Projet de loi de finances pour 2000 : Charges communes

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 7

CHARGES COMMUNES

Rapporteur spécial : M. Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur spécial est amené à formuler quatre observations sur le budget des charges communes pour 2000.

A. LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES, EN DÉPIT DE SA NATURE PARTICULIÈRE, FAIT L'OBJET D'UN EFFORT APPRÉCIABLE DE CLARIFICATION

1. Un caractère paradoxal et hétéroclite

Votre rapporteur spécial avait souligné , l'année dernière, le caractère paradoxal du budget des charges communes : premier budget de l'Etat avec 701 milliards de francs de crédits, dont 99% de dépenses ordinaires, il représente plus du tiers des dépenses brutes du budget général, mais est le plus méconnu, quoique le plus varié par les thèmes abordés.

Il avait également insisté sur son caractère hétéroclite puisqu'il comprend les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, et qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

2. Un périmètre très instable

Compte tenu de sa nature particulière, ce budget connaît par ailleurs des variations importantes de structure, d'un exercice budgétaire à l'autre ou en cours d'exercice.

Les variations de structure d'un exercice à l'autre, sont très importantes.

Les crédits du budget des charges communes ont ainsi été accrus de 10,57 milliards de francs au titre des rebudgétisations tandis que, en sens inverse, 13,53 milliards de francs ont été transférés vers d'autres budgets, principalement celui de l'économie, des finances et de l'industrie.

Au total, ce sont donc plus de 24 milliards de francs de crédits qui ont ainsi changé d'affectation par rapport à l'année dernière. L'année 1999 avait d'ailleurs connu des transferts de crédits beaucoup plus importants encore, 58 milliards de francs ayant fait l'objet d'une affectation nouvelle, en particulier les crédits assurant le financement de la " ristourne dégressive ".

3. Un effort indéniable de clarification

Les modifications de structure opérées par le projet de loi de finances pour 2000 tendent toutefois à clarifier la présentation du budget des charges communes, qui devient plus lisible.

Le projet de budget prévoit en effet la suppression de 44 chapitres : le budget des charges communes passe ainsi de 81 chapitres en 1999 à 37 chapitres en 2000.

12 chapitres, qui n'étaient plus utilisés depuis plusieurs gestions, sont ainsi supprimés : 1 sur le titre III, 4 sur le titre IV, 2 sur le titre V, et 5 sur le titre VI.

Par ailleurs, 20 chapitres sont supprimés, suite au transfert sur le budget d'autres ministères de dotations gérées par leurs services, le budget des charges communes ne conservant que les dotations communes à l'ensemble des ministères ou intéressant au moins deux ministères.

Enfin, 12 chapitres sont supprimés grâce à une globalisation des dotations concernant un même sujet.

B. DES CRÉDITS CORRESPONDANT À DES DÉPENSES DE CONSTATATION

Les crédits apparaissant au sein de ce budget correspondent le plus souvent à des dépenses de constatation, résultant de la prise en compte de circonstances extérieures, d'éléments exogènes dont le Parlement prend acte le cas échéant, qu'il peut parfois déplorer, tout en ne pouvant les modifier ou s'y opposer que très rarement.

1. La nécessaire maîtrise de la charge budgétaire de la dette

Seul apparaît dans le budget de l'Etat le coût en trésorerie de la dette de l'Etat, c'est à dire les charges financières que celle-ci entraîne pour l'Etat, tandis que le remboursement du capital s'opère, lui, dans un cadre extrabudgétaire et n'apparaît donc jamais en tant que tel au sein du budget.

La dette de l'Etat s'établissait à 4.022 milliards de francs au 31 décembre 1998, soit 47 % du PIB.

En 2000, le budget de l'Etat dégagera un excédent primaire.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette orientation, qui est la seule capable d'enrayer la spirale d'augmentation de la dette - le fameux effet " boule de neige " - et de stabiliser le ratio d'endettement public au sens du Traité de Maastricht.

Ainsi, la charge nette de la dette passe de 237,25 milliards de francs en 1999 à 234,7 milliards de francs, soit une baisse de 1,07 % (-2,5 milliards de francs).

Toutefois, le gouvernement tire profit d'un " effet-prix " résultant du niveau historiquement bas des taux d'intérêt, cause exogène indépendante de son action.

Par ailleurs, la réduction du déficit budgétaire est insuffisante, comme l'a expliqué notre rapporteur général, de telle sorte que le France apparaît comme le mauvais élève de la classe européenne.

2. La plupart des dépenses de garantie évoluent en fonction des aléas de la conjoncture internationale

Au sein de ces dépenses de garantie, le poste le plus important est constitué par les garanties à l'exportation. Or, il est particulièrement frappant de relever que, selon les termes mêmes du gouvernement, les prévisions concernant ce poste de dépenses restent " très aléatoires et dépendantes d'événements imprévisibles ". Par ailleurs, " le mode d'évaluation des provisions est relativement peu affiné ".

3. Les dépenses en atténuation de recettes ont un caractère  " particulièrement fluctuant "

Les dépenses en atténuation de recettes, c'est à dire les remboursements et dégrèvements d'impôts, s'élèvent à 330,73 milliards de francs soit près de la moitié des crédits du budget des charges communes.

Ces dépenses ont également pour particularité de figurer dans la partie recettes du budget général et de venir en diminution des recettes brutes pour définir les recettes nettes.

Par ailleurs leur montant est généralement déterminé en extrapolant les prévisions de l'année précédente qui sont parfois révisées afin de tenir compte des aléas de la conjoncture économique.

Leur évolution est donc étroitement liée à des facteurs exogènes ou à l'effet de mesures législatives antérieures.

Ainsi, la progression en 1999 des remboursements d'impôts directs faisait-elle suite à l'adoption de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (dite " MUFF ") qui avait entraîné la mise en place d'un acompte exceptionnel au titre de l'impôt sur les sociétés en décembre 1997 et corrélativement s'était traduite par une forte augmentation des remboursements en 1998, qui n'avait pas été prévue en loi de finances initiale.

En revanche, le montant des remboursements et dégrèvements devrait diminuer de 1,5 % en 2000, essentiellement en raison des moindres remboursements et transferts d'impôt sur les sociétés, à hauteur de - 1,5 milliard de francs, et de la baisse des dégrèvements de taxe professionnelle, soit - 900 millions de francs.

En revanche, les remboursements de crédits de TVA progressent en 2000, de 7,9 %. Une partie de cette dynamique résulte des dispositions adoptées dans les précédentes lois de finances concernant l'application du taux réduit à certaines activités.

C. UN BUDGET TRONQUÉ

1. Le " hors-bilan "

Les crédits relatifs aux garanties de l'Etat sont inscrits au chapitre 14-01 du budget des charges communes, pour un montant de 1,24 milliard de francs.

Toutefois, ces crédits ne prennent pas en considération les " garanties implicites " à la charge de l'Etat, c'est-à-dire les engagements à plus ou moins long terme auxquels l'Etat et le secteur public devront faire face, et qui ne sont pas retracés en tant que tels dans le budget de l'Etat.

L'Etat sera en effet confronté, dans un avenir relativement proche, à un problème budgétaire majeur : celui du " hors-bilan ", ou " dette publique invisible ".

Si la structure et l'évolution du bilan de l'Etat peuvent être appréhendées et contrôlées de façon objective, le " hors-bilan " , quant à lui, fait l'objet d'une grande imprécision , le flou dont il est entouré empêchant la représentation nationale et les citoyens de connaître précisément la situation financière exacte de l'Etat.

Cette situation, dont votre rapporteur spécial ne peut que s'inquiéter, a également été dénoncée par l'Assemblée nationale. Le groupe de travail, qu'elle avait constitué à l'initiative, et sous la présidence, de M. Laurent Fabius, sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, estime, dans son rapport ^{1( * )} , que la dette est " sous-évaluée " , l'Etat pratiquant " une politique de provisionnement minimal , alors que le principe de sincérité budgétaire milite pour qu'apparaissent, à la lecture du bilan de l'Etat, les causes d'éventuels déséquilibres futurs ".

Par ailleurs, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, estime, dans on rapport sur le projet de loi de finances pour 2000, que " le Parlement n'a encore qu'une vision tronquée de la dette de l'Etat, sans même parler de celle des autres administrations publiques ".

En effet, le gouvernement apprécie actuellement le " hors-bilan " d'une manière extrêmement restrictive, ne s'en tenant qu'à une simple définition juridique.

D'après des informations fournies à votre rapporteur spécial, le gouvernement ne prend en compte que la notion de dette garantie par l'Etat inscrite aux sous-comptes 801 (emprunts intérieurs) et 802 (emprunts extérieurs) de la comptabilité de l'Etat, qui est publiée chaque année au compte de la dette publique.

Il s'agit des engagements de sociétés françaises, entreprises nationales, collectivités et établissements publics bénéficiant de la garantie explicite de l'Etat, ce dernier s'étant engagé, dans l'hypothèse d'une défaillance du débiteur, à effectuer lui-même le règlement.

Au 31 décembre 1998, cette dette inscrite " hors-bilan " s'élevait à 311,54 milliards de francs , soit 263,23 milliards de francs d'emprunts intérieurs, et 48,31 milliards de francs d'emprunts extérieurs. Le tableau ci-après présente la dette garantie par l'Etat.



Toutefois, les chiffres précédents ne recouvrent pas toute la dette garantie implicitement.

En effet, dans une réponse à une question écrite ^{2( * )} , le gouvernement estimait, pour 1997, à 439,19 milliards de francs la dette financière nette des entreprises nationales et des groupes publics.

Cette dette est particulièrement concentrée, les trois principaux débiteurs représentant à eux seuls 77,5 % de l'encours total. La dette financière de RFF ^{3( * )} s'élève à 148,96 milliards de francs, celle d'EDF à 130,72 milliards de francs, et celle de la SNCF à 60,85 milliards de francs. Suivent les Charbonnages de France pour 31,9 milliards de francs, et la RATP pour 27,7 milliards de francs.

Cependant, l'ensemble du " hors-bilan " n'est ni complètement connu ni totalement provisionné.

Les réalités qu'il recouvre, très disparates, sont souvent difficiles à quantifier précisément.

Au-delà de la question des retraites évoquée ci-dessus, quelques chiffres sont riches d'enseignements sur l'ampleur des besoins de financement.

Ainsi, le coût des structures de défaisance représente 2 points de PIB. Il convient de relever que l'accroissement, dans la nouvelle base INSEE 1995 du montant de la dette publique au sens de Maastricht, qui est de 60,3 % du PIB en 1998, est dû à l'intégration des structures de défaisance publiques, dont EPFR ^{4( * )} et CDR ^{5( * )} , dans le secteur des ODAC ^{6( * )} .

En outre, les garanties de l'Etat pour les prêts au logement représenteraient 2 à 4 % de PIB.

Enfin, selon la Cour des comptes, les provisions que nécessiterait le démantèlement des centrales nucléaires peuvent être chiffrées à 102 milliards de francs. A la fin de 1997, les provisions inscrites s'élevaient à 40,8 milliards de francs.

La prise en compte du " hors-bilan " a des conséquences budgétaires considérables, qu'il est difficile de chiffrer avec précision, mais qui peuvent être évaluées, en intégrant la dette implicite des régimes de retraite par répartition, à des centaines, voire des milliers, de milliards de francs.

Ainsi, l'OCDE a chiffré en 1993 le montant de la " dette publique invisible " de la France à 216 % du PIB de 1990, contre 157 % pour l'Allemagne, 242 % pour l'Italie, 156 % pour le Royaume-Uni, et 89 % pour les États-Unis.

2. Les rémunérations d'activité

Le chapitre 31-94 du budget des charges communes " Mesures générales intéressant les agents publics " est doté de 230 millions de francs.

Votre rapporteur spécial tient cependant à rappeler que l'augmentation des rémunérations de la fonction publique sera de 11,4 milliards de francs en 2000 (après 20 milliards de francs en 1999), en raison, notamment, de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998.

Cette progression est d'autant plus inquiétante qu'elle contribue non seulement à accroître le poids des dépenses de fonctionnement mais également à rigidifier les dépenses publiques ainsi que cela a déjà été souligné par votre rapporteur général.

Elle a par ailleurs également des effets induits sur les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

3. Le poids des retraites de la fonction publique

Le chapitre 32-97 du budget des charges communes est doté de 35,75 milliards de francs au titre des pensions, ce qui ne représente que 18,6 % de l'ensemble des dépenses des retraites de la fonction publique.

Ainsi que cela a déjà été relevé, c'est en gestion que ce chapitre regroupe la totalité des crédits de pension de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. Pour mémoire, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2000 est évaluée à 192,2 milliards de francs, en progression de 6,8 % par rapport à 1999.

Or l'évolution à l'avenir de cette catégorie de dépenses risque de se révéler rapidement problématique comme le souligne le rapport sur les rémunérations de la fonction publique annexé à la loi de finances pour 1999.

En effet après avoir analysé leur progression, ce rapport examine les modalités de financement de ces retraites, compte tenu des évolutions démographiques à venir. Il relève ainsi que la charge budgétaire incombant actuellement à l'Etat représente 70,5 % du montant total de ces dépenses. Par ailleurs, compte tenu de l'évolution démographique, le surcoût pour l'Etat est évalué à plus de 79 milliards de francs dès 2010 et serait sur les bases actuelles de financement pour plus de 90 % à la charge de l'Etat.

Cette situation est la conséquence directe du départ à la retraite des classes d'âge particulièrement nombreuses, nées entre 1945 et 1950. Ainsi, entre 1997 et 2010, le nombre de départs en retraite passerait de 56.000 à 95.000 par an. De 2010 à 2020, le nombre de fonctionnaires quittant leur poste fléchirait, passant de 95.000 à 86.000 l'an, puis se stabiliserait à ce niveau jusqu'en 2040.

Ainsi, le coût des retraites pour l'Etat vas exploser. Le rapport Charpin a déjà estimé entre 255 et 280 milliards de francs le besoin de financement des retraites à l'horizon 2040.

Cette explosion ne tient non seulement compte de l'évolution démographique mais aussi du mode de revalorisation des retraites.

Cette situation n'est pas tenable pour les finances publiques et il serait temps que le gouvernement prenne conscience de l'ampleur de ce problème.

Nous ne pouvons donc que déplorer l'inertie actuelle du gouvernement sur cette situation malgré les conclusions alarmantes du rapport Charpin.

Comme le préconise votre rapporteur général, il importe donc de prendre rapidement la mesure de ce phénomène : plus en effet l'action à entreprendre sera réalisée tôt plus elle sera efficace et moins elle sera douloureuse.

Votre rapporteur spécial déplore que, pourtant éclairé par les conclusions du rapport Charpin sur les retraites, le gouvernement ait décidé de ne rien faire.

D. DES ESTIMATIONS DE DÉPENSES INCERTAINES

Ainsi que cela a été souligné par votre rapporteur spécial, les dépenses de garantie sont, selon le gouvernement, " difficilement prévisibles " , ce qui lui permet de moduler ces crédits en fonction de ses propres contraintes. En effet, lorsque des événements " imprévus " surviennent, les estimations de dépenses sont rarement ajustées en conséquence.

Cette incertitude dans les estimations de dépenses se retrouve à propos des dépenses éventuelles et, surtout, des dépenses accidentelles de l'Etat.

La dotation de ces dernières passe de 450 millions de francs en 1999 à 1.640 millions de francs en 2000, soit une augmentation de plus de 260 %, sans que le gouvernement en donne la moindre justification autre qu'un vague " ajustement aux besoins ".

Il apparaît par ailleurs que les dotations des années antérieures n'ont pas été entièrement consommées, notamment en ce qui concerne les dépenses accidentelles.