Les blocages des opérations de renouvellement urbain et de restructuration des quartiers
Votre
rapporteur considère que la politique de la ville doit porter davantage
ses efforts sur la restructuration des quartiers, car les actions
d'accompagnement social obtiennent des résultats parfois
précaires dans les quartiers où les conditions d'habitat sont
fortement dégradées. Les opérations de
construction-démolition doivent également être
développées, car
une partie du parc de logements sociaux
atteint un degré d'obsolescence qui ne permet pas d'envisager de
restructuration
.
Votre rapporteur souscrit donc pleinement aux observations du rapport Sueur sur
ce sujet, qui n'ont malheureusement pas été suivies d'effet.
Celui-ci constatait que "
beaucoup de quartiers relevant de la
politique de la ville doivent être profondément
transformés. A la réparation, il faut aujourd'hui
préférer l'ambition. (...) C'est dire que nombre
d'opérations " construction-démolition " sont
aujourd'hui pleinement justifiées. Elles requièrent des moyens
financiers importants, et donc l'effort sur le long terme évoqué
précédemment (...). Pour infléchir et inverser les
tendances lourdes à la ségrégation, organismes de logement
social et collectivités doivent s'engager de concert dans la
recomposition du tissu urbain. Cela passe par des opérations de
construction-démolition mises en oeuvre (pour ce qui est de la
construction) sur des aires urbaines vastes, par des rénovations
profondes, par l'" essaimage " de constructions ou
réhabilitations, par de multiples petits programmes s'inscrivant dans
l'environnement urbain existan
t. "
Des mesures en faveur du développement du logement social
Les constructions de logements sociaux ont sensiblement décliné au cours des dernières années, en dépit des moyens budgétaires dégagés. Le parc de logements sociaux comprend au 1 er janvier 1998, 3,907 millions de logements, dont 25,5 % de logements construits depuis la réforme de 1977 (création des PLA), et 18 % construits avant 1960. Le nombre de logements très sociaux s'accroît et représente aujourd'hui 1 % du parc. Le taux de vacance est en hausse, avec 3,1 % du parc en 1997 contre 2,7 % en 1996. Ce taux recouvre cependant des réalités très diverses selon les régions.
Evolution du nombre de logements locatifs sociaux mis en chantier de 1988 à 1999 (en milliers de logements par an)
|
Année |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
PLA |
54 |
59 |
55 |
62 |
70 |
77 |
77 |
63 |
53 |
44 |
42 |
39 |
Remarque : pour 1999, il s'agit d'une estimation
Votre rapporteur prend acte des mesures prise par le gouvernement pour relancer
la construction des logements sociaux, car le
coût des PLA
(Prêts locatifs aidés), soit 4,3 % jusqu'à il y a peu,
rendait difficile le montage financier des nouveaux projets. Cette
réforme intervient alors que le gouvernement n'a pas réussi,
contrairement à ce qui avait été annoncé, à
relancer la construction des logements sociaux en 1998 et en 1999.
Le décret n° 99-794 du 14 septembre 1999 a modifié
l'économie générale du logement locatif social en
créant un prêt locatif unique, le " Prêt locatif
à usage social " (PLUS), qui remplace l'ensemble des PLA existant
à l'exception des PLA d'intégration. Le nouveau dispositif est
conçu pour favoriser la mixité sociale en réduisant les
phénomènes de sélectivité engendrés par les
PLA.
Les obstacles persistants au développement et à la rénovation de l'habitat social.
L'existence des
contingents préfectoraux pour
l'attribution des logements sociaux
rend souvent les communes
réticentes à de nouvelles constructions, afin d'éviter
l'installation de familles difficiles sur leur commune.
La
raréfaction des terrains et le coût du foncier
rendent
également le montage des projets difficiles en Ile de France. Or,
les modalités de financement de l'achat des terrains sont
trop
dépendantes du versement d'une subvention de la part de la commune
,
qui entraîne ensuite la participation de l'Etat, et parfois, du
département et de la région. En conséquence, la commune
contrôle l'achat des terrains pour la construction de logements sociaux.
Enfin, les difficultés de portage des projets et de coordination entre
les acteurs constituent un problème essentiel pour la mise en oeuvre des
opérations de renouvellement urbain. Le développement des
restructurations de patrimoine entre les organismes HLM
, par le biais
d'échanges entre organismes est un préalable indispensable
à une meilleure prise en charge des projets. En effet, ces
initiatives
permettront de déterminer des " chefs de
file " dans les quartiers, et de constituer des équipes de
maîtrise d'ouvrage compétentes pour la conduite des projets
immobiliers.
Les opérations de démolition-reconstruction
Le
dispositif en vigueur pour les opérations de
construction-démolition est marqué par une faible consommation
des crédits, et ne laisse pas augurer une montée en puissance
dans les années à venir. Or, les villes doivent faire face
à la déqualification rapide d'une partie du parc immobilier de
logement sociaux, constitués pour les trois-quarts de bâtiments
âgés de plus de vingt ans.
La réalisation d'un
audit permettant d'évaluer la part du parc
immobilier destiné à être renouvelé
est
parfaitement possible, mais n'est pas engagée car elle mettrait à
nu les insuffisances et les contraintes de l'Etat comme des bailleurs sociaux.
La réalisation de cette étude nécessiterait de prendre en
compte des critères techniques tels que la rapidité
d'obsolescence de la construction, ainsi qu'un examen de l'état de
l'équipement et des parties communes des immeubles. La montée de
la vacance peut également constituer un indicateur fiable d'une
déqualification rapide et durable d'un ensemble immobilier.
Les opérations de construction-démolition sont difficiles
à mettre en oeuvre car les objectifs des acteurs (bailleurs sociaux,
communes, habitants) divergent sensiblement. De plus, le
coût de ce
type d'opération
est considérable, puisque, au coût de
la démolition et de la reconstruction, s'ajoute le manque à
gagner sur les loyers pour l'organisme.
L'organisme HLM doit donc assumer
une perte d'exploitation sur plusieurs années
. En
conséquence, des
dispositifs financiers moins pénalisants
pour ce type d'opérations devraient être mis en place. Des
incitations à la démolition devraient remédier au fait que
les tours que l'on veut détruire sont souvent rentables, alors que
les nouveaux logements ne sont rentables qu'après plusieurs
années
.
Le problème des copropriétés dégradées
Les
opérations de rénovation des logements dans les quartiers
défavorisés sont particulièrement difficiles dans les
copropriétés. En effet, de nombreux accédants à la
propriété dans les années 1980 ont perdu les moyens
d'acquitter les charges pour assurer l'entretien des parties communes. Les
conditions d'habitat se sont en conséquence fortement
dégradées.
A la suite de la baisse du taux de rémunération du livret A en
juillet 1999, le gouvernement a décidé une extension des emplois
des fonds d'épargne gérés par la Caisse des
dépôts et des consignations, avec la mise en place d'une enveloppe
de 5 milliards de francs pour réhabiliter entre autre les
copropriétés dégradées.
Votre rapporteur espère que le projet de loi sur l'urbanisme, l'habitat
et les transports, qui devrait être examinée par le Parlement au
printemps 2000, comportera des dispositions permettant d'améliorer les
solutions aux problèmes de fragilisation ou de dégradation des
immeubles en copropriété.