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TITRE IV
DISPOSITIONS FINALES

Article 18
Abrogations

Cet article tend à abroger les dispositions contraires aux précédents articles du présent projet de loi.

1. Articles L. 9, L. 10 et L. 25 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

La première phrase du second alinéa de l'article L. 9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel indique que les présidents de tribunaux administratifs, les présidents de cours administratives d'appel, le vice-président du tribunal administratif de Paris et les présidents de formations de jugement des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel peuvent, par ordonnance prise au terme d'une procédure contradictoire, rejeter les conclusions à fin de sursis.

Il convient d'abroger cette disposition, remplacée par l'article 9 du présent projet de loi qui permet le rejet par une ordonnance motivée, mais sans respect du contradictoire, d'une demande manifestement irrecevable, non urgente ou manifestement mal fondée, l'article 2 précisant les magistrats ayant la qualité de juge des référés.

L'article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est remplacé par l'article 3 du présent projet de loi qui fusionne suspension provisoire et sursis à exécution.

L'article L. 25 qui reproduit dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, est l'équivalent en matière d'urbanisme de l'article L. 9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Il ouvre la possibilité aux présidents de tribunaux administratifs, aux présidents de cours administratives d'appel, au vice-président du tribunal administratif de Paris et aux présidents de formations de jugement des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, dans toutes les instances en matière d'urbanisme, d'octroyer ou refuser le sursis à exécution d'une décision, par ordonnance prise au terme d'une procédure contradictoire. L'alignement sur le droit commun prive cette disposition particulière de tout objet.

Votre commission des Lois regrette que, non seulement ce projet de loi ne codifie pas les dispositions qu'il propose, mais encore procède à une " décodification " de mesures actuellement inscrites dans le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

2. Article L. 600-5 du code de l'urbanisme

Il est supprimé par coordination avec la suppression de l'article L. 25 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel qui en reproduit le dispositif, selon le système dit du " code suiveur " et du " code pilote ".

3. Articles 23-1 et 25 de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes

L'article 25 de la loi du 29 décembre 1979 précitée impose une astreinte de cinq cents francs par jour et par publicité à toute personne qui aura enfreint l'obligation de déclaration préalable auprès du maire ou du préfet lors de l'installation, du remplacement ou de la modification des dispositifs publicitaires.

Il est proposé d'abroger les troisième et quatrième alinéas de l'article 25 selon lesquels :

" Lorsque la mise en demeure a été déférée au tribunal administratif pour excès de pouvoir, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue, statuant en référé, peut, si la demande lui en est présentée dans les huit jours francs de la notification de l'arrêté et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'arrêté, ordonner la suspension de l'astreinte jusqu'à la décision à intervenir au principal.

" Le président statue dans les quinze jours de la saisine, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. L'ordonnance est exécutoire, nonobstant appel devant le Conseil d'Etat ; copie en est adressée sans délai au procureur de la République. "

Cet article propose aussi d'abroger la dernière phrase du premier alinéa de l'article 23-1 de la loi précitée, qui dispose que le référé prévu à l'article 25 pour les astreintes s'applique aussi pour les amendes.

Ces dispositions spéciales sont de nature à compliquer inutilement le droit du contentieux administratif. L'alignement sur le droit commun est préférable dans tous les cas où il est possible.

4. Article 14 de la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier

La loi du 31 décembre 1992 précitée impose aux personnes intervenant dans le transport, le commerce ou le traitement de produits pétroliers, de fournir à l'autorité administrative qui les contrôle tous documents et informations utiles, sous peine d'une astreinte journalière de 10.000 francs maximum, décidée par le ministre chargé des hydrocarbures. Cette décision du ministre est susceptible d'un recours de pleine juridiction.

La seconde phrase du cinquième alinéa et le sixième alinéa de l'article 14 de la loi du 31 décembre 1992 précitée prévoient que " lorsque ce recours est exercé, le président du tribunal administratif ou son délégué, statuant d'urgence, peut, si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux et de nature à justifier l'annulation de la décision, ordonner la suspension de l'astreinte jusqu'à ce qu'intervienne un jugement au principal. Le président du tribunal administratif ou son délégué statue dans les quinze jours suivant la saisine ".

A nouveau, le projet de loi procède à une simplification du droit. Dans le silence de la loi, telle qu'elle sera modifiée, la procédure de droit commun s'appliquera (article 3 du présent projet de loi).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 sans modification.

Article 19
Application en outre-mer

Cet article rend applicables en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte les articles 1er à 9 et 18 du présent projet de loi.

Le principe de spécialité législative, tel que la jurisprudence du Conseil constitutionnel l'a mis en évidence à partir de l'article 74 de la Constitution, implique que des dispositions législatives ne sont applicables dans les territoires d'outre-mer que lorsqu'il s'agit de textes qui leur sont spécifiques ou de textes métropolitains comportant une mention expresse d'application, moyennant parfois certaines adaptations rendues nécessaires par leur " organisation particulière ".

Votre commission des Lois remarque que le présent projet de loi n'a pas fait l'objet de consultation des assemblées délibérantes de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, de Mayotte et de Wallis et Futuna.

1. La Polynésie française

La Polynésie française est un territoire d'outre-mer. Son statut est donc fixé par une loi organique prise après consultation de l'assemblée territoriale, mais les modalités de son " organisation particulière " autres que statutaires relèvent de la loi ordinaire, elle aussi prise après consultation de l'assemblée délibérante (article 74 de la Constitution).

L'extension des dispositions du présent projet de loi à la Polynésie française relève de la loi ordinaire, s'agissant de la reproduction de dispositions applicables en métropole.

Le contrôle de légalité des actes des autorités du territoire peut emprunter la voie du déféré préfectoral.

En vertu du cinquième alinéa de l'article 2 de la loi ordinaire n° 96-313 du 12 avril 1996 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, le haut-commissaire de la République peut assortir son recours d'une demande de sursis à exécution. Comme en métropole, il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués est sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué.

De plus, le " référé-liberté ", c'est-à-dire le sursis accordé dans les quarante-huit heures, sur demande du préfet adressée au tribunal administratif, lorsque l'acte est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, est prévu au sixième alinéa de l'article 2 de la loi du 12 avril 1996 précitée.

Afin de ne pas aboutir à une différence entre la métropole et le territoire de la Polynésie française, dans le domaine de la justice, pouvoir régalien de l'Etat, il paraît souhaitable d'étendre à la Polynésie française les dispositions :

- du deuxième alinéa du I de l'article 12 du présent projet de loi, lequel transforme en suspension le sursis à exécution sur déféré préfectoral dans le cadre du contrôle de légalité des actes des autorités locales ;

- des deux derniers alinéas du II de l'article 12 du présent projet de loi, lesquels transforment en suspension le sursis à exécution d'extrême urgence.

Rien ne justifie la différence instituée entre les requérants personnes physiques, qui pourraient demander la suspension d'une décision prise par le territoire (article 3 du projet de loi), et le haut-commissaire, qui en demanderait le sursis à exécution.

Cependant, en l'absence de consultation préalable de l'assemblée de la Polynésie française sur les dispositions du présent projet de loi, votre commission des Lois ne peut à l'heure actuelle vous proposer cette extension.

Par ailleurs, votre commission des Lois s'interroge sur les conséquences du présent projet de loi sur la procédure de demande d'avis obligatoire au Conseil d'Etat prévue à l'article 113 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

En vertu de cet article, lorsqu'un recours pour excès de pouvoir invoque l'illégalité de délibérations de l'assemblée de la Polynésie française ou de sa commission permanente ou celle d'actes pris en application de ces délibérations, fondée sur l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'Etat, le territoire et les communes, ou si ce moyen est soulevé d'office, le tribunal administratif transmet le dossier sans délai pour avis au Conseil d'Etat, par un jugement qui n'est susceptible d'aucun recours. Le Conseil d'Etat examine la question soulevée dans un délai de trois mois et il est sursis à toute décision sur le fond jusqu'à son avis ou, à défaut, jusqu'à l'expiration du délai de trois mois.

Il convient de se demander si le juge des référés, saisi d'une demande de suspension, accessoire à un recours pour excès de pouvoir, soulevant une question de compétence entre l'Etat, le territoire et les communes, qui sollicitera l'avis du Conseil d'Etat, sera en mesure de respecter les délais raisonnables de traitement de l'urgence.

2. La Nouvelle-Calédonie

La Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre mer depuis la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998, complétée par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

Conformément aux dispositions de l'article 77 de la Constitution, les " règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie " relèvent de la loi organique.

Dès lors, il n'est pas possible dans le cadre du présent projet de loi d'étendre à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces les modifications apportées au déféré préfectoral et au sursis d'extrême urgence. Il en va de même pour le déféré-défense nationale. Ces déférés relèvent de l'article 204 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

Cependant, votre commission des Lois vous proposera d'étendre aux communes de la Nouvelle-Calédonie le bénéfice des dispositions de l'article 12 du présent projet de loi, dans trois articles additionnels après l'article 19.

Votre commission des Lois pose à nouveau la question relative à l'obligation de demande d'avis au Conseil d'Etat (voir supra, Polynésie française), lorsqu'une demande en référé, accessoire à recours pour excès de pouvoir dirigé contre les délibérations du congrès, de sa commission permanente, les arrêtés du gouvernement, les délibérations, décisions et actes des provinces, comportera un moyen sérieux relatif à la répartition des compétences entre l'Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes. L'article 205 de la loi organique du 19 mars 1999 fait alors obligation au tribunal administratif de transmettre le dossier sans délai pour avis au Conseil d'Etat, qui examine la question soulevée dans un délai de trois mois. Il est sursis à toute décision sur le fond jusqu'à son avis ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai. Or, un délai de trois mois semble excessif lorsqu'existe une situation d'urgence.

3. Wallis et Futuna

Wallis et Futuna est un territoire d'outre-mer doté d'un conseil du contentieux administratif et non d'un tribunal administratif.

Votre commission des Lois s'interroge sur les conditions d'application du projet de loi à Wallis et Futuna.

En premier lieu, la qualité de juge des référés appartenant essentiellement au président, des problèmes d'ordre purement pratique pourront apparaître.

En effet, le décret n° 90-199 du 28 février 1990 dispose que le conseil du contentieux administratif des îles Wallis et Futuna est présidé par le président du tribunal administratif de la Nouvelle-Calédonie ou par un membre de ce tribunal, désigné par son président. Les autres membres sont le magistrat du siège le plus ancien dans le grade le plus élevé dans le ressort de la cour d'appel de Nouméa et deux fonctionnaires des cadres généraux ou locaux " autant que possible licenciés en droit ".

L'arrêté du 10 janvier 1962 portant organisation et fonctionnement du conseil du contentieux administratif des îles Wallis et Futuna ajoute que le conseil siège à Nouméa ; il a la possibilité, si les circonstances l'exigent, de se transporter aux îles Wallis et Futuna. Il convient de se demander si le traitement de l'urgence et l'exigence d'audience publique sont compatibles avec l'obligation de fait, pour les parties ou pour le juge, de se rendre en avion au tribunal.

Le présent projet de loi propose des avancées qui ne sont compréhensibles qu'en référence aux réformes antérieures : création du juge unique, tri des requêtes par ordonnance du président, et surtout pouvoir d'injonction reconnu au juge administratif.

Or, la loi du 8 février 1995, en tant qu'elle modifie le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, n'a pas pu recevoir application à Wallis et Futuna, ce code n'y étant pas applicable, puisque les îles Wallis et Futuna ont un conseil du contentieux administratif et non un tribunal administratif.

Le projet de loi sera pleinement applicable à Wallis et Futuna (dans la mesure des moyens matériels et humains disponibles) car il ne modifie pas le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

Est-il logique que la pratique du juge statuant seul, qui n'est pas en vigueur à Wallis et Futuna concernant le règlement des litiges au fond (article L. 4-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel), soit étendue en matière de référé, alors que la généralisation du juge unique en métropole se justifie en grande partie par l'expérience acquise depuis quatre ans de statuer seul ?

La solution réside semble-t-il dans la transformation du conseil du contentieux administratif en un véritable tribunal administratif, à l'image de Mayotte.

4. Mayotte

Mayotte est une collectivité territoriale à statut particulier. L'article 10 de la loi statutaire du 24 décembre 1976 applique le principe de spécialité législative à la collectivité territoriale de Mayotte.

L'article 63 de la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993 a supprimé le conseil du contentieux administratif de Mayotte et a institué un tribunal administratif, en lui étendant le code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, sous réserve de quelques adaptations.

Un même président assure la présidence des tribunaux administratifs de Mamoudzou et de Saint-Denis de la Réunion (article R. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel). Cette pratique pourrait poser problème, compte tenu de l'obligation de tenir une audience publique pour prononcer ou modifier un référé-suspension ou un référé-injonction.

Cet article rend aussi applicables à Mayotte les articles 10 et 17 du projet de loi. En effet, les articles L. 22 et L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ont été rendus applicables à Mayotte et la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est elle aussi en vigueur à Mayotte.

5. Saint-Pierre-et-Miquelon

A Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité territoriale à statut particulier, la loi métropolitaine est applicable de plein droit, sans mention expresse, sauf domaines particuliers, selon le principe de l'assimilation législative.

Un problème pratique pourrait grever l'application du projet de loi à Saint-Pierre-et-Miquelon : un même président assure la présidence des tribunaux administratifs de Basse-Terre, de Cayenne, de Fort-de-France et de Saint-Pierre (article R. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel) et ces tribunaux administratifs peuvent avoir des membres communs (article R. 24).

Si les moyens matériels et humains attachés à cette réforme devront être significatifs dans l'ensemble de la juridiction administrative, la question est particulièrement sensible dans les petits tribunaux et a fortiori outre-mer.

6. L'adjonction de magistrats de l'ordre judiciaire

Dans les départements d'outre-mer et à Mayotte, les tribunaux administratifs peuvent comprendre, à titre permanent ou comme membres suppléants, des magistrats de l'ordre judiciaire. En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, le tribunal administratif peut valablement délibérer en se complétant, en cas d'absence ou d'empêchement d'un de ses membres, par l'adjonction d'un magistrat de l'ordre judiciaire (article L. 2-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel).

Ces magistrats de l'ordre judiciaire complétant les tribunaux administratifs ne pourront être juges administratifs des référés au sens du présent projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 19 sans modification.

Article additionnel après l'article 19
Suspension des actes des communes de Nouvelle-Calédonie
sur demande du haut-commissaire

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 19, afin d'étendre aux communes de la Nouvelle-Calédonie le bénéfice des dispositions du paragraphe I de l'article 12 du présent projet de loi.

Le contrôle de légalité des actes des communes de Nouvelle-Calédonie relève de la loi ordinaire. Il a été modifié par la loi ordinaire n° 99-210 du 19 mars 1999, qui a introduit un article L. 121-39-2 dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie, lequel a acquis valeur législative.

Le déféré préfectoral sera donc modifié, le haut-commissaire demandant non plus le sursis à exécution des actes des communes mais leur suspension, dès lors qu'existera un doute sérieux quant à leur légalité.

Votre commission des Lois vous propose donc de modifier en ce sens l'article L. 121-39-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.

Article additionnel après l'article 19
Suspension d'extrême urgence des actes des communes
de la Nouvelle-Calédonie

Votre commission des Lois vous propose d'étendre aux communes de la Nouvelle-Calédonie le bénéfice des dispositions du paragraphe II de l'article 12 du présent projet de loi.

En effet, depuis la loi ordinaire n° 99-210 du 19 mars 1999, qui a introduit un article L. 121-39-2 dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie, le sursis d'extrême urgence est applicable en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose donc un amendement tendant à insérer un article additionnel remplaçant le sursis d'extrême urgence en suspension d'extrême urgence en cas d'atteinte à une liberté publique ou individuelle de la part d'une commune.

Article additionnel après l'article 19
Déféré-défense nationale en Nouvelle-Calédonie

Votre commission des Lois vous propose d'étendre aux communes de la Nouvelle-Calédonie le bénéfice des dispositions du paragraphe III de l'article 12 du présent projet de loi.

La loi ordinaire n° 99-210 du 19 mars 1999 a introduit un article L. 121-39-4 dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie, afin de rendre applicable le " déféré défense nationale ".

Mais une erreur matérielle a conduit le Conseil constitutionnel à censurer cet article (décision n° 99-409 DC du 15 mars 1999).

Votre commission des Lois vous propose donc un amendement tendant à insérer un article additionnel réintégrant l'article L. 121-39-4 dans le code des communes de la Nouvelle-Calédonie, la suspension se substituant au sursis à exécution.

Article 20
Décret en Conseil d'Etat

Cet article, selon une procédure classique, renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des modalités d'application du présent projet de loi.

Les mesures réglementaires nécessaires à l'application de la loi seront nombreuses et déterminantes.

Le décret pourrait en particulier régir la motivation des requêtes adressées au juge des référés statuant en urgence, rappeler la disjonction entre requête au fond et demande en référé, prévoir des délais brefs pour la production éventuelle des mémoires des parties. Il devra organiser le " calendrier de procédure " (voir commentaire de l'article 9 du projet de loi).

De plus, les délais impartis au juge et aux parties, prévus par voie réglementaire, conditionneront l'efficacité du juge.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 20 sans modification.

Article 21
Entrée en vigueur différée

Cet article vise à différer l'entrée en vigueur du projet de loi.

Il s'agit de subordonner l'entrée en vigueur de la loi à celle du décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 20.

Cette disposition est justifiée dans la mesure où de nombreuses dispositions actuellement inscrites dans des règlements seront insérées dans la loi, en premier lieu la suspension qui remplace le sursis.

De plus, l'article 21 ajoute que la loi entrera en vigueur au plus tard six mois à compter de sa publication.

Deux cas sont envisageables :

- Le décret en Conseil d'Etat intervient avant l'expiration du délai de six mois. Dans ce cas, cet ajout est inutile.

- Le décret en Conseil d'Etat n'est pas publié dans les six mois suivant la publication de la loi, celle-ci entre donc en vigueur. Or, en l'absence de mesures réglementaires, la loi est privée de portée et quasiment inapplicable.

Cependant, il semble que la jurisprudence constitutionnelle justifie l'introduction d'un tel délai. Le Conseil constitutionnel a estimé que " dans les domaines de sa compétence, il est du pouvoir du législateur de fixer les conditions de mise en vigueur des règles qu'il édicte ; que s'il lui est loisible de laisser au Gouvernement la faculté de fixer la date à laquelle produira effet l'abrogation d'une loi fixant des obligations imposées aux contribuables, il ne peut, sans par là même méconnaître la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution, lui conférer sur ce point un pouvoir qui n'est assorti d'aucune limite " (décision n° 86-223 DC du 29 décembre 1986, loi de finances rectificative pour 1986).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 21 sans modification.