Projet de loi de finances pour 2000 : Comptes spéciaux du trésor

B. QUEL AVENIR POUR LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU (FNDAE) ?

L'article 31 du projet de loi de finances prévoit d'une part l'institution d'un prélèvement de solidarité pour l'eau et son affectation à un nouveau compte d'affectation spéciale le Fonds national de l'eau (FNE). Ce FNE, issu de la modification du compte d'affectation spéciale n° 902-00 intitulé " Fonds national de développement des adductions d'eau ", n'entraîne pas la suppression de celui-ci mais devient, à côté du fonds de solidarité pour l'eau, une des deux sections du nouveau FNE.

1. Retour sur le FNDAE, un compte sous contrainte

Le FNDAE, créé en 1954, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'agriculture.

Initialement destiné à apporter une aide financière aux communes rurales dans le domaine de l'adduction d'eau , son intervention a été étendue en 1979 à l'assainissement .

Ce fonds est alimenté par deux ressources, une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable et un prélèvement sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain.

Le rôle du FNDAE est d'abord de contribuer aux investissements importants effectués par les communes rurales dans ce domaine. Il convient aussi de noter le rôle du FNDAE dans le domaine de la solidarité nationale face aux intempéries, car il vient en aide aux départements touchés par les phénomènes naturels.

Les besoins d'investissements pour l'adduction et surtout pour l'assainissement restent très élevés -notamment en raison du renforcement des contraintes réglementaires en matière de qualité de l'eau et de collecte et de traitement des eaux résiduaires urbaines.

L'effort des collectivités locales dans ces différents domaines est retracé dans le tableau ci-après qui concerne l'année 1997 et le compare avec le niveau des dépenses de l'Etat. Pour les seules communes rurales, il s'est élevé à 8,5 milliards de francs par an sur la période 1990-1994, est évalué à 11,5 milliards de francs par an pour la période 1995-1999.

Dépenses publiques dans le domaine de l'eau

1997

(en milliards de francs)

Collectivités locales	75,7
dont : - Assainissement et épuration - Mobilisation de la ressource	46 29,7
Agences de bassin	10,4
Etat	1,9
dont :
- Budget général	0,9
- FNDAE	1
Total	88

a) Une évolution incertaine des ressources du fonds

L'évolution du FNDAE a été peu favorable depuis 1997.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, afin de préserver le niveau des moyens financiers du FNDAE, le Sénat avait proposé un relèvement de la redevance sur les consommations d'eau. Le gouvernement avait accepté de réviser le montant de cette redevance qui passait ainsi de 12,5 centimes par mètre cube à 14 centimes par mètre cube, soit une révision limitée d'un centime et demi. Elle devait procurer au fonds, en 1996, 18 millions de francs de ressources supplémentaires, l'effet de ce relèvement ne jouant pleinement qu'à compter de 1997 en raison de la périodicité semestrielle des facturations. En 1997, l'évolution des ressources du compte a donc été plutôt dynamique : elles ont progressé de 8,5 %.

Evolution des recettes du FNDAE

(en millions de francs)

	1997	1998	1999 (1)
Ligne 01 - Produit de la redevance sur les consommations d'eau	542,4	501,3	540
Ligne 02 - Annuités de remboursements des prêts	0	0	0
Ligne 03 - Prélèvements sur le produit du pari mutuel	554,3	457,9	445
Total	996,7	959,2	985

Source : prévisions de la loi de finances initiale

(1) Prévisions.

Cependant comme le montre le tableau ci-dessus l'évolution des produits affectés au fonds a été défavorable en 1998 puisqu'ils ont diminué de 3,8 % enregistrent une moins-value de recettes de 21,8 millions de francs par rapport aux prévisions de la loi finances pour 1998. Du même coup, les évaluations retenues pour 1999 peuvent d'ores et déjà apparaître exagérément optimistes.

On observe même une nouvelle diminution des recettes perçues au premier semestre 1999 par rapport à la performance du premier semestre de l'année précédente. Elle provient de la ligne "redevances", en baisse de 5,5 %, tandis que le prélèvement sur le PMU est en ligne avec les prévisions.

Recettes sur les six premiers mois de l'année

(en millions de francs)

	1999	1998	Evolution (%)
Redevance	204,95	216,85	- 5,5
Prélèvement sur le pari mutuel	238,04	237,34	+ 0,03
Total sur six mois	442,99	454,19	- 2,5

Au total, les recettes pourraient s'élever "in fine" à 958 millions de francs en 1999, soit à un niveau un peu inférieur à celui estimé de 1998 (la moins-value serait de 1,2 millions de francs) et très sensiblement moins élevé que celui de la prévision de recettes pour 1999, qui, avec 985 millions de francs, excéderait de 27 millions les recettes effectives

Dans ces conditions, la prévision de recettes pour 2000 qui comporte une baisse du produit de la redevance de 7,2 % apparaît plus réaliste que l'an dernier.

Comparaisons des prévisions de recettes pour 2000

(en millions de francs)

	Niveau	Variations 2000/1999
Redevance sur les consommations d'eau	501	- 7,2
Prélèvement sur le produit du PMU	457	+ 2,7

Une conclusion s'impose, le FNDAE est resté sous la contrainte permanente de recettes aléatoires .

b) Une extension contestable des missions du fonds

Malgré cette contrainte, les charges imposées au fonds ont été constamment alourdies .

Initialement, le FNDAE avait pour responsabilité exclusive de participer au financement des investissements d'adduction d'eau en milieu rural.

Puis, à partir de 1979, il a été appelé à contribuer au financement des investissements destinés à l'assainissement des communes rurales.

Enfin, une évolution importante et regrettable est intervenue en 1997 avec l'élargissement sans contrepartie des missions du FNDAE.

Cette extension a concerné la participation du fonds au financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA) réalisée par l'article 65 de la loi de finances pour 1997 sans contrepartie financière. Elle a considérablement hypothéqué le redressement du fonds auquel avait contribué l'initiative du Sénat rappelée plus haut . Une somme de 150 millions de francs a été distraite chaque année entre 1997 et 1999 des crédits disponibles pour les actions traditionnelles du fonds. Cette situation a sérieusement réduit l'efficacité des interventions du fonds alors même que la mise en oeuvre du programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole s'est heurtée à des obstacles pratiques importants.

En effet, l'extension des missions du fonds est intervenue alors que les premiers enseignements tirés de l'inventaire de 1995 portant sur l'assainissement et l'alimentation en eau potable des communes très rurales montraient que les besoins des collectivités rurales seraient en forte croissance sur les cinq années à venir, comparés aux investissements qu'elles avaient réalisés sur la précédente période quinquennale (de l'ordre de 20 %). Les collectivités rurales doivent, rappelle-t-on, assurer une meilleure qualité des eaux distribuées et améliorer la sécurité de l'approvisionnement de leur population en eau potable. Des investissements importants devront être consacrés à l'assainissement dont le niveau serait inférieur à celui observé dans d'autres pays comparables et pour satisfaire aux exigences de la directive européenne relative aux eaux résiduaires urbaines.

En outre, l'activité normative de la Commission européenne ne se relâche pas, le coût de la norme européenne en préparation sur la teneur en plomb des eaux destinées à la consommation étant d'ores et déjà estimé à 100 milliards de francs.

Etant rappelé que les capacités de financement des collectivités sont d'autant plus réduites que, d'une part, le prix de l'eau est déjà dans de nombreuses situations, élevé et que, d'autre part, les aides apportées par les partenaires financiers sont limitées, il faut souligner que la contribution du FNDAE est essentielle même si elle se limite à environ 10 % du coût du projet.

Le programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole avait une vocation triennale et s'achève à la fin de l'année en cours. Un rapport doit être rendu permettant d'en estimer l'efficacité et d'évaluer l'opportunité de sa prorogation. Mais d'ores et déjà, plusieurs déclarations laissent penser que celle-ci est acquise.

La baisse des moyens du FNDAE en 2000 - (27 millions de francs), le retard occasionné par la prise en charge par le fonds de ce programme dans la réalisation des objectifs primordiaux du FNDAE qu'il importe de rattraper au plus vite, l'inévitable accumulation de nouveaux retards d'exécution des crédits qui résulterait d'une mise à contribution du fonds pour participer à un éventuel nouveau programme de lutte contre les pollutions agricoles, tout milite pour que le FNDAE soit rendu à sa vocation première.

2. L'instauration au sein du nouveau fonds national de l'eau d'une deuxième section intitulée Fonds national de solidarité pour l'eau

La création d'une nouvelle section du compte d'affectation spéciale n° 902-00 dénommée " Fonds national de solidarité pour l'eau " (FNSE) a pour premier effet de modifier l'intitulé du compte qui, de FNDAE, devient FNE.

La naissance du FNSE manifeste, selon l'exposé des motifs de l'article 31 du présent projet de loi qui crée sa ressource, le prélèvement de solidarité pour l'eau et procède à son affectation, la volonté de renforcer les dispositifs de solidarité nationale dans le domaine de l'eau.

a) Une recette confortée

Il existe actuellement deux fonds de concours abondés par les agences de l'eau à hauteur de 250 millions de francs, rattachés au budget de l'Environnement et qui traduisent la participation des Agences de l'eau aux missions régaliennes de l'Etat en matière de politique de l'eau :

• un fonds de concours " Plan - Risques " créé en 1997 et doté de 110 millions de francs ; il est affecté à la restauration des rivières et des zones naturelles d'expansion des crues;

• un second fonds de concours " Police de l'eau et de la pêche - Réseaux de mesures " créé en 1999 et doté de 140 millions de francs ; il finance les moyens techniques de la police de l'eau exercée par l'Etat, de la collecte et de l'exploitation des données sur l'eau gérée par l'Etat et de la police de l'eau et des milieux aquatiques effectuée par les gardes-pêches du Conseil supérieur de la pêche.

Il est prévu que le prélèvement de solidarité sur l'eau se substituera à ces deux fonds de concours qui seront supprimés.

La création d'une recette en lieu et place de fonds de concours doit être saluée en ce sens qu'elle devrait permettre un meilleur contrôle du Parlement qui sera en mesure chaque année de mieux en suivre l'évolution ainsi que celles des dépenses.

Le prélèvement de solidarité pour l'eau sera versé à l'Etat par les agences de l'eau et son montant sera déterminé chaque année en loi de finances.

La répartition des 500 millions de francs prévus cette année pour ce prélèvement s'établit de la façon suivante :

Répartition du prélèvement par bassin pour 2000 ^{6( * )}

(en millions de francs)

Adour Garonne	46
Artois Picardie	38,3
Loire Bretagne	79,7
Rhin Meuse	42,3
Rhône Méditerranée Corse	115,2
Seine Normandie	178,5
Total	500

Source : Ministère de l'Aménagement du territoire et l'Environnement


Ce prélèvement nouveau de 500 millions de francs correspond en réalité à un prélèvement supplémentaire brut de 250 millions de francs compte-tenu de la disparition des deux fonds de concours dotés de 250 millions de francs.

b) Un large champ d'intervention

Avec la création de ce fonds, il s'agit essentiellement :

• d'une part de renforcer les moyens de l'Etat dans le domaine de la politique de l'eau . Les programmes publics d'intérêt national qui dépassent le cadre du bassin versant (préservation des zones humides, économies d'eau dans les quartiers d'habitat social dégradés, connaissance de la ressources en eau, assainissement outre-mer, etc.) seront pris en charge par ce fonds ;

• et d'autre part de mener des actions de péréquation entre bassins .

Le FNSE sera géré par le ministre chargé de l'environnement, assisté par un comité consultatif dont la composition sera fixée par décret. Ce rattachement au budget de l'Environnement permettra de conforter les moyens d'intervention de la direction de l'eau . Les moyens de l'Etat s'agissant de la politique de l'eau (environ 2 milliards de francs) sont en effet actuellement sans commune mesure avec les sommes supportées par le niveau local, notamment par les collectivités locales (environ 75 milliards de francs) et les sommes engagées par les agences de l'eau (environ 10 milliards de francs).

Structure des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau proposée pour 2000

(en millions de francs)

	Investissement
Chapitre 06		17,5
Article 10	Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues
Article 20	Réduction des pollutions diffuses
Article 30	Assainissement outre-mer
Article 40	Equipement pour l'acquisition de données	17,5
Chapitre 07	Subventions d'investissement	274,5
Article 10	Restauration des rivières et des zones d'expansion des crues	90,0
Article 20	Réduction des pollutions diffuses	70,0
Article 30	Assainissement outre-mer	42,5
Article 40	Restauration de milieux dégradés	32,0
Article 50	Economies d'eau dans l'habitat collectif social	20,0
Article 60	Protection et restauration des zones humides	20,0
Article 70	Subventions aux établissements publics
Totaux pour l'investissement		292,0
	Fonctionnement
Chapitre 8	Etudes et fonctionnement	103,2
Article 10	Fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau	12,4
Article 20	Etudes	72,8
Article 30	Formation	0,7
Article 40	Remboursement à diverses administrations	16,5
Article 50	Actions de coopération internationale	0,8
Chapitre 09	Subventions de fonctionnement à divers établissements publics, associations et organismes techniques compétents	93,3
Article 10	Moyens techniques du Conseil supérieur de la pêche	50,0
Article 20	Etablissements publics, associations et organismes techniques compétents	43,3
Chapitre 10	Interventions relatives aux actions d'intérêt communaux bassins set aux données sur l'eau, à la restauration des zones humides et aux actions de coopération internationale	11,5
Article 10	Dépenses relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins et aux données sur l'eau	8,5
Article 20	Dépenses de restauration des zones humides	3,0
Article 30	Dépenses de coopération internationale
Chapitre 11	Dépenses diverses ou accidentelles du Fonds national de solidarité pour l'eau
Article 10	Dépenses diverses ou accidentelles du Fonds national de solidarité pour l'eau
Chapitre 12	Restitution de sommes indûment perçues
Article 10	Restitution de sommes indûment perçues
Totaux pour le fonctionnement		208,0

Un peu plus de la moitié des crédits (292 millions de francs) concernent des investissements, la majeure partie des interventions étant consacrée à des subventions d'investissement.

Les dépenses de fonctionnement (208 millions de francs) sont pour une large part destinées à des études (72,8 millions de francs), le niveau élevé des remboursements à diverses administrations (16,5 millions de francs) et des frais de fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau (12,4 millions de francs) devant être souligné.

Les missions du FNSE concerneront les opérations relatives aux actions de solidarité pour l'eau. Ses dépenses doivent couvrir, outre les restitutions de sommes indûment perçues et les dépenses diverses et accidentelles, un champ très large, composé :

. des investissements relatifs à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l'assainissement outre-mer, à l'équipement pour l'acquisition de données ;

. des subventions d'investissement relatives à la restauration des rivières et des zones d'expansion des crues, à la réduction des pollutions diffuses, à l'assainissement outre-mer, à la restauration des milieux dégradés, aux économies d'eau dans l'habitat collectif social, à la protection et à la restauration des zones humides ;

. des dépenses d'études relatives aux données sur l'eau, les frais de fonctionnement des instances de concertation relatives à la politique de l'eau, les actions de coopération internationale ;

. des subventions de fonctionnement au Conseil supérieur de la pêche ainsi qu'aux établissements publics, associations et organismes techniques compétents pour leurs interventions au titre de la politique de l'eau ;

. des interventions relatives aux actions d'intérêt commun aux bassins et aux données sur l'eau.

c) Une extension mal conçue

Le dispositif proposé représente un moyen terme entre la solution actuelle du fonds de concours et la solution qui avait été envisagée l'an dernier à l'occasion de la création de la TGAP et qui consistait tout simplement à intégrer les redevances des agences de l'eau dans ce nouvel impôt et à compenser ces dernières par des subventions budgétaires, remettant en cause tout le système des agences de l'eau.

La vive protestation des agences de l'eau face à ce projet de la ministre de l'Environnement ^{7( * )} a amené cette dernière à proposer d'autres solutions et finalement celle d'un compte d'affectation spéciale.

Les réticences du ministère de l'économie et des finances à ouvrir un compte d'affectation spéciale entièrement consacré au FNSE ont, finalement, conduit à la création du FNSE par insertion d'une simple section dans le compte n° 902-00.

Cette création peut d'abord apparaître précipitée.

Selon les communications en conseil des ministres du 20 mai 1998 et du 27 octobre 1999, une réforme en profondeur des redevances des agences de l'eau sera proposée dans un projet de loi présenté au Parlement en 2001 pour une application à partir de 2002, année du début du VIII ^è programme des agences de l'eau.

Il a donc été prévu que les réformes relatives aux agences de l'eau seraient intégrées dans cette réforme d'ensemble prévue pour 2001.

Il est donc étonnant qu'il n'en soit pas ainsi pour le dispositif du présent article. Aucune urgence ne contraint le Gouvernement à agir dès cette année. Il eut été préférable de prévoir l'instauration du FNSE dans le futur projet de loi.

Cela aurait été d'autant plus légitime que l'on demande cette année aux agences de l'eau, qui sont au beau milieu de leur VII ^e programme, d'abonder ce fonds alors qu'elles n'avaient pas prévu cette contribution supplémentaire de 250 millions de francs.

La voie empruntée qui consiste à loger le nouveau fonds dans un compte d'affectation spéciale préexistant semble dénuée de toute justification.

L'on pourrait faire valoir que le transfert de crédits inscrits au budget de l'Etat vers un compte d'affectation spéciale représente, alors que le projet de loi de finances comporte la suppression de cinq comptes, une initiative qui tranche avec la volonté d'unification budgétaire.

Ce transfert pourrait toutefois trouver une certaine justification dans la volonté d'assurer l'affectation d'une recette spécifique au secteur de l'eau -le prélèvement de solidarité pour l'eau- à des dépenses elles-mêmes consacrées à l'eau.

Ce qui n'est en revanche pas acceptable, c'est de présenter la création d'une nouvelle section accolée à celle abritant du FNDAE comme une mesure anodine.

On rappelle que, si les comptes d'affectation spéciale instituent une exception au principe de non-affectation des recettes à des dépenses, ce même principe, ainsi d'ailleurs que, sauf rares exceptions, toutes les autres règles budgétaires, régit les conditions de gestion des comptes d'affectation spéciale.

Ainsi, la mesure entreprise revient-elle à ouvrir la voie à une désaffectation des recettes du FNDAE aux dépenses d'adduction et d'assainissement en milieu rural.

Les redevances qui jusqu'à présent autorisent l'intervention du FNDAE pourraient être utilisées à de tous autres usages.

C'est la raison pour laquelle, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 31 du présent projet de loi de finances.