EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est donc saisi en deuxième lecture des projets de loi
organique et ordinaire, relatifs à la limitation du cumul des mandats
électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.
Les textes adoptés par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture contiennent, pour l'essentiel, des dispositions similaires à
celles que le Sénat avait examiné en octobre 1998.
Les positions du Sénat en première lecture n'ont donc que
très faiblement été prises en considération par
l'Assemblée nationale, bien que le projet de loi organique, comportant
des dispositions relatives au Sénat, ne puisse aboutir sans un vote dans
les mêmes termes par les deux assemblées.
On peut donc s'interroger sur la volonté réelle de
l'Assemblée nationale de faciliter un accord indispensable à
l'adoption de la réforme proposée, à moins que la
démarche ne se résume qu'à une volonté
d'affichage.
En premier lieu, on rappellera
l'absence de dispositions concernant les
ministres
, alors que toute réforme du régime des
incompatibilités aurait dû inclure en premier lieu les membres du
Gouvernement.
Plus d'un an après le dépôt initial des présents
projets, la révision du régime des incompatibilités
ministérielles ne semble toujours pas en préparation.
L'exercice simultané de plusieurs mandats électoraux et fonctions
électives a déjà été limité, par les
lois du 2 mars 1982 et du 30 décembre 1985 et tous les
élus n'exercent pas plusieurs mandats.
Ainsi, 15,9 % des sénateurs ne détiennent aucun autre
mandat, ce qui n'est vrai que pour 9,4 % des députés.
On trouve une proportion plus importante de parlementaires exerçant les
fonctions de maire à l'Assemblée nationale (53,8 %) qu'au
Sénat (50,7 %).
Le Sénat, pour sa part, loin de s'opposer à toute
évolution en la matière, a considéré, dès la
première lecture, que le débat devait porter, non sur le principe
même d'une législation sur les incompatibilités,
puisqu'elle existe, mais le degré de la nouvelle étape qui
pouvait être franchie, sur la base des acquis de 1985 et compte tenu du
recul dont nous disposons désormais par rapport à la mise en
oeuvre de la décentralisation.
La question doit être traitée
sans dogmatisme
, car il
s'agit simplement de déterminer jusqu'où le " curseur "
peut être déplacé, en prenant en considération
les réalités plus que les idées
préconçues
.
I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Dans son
rapport au nom de la commission des Lois
1(
*
)
, votre rapporteur avait tenu à
examiner les principaux arguments évoqués à l'appui de la
réforme proposée.
L'absentéisme parlementaire n'est pas lié au nombre des mandats
et fonctions exercés, les présidents d'assemblées locales
se montrant, au contraire, généralement très
présents dans les assemblées parlementaires.
Le
développement des nouvelles technologies
(transports,
communications) facilite
le plein exercice de plusieurs mandats
.
Le renouvellement des élus est mieux assuré par les
électeurs eux-mêmes que par une législation contraignante
et limitant la
liberté de choix des citoyens, principe
élémentaire de la démocratie.
Les derniers scrutins en témoignent, puisque 38,3 % de nouveaux
maires ont été élus en 1995. De même, 49,8 % de
nouveaux députés, 48,3 % de nouveaux conseillers
généraux, 55,9 % de nouveaux conseillers régionaux
ont fait leur apparition à la suite des élections de 1997 et 1998.
Enfin, 50 % des sénateurs élus lors du renouvellement
triennal de septembre dernier sont de nouveaux sénateurs.
Par ailleurs, la prétendue réserve de l'opinion publique à
l'égard de l'exercice simultané de mandats et fonctions est
contredite par les choix des électeurs qui perçoivent souvent
l'intérêt qu'il peut y avoir à disposer d'élus
titulaires de responsabilités complémentaires.
Le maintien d'un
lien entre responsabilités nationales et
responsabilités locales
apparaît comme une condition de la
poursuite de la décentralisation, permettant aux élus locaux de
peser davantage face à l'autorité de l'Etat et assurant la
cohésion indispensable des politiques territoriales en évitant le
cloisonnement des niveaux administratifs.
La renonciation forcée du parlementaire à toute autre
activité élective ou professionnelle
couperait l'élu
des réalités concrètes du terrain
, telles qu'elles
sont vécues par les électeurs.
Elle conduirait à faire de l'élu un professionnel du
Parlement, dont le mandat serait réservé à certaines
catégories limitées de la population.
Une législation trop rigoureuse, ne contribuerait donc pas à la
nécessaire modernisation de la vie politique.
Le Sénat avait néanmoins estimé, sur proposition de votre
commission des Lois, que
l'accroissement des responsabilités des
élus locaux
résultant du développement de la
décentralisation permettait une
extension des principes
adoptés en 1982 et 1985
en matière d'incompatibilité,
tout en préservant la liberté de choix de l'électeur.
En première lecture,
le Sénat a permis au parlementaire
d'exercer un seul mandat local
(non compris celui de conseiller municipal
d'une commune de moins de 3.500 habitants).
Le mandat local du parlementaire pourrait cependant être exercé
dans sa plénitude, c'est-à-dire y compris avec des fonctions
d'exécutif
(maire, président de conseil général
ou régional), le député ou le sénateur pouvant donc
traiter sans restriction des affaires d'une collectivité, mais d'une
seule.
Le parlementaire européen ne pourrait plus siéger au Parlement
français et ne pourrait exercer qu'un seul mandat local dans les
mêmes conditions que les députés et les sénateurs.
Pour les élus non parlementaires, l'exercice simultané de deux
mandats locaux
(non compris celui de conseiller municipal d'une commune de
moins de 3.500 habitants),
dont une seule fonction exécutive,
serait autorisé.
Les
structures intercommunales
ont été maintenues en
dehors du dispositif retenu en première lecture par le Sénat qui
a aussi entendu préserver la liberté de choix entre les mandats
pour l'élu en situation d'incompatibilité, le délai
d'option étant harmonisé à trente jours dans tous les cas.
Les incompatibilités prévues par le projet de loi organique,
concernant les parlementaires, s'appliqueraient à partir du prochain
renouvellement du mandat de député ou de sénateur.
L'élu local en situation d'incompatibilité au regard des
dispositions du projet de loi, pourrait continuer d'exercer les mandats et
fonctions incompatibles jusqu'au terme du premier d'entre eux qui prendra fin.
Enfin, le Sénat a
disjoint les nombreuses dispositions
ajoutées par l'Assemblée nationale, n'ayant pas de lien direct
avec les projets initiaux
et concernant les incompatibilités
professionnelles, les conditions d'éligibilité, celles de
l'exercice du mandat et le statut de l'élu.
II. EN DEUXIÈME LECTURE, L'ASSEMBLÉE NATIONALE A, POUR L'ESSENTIEL, REPRIS SON DISPOSITIF DE PREMIÈRE LECTURE
L'Assemblée nationale a confirmé en
deuxième
lecture le dispositif qu'elle avait adopté en première lecture,
concernant les incompatibilités entre mandats électoraux et
fonctions électives.
Elle a aussi repris la plupart des dispositions qu'elle avait
insérées en première lecture et qui ne concernent pas
l'objet initial des présents projets.
A. LES INCOMPATIBILITÉS ENTRE MANDATS ÉLECTORAUX ET FONCTIONS ÉLECTIVES
1. Le projet de loi organique
Selon le
texte adopté par l'Assemblée nationale en deuxième
lecture, comme en première lecture,
le parlementaire ne pourrait
exercer qu'un seul mandat local
, sans seuil de population pour les communes
en ce qui concerne le mandat municipal. Les dispositions en vigueur
écartent de cette limitation les conseillers municipaux, les maires des
communes de moins de 20.000 habitants et les maires adjoints de celles de
moins de 100.000 habitants
(article 2).
Le parlementaire ne pourrait pas non plus exercer les fonctions de maire, de
président d'un conseil général ou régional ou de
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre (article 2).
Le député ou le sénateur ne pourrait donc plus être
maire d'une commune de 500 habitants, mais il pourrait toujours exercer une
fonction de vice-président d'un conseil régional.
Le texte ne modifierait pas le régime en vigueur de mise en
conformité avec la législation sur les incompatibilités,
lorsque celles-ci apparaissent au moment de l'élection du parlementaire.
Dans le cas où le parlementaire serait élu à une fonction
d'exécutif, il conserverait le choix que lui accorde la
législation en vigueur.
En cas d'élection du parlementaire à un mandat incompatible,
l'élu devrait démissionner d'un mandat acquis
antérieurement (au lieu du mandat de son choix). S'il
démissionnait du dernier mandat acquis, le mandat le plus ancien
cesserait également (article 4).
Tout parlementaire se trouvant dans une situation d'incompatibilité
à la date de publication de la loi organique pourrait continuer
d'exercer ses mandats et fonctions jusqu'au prochain renouvellement de
l'Assemblée nationale, la situation du sénateur se trouvant ainsi
liée à la date des prochaines élections
législatives qui ne correspond à aucune échéance de
son mandat
(article 10).
L'Assemblée nationale a décidé, en deuxième
lecture, d'étendre à la Polynésie française et aux
îles Wallis-et-Futuna les incompatibilités applicables en
Nouvelle-Calédonie entre le mandat de membre d'une assemblée
territoriale et un mandat local ou territorial ainsi qu'une fonction
territoriale dans une autre collectivité
(articles 8
bis
A et 8
quater
A du projet
de loi organique).
2. Le projet de loi ordinaire
Pour les
élus non parlementaires, la liste des
mandats locaux
et de
parlementaire européen dont l'exercice simultané est
limité à deux serait étendue à celui de
conseiller municipal
, quelle que soit la taille de la population
(article 1
er
).
Le texte adopté par l'Assemblée nationale interdirait l'exercice
simultané des fonctions et mandats suivants : maire,
président d'un conseil général ou régional,
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre, membre du Parlement
européen (articles 3, 4, 5 et 8).
L'incompatibilité entre la fonction de maire et celle de
président d'un établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre, a été
ajoutée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale.
En revanche, un ministre pourrait toujours être maire d'une grande ville.
Le conseiller municipal, général ou régional ayant
démissionné de ses fonctions de maire, de président de
conseil général ou régional pour se mettre en
conformité avec la législation sur les
incompatibilités,
ne pourrait plus
recevoir de
délégation
(articles 3
bis
,
4
bis
et 5
bis
).
L'élu se trouvant en situation d'incompatibilité à la
suite de son élection à un troisième mandat devrait
démissionner de l'un des mandats qu'il a acquis antérieurement
(au lieu du mandat de son choix).
A défaut d'option, ou en cas de démission du dernier mandat
acquis, le mandat acquis à la date la plus ancienne prendrait fin de
plein droit
(article 1
er
).
Dans les cas d'incompatibilité entre fonctions ou avec le mandat
européen, les élus cesseraient, du fait de l'accession au nouveau
mandat, d'exercer le premier mandat ou la première fonction
(articles
3, 4, 5 et 8).
B. LES DISPOSITIONS AJOUTÉES AUX PROJETS INITIAUX
1. Les incompatibilités avec diverses activités
•
Comme en première lecture, l'Assemblée nationale a tout d'abord
étendu la liste des activités incompatibles avec le mandat
parlementaire aux suivantes (
articles 1er
bis
,
1er
ter
, 2
bis
, 2
ter
,
2
quinquies
du projet de loi organique
) :
-
membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de
France,
- juge des tribunaux de commerce,
- membre du directoire de la Banque centrale européenne ou de la
commission européenne,
- membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet
ministériel,
- membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture.
Les quatre premières de ces fonctions seraient également
incompatibles avec celle de maire ou de président de conseil
général ou régional ou de parlementaire européen
(
articles 3, 4, 5 et 8 du projet de loi
). La dernière
d'entre elles serait incompatible avec un mandat local
(
article 2
bis
du projet de loi
).
• Comme en première lecture, les députés ont
entendu
compléter les incompatibilités professionnelles
applicables aux parlementaires
fixées par les
articles L.O. 145 à L.O. 149 du code électoral :
- le mandat parlementaire serait incompatible avec une fonction de direction
dans une société ayant un objet financier (
mais plus de
manière exclusive
) et faisant publiquement appel à
l'épargne (
article 2
sexies
du projet de loi
organique
) ;
- le parlementaire détenant tout ou partie du capital d'une
société visée à l'article L.O. 146 du code
électoral
ne pourrait plus exercer les droits qui y sont
attachés
(droit de vote, de percevoir des dividendes, de
céder les actions...) (
article 2
septies
du projet
de loi organique
) ;
- l'interdiction faite au parlementaire d'exercer une fonction de direction
dans l'une de ces sociétés serait étendue aux fonctions de
conseil et s'appliquerait désormais à celles exercées
avant le mandat
(et non seulement à celles acceptées en cours
de mandat) (
article 2
octies
du projet de loi
organique
) ;
- le parlementaire
avocat
ne pourrait plus plaider devant la Haute Cour
de justice ou devant la Cour de justice de la République. Il ne pourrait
pas plaider pour un établissement visé aux articles L.O. 145
et L.O. 146 du même code, même s'il en était
déjà le conseil avant son élection
(
article 2
decies
du projet de loi organique
).
En revanche, les députés n'ont pas repris la disposition
adoptée en première lecture
selon laquelle le
parlementaire non élu local ne pourrait plus
exercer des
fonctions
non rémunérées
de direction dans une
société d'économie mixte d'équipement
régional ou local
.
• L'Assemblée nationale a également confirmé la
publication au
Journal Officiel
des déclarations
d'activités professionnelles
et d'intérêt
général souscrites par les parlementaires (
article 3 du
projet de loi organique
).
•
Enfin, un même parlementaire ne pourrait recevoir plus de
deux missions temporaires de l'article L.O. 144 durant la même
législature
(
article 2
quater
du projet de loi
organique
).
2. L'âge d'éligibilité
L'Assemblée nationale a aussi confirmé
l'abaissement
à
18 ans
de l'âge d'éligibilité des
députés, sénateurs, conseillers généraux et
régionaux et des maires
(
article 4
bis
du
projet de loi organique et articles 1er A, 2
ter
,
2
quinquies
et 3 du projet de loi
) ne laissant à
23 ans que l'âge d'éligibilité du président de
la République.
Elle a même étendu, en deuxième lecture
,
l'abaissement à 18 ans de l'âge d'éligibilité, pour
les ressortissants de l'Union européenne, au mandat de membre du
Parlement européen
(article 7 A nouveau du projet de
loi)
ainsi que pour les mandats et fonctions dans les institutions
territoriales des collectivités d'outre-mer
(article 4
ter
A nouveau du projet de loi
organique).
3. Le statut de l'élu
L'Assemblée nationale a confirmé les dispositions
qu'elle avait insérées, concernant le statut de
l'élu :
• Le bénéfice du
crédit d'heures
serait
ouvert aux
conseillers municipaux des communes de plus de
3 500 habitants
, au lieu de 100 000 habitants, le
barème étant complété en conséquence
(
articles 3
ter
et 3
quater
du projet de
loi
).
• Le bénéfice du régime de
suspension du contrat
de travail
serait étendu aux
maires des communes de plus de
3 500 habitants
(au lieu de 10 000 habitants) et aux
maires-adjoints de celles de plus de 20 000 habitants
(au lieu
de 30 000 habitants) (
article 3
quinquies
du
projet de loi
).
• Le barème des
indemnités
maximales pour
l'exercice des fonctions de
maire
serait
majoré
(
article 3
sexies
du projet de loi
).
Le taux d'accroissement proposé varie de 18 % (villes de 10 000
à 20 000 habitants) à 82 % (communes de 500
à 1 000 habitants).
L'Assemblée nationale a
pris l'initiative, en deuxième
lecture
, d'ajouter à ces dispositions qu'elle avait
déjà insérées en première lecture, un
article 3
bis
A (nouveau)
rendant insaisissable la
partie des indemnités de fonction correspondant à la fraction
représentative des frais d'emploi, au sens du code général
des impôts.
4. Le fonctionnement des assemblées parlementaires et la participation des parlementaires à la vie administrative de leur département.
L'Assemblée nationale a, en revanche, renoncé à réintroduire en deuxième lecture certaines dispositions qu'elle avait insérées en première lecture, concernant, d'une part, le fonctionnement des assemblées parlementaires et, d'autre part, la participation des parlementaires à la vie administrative de leur département.
5. Application des projets dans les collectivités d'outre-mer
Enfin, le Sénat ayant, en première lecture, inséré dans les textes applicables localement les dispositions nécessaires à l'application des projets dans les différentes collectivités d'outre-mer, l'Assemblée nationale a ensuite apporté à ces dispositions quelques coordinations (articles 6 à 8 quater du projet de loi organique et articles 11 à 13 ter du projet de loi).
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
Votre
commission des Lois, regrettant que l'Assemblée nationale n'ait pas pris
en considération l'essentiel de la réflexion et des propositions
du Sénat en première lecture, a réaffirmé les
principes de base sur lesquels elle avait fondé ses propositions de
première lecture, adoptées par le Sénat.
Elle a considéré que le principe de référence
devait rester la
liberté de choix de l'électeur.
La prise en compte de
l'accroissement des responsabilités des
élus locaux
résultant du développement de la
décentralisation et de la volonté d'assurer une
meilleure
circulation des responsabilités politiques
peuvent justifier une
certaine
" avancée du curseur ".
Encore faut-il, dans le choix des solutions,
maintenir un lien suffisant
entre responsabilités nationales et responsabilités locales,
sans lequel existerait un risque sérieux de
" recentralisation
rampante ",
faute pour les élus de peser suffisamment face
à l'autorité de l'Etat.
Il importe également de ne pas, par une
professionnalisation du
mandat parlementaire,
couper l'élu de la vie économique et
sociale du pays.
Le dispositif adopté par votre commission des Lois diffère
cependant de celui qu'elle avait présenté en première
lecture sur trois points :
- elle a d'abord estimé que l'exclusion des communes de moins de
3.500 habitants du régime des incompatibilités qu'elle avait
proposé en première lecture pourrait introduire une
différence non justifiée entre mandats municipaux ;
- prenant en considération le changement de nature de
l'intercommunalité et l'accroissement des responsabilités
incombant aux responsables des structures intercommunales qui
résulteraient du projet de loi en instance, votre commission des Lois a
estimé que
les fonctions exercées au sein d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre devraient être prises en
considération
dans la limitation des mandats et fonctions pouvant
être exercés simultanément ;
- tout en estimant que le statut de l'élu local méritait une
étude d'ensemble, au lieu d'être traité part voie
d'amendements à un texte portant sur un sujet différent, votre
commission des Lois,
sensible aux nombreuses difficultés
rencontrées par les maires dans l'exercice de leurs fonctions
, a
considéré que certaines dispositions sur le statut pourraient
être prises en compte, en attendant les fruits de la réflexion
plus générale menée en particulier par la mission
d'information du Sénat sur la décentralisation
présidée par notre collègue M. Jean-Paul Delevoye.
Votre commission vous propose en conséquence de retenir les dispositions
concernant la
revalorisation de l'indemnité de fonction des
maires
et l'extension du régime de
suspension du contrat de
travail
et de celui relatif au
crédit d'heures
pour les
salariés accédant à certains mandats ou fonctions.
En revanche, comme en première lecture, votre commission des Lois vous
propose
d'écarter les autres dispositions diverses
insérées par l'Assemblée nationale, concernant les
incompatibilités professionnelles et l'abaissement de l'âge
d'éligibilité, questions méritant un examen attentif et
méthodique, prenant en considération l'ensemble de leurs
implications.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose qu'un
parlementaire puisse assurer des responsabilités dans une seule
collectivité territoriale ou établissement public de
coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, y
compris, le cas échéant, en exerçant une fonction
d'exécutif, mais une seule (maire, président de conseil
général ou régional, président d'un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre).
Elle approuve la
limitation à un seul du nombre des mandats
locaux
ou fonction de membre d'un établissement public de
coopération intercommunale
doté d'une fiscalité
propre
pouvant être exercé
par un
parlementaire
.
Elle estime que l'élu non parlementaire doit pouvoir exercer deux
mandats dans une collectivité territoriale ou dans un
établissement public de coopération intercommunale doté
d'une fiscalité propre.
Votre commission des Lois vous propose d'étendre au maire et au
président d'établissement public de coopération
intercommunale doté d'une fiscalité propre,
l'incompatibilité établie en 1982 entre le président d'un
conseil général et le président d'un conseil
régional.
Un élu ne pourrait donc plus exercer qu'une seule fonction
exécutive dans une collectivité ou dans un établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité
propre.
Elle vous propose aussi que les parlementaires en situation
d'incompatibilité lors de la publication de la loi puissent opter entre
les mandats incompatibles lors du renouvellement général ou
partiel de l'assemblée à laquelle ils appartiennent.
Enfin, votre commission des Lois vous propose d'adopter la
majoration de
l'indemnité de fonction des maires
et l'extension des régimes
de
suspension du contrat de travail
et de
crédit d'heures
pour les salariés accédant à certains mandats ou fonctions.