Proposition de résolution sur le projet de statut des députés au Parlement européen (E 1209)

Rapports législatifs

Rapport n° 268 (1998-1999), déposé le

Proposition de résolution sur le projet de statut des députés au Parlement européen (E-1209)

FAUCHON (Pierre)

RAPPORT 268 (98-99) - commission des lois

Table des matières




N° 268

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Michel BARNIER, sur le projet de statut des députés au Parlement européen (E-1209),

Par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 251 (1998-1999).


Union européenne.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 17 mars 1999 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, la proposition de résolution n° 251 (1998-1999) de M. Michel Barnier sur le projet de statut des députés au Parlement européen (texte E 1209).

Sur proposition de son rapporteur, elle a adopté une proposition de résolution qui :

- invite le Gouvernement à n'approuver le projet de statut qu'après avoir obtenu la suppression des dispositions relatives aux incompatibilités portant atteinte aux compétences du Parlement français ;

- invite le Gouvernement à agir au sein du Conseil afin que le régime indemnitaire applicable aux députés au Parlement européen respecte pleinement le principe d'égalité.

Mesdames, Messieurs,

Le 9 février 1999, le Gouvernement a soumis au Sénat, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, un projet de statut des députés au Parlement européen (texte E 1209).

Le 4 mars dernier, notre collègue M. Michel Barnier a déposé, à la demande de la délégation pour l'Union européenne, une proposition de résolution (n° 251), qui a été renvoyée à votre commission des Lois 1( * ) . Cette proposition tend en particulier à souligner certaines difficultés, notamment constitutionnelles, que pourrait soulever le projet de statut des députés européens s'il était adopté en l'état.

Avant de présenter le contenu de la proposition de résolution , votre rapporteur s'attachera à décrire les grandes lignes du projet de statut adopté en décembre dernier par le Parlement européen.

I. LE PROJET DE STATUT DES DÉPUTÉS EUROPÉENS

Le Parlement européen souhaite depuis fort longtemps l'élaboration d'un statut applicable à l'ensemble de ses membres, de la même manière qu'il plaide avec constance en faveur de l'élaboration d'une procédure électorale uniforme pour les élections européennes.

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, prévoit l'introduction, dans le traité instituant la Communauté européenne, d'un article 190-5 disposant que " le Parlement européen fixe le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité ".

Sans attendre l'entrée en vigueur du nouveau traité, le Parlement européen a adopté, dès le 3 décembre 1998, un projet de statut, actuellement soumis au Conseil de l'Union européenne pour approbation.

Selon son article premier, le projet de statut a pour objet de fixer " les droits et obligations des députés au Parlement européen ".

Il comporte trois catégories de mesures. Certains articles ne constituent qu'une reprise de dispositions d'ores et déjà inscrites en droit communautaire. Le régime des incompatibilités applicable aux membres du Parlement européen serait par ailleurs profondément modifié. Enfin, plusieurs dispositions sont relatives aux ressources des parlementaires européens.

A. DES DISPOSITIONS DÉJÀ INSCRITES EN DROIT COMMUNAUTAIRE

Certaines dispositions du projet de statut des députés européens sont d'ores et déjà inscrites dans le droit européen, en particulier dans l'Acte portant élection des représentants à l'Assemblée au suffrage universel direct 2( * ) .

Ainsi, le projet de statut prévoit que " les représentants au Parlement européen des peuples des États réunis dans l'Union européenne sont élus au suffrage universel direct ". Cette disposition a été introduite en droit communautaire par l'article premier de l'Acte de 1976. Elle est reprise dans l'article 190 nouveau du traité instituant la Communauté européenne.

La durée du mandat (cinq ans), reprise dans le statut, figure également à l'article 3 de l'Acte de 1976. Il en va de même pour l'interdiction du mandat impératif, inscrite à l'article 4 du projet de statut et à l'article 4 de l'Acte de 1976. Enfin, la compétence du Parlement pour procéder à la vérification des pouvoirs et statuer sur la validité du mandat de chacun de ses membres est également inscrite dans l'Acte de 1976.

D'autres dispositions du projet de statut figurent actuellement dans le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes . Tel est en particulier le cas de la disposition prévoyant le droit pour le Parlement européen de lever l'immunité de ses membres. L'article 10 du protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes prévoit en effet que " l'immunité ne peut être invoquée dans le cas de flagrant délit et ne peut non plus mettre obstacle au droit de l'Assemblée de lever l'immunité de l'un de ses membres ".

Il convient enfin de signaler qu'un grand nombre de dispositions que le Parlement européen propose d'inscrire dans le statut des députés au Parlement européen figure déjà dans le règlement de cette assemblée :

- l'article 2 du règlement est relatif à l'indépendance du mandat et à l'interdiction du mandat impératif ;

- l'article 3 du règlement concerne les privilèges et immunités tandis que l'article 6 est relatif à la levée de l'immunité ;

- l'article 7 traite de la vérification des pouvoirs et prévoit notamment que tout député siège au Parlement européen et dans ses organes en pleine jouissance de ses droits tant que ses pouvoirs n'ont pas été vérifiés ou qu'il n'a pas été statué sur une contestation éventuelle ; le Parlement européen propose de faire figurer cette disposition dans l'article 7 du statut ;

- enfin l'article 8 du règlement traite de la durée du mandat et notamment des situations qui ont pour effet de mettre fin au mandat. L'article 8 du projet de statut est consacré à la vacance d'un siège et comporte des dispositions très semblables.

B. UNE MODIFICATION SUBSTANTIELLE DU RÉGIME DES INCOMPATIBILITÉS

Le projet de statut tend par ailleurs à modifier en profondeur le régime des incompatibilités applicables aux membres du Parlement européen.

Actuellement, l'Acte portant élection des représentants à l'Assemblée au suffrage universel direct prévoit :

- l'incompatibilité de la qualité de " représentant à l'Assemblée " avec celle de membre du Gouvernement d'un État membre ;

- la compatibilité de la qualité de représentant à l'Assemblée avec celle de membre du Parlement d'un État membre ;

- enfin, l'incompatibilité de la qualité de représentant à l'Assemblée avec un grand nombre de fonctions exercées au niveau européen, en particulier celles de " membre de la Commission des Communautés européennes ", de " juge, avocat général ou greffier de la Cour de justice des Communautés européennes ", de " membre de la Cour des comptes des Communautés européennes ".

Le projet de statut tend à modifier de manière substantielle ce régime.

1. Élargir la liste des fonctions incompatibles avec la qualité de membre du Parlement européen

Le projet de statut tend tout d'abord à compléter la liste des fonctions exercées au niveau européen incompatibles avec la qualité de député au Parlement européen, en incluant en particulier les fonctions de " juge, avocat général ou greffier au tribunal de première instance ", de " membre du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne ", de " membre du Comité des régions ".

Le projet de statut prévoit surtout l'incompatibilité de la qualité de député au Parlement européen avec celles de " député au Parlement d'un État membre " et de " président de l'exécutif d'une collectivité locale ou régionale, y compris maire d'une ville de plus de 100.000 habitants ".

Il est vraisemblable, en l'absence de toute précision sur ce point, que l'expression " député au Parlement d'un Etat membre " vise l'ensemble des parlementaires nationaux et non seulement les députés.

2. Permettre un droit de regard du Parlement européen sur les incompatibilités instaurées au niveau national

Par ailleurs, le projet de statut tend à imposer la notification par les Etats membres au Parlement européen des incompatibilités résultant des législations nationales. Actuellement, l'article 12 de l'Acte de 1976 prévoit seulement que, lorsque la vacance d'un siège au Parlement européen résulte de l'application des dispositions nationales en vigueur dans un Etat membre, celui-ci en informe le Parlement européen qui en prend acte. L'article 8 du règlement du Parlement européen prévoit en revanche la notification au Parlement européen des incompatibilités résultant des législations nationales.

Les Etats membres seraient en outre tenus, s'ils s'apprêtaient à instaurer de nouvelles incompatibilités, d'adresser le projet de réglementation au Parlement européen, appelé à rendre un avis dans un délai raisonnable ne pouvant dépasser trois mois. Les incompatibilités instaurées par un État membre ne pourraient en aucun cas avoir un effet légal avant les élections suivantes.

Il est probable, en l'absence de précision, que les élections visées sont les élections européennes et que les Etats ne seraient tenus d'adresser pour avis au Parlement européen que les projets tendant à instaurer des incompatibilités avec le mandat de député au Parlement européen.

Il convient de signaler que le rapporteur de la commission juridique et des droits du citoyen au Parlement européen, M. Willi Rothley, n'avait pas proposé d'aborder la question du régime des incompatibilités dans le statut des députés européens.

C. DES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES DES PARLEMENTAIRES

Enfin, le projet de statut contient un grand nombre de dispositions relatives aux ressources des parlementaires européens, qui relèvent jusqu'à présent du droit de chaque État membre. Ainsi, les parlementaires européens sont actuellement rattachés aux parlements nationaux pour le versement de leur indemnité et leur régime de sécurité sociale.

Dans son rapport présenté au nom de la commission juridique du Parlement européen, M. Willi Rothley note que " dans tous les Etats membres sauf un, les députés au Parlement européen perçoivent le même salaire qu'un parlementaire national de leur propre pays. Cela a engendré de très fortes différences d'un pays à l'autre ".

Considérant " qu'il y a lieu d'assurer l'égalité de traitement entre les députés ", le Parlement européen propose de modifier cette situation en prévoyant un régime autonome applicable à l'ensemble des parlementaires européens.

Ainsi, les députés du Parlement européen bénéficieraient d'une indemnité mensuelle uniforme correspondant à la moyenne des indemnités perçues par l'ensemble des parlementaires européens à la date d'adoption du statut. Cette indemnité serait à la charge du budget communautaire et non plus à la charge des Etats. Une annexe au projet de statut précise que l'indemnité ne serait soumise qu'à l'impôt au profit des Communautés européennes.

Toutefois, le projet de statut prévoit que les parlementaires réélus pourront choisir, jusqu'à la fin de la législature suivant l'adoption du statut, de conserver le bénéfice de l'indemnité parlementaire nationale. Cette faculté ne serait pas ouverte aux députés nouvellement élus.

Curieusement, une annexe au projet de statut prévoit que " l'indemnité parlementaire à verser (...) est réduite du montant qu'un député perçoit à titre d'indemnité parlementaire pour l'exercice d'un autre mandat parlementaire ". Il est difficile de percevoir l'intérêt de cette précision, dès lors que la qualité de député au Parlement européen serait rendue incompatible avec celle de parlementaire national.

Le projet de statut prévoit en outre le droit de chaque député à une indemnité transitoire à l'expiration de son mandat. Un régime de sécurité sociale serait mis en place au sein du Parlement européen, comprenant le droit à une pension à la fin du mandat. Les députés ainsi que les anciens députés percevant une pension auraient " droit au remboursement des frais de maladie, des frais liés à la grossesse ou des frais liés à la naissance d'un enfant ".

Deux annexes au projet de statut prévoient notamment que les parlementaires perçoivent une indemnité journalière pour chaque jour où ils exercent leur mandat en participant à des réunions officielles du Parlement européen, ainsi qu'une indemnité pour l'emploi d'assistants.

*

Le Parlement européen souhaite donc qu'un texte regroupe l'ensemble des règles qui lui sont applicables, notamment en ce qui concerne le régime financier applicable à ses membres. Dans son rapport sur le projet de statut, M. Willi Rothley a insisté sur " la nécessité de garantir une transparence maximale, en sorte que toutes les nouvelles dispositions soient ainsi claires que possible et de façon à réduire à un minimum tout avantage caché ".

Le projet de statut est actuellement examiné par le Conseil de l'Union européenne. Le Parlement européen souhaite vivement que le statut soit définitivement adopté avant la fin de la législature actuelle. En effet, l'article 19 du projet prévoit que le statut s'applique pour la première fois au début de la législature suivant la date de son entrée en vigueur. Il est possible que la démission de la Commission européenne intervenue le 16 mars 1999 ait des conséquences sur le calendrier d'adoption de ce texte, dans la mesure où la Commission devait prochainement rendre un avis sur le projet de statut.

II. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION SOUMISE À VOTRE COMMISSION : ATTIRER L'ATTENTION DU GOUVERNEMENT SUR LES RISQUES D'INCONSTITUTIONNALITÉ ET D'ATTEINTE AU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

La proposition de résolution n° 251 (1998-1999) de notre collègue M. Michel Barnier tend à mettre en évidence certaines difficultés posées par le projet de statut, notamment au regard du principe de subsidiarité et de la Constitution française.

La proposition de résolution indique ainsi que " certaines dispositions du texte E 1209, notamment d'ordre fiscal ou touchant aux incompatibilités, paraissent relever de la compétence des États membres, en particulier des Parlements nationaux de ces États ".

De même, la proposition de résolution contient une interrogation " sur la conformité à la Constitution du dispositif proposé au regard, d'une part, du principe d'égalité et, d'autre part, des pouvoirs et attributions des institutions de la République et, notamment, du Parlement ".

L'exposé des motifs de la proposition de résolution précise qu'une première atteinte à la Constitution résulterait de l'interdiction d'exercer le mandat de parlementaire européen en même temps que celui de parlementaire national, dans la mesure où notre loi fondamentale renvoie à une loi organique la définition du régime des incompatibilités touchant les députés et sénateurs. Une seconde atteinte à ces principes constitutionnels résulterait de l'impossibilité de mettre en application une loi instaurant une nouvelle incompatibilité jusqu'aux prochaines élections européennes.

Par ailleurs, l'exposé des motifs exprime une inquiétude en ce qui concerne la possibilité ouverte aux députés au Parlement européen réélus de choisir de conserver leur indemnité actuelle pendant une législature plutôt que d'être soumis au nouveau régime. L'auteur de la proposition de résolution fait valoir que cette différence de traitement " constituerait une régression par rapport au droit actuel, puisque aux différences entre parlementaires tenant à leur lieu d'élection s'ajouterait une différence entre parlementaires d'un même Etat en fonction de la date de leur première élection ". Il ajoute que cette disposition est " probablement contraire au principe d'égalité qui a une valeur constitutionnelle ".

La proposition de résolution incite en définitive le Gouvernement à s'opposer :

- aux dispositions relatives aux incompatibilités, en ce qu'elles porteraient atteinte aux attributions du Parlement français ;

- aux dispositions relatives à la fiscalité directe, en ce qu'elles ne pourraient relever d'actes communautaires dérivés ;

- enfin aux dispositions relatives au régime indemnitaire des membres du Parlement européen, en ce qu'elles porteraient atteinte au principe d'égalité.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : PRÉSERVER LES COMPÉTENCES DU PARLEMENT FRANÇAIS

En examinant la proposition de résolution et, par voie de conséquence, le projet de statut des députés européens, votre commission n'a pas souhaité se prononcer sur l'ensemble des dispositions du projet, certaines n'intéressant que le Parlement européen et, éventuellement, les autres institutions de l'Union européenne. Elle a concentré son attention sur les dispositions intéressant directement les parlements nationaux.

A. UN RÉGIME D'INCOMPATIBILITÉS CRITIQUABLE

1. Des difficultés juridiques

Le texte E 1209 pose une difficulté réelle en ce qui concerne le régime des incompatibilités, dans la mesure où la solution proposée porte manifestement atteinte aux compétences du Parlement français.

Le projet de statut prévoit l'incompatibilité du mandat de député au Parlement européen et du mandat de " député au Parlement d'un État membre ".

Or, l'article 25 de la Constitution française prévoit en particulier : " Une loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités ".

Par ailleurs, le projet de statut prévoit l'incompatibilité du mandat de député au Parlement européen avec la fonction de président de l'exécutif d'une collectivité locale ou régionale, y compris maire d'une ville de plus de 100.000 habitants.

L'article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe " le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ".

Ces dispositions portent donc manifestement atteinte aux compétences du Parlement français telles qu'elles sont définies par la Constitution.

En 1976, le Conseil constitutionnel a été saisi de la conformité à la Constitution de l'Acte portant élection des représentants à l'Assemblée au suffrage universel direct.

Dans sa décision des 29 et 30 décembre 1976, le Conseil a déclaré l'Acte conforme à la Constitution en considérant en particulier que " l'acte du 20 septembre 1976 est relatif à l'élection des membres d'une assemblée qui n'appartient pas à l'ordre institutionnel de la République française et qui ne participe pas à l'exercice de la souveraineté nationale ; que, par suite, la conformité à la Constitution de l'engagement international soumis au Conseil constitutionnel n'a pas à être appréciée au regard des articles 23 et 34 de la Constitution, qui sont relatifs à l'aménagement des compétences et procédures concernant les institutions participant à l'exercice de la souveraineté française ".

Le Conseil constitutionnel avait également justifié sa décision en considérant " que l'élection au suffrage universel direct des représentants des peuples des Etats membres à l'Assemblée des Communautés européennes n'a pour effet de créer ni une souveraineté ni des institutions dont la nature serait incompatible avec le respect de la souveraineté nationale, non plus que de porter atteinte aux pouvoirs et attributions des institutions de la République, et notamment du Parlement ".

Il est difficile de savoir si le Conseil constitutionnel rendrait aujourd'hui une décision semblable, compte tenu du renforcement important des attributions du Parlement européen intervenu depuis 1976. Ce dernier dispose désormais d'un pouvoir de co-décision dans de nombreux domaines, dont la liste est étendue par le traité d'Amsterdam. Par ailleurs, l'Acte de 1976 n'introduisait pas d'incompatibilité entre la qualité de parlementaire européen et des fonctions ou mandats nationaux, à l'exception de la fonction de membre du Gouvernement d'un Etat membre. Il convient de noter que le Conseil constitutionnel, dans sa décision relative au traité d'Amsterdam, n'a formulé aucune remarque au sujet du nouvel article 190-5 du traité instituant la Communauté européenne.

La question de la compatibilité entre mandat parlementaire européen et mandat parlementaire national pose par ailleurs un problème de droit communautaire.

L'Acte de 1976, qui a fait l'objet d'une approbation par les Etats membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives, est toujours en vigueur et prévoit explicitement la compatibilité entre mandat parlementaire européen et mandat parlementaire national. On peut donc se demander s'il est possible aux institutions communautaires de modifier cette situation par l'intermédiaire d'un projet de statut, qui doit certes être approuvé par le Conseil de l'Union européenne, mais ne donnera pas lieu à approbation par les Etats membres. Il est vrai que l'introduction de l'article 190-5 dans le traité instituant la Communauté européenne, qui donne compétence au Parlement européen pour fixer le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, constitue une novation importante, susceptible de justifier qu'un acte de droit primaire soit modifié par un acte de droit dérivé.

Enfin, les dispositions du projet de statut qui tendent à imposer aux Etats membres d'adresser pour avis au Parlement européen leurs projets de réglementation en matière d'incompatibilités et à priver d'effet les nouvelles réglementations nationales jusqu'aux élections européennes suivantes paraissent particulièrement inacceptables. Il en résulterait une grave atteinte à l'autonomie des législateurs nationaux.

2. Des parlements nationaux mieux à même de définir les incompatibilités entre la qualité de député du Parlement européen et des fonctions nationales ou locales

Indépendamment de ces incertitudes juridiques, il ne paraît pas souhaitable aujourd'hui de confier aux institutions européennes, et en particulier au Parlement européen le soin de définir les incompatibilités entre la fonction de député au Parlement européen et des fonctions exercées dans le cadre national.

Il faut reconnaître que l'Union européenne est aujourd'hui encore confrontée à un problème de légitimité démocratique, en particulier en ce qui concerne la fonction législative. Celle-ci est exercée à la fois par le Parlement européen et par le Conseil de l'Union européenne, composé de représentants des gouvernements et disposant par ailleurs d'importantes fonctions exécutives. La Commission européenne elle aussi exerce des fonctions exécutives tout en détenant d'importantes prérogatives dans le processus législatif. Dans ces conditions, il n'est pas excessif de dire que les institutions européennes sont à mi-chemin entre la séparation et la confusion des pouvoirs.

Le Parlement européen, dans sa composition actuelle, ne paraît pas apporter une réponse pleinement satisfaisante à ce problème. Il conviendrait en effet de redéfinir ses compétences et ses pouvoirs. Surtout, l'actuel Parlement européen a sans doute vocation à représenter les peuples des nations européennes mais non ces nations elles-mêmes prises dans leur identité historique propre, dans l'unité et la spécificité de leurs systèmes législatifs tels qu'ils ont été construits par leurs parlements, seuls détenteurs de la légitimité sur ce domaine. A cet égard, la mise en place d'une seconde chambre représentative des nations et composée de parlementaires nationaux serait particulièrement utile dans une organisation telle que l'Union européenne, qui rassemble des Etats nations séculaires dotés de très fortes identités, de très fortes et de très particulières traditions législatives qu'il serait imprudent d'ignorer.

Alors peut-être apparaîtra-t-il possible, lorsqu'aura enfin émergé un véritable pouvoir législatif européen, doté d'une légitimité suffisante, d'envisager une définition au niveau européen des incompatibilités entre le mandat de député au Parlement européen et les mandats exercés dans le cadre national.

A l'heure actuelle, les parlements nationaux paraissent mieux à même que le Parlement européen de définir le régime des incompatibilités entre la qualité de député au Parlement européen et des fonctions ou mandats exercés dans le cadre national. Les traditions des Etats en cette matière sont fort différentes et il paraît souhaitable qu'ils conservent leur autonomie.

Il convient de rappeler que le Parlement français est actuellement saisi d'un projet de loi organique relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice, qui tend notamment à interdire l'exercice simultané d'un mandat de parlementaire européen et d'un mandat de député ou de sénateur. Sur cette incompatibilité, l'Assemblée nationale et le Sénat se sont d'ores et déjà prononcés favorablement.

Votre commission souhaite à ce stade que les dispositions relatives aux incompatibilités entre le mandat de député au Parlement européen et des fonctions ou mandats nationaux ou locaux soient supprimées du projet de statut, de même que les dispositions qui imposent aux Etats de soumettre pour avis au Parlement européen leurs projets de réglementation sur les incompatibilités et qui tendent à priver d'effet légal les incompatibilités instaurées par un Etat membre jusqu'aux élections européennes suivantes .

B. UN RÉGIME INDEMNITAIRE TRANSITOIRE CONTESTABLE

Un second problème posé par le projet de statut et soulevé dans la proposition de résolution de notre collègue M. Michel Barnier est celui du régime transitoire prévu pour les députés réélus en ce qui concerne leur régime indemnitaire. Le projet de statut offre en effet aux parlementaires réélus la possibilité de choisir pendant une législature entre le nouveau régime indemnitaire (moyenne des indemnités que l'ensemble des députés perçoivent des parlements nationaux à la date de l'adoption du statut) et l'ancien régime indemnitaire (indemnité identique à celle des parlementaires nationaux du pays dont est ressortissant le parlementaire européen).

Votre commission ne souhaite pas formuler d'appréciation sur le régime financier défini par le Parlement européen pour ses membres. Toutefois, il serait singulier que deux parlementaires issus d'un même Etat membre perçoivent des indemnités différentes, pour la seule raison que l'un aurait été réélu tandis que l'autre aurait été élu pour la première fois.

A ce sujet, le Parlement européen fait valoir dans le projet de statut " que les droits acquis et en cours d'acquisition par les députés et anciens députés, avant l'entrée en vigueur de la présente décision, doivent être préservés ". Cette argumentation ne saurait emporter l'adhésion. En effet, le mandat parlementaire peut difficilement être comparé à un contrat de travail susceptible de donner naissance à des droits acquis. Au demeurant, l'objectif du projet de statut est d'uniformiser la situation de l'ensemble des députés européens et la mise en place d'un régime transitoire dérogatoire pour certains députés irait manifestement à l'encontre de cette ambition.

Votre commission souhaite donc attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité que les dispositions du projet de statut des députés européens respectent le principe d'égalité.

C. LA SOUMISSION DE L'INDEMNITÉ À L'IMPÔT AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Enfin, un troisième problème mérite d'être évoqué, puisqu'il est explicitement mentionné dans la proposition de résolution. L'annexe au projet de statut prévoit que l'indemnité parlementaire est soumise uniquement à l'impôt au profit des Communautés. La proposition de résolution tend à inciter le Gouvernement à s'opposer " aux dispositions relatives à la fiscalité directe, en ce qu'elles ne pourraient relever d'actes communautaires dérivés ".

De fait, la Communauté européenne ne dispose pas de compétence en matière de fiscalité directe et l'on peut s'interroger sur le point de savoir si la disposition prévoyant que l'indemnité n'est soumise qu'à l'impôt au profit des Communautés ne devrait pas être inscrite dans un acte de droit primaire, c'est-à-dire un acte donnant lieu à approbation par les Etats membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives.

Il n'est pas certain que l'article 190-5 nouveau du traité instituant la Communauté européenne constitue une base juridique suffisante pour permettre l'adoption d'une telle disposition dans un acte de droit communautaire dérivé.

Une disposition identique existe d'ores et déjà pour les fonctionnaires et autres agents des Communautés. Elle a été inscrite dans le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, acte de droit primaire ayant donné lieu à approbation par les Etats membres.

On pourrait donc penser qu'une disposition similaire pour les parlementaires européens devrait également être inscrite dans le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes. Cette solution apparaît d'autant plus défendable que ce protocole contient d'ores et déjà des dispositions relatives aux privilèges et immunités des membres du Parlement européen sans prévoir, contrairement à la solution retenue dans le même texte pour les fonctionnaires des Communautés européennes, une soumission de l'indemnité parlementaire à l'impôt au profit des Communautés.

Toutefois, les institutions européennes ont récemment retenu une solution inverse à propos du médiateur européen. En effet, l'article 195-4 du traité instituant la Communauté européenne, introduit par le traité de Maastricht, prévoit que " le Parlement européen fixe le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à la majorité qualifiée ".

Le 9 mars 1994, le Parlement européen a adopté, après approbation du Conseil, une décision concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur. Cette décision, qui constituait un acte de droit communautaire dérivé, prévoyait notamment que le médiateur et les fonctionnaires et agents de son secrétariat étaient soumis au profit des Communautés à un impôt sur les traitements, salaires et émoluments versés par elles et qu'ils étaient par conséquent exempts d'impôts nationaux sur les traitements et salaires.

Par conséquent, il est difficile de savoir si la disposition prévoyant la soumission de l'indemnité parlementaire au seul impôt au profit des Communautés devrait être inscrite dans un acte de droit primaire plutôt que dans un acte de droit communautaire dérivé.

Votre commission estime que le Conseil de l'Union européenne est le mieux à même de trancher cette question. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, une étude juridique est actuellement en cours sur ce point au sein du service juridique du Conseil. Dans ces conditions, il ne paraît pas opportun que le Parlement français intervienne dans ce débat.

*

Compte tenu des remarques précédemment formulées, votre commission estime nécessaire que le Gouvernement agisse au sein du Conseil afin que celui-ci écarte du projet de statut les dispositions susceptibles de porter atteinte aux prérogatives du Parlement français, ainsi que celles qui pourraient remettre en cause le principe d'égalité.

Elle a adopté une proposition de résolution, dont le texte est reproduit ci-après.

PROPOSITION DE RESOLUTION

(texte adopté par la commission en application

de l'article 73 bis du règlement du Sénat)

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le texte E 1209,

Considérant que le traité d'Amsterdam permettra au Parlement européen de fixer le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité ;

Considérant que, anticipant sur l'entrée en vigueur dudit traité, le texte E 1209, adopté par le Parlement européen le 3 décembre 1998, a pour objet d'établir un statut uniforme pour les membres du Parlement européen, qu'il propose d'appeler " députés au Parlement européen " ;

Considérant que ce texte prévoit :

- de rendre incompatibles avec la qualité de député européen, la qualité de " député au Parlement d'un Etat membre " et celle de Président de l'exécutif d'une collectivité locale ou régionale,

- d'obliger les Etats membres à adresser pour avis au Parlement européen tout projet tendant à instaurer de nouvelles incompatibilités et d'en interdire l'application avant les élections européennes suivantes ;

Considérant que ces dispositions portent atteinte aux compétences du Parlement français telles qu'elles sont définies d'une part par l'article 25 de la Constitution, qui prévoit notamment qu'une loi organique fixe le régime des incompatibilités applicable aux députés et sénateurs, d'autre part par l'article 34 de la Constitution, qui prévoit en particulier que la loi fixe le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales;

Considérant par ailleurs que le texte E 1209, qui a pour objectif d'établir un régime indemnitaire uniforme, permet cependant aux membres du Parlement européen réélus de conserver le régime indemnitaire qui est actuellement le leur ; considérant que l'invocation de la nécessité de préserver des droits acquis paraît singulière s'agissant d'un mandat parlementaire, lequel ne saurait s'apparenter à un contrat de travail ;

Invite le Gouvernement à n'approuver le projet de statut des députés européens qu'après avoir obtenu:

- la suppression des dispositions relatives aux incompatibilités entre le mandat de député au Parlement européen et des fonctions ou mandats nationaux ou locaux;

- la suppression des dispositions qui ont pour objet d'imposer aux Etats de soumettre pour avis au Parlement européen leurs projets de réglementation en matière d'incompatibilités et tendent à priver d'effet légal les incompatibilités instaurées par un Etat membre jusqu'aux élections européennes suivantes ;

Invite en outre le Gouvernement à agir au sein du Conseil afin que les dispositions relatives au régime indemnitaire des membres du Parlement européen respectent pleinement le principe d'égalité.

ANNEXE

PROPOSITION DE RÉSOLUTION N° 251 (1998-1999)
PRÉSENTÉE PAR M. MICHEL BARNIER

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le texte E 1209,

Considérant que le traité d'Amsterdam permettra au Parlement européen de fixer le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité ;

Considérant que, anticipant sur l'entrée en vigueur dudit traité, le texte E 1209, adopté par le Parlement européen le 3 décembre 1998, a pour objet d'établir un statut uniforme pour les membres du Parlement européen, qu'il propose d'appeler " députés au Parlement européen " ;

Considérant que ce texte prévoit :

- de rendre incompatibles avec la qualité de député européen, la qualité de " député au Parlement d'un Etat membre " et celle de Président de l'exécutif d'une collectivité locale ou régionale,

- d'obliger les Etats membres à adresser pour avis au Parlement européen tout projet tendant à instaurer de nouvelles incompatibilités et d'en interdire l'application avant les élections suivantes ;

Considérant que le texte E 1209, qui a pour objectif d'établir un régime indemnitaire uniforme, permet cependant aux membres du Parlement européen réélus de conserver le régime indemnitaire qui est actuellement le leur ;

Considérant qu'une annexe au projet de statut précise que l'indemnité parlementaire est soumise uniquement à l'impôt au profit des communautés ;

Partage le souci du Parlement européen d'adopter dans les meilleurs délais un statut assurant l'égalité de traitement de ses membres ;

Comprend son souhait d'interdire le cumul de l'exercice du mandat de membre du Parlement européen avec l'exercice d'un mandat de membre d'un Parlement national ou de président de l'exécutif d'une collectivité locale ;

Observe cependant que, au regard du principe de subsidiarité, certaines dispositions du texte E 1209, notamment d'ordre fiscal ou touchant aux incompatibilités, paraissent relever de la compétence des Etats membres, en particulier des parlements nationaux de ces Etats ;

S'interroge en outre sur la conformité à la Constitution du dispositif proposé au regard, d'une part, du principe d'égalité et, d'autre part, des pouvoirs et attributions des institutions de la République et, notamment, du Parlement ;

Rappelle que le texte E 1209, qui ne constitue pas en l'état un engagement international et qui, selon son article 19, s'appliquerait directement dans chacun des Etats membres, ne pourra donner lieu à saisine du Conseil Constitutionnel ni sur le fondement de l'article 54, ni sur celui de l'article 61 de la Constitution et constate que seul le Gouvernement est donc actuellement en mesure de veiller au respect de la Constitution par le futur statut de député européen ;

Invite en conséquence le Gouvernement à s'opposer au sein du Conseil à l'adoption de toute disposition du texte E 1209 contraire au principe de subsidiarité ou à la Constitution et notamment :

- aux dispositions relatives aux incompatibilités, en ce qu'elles porteraient atteinte aux attributions du Parlement français ;

- aux dispositions relatives à la fiscalité directe, en ce qu'elles ne pourraient relever d'actes communautaires dérivés ;

- aux dispositions relatives au régime indemnitaire des membres du Parlement européen, en ce qu'elles porteraient atteinte au principe d'égalité.



1 Le 11 mars 1999, M. Henri Nallet, rapporteur de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale, a également déposé une proposition de résolution (n° 1467) sur le texte E 1209.

2 Décision n°76/787/CECA, CEE, Euratom du 20 septembre 1976, JOCE, 8 octobre 1976.



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