qu'une menace peut subsister en
l'état actuel du droit sur les conventions passées entre
concubins.
Par ailleurs l'affichage de la possibilité d'un tel contrat dans un
titre sur le concubinage peut être une incitation positive pour les
concubins à organiser leurs relations. Une étude a
révélé qu'en 1994, si 39% des couples non mariés
étaient titulaires d'un certificat de concubinage délivré
en mairie, 3% seulement d'entre eux avaient passé un contrat devant
notaire.
Un tel contrat pourrait par exemple fixer les modalités de participation
des concubins à la vie commune, constater le patrimoine de chacun,
organiser des moyens de preuve de propriété des biens, convenir
une présomption de propriété indivise, organiser une
indivision et tenter de prévoir les conditions de la rupture.
A l'heure actuelle, pas plus que le pacs, l'assimilation des concubins
homosexuels aux concubins hétérosexuels n'auraient pas de
conséquences sur la parentalité des premiers.
L'adoption
n'est pas ouverte aux concubins mais seulement aux couples ou
aux célibataires en application des articles 343 et 343-1 du code civil.
Un homosexuel célibataire peut donc demander légalement à
adopter un enfant. La pratique administrative, validée par un
arrêt du Conseil d'Etat en date du 9 octobre 1996, a
refusé systématiquement aux homosexuels l'agrément
exigé par l'article 63 du code de la famille et de l'aide sociale,
au motif que ces personnes ne présentent pas toutes les " garanties
suffisantes sur les plans psychologique, familial et éducatif pour
accueillir un enfant ".
La procréation médicalement assistée,
quand
à elle, peut bénéficier à des concubins, mais elle
est expressément réservée par l'article L. 152-2 du
code de la santé publique à "
l'homme et la femme formant
le couple
".
Votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel
.
Article premier
(art. 515-1 à 515-8 du code
civil)
Création d'un pacte civil de solidarité
Cet
article insère à la fin du
livre premier du code civil
relatif aux
personnes
un nouveau titre XII relatif au
pacte civil de
solidarité
et comprenant les articles 515-1 à 515-8.
La place choisie pour l'insertion du pacs dans le code conduit à
s'interroger sur sa nature juridique et sur ses conséquence sur
l'état des personnes.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, le rapporteur et
le garde des Sceaux ont affirmé à maintes reprises que le pacs
était un contrat. Le rapporteur l'a qualifié de
«
convention solennelle
». Mais il a
également affirmé à plusieurs reprises que les partenaires
ne seraient plus considérés comme des célibataires, ce que
le garde des Sceaux n'a pas confirmé.
La lecture des règles posées par le texte rend difficile
d'assimiler le pacs à un simple contrat soumis dans son
intégralité aux règles posées aux articles 1101 et
suivants du code civil. Le régime du pacs semble être à
mi-chemin entre celui du contrat et celui d'une institution régissant
l'état des personnes. Le texte étant très elliptique, il
en résulte de
multiples incertitudes sur le droit applicable
.
Ces interrogations se retrouveront en matière de droit international
privé quand il s'agira de déterminer la loi applicable en cas de
pacte conclu avec un partenaire étranger ou de biens situés
à l'étranger.
Il est donc important de savoir si le pacs, placé dans le livre Ier
relatif aux personnes a des incidences sur l'état des personnes. Dans la
négative, il trouverait mieux sa place dans le livre III du code civil.
Article
515-1 du code civil
Définition du pacte civil de
solidarité
Le pacs
peut être conclu par
deux
personnes physiques majeures (à
l'exclusion donc, du fait d'une modification introduite à
l'Assemblée nationale, des mineurs émancipés). Ces
personnes peuvent être « de même sexe ou de sexe
différent ». Le pacs doit leur permettre
« d'organiser leur vie commune ».
Le pacs s'adresse ainsi à des couples hétérosexuels ou
homosexuels. Mais seraient également concernés d'après les
promoteurs du texte des « duos de solidarité »
souhaitant établir une vie commune en dehors de toute relation
charnelle. Dans ces conditions, il est permis de s'interroger sur sa limitation
à deux personnes.
Si le pacs est un contrat, il peut sembler étrange d'éprouver le
besoin de préciser l'identité ou la différence des sexes
des partenaires. En l'absence de toute indication, la loi s'applique à
tous, indépendamment du sexe des contractants.
Un mineur émancipé ne pourra pas conclure un pacs. Mais la
question des
incapables
n'est pas évoquée. En l'absence de
toute mention spécifique, il ne semble pas que le pacs leur soit
fermé. Mais quelles seraient les règles applicables ?
Faudra-t-il se référer aux pouvoirs du tuteur ou du curateur en
matière de passation d'un banal contrat ? En matière de
mariage, il est prévu une intervention spécifique du Conseil de
famille (art. 506 du code civil).
La notion de
vie commune
semble très floue. Le texte ne fait pas
référence expressément à une obligation de
cohabitation. Une simple communauté d'intérêt serait-elle
suffisante ? Le rapporteur à l'Assemblée nationale a
d'ailleurs plusieurs fois souligné au cours des débats que la
cohabitation n'était pas obligatoire, ce que n'a pas
véritablement confirmé le garde des sceaux. Au contraire des
couples hétérosexuels stables qui cohabitent dans la plupart des
cas, les couples homosexuels ne cohabitent que dans la moitié des cas.
Dans le cadre du mariage, les époux, même s'ils peuvent avoir deux
domiciles distincts (art. 108 du code civil) doivent fixer la
résidence commune de la famille (art. 215).
Article
515-2 du code civil
Empêchements à la conclusion d'un pacte
civil de solidarité
Sont
prévus des empêchements résultant de la parenté
(ascendants et descendants et alliés en ligne directe et
collatéraux jusqu'au troisième degré inclus) ou d'une
union en cours pour l'un des partenaires, à savoir un mariage ou un
pacs. Un pacs conclu malgré ces empêchements est nul.
Concernant la parenté, sont ainsi prohibés les pacs en ligne
directe entre parents ou grands parents et enfants ou petits enfants, mais
également entre beaux parents et beaux enfants. En ligne
collatérale, l'interdiction s'applique entre frères et soeurs et
aux oncles et tantes avec leurs neveux ou nièces par le sang. Ces
empêchements sont exactement
calqués sur ceux prévus
pour le mariage
aux articles 161 à 163 du code civil mais ils sont
encore plus rigoureux, n'étant pas susceptibles de
bénéficier de la dispense prévue à l'article 164 du
code civil pour les mariages entre beaux parents et beaux enfants et entre
oncle et nièce et tante et neveu.
En tout état de cause, ces empêchements familiaux peuvent sembler
curieux dans le cadre d'une institution qui n'implique pas obligatoirement des
relations charnelles. Interrogé sur la question, le garde des sceaux a
répondu que les relations charnelles étaient
présupposées, justifiant que soit éliminé tout
risque d'inceste. Mais en tout état de cause, des relations entre
collatéraux au troisième degré ou entre alliés en
ligne directe ne devraient pas subir cette rigueur.
L'empêchement résultant des unions en cours se
réfère à l'interdiction de la bigamie prévue
à l'article 147 du code civil.
Le texte sanctionne le non respect des empêchements par la
nullité du pacs
. Mais rien n'est dit, alors que cela semblerait
indispensable, sur les conditions de mise en oeuvre d'une éventuelle
action en nullité, tant concernant les personnes qui seraient
susceptibles de l'invoquer que sur les délais de prescription.
Concernant le mariage, un chapitre entier est consacré aux demandes en
nullité et à leurs conséquences (articles 180 à
201). Lors du débat à l'Assemblée nationale, le garde des
sceaux a réfuté la notion de nullité absolue pouvant
être invoquée pendant trente ans par tout intéressé
ainsi que par le ministère public, ce qui semblerait pourtant logique.
Par ailleurs, aucune sanction n'est prévue pour des partenaires qui
enfreindraient sciemment un des empêchements prévus. En
matière de mariage d'ailleurs, seule la bigamie est sanctionnée
pénalement (
art. 433-20 du code pénal
).
Article
515-3 du code civil
Réception, inscription et conservation
du
pacte civil de solidarité
Une
déclaration écrite conjointe organisant leur vie commune doit
être remise par les partenaires au greffe du tribunal d'instance dans le
ressort duquel ils fixent leur résidence.
Doivent être joints à cette déclaration une copie de l'acte
de naissance de chaque partenaire et un certificat du greffe du tribunal
d'instance du lieu de naissance (ou du tribunal de grande instance de Paris en
cas de naissance à l'étranger) attestant qu'ils ne sont pas
liés par un pacs.
Un registre des déclarations est tenu par le greffier qui assure
également la conservation de la déclaration. L'inscription de la
déclaration sur le registre assure date certaine au pacs. les
modifications du pacte font également l'objet d'un dépôt,
d'une inscription et d'une conservation au greffe du tribunal qui a reçu
l'acte initial.
Mention de la déclaration est faite sur un registre tenu au greffe du
tribunal d'instance du lieu de naissance de chaque partenaire (ou au tribunal
de grande instance de Paris, en cas de naissance à l'étranger).
A l'étranger, l'ensemble des opérations concernant le
dépôt, l'enregistrement et la conservation du pacte, est
assuré par les agents diplomatiques et consulaires, étant
précisé qu'un des partenaires doit être français.
Cet article soulève de nombreuses questions tenant tant au choix du lieu
qu'à la procédure d'enregistrement du pacs ou à sa
publicité concernant les tiers.
Le
lieu d'enregistrement
du pacs a été fixé au
greffe du tribunal d'instance, après de nombreuses hésitations,
à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par
M. Alain Tourret. Les propositions de loi initiales prévoyaient un
enregistrement par l'officier d'état civil. Le texte rendu public au
printemps 1998 confiait cette responsabilité aux services de la mairie.
Devant l'opposition formulée par de nombreux maires, la commission des
Lois avait finalement opté pour un enregistrement à la
préfecture. Cette dernière solution avait quant à elle
fait l'objet d'une opposition résolue de la part de l'ensemble de la
communauté homosexuelle, l'image de la préfecture étant
trop associée dans son esprit à des pratiques de fichage
dangereuses pour les libertés individuelles.
Le but des promoteurs de la proposition était de choisir une
autorité publique
facilement accessible
aux
intéressés, permettant ainsi d'obtenir une
reconnaissance
officielle
du couple en limitant les complications procédurales. Le
greffe du tribunal d'instance a été considéré par
eux comme un compromis acceptable. Les associations homosexuelles que votre
commission a entendues se sont toutes néanmoins déclarées
attachées à un enregistrement par l'officier d'état civil,
principalement pour son caractère symbolique faisant
référence à la célébration du mariage, mais
également pour des considérations pratiques.
Il existe actuellement 473 tribunaux d'instance en France, soit en moyenne
4 à 6 par département. Leurs greffes exercent déjà
des attributions en matière de compte de tutelle ou de délivrance
de certificats de nationalité. Mais chacun sait qu'ils sont
surchargés. Aucune étude d'impact n'ayant été
réalisée, il est impossible de connaître les
conséquences du texte sur leur fonctionnement ni les moyens
supplémentaires qu'il conviendra de leur accorder.
Or, si la déclaration, qui semble devoir être remise en personne
par les intéressés, peut être reçue par tout agent
du greffe, l'enregistrement qui donne date certaine au pacte, est accompli par
un greffier. D'après les renseignements obtenus par votre rapporteur,
tous les tribunaux d'instance ne disposeraient pas d'un greffier à temps
plein. Le délai d'enregistrement de la déclaration peut en
être allongé d'autant, la
date du pacs dépendant ainsi
curieusement de la célérité de son enregistrement
par
un fonctionnaire. Il est à supposer que les partenaires disposeront d'un
acte officiel leur précisant cette date. Mais s'ils n'en sont pas
informés sans délai, les effets du pacs concernant le
régime des biens et des dettes pourraient commencer à courir sans
qu'ils en soient informés.
En tout état de cause, le texte n'indique pas clairement si le pacs peut
produire des effets entre les parties dès sa signature sous seing
privé
où s'il prend effet, à l'égard des tiers
comme des parties, à la date de son enregistrement. Cette incertitude
peut être source d'importantes difficultés.
Il convient de s'interroger sur les moyens dont disposeront les greffiers pour
vérifier la régularité d'un pacs et la latitude qu'ils
auront pour refuser un enregistrement. Contrairement au mariage, aucune
opposition n'est prévue, et certains empêchements seront
impossibles à constater simplement vu de l'acte de naissance
(alliés, oncle et tante, nièce et neveu). Les
greffiers ne
semblent donc pas armés pour faire respecter les empêchements
.
Aucun contrôle n'est exercé sur le
contenu de la
déclaration
déposée et conservée au greffe. Il
ne ressort d'ailleurs pas clairement du texte si cette déclaration
constitue elle-même le pacte ou si le pacte existe par ailleurs. Les
clauses pouvant figurer dans la déclaration et les règles d'ordre
public auxquelles les partenaires ne pourraient pas déroger ne sont pas
indiquées. Cette déclaration pourrait-elle, par exemple, contenir
une clause de non-responsabilité permettant aux partenaires de rompre
sans aucune responsabilité l'un envers l'autre ?
Le pacs, contrairement au mariage ne fait l'objet
d'aucune
publicité
. Rien n'est indiqué concernant
l'information des
tiers
ou sur la possibilité pour eux de se faire communiquer le
contenu de la déclaration. Des tiers pourront-ils au moins se
renseigner, pour savoir si une personne a conclu un pacte ? Quelles seront
les possibilités d'accès à ce nouveau registre, notamment
pour les personnes s'apprêtant à se marier et qui voudraient
connaître les liens contractés par leur futur conjoint ? Une
publicité sera-t-elle organisée pour les commerçants au
registre du commerce et des sociétés ?
L'information des tiers est cependant essentielle dans la mesure ou le pacte
implique une indivision et une solidarité pour dettes. Le pacs sera le
seul acte sous seing privé à obtenir date certaine contre les
tiers en dehors des conditions habituelles énoncées à
l'article 1328 du code civil que sont l'enregistrement, la mort de l'un des
contractants ou un acte dressé par un officier public. Le respect de la
vie privée doit être assuré mais ne doit pas conduire
à négliger la
sécurité juridique des tiers
.
L'absence de tout lien avec l'état civil
alourdit l'ensemble des
procédures et conduit à la mise en place d'un véritable
état civil bis
exigeant de multiples transmissions d'informations
sources d'erreurs entre différents tribunaux d'instance par ailleurs
surchargés. N'aurait-il pas été préférable
de pouvoir utiliser le répertoire civil tenu au tribunal de grande
instance plutôt que de créer de nouveaux fichiers ?
Article
515-4 du code civil
Obligations résultant du pacte civil de
solidarité
Les
partenaires s'apportent « une aide mutuelle et
matérielle », les modalités de cette aide étant
fixées par le pacte.
Ils sont tenus solidairement à l'égard des tiers des dettes
contractées par l'un d'eux pour les besoins de la vie courante.
Les
obligations que contractent les partenaires apparaissent
minimes
si on les compare à celles incombant aux
époux
10(
*
)
.
L'obligation d'aide mutuelle et matérielle peut être
comparée à la formule figurant à
l'article 212 du
code civil
énonçant que les époux se doivent
mutuellement « fidélité, secours et
assistance ».
Toute latitude est laissée aux partenaires pour définir les
modalités de l'aide mutuelle qu'ils s'apportent. La déclaration
pourrait contenir des dispositions minimales. Il n'est pas
précisé, comme pour les époux, que les partenaires
contribuent aux charges du ménage « à proportion de
leurs facultés respectives » (
art. 214 du code
civil
).
Mais, contrairement à ce que prévoit
l'article 214 du code
civil
, rien n'est précisé quand aux moyens de faire respecter
cette obligation par son partenaire. Le juge pourra-t-il s'appuyer sur le
contenu du pacte pour obliger un partenaire à remplir son obligation
d'aide ?
Les partenaires ne sont pas astreints à une communauté de vie
comme le sont les époux par
l'article 215 du code civil
mais il
est néanmoins précisé à l'article 515-1 que le
pacte est conclu pour organiser la vie commune. Comme il a été
indiqué plus haut, il ne ressort pas clairement des débats de
l'Assemblée nationale si les partenaires sont soumis ou non à une
obligation de cohabitation.
La solidarité pour dettes apparaît présenter un certain
danger
pour les partenaires car elle n'est pas tempérée
comme celle des époux par la notion de « dépenses
manifestement excessives », ni pour les achats à
tempérament ou les emprunts (
art. 220 du code civil
).
Il n'est pas non plus précisé que les partenaires contractent
comme les époux « l'obligation de nourrir, entretenir et
élever leurs enfants » (
art. 203 du code civil
) ni
qu'ils « pourvoient à l'éducation des enfants et
préparent leur avenir » (
art. 213 du code civil
).
On s'aperçoit donc d'emblée que les
enfants sont les grands
absents du pacs
.
Article
515-5 du code civil
Régime des biens acquis
postérieurement
à la conclusion d'un pacte civil de
solidarité
A
défaut de stipulations contraires, les biens acquis à titre
onéreux postérieurement à la conclusion du pacte sont
soumis au régime de l'indivision. Les biens dont la date d'acquisition
ne peut être établie sont soumis au même régime.
Le texte rendu public au printemps 1998 avait prévu l'application du
régime de la communauté réduite aux acquêts, par
assimilation avec le mariage.
Le régime désormais proposé est celui de l'indivision
légale fixé par les articles 815 à 815-18 du code civil.
Les partenaires pourraient vraisemblablement aménager ce régime
en passant une convention d'indivision en application des articles 1873-2 et
suivants du code civil. Mais il ne semble pas qu'il puisse adopter un autre
régime de manière générale, les dérogations
devant être précisées bien par bien.
A défaut d'autre stipulation ces biens seront réputés
appartenir pour moitié à chacun des partenaires.
Le régime établi semble très
dangereux,
dans la
mesure où le texte ne se borne pas à établir une simple
présomption d'indivision pour les biens dont l'origine ne peut
être déterminée. Or, si l'acquisition d'un immeuble fait
l'objet d'un acte, il n'est pas certain que les partenaires penseront à
s'exonérer de l'indivision. L'acquisition des meubles, quant à
elle, fait rarement l'objet d'un acte. De plus les biens acquis rentreraient
automatiquement dans l'indivision, même achetés avec les deniers
propres d'un partenaire ou en remploi de la vente d'un bien propre.
L'indivision semble avoir le même effet que la communauté
réduite aux acquêts mais sans tous les mécanismes
régulateurs de remplois ou de récompenses prévus par les
régimes matrimoniaux.
Cette indivision, potentiellement dangereuse pour les partenaires, peut
éventuellement être
source de fraude
pour permettre des
donations déguisées
de biens qui, acquis par un seul
partenaire, éventuellement avant le début du pacs, se
retrouveraient en indivision à la fin du pacs.
L'indivision peut de plus interférer avec le droit des
sociétés ou le droit commercial. Un partenaire non
commerçant pourrait ainsi se retrouver par le biais de l'indivision
titulaire d'une partie d'un fond de commerce qu'il n'aurait pas le droit
d'exploiter. Des parts de SARL pourraient devenir indivises au mépris
des règles du droit des sociétés.
Article
515-6 du code civil
Régime des biens après
dissolution
du pacte civil de solidarité
En cas
de dissolution du pacte, les partenaires pourront demander l'attribution
préférentielle d'une exploitation agricole, d'une entreprise,
d'un local professionnel ou d'un logement, comme peut le faire le conjoint
survivant (art. 832 à 832-4 du code civil) ou celui dont le
régime matrimonial est liquidé.
L'attribution préférentielle est une vieille institution
extrêmement complexe du droit successoral qui avait essentiellement pour
objet à l'origine d'éviter le morcellement des exploitations
agricoles en permettant à un héritier qui participait à
l'exploitation de se voir attribuer tout ou partie de cette exploitation,
à charge de versement d'une soulte aux autres héritiers. Cette
institution a été étendue aux entreprises et aux locaux
professionnels ainsi qu'au logement d'habitation au bénéfice d'un
héritier qui y résidait au moment du décès.
Les articles 1476 et 1542 du code civil étendent la possibilité
d'attribution préférentielle à la liquidation des
régimes matrimoniaux, étant précisé qu'elle n'est
jamais de droit.
Le présent article rend possible l'attribution
préférentielle d'un bien à un partenaire aussi bien en cas
de rupture que de décès du partenaire. Elle peut se
révéler utile en cas de décès pour permettre par
exemple à un partenaire en concurrence avec d'autres héritiers de
rester dans le logement qu'il occupait. En cas de rupture, son
intérêt semble moindre, un partenaire pouvant demander à
acquérir les parts de l'autre au moment du partage de l'indivision.
Quoiqu'il en soit, il n'est pas certain que les conséquences de
l'extension en bloc aux pacsés des articles 832 à 832-4 du code
civil aient été bien mesurées, ainsi que l'a
indiqué le professeur Hauser s'exprimant en ces termes devant votre
commission : «
on ne peut certainement pas étendre
d'un trait de plume, comme cela, la totalité de ces articles qui
représentent sept ou huit pages du code civil Dalloz
».
Article
515-7 du code civil
Causes de dissolution du pacte civil de
solidarité
Cet article, supprimé par l'Assemblée nationale, prévoyait que le pacs prenait fin par la volonté, le mariage ou le décès de l'un des partenaires. Ces trois causes subsistent mais sont énumérées en même temps que les modalités de dissolution, à l'article suivant.
Article
515-8 du code civil
Modalités de dissolution du pacte civil de
solidarité
Il
existe en fait quatre cas de dissolution du pacs qui engendrent des
procédures de dissolution différentes :
• La
volonté concordante des partenaires
. Dans ce cas,
ils remettent une déclaration au greffe du tribunal d'instance dans le
ressort duquel l'un d'entre eux a sa résidence. Le greffier inscrit
cette déclaration sur un registre et en assure la conservation. Il fait
porter mention de cette déclaration en marge de l'acte initial. Le pacs
prend fin dès que cette mention en marge de l'acte initial est
effectuée ;
• La
volonté unilatérale d'un partenaire
. Dans ce
cas l'intention de rompre doit être signifiée au partenaire par
voie d'huissier et la copie de cette signification doit être transmise au
greffe du tribunal d'instance qui a reçu l'acte initial. Le greffier
fait porter mention de la fin du pacte sur l'acte initial. Le pacte prend fin 3
mois après la signification d'huissier à condition que cette
dernière ait été transmise au greffe ;
• Le
mariage
de l'un des partenaires. Le pacte prend fin
dès le mariage. La personne qui s'est mariée doit signifier par
huissier son mariage à son partenaire et adresser copie de la
signification et de son acte de naissance faisant état du mariage au
greffe du tribunal qui a reçu l'acte initial ;
• Le
décès
de l'un des partenaires. Le pacte
prend fin dès le décès. Le partenaire survivant ou tout
intéressé doit adresser copie de l'acte de décès au
greffe du tribunal d'instance qui a reçu l'acte initial.
Dans tous les cas, il semblerait, en toute logique et d'après les
débats à l'Assemblée nationale, que le greffier doive
faire procéder à la mention de la fin du pacte sur le registre
tenu par le greffe du tribunal d'instance du lieu de naissance des partenaires
(la fin du cinquième alinéa de l'article 515-8 comporte dans ce
cas un visa erroné : pour viser le registre du lieu de naissance,
il aurait fallu viser le quatrième alinéa et non le
troisième alinéa de l'article 515-3).
A l'étranger, ce sont les agents diplomatiques et consulaires qui
reçoivent la déclaration ou les actes et font procéder aux
inscriptions nécessaires.
Dans tous les cas, les partenaires déterminent eux-mêmes
les
conséquences à leur égard de la rupture
du pacs. En
cas de désaccord, celles-ci sont réglées par le
juge.
Les modalités de dissolution prévues présentent des
incohérences
et n'assurent de plus
aucune protection au plus
faible
des partenaires
.
Les
modalités de dissolution
résultant de la
rédaction adoptée par l'Assemblée nationale semblent
manquer de cohérence :
• Dans le cas d'accord des partenaires, et seulement dans ce cas, la
déclaration peut être effectuée dans un autre greffe que
celui qui a reçu l'acte initial et fait l'objet d'un enregistrement
spécial sur un registre. On se trouve donc en présence d'un
registre supplémentaire qui aurait pu être évité.
Cette procédure a été prévue pour éviter aux
partenaires, qui doivent se présenter en personne au greffe, d'avoir, en
cas de déménagement, à se déplacer trop loin de
leur domicile. Mais il convient de souligner qu'une telle facilité n'est
pas prévue en cas de dépôt d'une modification du pacte tel
que prévu à l'article 515-3.
La fin du pacte n'intervient qu'une fois la mention faite sur l'acte
initial,
donc, comme au début du pacte,
à une date, que
les partenaires ne connaissent pas et qui dépend uniquement de la
diligence de services administratifs
. Mais ici les délais risquent
d'être encore allongés par la nécessité de
transmission au greffe qui a reçu l'acte initial, et avec des
conséquences importantes sur le régime des biens et des dettes.
L'indivision et la solidarité continuent en effet jusqu'à la date
d'enregistrement qui ne dépend pas des intéressés et dont
il n'est même pas certain qu'ils puissent être informés sans
délai.
• Dans les autres cas, les actes (signification d'huissier, acte de
mariage ou de décès), sont directement adressés au
tribunal qui a reçu l'acte initial et il n'est pas prévu
d'enregistrement de la fin du pacte ailleurs qu'en marge de l'acte initial.
• En cas de
rupture unilatérale
, le pacs prend fin trois
mois après la signification d'huissier. Il peut sembler anormal que
pendant ce délai le régime des biens et des dettes ne soit pas
modifié
. Seule devrait se poursuivre l'aide mutuelle et les
différents avantages sociaux liés au pacs. La signification par
huissier (le texte précise que le partenaire signifie sa décision
à l'autre, sans préciser qu'il le fait par huissier, ce que
certains professionnels du droit entendus par votre rapporteur n'ont pas
jugé suffisamment clair) a été considérée
comme plus protectrice que l'envoi d'une simple lettre recommandée.
Mais, en cas d'abandon du domicile par un partenaire, l'autre n'aura pas plus
de chance de lui faire parvenir qu'une lettre recommandée. On peut
penser que, dans ce cas, le délai de trois mois serait
décompté à partir d'une signification en mairie ou au
parquet, faute de quoi, il serait impossible de rompre le pacs.
• En cas de mariage d'un partenaire avec un tiers, la rupture est
très brutale
. Pour préserver la liberté du mariage,
aucun délai n'est prescrit entre la rupture d'un pacs et le mariage. Le
mariage lui-même, et non l'information du partenaire et du greffe, met
fin au pacte. L'information du partenaire peut être postérieure au
mariage, celle du greffe l'étant obligatoirement. Mais l'omission de ces
formalités n'est pas sanctionnée et semble être sans
incidence sur la fin du pacte.
Celui-ci pourrait ainsi, sans aucune sanction
pour le nouveau marié, être rompu de plein droit sans que le
partenaire n'en soit informé
. Ne serait-il pas possible d'exiger que
le partenaire soit prévenu (au minimum pendant le délai de dix
jours de publication des bans) sous peine de voir l'obligation d'aide
matérielle se poursuivre ?
Comme en matière de conclusion du pacs, rien n'est dit concernant les
incapables
, tant sur la possibilité de rompre un pacs que sur la
protection qui pourrait éventuellement leur être accordée
pour atténuer pour eux les effets d'une rupture brutale. Des
dispositions spécifiques sont ainsi prévues en matière de
mariage aux articles
249 et suivants du code civil.
La protection du plus faible n'est pas assurée alors que
la
possibilité de
rupture unilatérale ouverte à tout
moment
peut être considérée comme un retour à
la
répudiation.
L'article 1134 du code civil, énonce
pourtant
que les conventions ne peuvent être révoquées
que par consentement mutuel ou pour les causes que la loi autorise.
Aucun devoir de secours ne subsiste obligatoirement après la dissolution
du pacs.
Il faudrait que subsiste un devoir de secours au moins pendant une
durée limitée.
Les partenaires pourraient ainsi convenir du
versement d'une pension provisoire à celui qui se trouverait
démuni. En cas de désaccord, le juge pourrait fixer le montant et
la durée de la pension.
La précision tendant à ce qu'en cas de désaccord sur les
conséquences de la rupture le juge tranche semble complètement
inutile, le juge étant toujours susceptible d'intervenir dans ce cas. A
défaut de précision, il semble que la juridiction de droit
commun, le tribunal de grande instance, devrait être saisie. En revanche,
il aurait été indispensable de préciser les
règles de droit applicables.
Le juge devra-t-il se
référer au
droit des contrats
et allouer des dommages et
intérêts de nature contractuelle, sachant que jusqu'à
présent les dommages et intérêts alloués en
matière de concubinage l'étaient toujours sur le plan de la
responsabilité délictuelle en application de l'article 1382
du code civil ?
En présence d'enfants, il est permis de se demander comment s'articulera
l'intervention du juge, concernant notamment le logement,
avec celle du juge
aux affaires familiales
qui se prononcerait sur la garde des enfants et sur
l'autorité parentale.
Au terme de cet examen de l'article premier créant le pacs qui a permis
d'en faire ressortir les insuffisances et les incohérences juridiques,
votre commission des Lois ne peut que répéter son opposition au
principe même du pacs, déjà développée dans
l'exposé général.
Votre commission vous propose de
supprimer l'article premier
.
Article 2
(art. 6 du code général des
impôts)
Imposition commune au titre de l'impôt
sur le
revenu et des impôts directs
Cet
article prévoit l'
imposition commune
des partenaires liés
par un pacs au titre de l'impôt sur le revenu pour les
revenus de
l'année du
troisième anniversaire
de l'enregistrement
du pacs.
Le paragraphe I complète à cet effet le paragraphe 6 de l'article
6 du code général des impôts. Il précise que
l'imposition est établie aux deux noms, séparés par le
mot : " ou ".
Le paragraphe II insère dans le même article 6 un paragraphe 7
prévoyant des dispositions applicables l'année de la fin d'un
pacs : chaque partenaire est personnellement imposable pour les revenus
dont il a disposé au cours de l'année de la rupture du pacs ; si
deux partenaires liés par un pacs se marient, l'imposition commune
continue sans que s'appliquent les règles spécifiques à
l'imposition des revenus de la première année du mariage ;
en cas de décès d'un partenaire, le survivant est personnellement
imposable pour la période postérieure au décès.
Le paragraphe III assimile les partenaires aux époux concernant
l'ensemble des autres règles d'imposition et d'assiette, de liquidation,
de paiement et de contrôle de l'impôt sur le revenu et des
impôts directs locaux. Les partenaires sont donc notamment tenus
solidairement au paiement de l'impôt.
Actuellement
seuls les époux
font l'objet en application de
l'article 6 du code général des impôts d'une
imposition commune. Leur revenu global est divisé par le nombre de parts
déterminé en application de l'article 194 du code
général des impôts. Le taux de l'impôt est
appliqué au quotient ainsi déterminé, dit quotient
familial, ce qui permet de limiter la progressivité de l'impôt.
En application de l'article 194 du code général des impôts,
les époux bénéficient de deux parts auxquelles s'ajoutent,
pour chaque enfant mineur à charge, une demi-part pour les deux premiers
et une part à partir du troisième. Les personnes titulaires de la
carte d'invalidité et vivant sous le toit du contribuable peuvent
être considérées comme à charge et ouvrir droit au
bénéfice du quotient familial (art. 196 A bis). Les
enfants majeurs de moins de 21 ans, ou de moins de 25 ans s'ils
poursuivent des études, peuvent également demander leur
rattachement au foyer fiscal de leur parents (art. 6) et les faire
bénéficier du quotient familial ou, s'ils sont mariés ou
ont des enfants, d'un abattement par personne à charge
(art. 196 B).
L'avantage fiscal résultant de l'application du quotient familial aux
deux premières parts attribuées au titre des époux n'est
pas plafonné. On parle de "
quotient conjugal
".
En revanche l'avantage en impôt résultant de chaque demi-part
supplémentaire pour enfant à charge est plafonné. La loi
de finances pour 1999 a
diminué ce plafond de 16 380 F
à 11 000 F,
en contrepartie de l'abandon de la mise sous
condition de ressources des allocations familiales qui avait été
opérée par la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1998.
Les concubins
font l'objet d'une imposition séparée. Pour
le calcul du quotient familial, ils ne bénéficient donc que d'une
part à laquelle s'ajoutent éventuellement les parts au titre des
enfants qu'ils déclarent à leur charge, déterminées
dans les mêmes conditions que pour les époux. Ils ne
bénéficient donc pas du quotient conjugal.
Le tableau de l'article 194 du code général des impôts
fixant le nombre de parts en fonction du nombre de membres composant le foyer
n'est pas modifié pour tenir compte du pacs. Il faudra donc se
référer à la situation des personnes mariées.
L'imposition commune des partenaires aboutirait donc à les faire
bénéficier du système du
quotient conjugal
.
Il est extrêmement
choquant qu'il soit envisagé de permettre
à des partenaires de bénéficier du quotient conjugal
dont l'avantage fiscal n'est pas plafonné alors que le Gouvernement n'a
pas hésité à
diminuer les avantages fiscaux en faveur
des familles
à hauteur de 4,5 milliards de francs.
Certes, l'imposition commune ne serait pas toujours profitable aux partenaires.
Elle serait défavorable à deux partenaires ayant de faibles
revenus leur permettant de bénéficier chacun de la décote
en cas d'imposition séparée. Elle serait neutre pour des
partenaires ayant des revenus équivalents. Elle serait en revanche
très avantageuse dans le cas de grande différence entre le
montant des revenus des partenaires, la division du revenu en deux parts
permettant d'atténuer la progressivité de l'impôt qui, en
cas d'imposition séparée, toucherait le revenu le plus
élevé.
L'imposition commune serait également profitable aux partenaires dans le
cas ou la prise en compte commune des enfants de chacun aboutirait à
rattacher au foyer trois enfants ou plus permettant de bénéficier
d'une part entière pour chaque enfant à partir du
troisième.
Une personne ayant un revenu élevé aura tout intérêt
à conclure un pacs avec une personne disposant de faibles revenus,
puisque l'avantage fiscal résultant de l'imposition commune ne sera pas
plafonné
. Cette personne pourrait de manière paradoxale
retirer de l'application du quotient familial un plus grand
bénéfice fiscal qu'une personne élevant seule un enfant.
Une telle personne bénéficie en effet pour le calcul de son
impôt d'une part entière au titre de son enfant, au lieu d'une
demi-part, mais le bénéfice fiscal qu'elle peut en retirer est
plafonné à 20 270 F.
Le délai de carence de trois ans permet de limiter le risque de fraude.
Ce délai est très critiqué par la communauté
homosexuelle qui y voit une discrimination intolérable par rapport aux
personnes mariées. Il semble cependant justifié du fait de
l'extrême facilité de conclusion et de rupture d'un pacs et du peu
d'obligations que celui-ci génère.
Votre commission estime qu'il n'y a
pas de raison d'étendre le
bénéfice de l'imposition commune en dehors du mariage
.
L'augmentation de 10% des mariages intervenue en 1996 à la suite du vote
dans la loi de finances pour 1999 d'un amendement supprimant aux concubins la
demi-part supplémentaire dont ils pouvaient bénéficier au
titre d'un enfant à charge démontre que la loi fiscale peut avoir
une incidence sur les choix personnels des individus. Or, votre commission
estime qu'il
convient avant tout d'encourager le mariage
.
De plus l'imposition commune des couples hors mariage ne se justifie pas si
l'on compare leur situation à celle des personnes seules qui,
d'après les études de l'INSEE, bénéficient à
revenu égal d'un train de vie de 30% inférieur aux personnes
vivant en couple. Pourquoi accorder un avantage fiscal à des personnes
qui ont moins de charges ?
Défavorable à l'imposition commune, votre commission
considère que certaines
situations de solidarité
méritent néanmoins d'être prises en compte
fiscalement
.
Un
contribuable hébergeant sous son toit une personne ayant de
très faibles ressources
devrait pouvoir bénéficier
d'un
abattement
. Cette solution permettrait
d'éviter
l'application du quotient conjugal non plafonné
tout en prenant en
compte les charges générées par une personne qui ne
bénéficie pas de la solidarité nationale.
Le niveau de cet abattement pourrait être le même que celui de
20 370 F accordé pour chaque enfant majeur de moins de 21 ans
(ou 25 ans s'il continue ses études) marié ou ayant des enfants
et ayant demandé le rattachement au foyer fiscal de ses parents
(article 196 B du code général des impôts).
Les éventuels enfants à charge de cette personne, vivant
également sous le toit du contribuable, lui permettraient de
bénéficier du quotient familial au même titre des enfants
recueillis au foyer du contribuable, visés à l'article 196 du
code général des impôts.
Cet avantage ne pourrait être accordé qu'au titre d'une seule
personne. Votre commission vous proposera ci-dessous un article additionnel
prenant en compte de la situation des frères et soeurs, oncles et
tantes, neveux et nièces isolés qui sont dans le besoin.
Ainsi, cette disposition permettrait à un contribuable de
bénéficier d'un abattement, par exemple au titre d'une concubine
sans ressources -les enfants éventuellement à charge de cette
dernière donnant droit à l'application du quotient familial.
Votre commission vous propose donc une nouvelle rédaction de l'article 2
:
- Insérant dans le code général des impôts un
article 196 A ter permettant à un contribuable de
bénéficier d'un abattement de 20 370 F au titre d'une
personne vivant sous son toit et touchant des revenus inférieurs au
revenu minimum d'insertion ;
- Modifiant par coordination l'article 6 du code général des
impôts pour prévoir le rattachement fiscal de cette personne au
foyer du contribuable ;
- Modifiant l'article 196 du code général des impôts pour
préciser que les enfants de cette personne donneront droit à
l'application du quotient familial.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 2 ainsi
rédigé
.
Article additionnel après
l'article 2
(art.
156, II 3° du code général des
impôts)
Déduction des avantages consentis aux
collatéraux dans le besoin
Les
collatéraux sont considérés en tant que tels comme des
étrangers au titre de l'impôt sur le revenu.
Ils peuvent, certes, être considérés comme personne
à charge en tant qu'invalides vivant sous le toit d'un contribuable et
ouvrir ainsi droit au bénéfice d'une demi-part
supplémentaire (art. 196 A bis du CGI). S'ils vivent sous le toit
du contribuable, sont âgés de plus de 75 ans et disposent de
ressources inférieures à un certain plafond, ils peuvent ouvrir
droit à une déduction au titre des avantages en nature qui leur
sont consentis (art. 156, II 2° ter du CGI).
Les ascendants et les descendants peuvent ouvrir droit à la
déduction des pensions alimentaires qui leur sont versées en
application de l'obligation alimentaire définie aux articles 207
à 211 et 367 du code civil. Les pensions alimentaires versées
entre époux ou ex-époux sont également déductibles
(art. 156, II 2° bis du CGI).
En l'absence d'obligation alimentaire imposée par le code civil à
l'égard des collatéraux, il n'est actuellement pas possible
d'opérer une déduction au titre d'une aide versée à
un frère ou une soeur, un oncle ou une tante ou un neveu ou une
nièce dans le besoin, hors du cas mentionné ci-dessus.
Votre commission estime que la solidarité entre collatéraux, du
moins jusqu'au troisième degré, doit être
encouragée. Seraient concernés sans condition d'âge, et
même s'il ne cohabite pas avec le contribuable, tout
collatéral
jusqu'au troisième degré non marié
disposant de
faibles revenus
.
Elle vous propose à cet effet d'adopter un
article additionnel
insérant dans
l'article 156, II du code général
des impôts
un
paragraphe 3°
prévoyant la
possibilité de déduction des sommes versées aux
collatéraux jusqu'au troisième degré, célibataires,
veufs, divorcés ou séparés, dont le revenu serait
inférieur au montant du revenu minimum d'insertion. Le plafond du
montant de la déduction serait identique à celui de l'abattement
institué à l'article 2 pour les personnes à charge,
soit 20.370 F.
Un gage financier est prévu pour compenser la diminution
prévisible des ressources fiscales résultant de cette disposition.
Votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel
.
Article 3
(art. 777 bis et 779 du code
général des impôts)
Tarif et abattement applicables
en matière de droits
sur les successions et donations
Cet
article prévoit une
diminution des droits de mutation
à
titre gratuit, en cas de legs ou de donation effectué au profit d'un
partenaire lié au donateur ou au testateur par un pacs . Cette
diminution résulte à la fois de la
baisse des taux
applicables et de
l'augmentation de l'abattement
opéré sur
la part reçue. Mais elle est soumise au respect d'une
durée de
deux ans de pacs
.
•
Le paragraphe I
insère dans le code
général des impôts un
article 777 bis
fixant le
taux des droits
de mutation
à titre gratuit applicables
sur la part taxable reçue par un partenaire.
Au lieu du taux de 60% prévu pour les personnes étrangères
l'une à l'autre (taux applicable aux concubins),
le taux
est
fixé à
40%
jusqu'à
100 000 F
imposables
et à
50%
au-delà.
Mais il n'est applicable que pour les personnes ayant conclu un pacs depuis au
moins
deux ans
à la date du décès ou de la
donation. Le délai de deux ans n'est pas applicable, pour les
successions, en cas de maladie grave du testateur (maladies
énumérées à l'article L. 322-3 du code de la
sécurité sociale, dont l'infection par le virus HIV).
Les autres taux actuellement applicables sont les suivants (art. 777 du
CGI) :
• conjoint survivant :
de 5%
jusqu'à 50 000 F
à
40%
au-delà de 11 200 000 F, selon un
barème progressif de sept tranches ;
• ascendants et descendants :
de 5%
jusqu'à
50 000 F
à 40%
au-delà de
11 200 000 F, comme pour les conjoints mais avec des taux
intermédiaires un peu moins favorables pour la fraction de la part
taxable comprise entre 75 000 F et 200 000 F ;
• frères et soeurs :
35%
jusqu'à
150 000 F et
45%
au delà ;
• parents jusqu'au 4
ème
degré :
55%
;
• parents au delà du 4
ème
degré et non
parents :
60%
Des
réductions de droits
sont opérées dans
plusieurs cas, notamment pour les légataires ou donataires ayant trois
enfants (art. 780 du CGI) ou pour les mutilés de guerre (art. 782).
Les
donations
effectuées par des donateurs de moins de
soixante-cinq ans bénéficient d'une réduction de 50% des
droits et celles effectuées par un donateur âgé de soixante
cinq à soixante quinze ans d'une réduction de 30% (35% en cas de
donation partage).
Les taux applicables aux partenaires liés par un pacs seraient donc
compris entre ceux réservés aux frères et soeurs et ceux
applicables aux parents jusqu'au 4
ème
degré.
•
Le paragraphe II
opère une coordination dans l'article
780 du code général des impôts.
•
Le paragraphe III
complète l'article 779 du code
général des impôts pour fixer l'
abattement
applicable
sur la part reçue par un légataire ou donataire de
son partenaire.
Cet
abattement
est de
300 000 F
en cas de donation ou
de succession intervenant jusqu'à la fin de l'année 1999 entre
partenaires liés par un pacs depuis au moins
deux ans
. Ce montant
est porté à
375 000 F
à partir du
1
er
janvier 2000. La condition de durée du pacs n'est
pas applicable au legs quand le testateur est reconnu atteint d'une maladie
grave.
Actuellement les personnes étrangères l'une à l'autre
(dont les concubins) n'ont droit à aucun abattement sur les donations et
bénéficient d'un abattement de 10 000 F sur les
successions (art. 788 du CGI).
Le conjoint survivant a droit, depuis la loi de finances pour 1999, à
400 000 F jusqu'à la fin de l'année 1999 et à
500 000 F à partir du 1
er
janvier 2000 ; les
ascendants et les enfants bénéficient d'un abattement de
300 000 F,
inférieur à celui qui sera applicable aux
signataires d'un pacs
dès le 1
er
janvier 2000. Une
personne handicapée incapable de travailler peut également
bénéficier d'un abattement de 300 000 F (art. 779
du CGI).
Les frères et soeurs ne bénéficient d'aucun abattement
sauf, en matière de succession, d'un abattement de 100 000 F,
à condition qu'ils soient célibataires, veufs, divorcés ou
séparés de corps, qu'ils aient plus de 50 ans ou soient atteints
d'une infirmité les rendant incapables de subvenir à leur besoins
et qu'ils aient été domiciliés pendant cinq ans avec le
défunt avant sa mort (art. 788 du CGI).
Le paragraphe IV
gage financièrement l'article, le gouvernement
ayant souhaité des délais plus importants de durée du pacs
pour l'ouverture des droits.
Un délai
de carence semble indispensable à respecter en
matière de donation, pour limiter le réel risque de fraude. Il
semble moins essentiel pour les successions.
La clause abrégeant les délais en cas de succession pour les
maladies graves ne semble répondre à aucune logique, la situation
d'un partenaire survivant d'une personne morte accidentellement étant
aussi digne de considération que celle du partenaire d'une personne
morte du SIDA et le risque de fraude bien moindre puisque le
décès ne peut être anticipé. Les associations de
défense des malades du SIDA que votre commission a entendues s'opposent
fermement au délai de carence mais réfutent la clause
d'exonération la considérant comme discriminatoire devant la mort
et de plus susceptible d'obliger à violer le secret médical
après la mort.
Votre commission considère que les
droits de succession
entre
personnes étrangères l'une à l'autre,
excessifs
dans notre pays, portent véritablement atteinte au droit de
propriété. Elle estime de plus que les règles relatives
à la réserve successorale sont trop contraignantes et qu'il
convient d'améliorer la situation des conjoints survivants. Elle ne peut
que souhaiter voir intervenir, dans la continuité du projet de loi
déposé au Sénat en 1995 par M. Pierre
Méhaignerie, la réforme des successions annoncée depuis
plusieurs années, à la suite des travaux de MM. Carbonnier
et Catala.
Dans l'attente de cette réforme, et pour rester dans le cadre du texte
en discussion, elle ne vous proposera pas de revoir dès à
présent l'ensemble des taux, ni de modifier les règles du droit
civil relatives à la réserve et à la vocation successorale
de l'époux survivant. Elle vous proposera, en revanche,
un
aménagement de l'abattement successoral
susceptible de
répondre à l'attente de nombre de nos concitoyens.
Votre commission estime que chacun devrait pouvoir laisser en franchise de
droits une certaine somme à une personne de son choix,
indépendamment des liens familiaux ou des liens de concubinage. Ce
"
legs électif
" pourrait être d'un
montant de 300 000 F, identique à l'abattement
opéré sur la part des enfants ou d'une personne
handicapée. Il pourrait bien évidemment profiter au concubin. Il
ne pourrait toutefois déroger aux règles de la réserve
successorale.
Cette somme de 300 000 F semble cohérente avec le montant
moyen des successions reçues par les Français. En 1994, sur
95 271 successions effectuées à des non-parents ou
collatéraux à partir du troisième degré,
79 422, soit
83%, ont été taxées pour une part
inférieure à 300 000 F
.
Par ailleurs, votre commission vous proposera d'améliorer l'abattement
successoral des frères et soeurs (voir article additionnel ci-dessous).
Votre commission vous propose donc
une nouvelle rédaction
de
l'article
insérant dans le code général des
impôts un
article 787 A bis
permettant à toute
personne de désigner un légataire et un seul qui pourrait
bénéficier d'un abattement de 300 000 F sur la part
qu'il recevrait. Cet abattement ne serait cumulable avec aucun autre abattement.
Ainsi, aucun délai de carence ou exception particulière pour les
maladies graves ne seraient nécessaires.
Un gage financier serait introduit, ces dispositions étant susceptibles
de générer une diminution des ressources fiscales par rapport
à un aménagement des droits de mutation en faveur des seuls
partenaires liés par un pacs.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 3 ainsi
rédigé
.
Article additionnel après l'article 3
(art.
788 du
code général des impôts)
Abattement successoral des
frères et soeurs
En
matière successorale, les frères et soeurs ne
bénéficient d'aucun abattement propre à l'exception d'un
abattement de 100 000 F, à condition qu'ils soient
célibataires, veufs, divorcés ou séparés de corps,
qu'ils aient plus de 50 ans ou soient atteints d'une infirmité les
rendant incapables de subvenir à leur besoins et qu'ils aient
été domiciliés pendant cinq ans avec le défunt
avant sa mort (art. 788 du CGI).
Un frère ou une soeur pourrait être bénéficiaire du
"leg électif "
de 300 000 F s'il est
désigné par le testateur.
Mais, votre commission estime que la situation successorale de l'ensemble des
frères et soeurs ayant vécu avec le défunt doit être
améliorée.
Elle vous propose d'adopter un article additionnel modifiant
l'article 788 du code général des impôts
afin :
- de supprimer les conditions restreignant l'ouverture du droit à
abattement, pour ne garder qu'une obligation de domiciliation avec le
défunt durant
l'année ayant précédé le
décès
;
- de relever à
150 000 F
le montant de cet abattement.
Un gage financier est prévu pour compenser la diminution
prévisible des ressources fiscales résultant de cette disposition.
Votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel
.
Article 4
(art. 885 A, 885 W et 1723 ter-00B du code
général des impôts)
Imposition commune au titre
de
l'impôt de solidarité sur la fortune
Cet
article prévoit l'imposition commune des partenaires du pacs au titre de
l'impôt sur la fortune, ce qui est déjà le cas actuellement
pour les concubins. Il devient inutile dès lors que le concubinage est
défini comme incluant les couples homosexuels.
Votre commission vous propose
de supprimer cet article
par coordination.
Article additionnel après l'article 4
(art.
754 A
du code général des impôts)
Revalorisation du seuil
de la tontine
L'acquisition d'un bien en tontine permet à deux
personnes
d'acheter en commun un bien qui, au décès de la première
personne, sera considéré comme ne lui ayant jamais appartenu, sa
part revenant au survivant. L'acquisition peut également être
réalisée par plusieurs personnes.
Le bien n'entre donc pas dans la succession du
prédécédé. Ses héritiers ne peuvent y
prétendre. Cette clause peut être intéressante à
utiliser pour des concubins qui mettent la sécurité de leur
partenaire au premier plan de leurs préoccupations.
Jusqu'en 1980, la tontine était très avantageuse fiscalement
puisqu'au premier décès le fisc ne percevait que des
droits de
mutation à titre onéreux
, considérablement moins
élevés que les droits de mutation à titre gratuit. Elle
était ainsi très utilisée.
Mais l'article 69 de la loi n° 80-30 du 18 janvier 1980,
codifié sous l'article 754 A du code général des
impôts, a considérablement restreint l'intérêt de
cette clause, réservant l'application des droits de mutation à
titre onéreux à l'immeuble constituant
l'habitation
principale
de
deux
acquéreurs, et à condition qu'il
ait une
valeur inférieure à 500 000 F
.
Ce seuil, non réévalué depuis 1980, ne correspond plus aux
conditions du marché immobilier dans de nombreuses villes de France,
principalement à Paris. En outre, son application est très
pénalisante puisqu'en cas de dépassement même minime, il
est fait application des droits de mutation à titre gratuit sur
l'ensemble de la valeur de l'immeuble.
Votre commission estime qu'il convient de redonner un intérêt
fiscal à l'acquisition en tontine par deux personnes d'une habitation
principale de manière à ce que le survivant puisse être
sûr de rester dans un logement acheté en commun en payant des
droits de mutation réduits et sans être en concurrence avec
d'éventuels héritiers. Pourraient être concernés
tant des concubins, que des membres d'une même familles ou de simples
cohabitants.
Elle vous propose de modifier
l'article 754 du code général
des impôts
à deux effets :
- réévaluer à
1 000 000 F
le seuil,
sachant qu'une actualisation par rapport à l'indice des prix depuis 1980
donnerait une valeur légèrement supérieure ;
- prévoir que l'application des droits de mutation à titre
onéreux se fait sur la valeur de l'immeuble inférieure à
ce seuil,
quelle que soit la valeur de l'immeuble
.
Un gage financier serait prévu pour compenser la diminution
prévisible des ressources fiscales.
Votre commission vous propose
d'adopter cet article additionnel
.
Article 4 bis
(art. L. 161-14 du code de la
sécurité sociale)
Qualité d'ayant droit pour la
sécurité sociale
Cet
article prévoit l'attribution
sans délai
de la
qualité
d'ayant droit
d'un assuré pour les prestations en
nature de
l'assurance maladie-maternité de la sécurité
sociale
au partenaire qui ne peut en bénéficier à un
autre titre.
Cette disposition figurait dans la proposition adoptée le 23 septembre
1998 par la commission des Lois mais avait été
déclarée irrecevable par le bureau de la commission des finances.
Elle a été réintégrée dans le texte par
amendement du Gouvernement.
Actuellement, sont ayant droit d'un assuré au titre de l'assurance
maladie :
• En application de l'article L. 313-3 du code de la
sécurité sociale :
- son conjoint qui ne bénéficie pas d'un autre
régime ;
- ses enfants à charge jusqu'à un âge limite variant de 16
à 20 ans en fonction de leur activité ;
- ses ascendants, descendants, collatéraux jusqu'au troisième
degré ou allié au même degré vivant sous le toit et
se consacrant exclusivement aux travaux du ménage et à
l'éducation d'au moins deux enfants de moins de quatorze ans.
• En application de l'article L. 161-14, premier alinéa, du
même code : la
personne vivant maritalement
avec lui et se
trouvant à sa charge effective, totale et permanente.
Dans sa décision du 11 juillet 1989, la Cour de cassation (chambre
sociale, caisse primaire d'assurance maladie de Nantes) avait jugé qu'en
se référant à la vie maritale, le législateur avait
entendu viser la «
situation de fait consistant dans la vie
commune de deux personnes ayant décidé de vivre comme des
époux sans pour autant s'unir par le mariage, ce qui ne peut concerner
qu'un couple formé d'un homme et d'une femme
». L'ayant
droit ne pouvait donc être que le concubin hétérosexuel de
l'assuré.
• En application du deuxième et du troisième alinéas
du même article L. 161-14, précisés par l'article R.
161-8-1 :
une personne vivant depuis un an sous le toit
de
l'assuré et se trouvant à sa charge effective totale et
permanente. Cette disposition a été introduite par la loi
n° 93-121 du 27 janvier 1993 portant diverses mesures
d'ordre social dans le but d'ouvrir au partenaire homosexuel le droit que la
jurisprudence de la Cour de cassation lui refusait, mais elle peut
bénéficier à une autre personne que le concubin homosexuel.
Le présent article complète l'article L. 161-14 en
attribuant la qualité d'ayant droit, sans condition de durée du
pacs, au partenaire qui ne peut bénéficier d'un autre
régime.
En pratique, il revient à supprimer le délai d'un an pour les
pacsés, les alignant ainsi sur les concubins
hétérosexuels, le concubin homosexuel n'ayant pas souscrit un
pacs se trouvant toujours obligé de justifier d'un an de vie commune.
La reconnaissance du concubinage homosexuel que votre commission vous a
proposée rend cet article inutile, les droits des concubins homosexuels
étant alignés sur ceux des concubins hétérosexuels.
Ils bénéficieront donc sans délai de carence de la
couverture sociale.
Les deuxièmes et troisièmes alinéas de l'article
L. 161-14 du code de la sécurité sociale continueront
à s'appliquer pour les personnes à charge autres que des
concubins.
Votre commission vous propose en conséquence de
supprimer cet
article
.
Article 5
(art. L. 223-7, L. 226-1, L. 784-1 du code du
travail)
Droits à congé
Cet
article étend aux personnes ayant conclu un pacs le
bénéfice de dispositions du droit du travail
bénéficiant aux conjoints, à savoir, le droit de prendre
des congés payés en même temps que son partenaire, les
droits à congé pour décès du partenaire, et les
droits du conjoint salarié du chef d'entreprise, définis
respectivement aux articles L. 223-7, L. 226-1, quatrième
alinéa, et L. 784-1 du code du travail.
L'article L. 223-7
stipule que l'employeur fixe les dates de
congé en tenant compte notamment des possibilités de
congés du conjoint. Il accorde de plus aux conjoints travaillant dans
une même entreprise le droit de bénéficier de congés
simultanés.
Le quatrième alinéa de l'article L. 226-1
accorde au
salarié deux jours de congé pour le décès de son
époux
L'article L. 784-1
précise que le conjoint d'un chef
d'entreprise est soumis au règles du droit du travail s'il participe
effectivement et habituellement à l'activité de l'entreprise et
perçoit au moins le SMIC.
Votre commission, vous ayant proposé de supprimer le pacs, il n'y a pas
lieu de lui étendre l'application du code du travail.
Mais il semble tout à fait justifié que le salarié puisse
bénéficier d'un congé pour le décès de son
concubin au même titre que pour le décès d'un conjoint
compte tenu de la banalisation de l'union libre.
Il vous est donc proposé une
nouvelle rédaction de
l'article
modifiant directement le quatrième alinéa de
l'article L. 226-1 du code du travail pour
ajouter le concubin à
la liste des personnes (conjoint, enfants) à l'occasion
du
décès desquelles le salarié peut bénéficier
d'une autorisation exceptionnelle d'absence
.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 5 ainsi
modifié.
Article 5 bis
(art. L. 523-2 du code de la sécurité
sociale)
Cessation du versement de l'allocation de soutien familial
Cet
article prévoit que l'allocation de soutien familial, attribuée
à un parent qui assume la charge d'un orphelin cesse d'être due
lorsqu'il conclut un pacs.
Il complète à cet effet l'article L. 523-2 du code de la
sécurité sociale qui prévoit déjà la
suppression de l'allocation en cas de mariage ou de vie maritale du parent. Il
remplace au passage les termes " vit maritalement " par les mots
" vit en concubinage ".
La suppression du pacs rend cet article inutile. En tout état de cause
la reconnaissance du concubinage pour les concubins homosexuels rendra cette
mesure, à laquelle ils échappaient jusqu'à présent,
applicable à leur égard, la notion de vie maritale et de
concubinage étant employées indifféremment dans les textes
législatifs.
Votre commission vous propose de
supprimer l'article 5 bis
.
Article 5 ter
(art. L. 356-3 du code de la sécurité
sociale)
Cessation du versement de l'allocation veuvage
Cet
article prévoit que l'allocation veuvage garantie à un conjoint
survivant d'un assuré social répondant à certaines
conditions cesse d'être due lorsque ce dernier conclut un pacs.
Il complète à cet effet l'article L. 356-3 du code de la
sécurité sociale qui prévoit déjà la
suppression de l'allocation en cas de remariage ou de vie maritale. Il remplace
au passage les termes de « vit maritalement » par ceux de
« vit en concubinage ».
La suppression du pacs rend cet article inutile. En tout état de cause,
la reconnaissance du concubinage pour les concubins homosexuels rendra cette
mesure, à laquelle ils échappaient jusqu'à présent,
applicable à leur égard, la notion de vie maritale et de
concubinage étant employées indifféremment dans les textes
législatifs.
Votre commission vous propose de
supprimer l'article 5 ter
.
Article 6
Prise en compte du pacte civil de
solidarité
pour l'attribution d'un titre de séjour
Cet
article énonce que la conclusion d'un pacs sera considéré
comme un lien personnel pour l'attribution d'un titre de séjour
temporaire, " vie privée et familiale " au titre du 7° de
l'article 12 bis de l'ordonnance de 1945.
Ledit 7° a été inséré dans l'ordonnance de
1945 par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998, dite « loi
RESEDA » afin de consacrer la jurisprudence du Conseil d'Etat et du
Conseil constitutionnel protégeant, conformément à
l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme, le
respect de la vie privée et familiale.
Il permet à un étranger non polygame, qui ne peut avoir droit au
séjour à un autre titre, d'obtenir une carte de séjour
« vie privée et familiale » lorsque ses
« liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus
d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie
privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des
motifs du refus ».
Le présent article ne prévoit pas d'attribution automatique du
titre de séjour. Il oblige seulement l'administration, sous le
contrôle du juge, à tenir compte du pacs dans sa prise de
décision.
Lors du débat sur la loi " RESEDA ", à
l'Assemblée nationale le 12 décembre 1997, le ministre
de l'intérieur avait clairement indiqué que les termes
« personnels et familiaux » comme ceux
« privée et familiale » étaient
cumulatifs
et ne pouvaient être dissociés
«
J'ai entendu des expressions fantasmatiques. Qui ne pourrait
évoquer une situation personnelle ? Ce n'est pas de cela qu'il
s'agit. C'est d'une situation personnelle
et
familiale ou d'une
situation privée
et
familiale. Le juge s'est refusé
à dissocier ces deux notions et il aurait raison de continuer à
le faire. Il faut donc en rester à cette position. Tout le reste n'est
que pur fantasme
».
Faut-il en conclure que le pacs est
assimilable à la famille
?
Il convient de rappeler que l'étranger marié à un
français obtient de plein droit et sans délai un titre de
séjour, en application du 4° du même article 12 bis de
l'ordonnance, à condition qu'il ne soit pas polygame et qu'il soit
entré régulièrement sur le territoire français.
La circulaire d'application de la loi, en date du 12 mai 1998, tout en
réservant la possibilité d'appréciation au cas par cas de
l'administration,
considère le concubinage comme un lien
personnel pouvant donner lieu à attribution d'un titre de séjour
à trois conditions cumulatives :
- Une certaine ancienneté de la communauté de vie en France,
attestée par tous moyens, une durée de cinq ans étant
donnée comme exemple ;
- la présence d'enfants issus de cette relation, sur lesquels le
demandeur a l'autorité parentale ;
- la situation régulière du concubin.
La situation des partenaires homosexuels ne pouvant entrer dans cette
épure, l'administration pourrait être conduite à modifier
sa doctrine.
Les concubins homosexuels ne peuvent pas à l'heure actuelle se
prévaloir des dispositions sur le respect de la vie privée et
familiale, l'administration pouvant néanmoins toujours se
réserver la possibilité de les admettre au séjour.
D'après les renseignements obtenus par votre rapporteur auprès du
cabinet du ministre de l'intérieur, le nombre de demandeurs faisant
état d'une relation homosexuelle n'aurait pas dépassé une
vingtaine lors de l'opération de régularisation entreprise en
juin 1997.
Votre commission craint qu'une telle disposition ne puisse qu'encourager
à la conclusion de pacs blancs dans l'espoir d'obtenir un titre de
séjour.
En tout état de cause, votre commission ayant supprimé le pacs,
vous propose de
supprimer l'article 6
par coordination.
Article 7
Prise en compte du pacte civil de
solidarité
dans l'examen d'une demande de naturalisation
Cet
article qui prévoyait la prise en compte du pacs, au bout d'un an, pour
apprécier l'assimilation du demandeur d'une naturalisation à la
communauté française, au regard de l'article 21-24 du code civil,
a été supprimé par l'Assemblée nationale, le garde
des sceaux ayant annoncé son intention de prendre des mesures
réglementaires à cet égard.
La procédure de naturalisation est actuellement, sauf exceptions,
réservée aux personnes majeures en situation
régulière, résidant en France depuis cinq ans, justifiant
de leur assimilation à la communauté française,
étant de bonne vie et moeurs et n'ayant pas fait l'objet de
condamnations (articles 21-15 à 21-27 du code civil).
Il convient de rappeler que, en application de l'article 21-2 du code civil, le
conjoint étranger d'un français peut acquérir de plein
droit la nationalité française par déclaration au bout
d'un an, sous réserve que la communauté de vie n'ait pas
cessé, ce délai étant supprimé en cas de naissance
d'un enfant du couple.
L'article 21-24 du code civil énonce que le demandeur doit justifier de
son assimilation à la communauté française, notamment par
une connaissance suffisante de la langue française. En pratique, la
connaissance de la langue est une condition suffisante pour justifier de
l'assimilation, sauf s'il apparaît que le demandeur a gardé avec
son pays d'origine des liens trop étroits ou a un mode de vie
incompatible avec l'assimilation.
L'administration tient à l'heure actuelle peu compte du concubinage, et
jamais pour juger de l'assimilation. Il peut intervenir en faveur d'un
demandeur pour démontrer la réalité de sa résidence
en France, ou en sa défaveur, en cas d'aide au séjour
irrégulier d'un étranger par exemple.
Quoiqu'il en soit, la naturalisation, opérée par décret,
n'est jamais un droit pour le demandeur. Le présent article n'impliquait
aucune obligation pour l'administration de naturaliser un partenaire, mais
seulement celle de tenir compte du pacs dans sa prise de décision.
L'article se révélait donc une pétition de principe sans
réel effet juridique.
Votre commission considère que la présence dans la loi d'une
telle disposition n'aurait pu que favoriser la conclusion de pacs blancs dans
l'espoir d'obtenir la nationalité française.
En tout état de cause, elle vous propose, par coordination, de
confirmer la suppression de l'article 7.
Article 8
(art. 60 du titre II, art. 54 du titre III et art. 38 du
titre IV
du statut général des fonctionnaires de l'Etat
et
des collectivités territoriales)
Priorité de mutation des
fonctionnaires
Cet
article institue dans les trois fonctions publiques une priorité de
mutation à fin de rapprochement des personnes ayant conclu un pacs avec
leur partenaire dont elles seraient séparées pour des raisons
professionnelles. Concernant les fonctions publiques hospitalière et
territoriale, est également prévue une priorité en
matière de détachement et de mise à disposition.
La proposition étend donc aux pacsés les dispositions actuelles
du statut des trois fonctions publiques issues de la loi Roustan du 30
décembre 1921 qui prévoyait le rapprochement des époux
séparés pour des raisons professionnelles, à l'exception,
pour les fonctionnaires de l'Etat des possibilités de détachement
ou de mise à disposition.
•
Paragraphe I : la fonction publique de l'Etat
L'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat
prévoit actuellement la priorité de mutation des
fonctionnaires :
- séparés de leur conjoints pour des raisons
professionnelles ;
- ayant la qualité de travailleur handicapé ;
- exerçant leurs fonctions dans un quartier difficile.
L'article 62 de la même loi dispose que, si les possibilités de
mutation sont insuffisantes, les fonctionnaires séparés de leur
conjoint pour raisons professionnelles ou les fonctionnaires handicapés
peuvent bénéficier en priorité d'un détachement ou
d'une mise à disposition.
La proposition de loi étend aux pacsés la priorité de
mutation prévue à l'article 60.
•
Paragraphe II :
la fonction publique
territoriale
L'article 54 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoit,
dans son premier alinéa, une priorité de mutation des
fonctionnaires séparés de leur conjoint pour raisons
professionnelles et des fonctionnaires handicapés et, dans son second
alinéa, des priorités de détachement et de mise à
disposition des mêmes fonctionnaires.
La proposition de loi étend le bénéfice de ces
dispositions aux pacsés.
•
Paragraphe III :
la fonction publique
hospitalière
L'article 38 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 prévoit que
les fonctionnaires hospitaliers séparés de leur conjoint pour
raisons professionnelles et les fonctionnaires handicapés pourront
bénéficier par priorité du changement
d'établissement, du détachement ou de la mise à
disposition.
La proposition de loi étend le bénéfice de ces
dispositions aux pacsés.
Dans les trois cas, le souhait d'obtenir une mutation pourrait être une
cause de
conclusion d'un
pacs blanc
.
A l'heure actuelle, aucune priorité légale n'est
prévue au bénéfice des concubins
. Le Conseil d'Etat
dans une décision du 25 novembre 1994 a jugé que les dispositions
de la loi de 1921 encore applicables aux magistrats ne tendaient qu'au
rapprochement des «
fonctionnaires qui sont unis par le
mariage
» et que ni l'article 12 de la convention
européenne des droits de l'homme (relatif au mariage), ni aucun principe
général du droit n'imposait d'assimiler la situation des
concubins à celle des conjoints
De nombreuses administrations prennent néanmoins en compte la situation
des concubins, principalement de ceux ayant en charge d'enfants.
Votre commission constate qu'il est déjà difficile, sur un
certain nombre de postes, de satisfaire les demandes des personnels
prioritaires. Elle craint que l'adjonction d'une nouvelle priorité de
rapprochement n'empêche les célibataires d'obtenir une quelconque
mutation dans des zones géographiques très demandées. Or,
le souhait d'un célibataire de revenir au pays pour s'occuper de ses
parents âgés peut mériter d'être pris en compte
autant que celui de se rapprocher d'un partenaire. Votre commission estime donc
que les priorités légales de mutation doivent continuer à
être réservées aux
fonctionnaires mariés
.
Elle observe par ailleurs que le Conseil supérieur de la fonction
publique ne semble pas, d'après les renseignements obtenus par votre
rapporteur, avoir été consulté sur cette disposition.
Votre commission vous propose en conséquence de
supprimer l'article
8.
Article 9
(art. 14 et 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet
1989)
Continuation du contrat de location et
droit de reprise du
bailleur
Cet
article permet au partenaire ayant conclu un pacs de bénéficier
de la continuation ou du transfert de bail en cas d'abandon du logement ou de
décès du preneur. Symétriquement, il permet, sans
condition de durée de pacs, la reprise du bail au profit d'un partenaire
ou de ses ascendants ou descendants. Il modifie à cet effet les articles
14 et 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.
•
L'article 14
de la loi n° 89-462 du 6 juillet
1989 que modifie le
paragraphe I
du présent article 9
permet actuellement, en cas
d'abandon
de domicile ou de
décès
du titulaire d'un bail, la continuation ou le
transfert de ce bail au profit du
concubin notoire
ou de la
personne
à charge,
qui vivait depuis au moins
un an
avec lui à
la date de l'abandon ou du décès.
Cet article 14 ne fait que reprendre les dispositions figurant dans les lois
Quilliot du 22 juin 1982 (art. 16) et Méhaignerie du 23
décembre 1986 (art. 13). Jusqu'en 1986, l'article 5-I de la loi du
1
er
septembre 1948 reconnaissait un droit à maintien dans les
lieux « aux personnes à charge », dans lesquelles la
jurisprudence incluait le concubin, qui vivaient effectivement avec l'occupant
depuis plus de six mois (durée portée à un an en 1970).
La Cour de cassation, à travers deux arrêts du 11 juillet 1989
intervenus en matière sociale, avait refusé d'assimiler les
homosexuels vivant en couple à des concubins. Cette position a
été récemment confirmée, précisément
en matière de droit au bail, et contre les conclusions de l'avocat
général, M. Weber, dans un arrêt du
17 décembre 1997. Il s'ensuit qu'un partenaire
homosexuel
qui n'est pas à la charge du titulaire du bail ne pourra
bénéficier du transfert du bail
.
Ces dispositions relatives au bail sont devenues
emblématiques des
difficultés de la vie courante rencontrées par les couples
homosexuels
. L'épidémie de SIDA a en effet
entraîné le décès de nombreux partenaires jeunes,
générant des situations cruelles pour les survivants
obligés de quitter le logement commun.
Pour remédier à cette situation, l'article 62 de la loi du 27
janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social, introduit par voie
d'amendement à l'Assemblée nationale (amendement défendu
par M. Le Guen), supprimait les mots « à
charge » dans la partie de l'article 14 de la loi de 1989 visant le
cas de décès du titulaire d'un bail. Cette rédaction
aurait donc permis le transfert du bail à toute personne, donc au
partenaire homosexuel, ayant vécu au moins un an avec le titulaire du
bail avant le décès de ce dernier (le cas d'abandon de domicile
n'était pas visé). Mais le Conseil constitutionnel a
annulé cet article le considérant comme étant sans lien
avec le texte en discussion.
Un partenaire homosexuel ne pourrait donc, aujourd'hui,
bénéficier du transfert du bail qu'en tant, le cas
échéant, que personne à charge du titulaire du bail, mais
pas en tant que concubin.
Le paragraphe I du présent article 9 insère les personnes ayant
conclu un pacs avec le locataire dans la liste des bénéficiaires
de la continuation ou du transfert du bail. Aucun délai de cohabitation
préalable n'est exigé. La situation du partenaire est ainsi
alignée sur celle du conjoint. Mais la cohabitation ne semblant pas
requise des partenaires ayant souscrit un pacs, il semble que le
bail
pourrait être ainsi transféré à une personne qui ne
vivrait pas sous le toit du preneur
, ce qui semble tout à fait
anormal.
Quoiqu'il en soit, ce paragraphe devient inutile du fait de la
reconnaissance du concubinage homosexuel proposé par votre commission
qui permettra à tout concubin de bénéficier, après
un an de cohabitation avec le preneur, de la continuation ou du transfert du
bail.
En dehors des cas d'abandon de domicile et de décès, il convient
de noter que les concubins, sauf s'ils ont souscrit un bail conjointement avec
leur partenaire, ne sont pas, contrairement aux époux,
protégés en cas de
résiliation du bail par le
preneur
. La jurisprudence réserve en effet aux personnes
mariées l'application de l'article 1751 du code civil qui répute
les époux co-titulaires du bail du local leur servant d'habitation (TI
Privas, 7 septembre 1993) et la règle qui empêche un
époux de disposer seul du logement de la famille (art. 215 du code
civil).
•
L'article 15
de la loi n° 89-462 du 6 juillet
1989 que modifie le
paragraphe II
du présent article 9,
accorde au bailleur un droit de reprise du logement au profit de son concubin
notoire depuis un an, ou au profit des ascendants ou descendants de ce dernier.
Le texte adopté insère dans la liste des
bénéficiaires possible de la reprise le partenaire ayant conclu
un pacs avec le bailleur, ou ses ascendants ou descendants, sans condition de
durée du pacs. Le partenaire ouvre ainsi les mêmes droits que le
conjoint.
Compte tenu de la facilité de conclusion et de dissolution du pacs,
cette disposition pourrait être source de
nombreuses conclusions de
pacs à la seule fin de reprise d'un bail
.
Quoiqu'il en soit, là encore, la reconnaissance du concubinage
homosexuel permettra aux concubins de même sexe d'ouvrir droit à
la reprise du bail au bout d'un an de concubinage. Ce paragraphe, comme le
précédent devient donc inutile.
Votre commission vous propose en conséquence de
supprimer l'article
9
.
Article 10
Dispositions applicables aux
fratries
Cet
article étend aux
frères et soeurs,
dans la limite de deux
personnes, le bénéfice des dispositions prévues par la
proposition, à l'exception de celles relatives aux donations et
successions. Les personnes concernées doivent justifier d'une
résidence commune durant les délais exigés pour
l'ouverture des droits.
L'article 515-2 du code civil, exclut en effet la possibilité pour
les frères et soeurs de conclure un pacs. De nombreux parlementaires ont
cependant souhaité prendre en compte les liens de solidarité
existant au sein des fratries, principalement en milieu rural. Cette
disposition qui ne figurait pas dans la première proposition
adoptée par la commission des Lois a fait l'objet de vives controverses
et a été adoptée sans l'accord du Gouvernement qui ne
souhaitait pas interférer avec le droit de la famille.
La limitation à deux personnes du bénéfice des droits
ouverts peut par ailleurs faire craindre la censure du Conseil constitutionnel
pour rupture de l'égalité entre les membres d'une fratrie
cohabitant à plusieurs.
L'exclusion du bénéfice des dispositions successorales s'explique
par le fait que les dispositions concernant les frères et soeurs sont
actuellement plus avantageuses dans certains cas que celles
réservées par la proposition de loi aux pacsés. Au
contraire de ces derniers, les frères et soeurs peuvent hériter
sans testament après les descendants, mais avant le conjoint et certains
ascendants (art. 731 et suivants du code civil). Les droits de mutation
qui leur sont applicables (35% jusqu'à 150 000 F et 45% au
delà) sont plus favorables que ceux prévus pour les pacsés
(40% jusqu'à 100 000 F et 50% au delà). En revanche,
comme il a été dit après l'article 3, ils ne
bénéficient que d'un abattement de 100 000 F mis en
oeuvre dans des conditions très restrictives, au lieu de
375 000 F pour les pacsés.
Dans la rédaction actuelle de la proposition, deux membres d'une
fratries pourraient :
- bénéficier de l'imposition commune à l'impôt sur
le revenu (art. 2) ;
- être ayant droit de leur frère ou soeur pour la
sécurité sociale (art. 4 bis) ;
- bénéficier des dispositions du code du travail relatives aux
congés (art. 5);
- voir leur situation prise en compte pour l'obtention d'un titre de
séjour vie privée et familiale (art. 6) ;
- bénéficier du transfert ou de la reprise du bail (art. 9).
Le rapprochement des fonctionnaires prévu à l'article 8 semble
quant à lui difficile à mettre en oeuvre puisqu'il implique une
séparation incompatible avec l'obligation de résidence commune
donnée comme condition même de l'ouverture du droit.
Par ailleurs, les frères et soeurs pourraient également se voir
appliquer des dispositions qui leur seraient défavorables :
- imposition commune à l'impôt sur la fortune (art. 4) ;
- suppression de l'allocation de soutien familial et de l'allocation veuvage
(art. 5 bis et 5 ter).
La rédaction de l'article au présent de l'indicatif sous la forme
«
les dispositions des articles 2, 4 à 9 sont
applicables »
pourrait d'ailleurs laisser croire à tort
que l'application des dispositions de la proposition aux frères et
soeurs est impérative.
Votre commission considère que la prise en compte de la
solidarité entre frères et soeurs doit être
améliorée. C'est ainsi qu'elle vous a proposé,
après l'article 2, de prévoir la déduction des
pensions alimentaires versées aux frères et soeurs dans le besoin
et, après l'article 3, d'assouplir les conditions exigées des
frères et soeurs pour bénéficier de l'abattement
successoral qu'elle a par ailleurs porté à 150 000 F.
Comme chacun, un frère ou une soeur pourra bénéficier du
«
legs électif
» proposé par votre
commission à l'article 3 ainsi que de l'abattement pour personne
à charge pour le calcul de l'impôt sur le revenu proposé
à l'article 2.
Il convient de rappeler par ailleurs qu'un frère ou une soeur à
charge d'un assuré social pourrait au bout d'un an de cohabitation
être son ayant droit en application de l'article L. 161-14 du code
de la sécurité sociale. A charge d'un locataire et cohabitant
avec lui depuis un an, il pourrait bénéficier d'un transfert du
bail en cas de décès du preneur en vertu de l'article 14 de la
loi du 6 juillet 1989.
Compte tenu des mesures proposées par ailleurs, votre commission estime
que cet article n'a plus de raison d'être.
Votre commission vous propose de
supprimer l'article 10
.
Article 11
Décret d'application
Cet
article prévoit que les conditions d'application de la proposition
feront l'objet de décrets en Conseil d'Etat et il précise que
celui déterminant les conditions dans lesquelles sont traitées et
conservées les informations relatives à la formation, la
modification ou la dissolution des pactes devra être pris après
avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
En cohérence avec la suppression du pacs, il n'est plus utile de
mentionner les procédures liées à son enregistrement. En
revanche, des décrets en Conseil d'Etat pourront être
nécessaires en matière fiscale et successorale et devront
préciser les conditions de délivrance des certificats de
notoriété en matière de concubinage.
Votre commission vous propose donc un
amendement
de suppression du
deuxième alinéa relatif à la consultation de la commission
nationale de l'informatique et des libertés.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 11 ainsi
modifié.
Article 11bis
Application Outre-mer
Cet
article, introduit sur amendement du gouvernement, prévoit l'application
des articles premier (création du pacs) et 11 (décrets
d'application) aux
territoires d'outre-mer
et à la
collectivité territoriale de Mayotte et de l'article 9 (transfert du
bail) à la Polynésie française.
Cette extension aboutit à doter les territoires d'outre-mer du pacs,
sous réserve de remplacer le tribunal d'instance par le tribunal de
première instance comme lieu d'enregistrement.
Mais elle étend en fait à ces territoires une coquille presque
vide, peu des autres dispositions de la loi étant concernées.
Le texte étend expressément à la Polynésie
française les dispositions de l'article 9 relatif au bail, ce territoire
étant le seul dans lequel la loi de 1989 est actuellement applicable.
Outre cette dernière disposition, les seules autres conséquences
du pacs directement applicables outre-mer résulteraient de l'article 8
relatif au rapprochement des fonctionnaires de leur partenaire. Les lois
relatives à la fonction publique sont en effet considérées
comme des
lois de souveraineté
directement applicables aux
territoires d'outre-mer.
Les dispositions fiscales, successorales et celles relatives à la
sécurité sociale figurant aux articles 2 à
4 bis, 5 bis et 5 ter, relèvent du domaine de
compétence du territoire et pourront faire éventuellement l'objet
de mesures particulières de leur part.
Quand aux mesures relatives au droit du travail et au droit au séjour,
figurant respectivement aux articles 5 et 6, elles font référence
à des dispositions non applicables actuellement outre-mer.
Mais même limitée à quelques dispositions, l'extension
envisagée exigerait la
consultation des assemblées
territoriales
en Polynésie, en Nouvelle-Calédonie et à
Wallis et Futuna en application de l'article 74 de la Constitution, dans la
mesure où elles concernent l'organisation particulière des
territoires. Or, votre rapporteur a constaté que ces
consultations
n'avaient pas été réalisées.
Cet article
encourt donc le risque certain de censure par le Conseil constitutionnel.
Par ailleurs, votre commission ne peut manquer de souligner
l'incongruité que représenterait l'extension du pacs à
Mayotte, où la population est à 95% soumise au statut personnel
musulman autorisant la polygamie.
De plus le texte ne tient pas compte du fait que la Nouvelle-Calédonie
n'est plus un territoire d'outre-mer.
Quoiqu'il en soit, votre commission ayant proposé la suppression du
pacs, ne peut envisager son extension aux territoires d'outre-mer.
Les dispositions proposées par votre commission relatives au mariage et
au concubinage peuvent être considérées comme touchant
à l'état des personnes et donc être directement applicables
outre-mer sans extension, en application de la loi du 9 juillet 1970
qui a assimilé, en matière de statut civil de droit commun, la
France d'outre-mer à la métropole.
Les dispositions fiscales et successorales que votre commission vous a
présentées relèvent quant à elles de la
compétence locale.
Il n'y a donc pas lieu de prévoir une extension du texte outre-mer.
Votre commission vous propose en conséquence de
supprimer l'article
11bis
.
Article 12
Compensation des pertes
éventuelles
de recettes
Cet article qui gageait financièrement l'ensemble de la proposition de loi a été supprimé sur amendement du Gouvernement. Il n'est pas proposé de le rétablir, votre commission ayant assorti d'un gage chaque disposition susceptible de se voir opposée une irrecevabilité financière.
Intitulé
Par coordination avec les dispositions qu'elle vous a proposées, votre commission vous propose d'adopter l'intitulé suivant : " Proposition de loi relative au mariage, au concubinage et aux liens de solidarité ".