Projet de loi de finances pour 2000 : Outre-mer

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au cours de leur examen en première lecture par l'Assemblée nationale, les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ont fait l'objet d'une majoration de 2,834 millions de francs, à titre non reconductible.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 octobre, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur les crédits consacrés, dans le projet de loi de finances pour 2000, à l'outre-mer.

M. Henri Torre, rapporteur spécial , a indiqué que le montant pour 2000 des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élevait à 6,3 milliards de francs dans le projet de loi de finances, mais que le budget du secrétariat d'Etat ne constituait qu'une petite partie de l'effort total de l'Etat en faveur de l'outre-mer, qui s'établissait à 51 milliards de francs en 1999.

Il a estimé que le budget de l'outre-mer était plutôt bien traité par le projet de loi de finances pour 2000 car, alors que l'objectif de progression des dépenses du budget général était de 0,9 %, le Gouvernement annonçait une augmentation des crédits de l'outre-mer de 13,5 %.

Il a expliqué que ce taux de progression était, en réalité, largement artificiel puisque, sur les 760 millions de francs supplémentaires dont bénéficiera le secrétariat d'Etat en 2000, 660 étaient, les années précédentes, inscrits au budget d'autres ministères.

M. Henri Torre, rapporteur spécial , a indiqué que, à structure constante, l'augmentation des crédits de l'outre-mer en 2000 était de 1,8 %, répartis en une augmentation de 3 % des dépenses de fonctionnement et une baisse de 1,2 % des dépenses d'investissements.

Le rapporteur spécial a alors présenté l'évolution en 2000 des cinq agrégats qui composent les crédits de l'outre-mer.

Il a indiqué que le montant des crédits de l'administration centrale, qui constituent le premier agrégat, était stable en 2000 et s'élevait à 1 milliard de francs. Il a précisé que les dépenses liées aux rémunérations augmentaient fortement, du fait de l'accord salarial du 10 février 1998, tandis que les dépenses en faveur des moyens en matériel diminuaient, en raison de la baisse des effectifs du service militaire adapté.

M. Henri Torre a constaté que les crédits du deuxième agrégat, qui concerne les actions en faveur des collectivités locales, affichaient une augmentation importante, et qu'ils étaient 3,8 fois supérieurs à ceux de la loi de finances initiale pour 1999.

Il a observé que, à structure constante, ces crédits diminuaient et que la forte augmentation du montant de cet agrégat s'expliquait par l'inscription au budget de l'outre-mer de crédits en provenance d'autres ministères et destinés à financer, en application des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999, les nouvelles dotation globale de compensation et dotation globale de fonctionnement en Nouvelle-Calédonie.

M. Henri Torre a rappelé que, avec une dotation de 3,1 milliards de francs, les crédits en faveur du troisième agrégat, celui de l'emploi et de l'insertion sociale, représentaient la moitié du budget du secrétariat d'Etat. Il a souligné que le taux de progression de ces crédits, à structure constante, n'était pas de 13,5 % mais de 1,5 %. Il a expliqué cet écart par le transfert au fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) des crédits destinés au financement des contrats emploi consolidé (CEC), auparavant inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Il a ajouté que la dotation totale du FEDOM en 2000 serait de 2,1 milliards de francs et que, si le plus gros poste restait celui des contrats emploi solidarité (CES), pour 661 millions de francs, l'exercice 2000 était surtout marqué par la montée en charge rapide du coût des emplois-jeunes, qui s'élève à 615 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2000 contre 445 millions de francs en 1999 et 300 millions de francs en 1998.

M. Henri Torre a noté que les crédits de l'action sociale et culturelle augmentaient de manière à permettre de financer un nouveau " fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels ", dont la création correspond à une volonté du secrétariat d'Etat à l'outre-mer et du ministère de la culture de mettre en commun des moyens.

Le rapporteur spécial a rappelé que plusieurs chapitres du budget de l'outre-mer, notamment celui qui regroupe les aides au logement, étaient alimentés en cours d'exercice par les crédits de la " créance de proratisation " du revenu minimum d'insertion (RMI), dont le montant pour 2000 s'établit à 861,5 millions de francs, en hausse de 5,7 %.

M. Henri Torre a constaté que les crédits du quatrième agrégat, celui des actions en faveur du logement, poursuivaient en 2000 leur progression de 1999, mais à un rythme moins élevé.

Enfin, le rapporteur spécial a rappelé que le dernier agrégat, celui des dépenses en faveur de l'investissement et du développement économique et social, était principalement constitué de deux fonds destinés à l'investissement outre-mer, le Fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et le Fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES). Il a observé que les dotations de ces fonds augmentaient dans le projet de loi de finances pour 2000, contrairement aux années précédentes.

Il a expliqué la baisse du montant total des dépenses d'investissement du secrétariat d'Etat par la réduction de la dotation du chapitre destiné au financement des investissements en Nouvelle-Calédonie, dont une partie des crédits est basculée vers la nouvelle DGF de Nouvelle-Calédonie.

Puis, M. Henri Torre a analysé l'article 72 du projet de loi de finances pour 2000 qui est rattaché au fascicule des crédits de l'outre-mer.

Il a indiqué que cet article modifiait l'article 4 de la loi dite " Perben " du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et à Mayotte, qui a créé un dispositif d'exonérations de charges patronales applicable cinq ans à compter de la date de publication des textes d'application.

Il a précisé que l'échéance du dispositif était le 1 ^er mars 2000 et que l'objet de l'article 72 du projet de loi de finances pour 2000 était de le proroger jusqu'au 31 décembre de la même année.

M. Henri Torre a considéré que la volonté du Gouvernement de proroger ce dispositif constituait une reconnaissance implicite de son efficacité et a estimé que, si le Gouvernement s'engageait à ce que les dispositions de la future loi d'orientation entrent en vigueur au 1 ^er janvier 2001, le choix de la date d'échéance au 31 décembre 2000 était acceptable.

M. Henri Torre a ensuite présenté plusieurs observations relatives à l'action du Gouvernement en faveur de l'outre-mer. En premier lieu, il a considéré que le projet de budget pour 2000 marquait une volonté louable d'améliorer la lisibilité et la cohérence de la présentation de l'effort financier de l'Etat outre-mer. A ce titre, il a observé avec satisfaction que les dépenses correspondant au financement de l'ensemble des contrats aidés outre-mer figureront dans le budget du secrétariat d'Etat. De même, il a estimé que la mise en place d'une dotation globale de compensation et d'une dotation globale de fonctionnement pour la Nouvelle Calédonie permettrait de faire apparaître les liens entre les réformes institutionnelles et leur traduction financière.

En deuxième lieu, il a insisté sur la conséquence du transfert, vers le budget de l'outre-mer, de dépenses antérieurement supportées par d'autres budgets, à savoir une augmentation forte, de 13,6 %, mais purement optique des crédits du secrétariat d'Etat. Il a rappelé que la progression réelle s'établissait à 1,8 % et que les moyens supplémentaires ne s'élevaient pas à 760 millions de francs mais à seulement 100 millions de francs.

En troisième lieu, il a considéré que l'évolution de la structure des crédits du secrétariat d'Etat n'était pas satisfaisante. Il a déploré que l'accroissement des moyens de 100 millions de francs ne soit pas consacré à l'investissement et à la préparation de l'avenir, mais au financement d'emplois para-publics, les emplois-jeunes, qui bénéficient de la principale mesure nouvelle avec 170 millions de francs supplémentaires. Il s'est interrogé sur la pertinence d'un renforcement du poids des emplois publics dans des départements et territoires dans lesquels la part des emplois privés est déjà trop faible.

En quatrième lieu, il a constaté que le renforcement du secteur public tranchait avec l'absence de mesure en faveur de l'investissement outre-mer. Il a noté que, pour la première fois depuis deux ans, le régime de la loi Pons ne semblait pas devoir être modifié par la loi de finances pour 2000. Il s'est inquiété d'une éventuelle remise en cause profonde de ce dispositif dans la future loi d'orientation pour l'outre-mer.

En dernier lieu, et dans la perspective de la discussion de la loi d'orientation, M. Henri Torre a estimé que la commission devra être particulièrement attentive au sort réservé par ce texte aux dispositifs issus de la loi " Perben " de 1994  et à la prise en compte des propositions formulées par MM. Claude Lise et Michel Tamaya, qui préconisent notamment, dans leur rapport au Premier ministre, un retour progressif au droit commun de la fiscalité directe locale et une révision des dispositifs fiscaux propres à l'outre-mer.

M. Henri Torre a alors proposé à la commission, conformément à l'usage, de réserver sa position sur les crédits de l'outre-mer jusqu'à l'audition du ministre de l'intérieur.

Un débat s'est alors ouvert auquel ont participé MM. Claude Lise, Jacques Oudin et Gérard Braun .

M. Claude Lise a partagé l'ensemble des analyses du rapporteur spécial. De manière plus générale, il a souhaité en finir avec ce qu'il qualifie de " domo-pessimisme " et a déclaré que les descriptions de la situation des départements d'outre-mer publiées dans la presse ne correspondaient pas à la réalité.

Il a mis en avant deux maux dont souffrent les départements et territoires d'outre-mer. Il a tout d'abord insisté sur leur " mal développement " qui résulte des difficultés d'intégrer les économies d'anciennes colonies à celles d'un pays développé. Il a ajouté que la France n'avait jamais élaboré de vision stratégique du rôle de relais entre l'Europe et d'autres continents que pouvaient jouer les départements et territoires d'outre-mer.

En deuxième lieu, M. Claude Lise a estimé que l'outre-mer souffrait d'un " mal être " lié à l'absence de reconnaissance de son identité et de sa culture.

Il a expliqué que le rapport qu'il a rédigé, en collaboration avec le député Michel Tamaya, à la demande du premier ministre, résultait de la prise de conscience de ces difficultés par le Gouvernement. Il a indiqué que ce rapport comportait 70 propositions, dans des domaines aussi divers que la délégation de compétences, l'adaptation des textes aux réalités de l'outre-mer, l'évolution de l'organisation administrative et le développement économique.

S'agissant de l'organisation administrative des départements d'outre-mer, il s'est déclaré partisan d'une assemblée unique mais a admis que cette solution n'était pas conforme à l'article 73 de la Constitution, que le Gouvernement ne souhaite pas modifier. Il a précisé que, dans ces circonstances, la solution résidait en la création d'une instance de liaison entre l'assemblée départementale et l'assemblée régionale, mais que ce " congrès " n'avait pas vocation à devenir une troisième collectivité. Il a ajouté que, si cette proposition n'était pas retenue par la version définitive de la loi d'orientation pour l'outre mer, il n'y aurait alors d'autre solution que de réviser la Constitution.

En matière économique, M. Claude Lise a jugé indispensable de conserver, et même d'étendre à l'artisanat, les dispositions de la loi " Perben " et de maintenir un dispositif de défiscalisation, nécessaire pour relancer l'investissement.

Il a approuvé le principe d'une loi d'orientation qui permet d'aborder l'ensemble des problèmes dans un cadre global.

M. Jacques Oudin a rappelé que, dans un rapport consacré à la Corse, il avait préconisé la mise en place d'instances de liaison entre les différents niveaux de collectivités territoriales de l'île. Il a également insisté sur le rôle stratégique des départements et territoires d'outre-mer, qui sont pour la plupart situés à la charnière de plusieurs mondes. Il a souhaité que, dans son rapport écrit, le rapporteur spécial procède à une étude détaillée des politiques d'investissement outre-mer.

M. Gérard Braun a souhaité savoir quelle était la proportion de fonctionnaires dans la population active des départements et territoires d'outre-mer. Il s'est également interrogé sur le coût et les résultats des exonérations de la loi Perben.

En réponse aux différents intervenants, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a considéré qu'il convenait de replacer l'examen des crédits de l'outre-mer dans la perspective de la loi d'orientation et du lancement de la nouvelle génération des contrats de plan Etat-région, qui permettront d'avoir une vision plus complète des intentions du Gouvernement en matière d'investissement outre-mer.

Il a rappelé son soutien au principe d'une défiscalisation dans l'esprit de la loi " Pons ", tout en regrettant les abus auxquels certaines dispositions de ce texte ont donné lieu dans le passé.

Il a estimé que le nombre élevé de créations d'emplois outre-mer était largement attribuable aux exonérations de charges patronales prévues par la loi " Perben ". Il a relevé que le nombre de salariés couverts par ces exonérations croissait d'année en année.

Enfin, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a constaté que la rapidité de la croissance démographique limitait les effets, sur le taux de chômage, de la croissance économique élevée des départements et territoires d'outre-mer. Il a considéré que le développement des échanges avec les pays environnants était un facteur de développement de l'outre-mer qu'il convenait d'encourager.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur les crédits de l'outre-mer jusqu'à l'audition du ministre de l'intérieur .

Au cours de sa réunion du mardi 2 novembre, la commission a procédé au vote sur les crédits de l'outre-mer , précédemment réservés, sur le rapport de M. Henri Torre , rapporteur spécial . Elle a décidé de proposer au Sénat d' adopter les crédits de l'outre-mer .

Au cours de sa réunion du mercredi 13 octobre 1999, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits de l'outre-mer, sur le rapport de M. Henri Torre, rapporteur spécial.

Réunie le mardi 2 novembre 1999 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de l'outre-mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.