C. DES DÉFICITS PUBLICS PLUS ÉLEVÉS QUE LA MOYENNE EUROPÉENNE
Conformément aux engagements pris par le gouvernement en décembre 1998 dans le cadre du programme de stabilité, le déficit public prévu pour 1999 a été fixé à 2,2 points de PIB. S'agissant du budget de l'Etat, le besoin de financement s'élève à 2,7 points de PIB.
Capacité ou besoin de financement des administrations publiques
(en points de PIB)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
|
Administrations publiques |
- 3,0* |
- 2,7 |
- 2,2 |
|
Etat |
- 3,5 |
- 3,0 |
- 2,7 |
|
Administrations de sécurité sociale |
- 0,5 |
- 0,1 |
0,1 |
|
Autres organismes : |
|
|
|
|
- organismes divers d'administration centrale* |
0,7 |
0,1 |
0,15 |
|
- administrations publiques locales |
0,3 |
0,3 |
0,25 |
* Dont
0,5 point au titre de France Telecom
Source : Rapport économique, social et financier
Ces objectifs, eu égard à la faiblesse de l'effort
opéré par le gouvernement en terme de réduction du
déficit budgétaire au cours de l'année 1999, n'ont
été que très marginalement affectés.
La France se maintient donc, ainsi que cela avait déjà
été relevé lors de la discussion du projet de loi de
finances pour 2000, en queue de peloton : elle reste le mauvais
élève de l'Union européenne avec un déficit public
structurel supérieur en 1999 de 0,9 point de PIB à la
moyenne de la zone euro. De la même façon, ses déficits
publics restent parmi les plus élevés de l'Union
européenne, rendant dès lors indispensable un effort plus
volontariste de diminution de ses déficits et donc de la charge qui
pèsera sur les prochaines générations.
En 1999, selon les propres chiffres du gouvernement, la France devrait ainsi
toujours connaître, avec l'Italie, le niveau de déficit public le
plus élevé des principaux pays européens.
Solde des administration publiques
(en points de PIB)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
|
France |
- 3,0* |
- 2,7 |
- 2,2 |
|
Italie |
- 2,7 |
- 2,7 |
- 2,2 |
|
Zone euro |
- 2,4 |
- 2,0 |
- 1,8 |
|
Allemagne |
- 2,7 |
- 2,0 |
- 2,0 |
|
Pays-Bas |
- 0,9 |
- 0,9 |
- 1,5 |
|
Belgique |
- 1,9 |
- 1,3 |
- 1,3 |
|
Espagne |
- 2,6 |
- 1,7 |
- 1,4 |
* Y
compris la soulte France Télécom
Source : Direction de la Prévision - Rapport économique,
social et financier
Cette situation était également avérée par l'examen
des programmes de stabilité et de convergence adressés à
la Commission européenne.
Evolution du besoin/capacité net de financement des administrations
publiques
(% du PIB)
Projections extraites des programmes de convergence ou de stabilité
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
|
Belgique |
- 1,9 |
- 1,6 |
- 1,3 |
|
Danemark |
- 2,7 |
- 2,5 |
- 2,0 |
|
Espagne |
- 2,6 |
- 1,9 |
- 1,6 |
|
France |
- |
- 2,9 |
- 2,3 |
|
Irlande |
- |
1,7 |
1,7 |
|
Italie |
- 2,7 |
- 2,6 |
- 2,0 |
|
Pays-Bas |
- 0,9 |
- 1,3 |
- 1,3 |
|
Allemagne |
- 1,9 |
- 2,2 |
- 2,0 |
|
Portugal |
- |
- |
- 2,0 |
|
Finlande |
- 1,1 |
1,1 |
2,4 |
Source : Commission européenne
En 1999, comme d'ailleurs en 1998, le besoin net de financement des
administrations publiques françaises tel que présenté
ci-dessus était le plus élevé des pays de la zone euro.
EXAMEN
DES ARTICLES
PREMIERE PARTIE
CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE PREMIER
Reconduction de l'exonération de
la taxe intérieure sur les produits pétroliers en faveur des
biocarburants
Commentaire : le présent article propose de reconduire,
pour
l'année 1999, l'exonération de la taxe intérieure de
consommation sur les produits pétroliers (TIPP), dont le taux a
été fixé à 240 francs par hectolitre par la loi de
finances rectificative pour 1998, accordée aux esters méthyliques
d'huiles végétales incorporés au gazole et au fioul
domestique.
I. LA SITUATION DU SECTEUR DES BIOCARBURANTS
A. LE DÉVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
Le blé, le colza, le maïs et la betterave peuvent subir des
transformations chimiques afin de produire des esters méthyliques (ou
esters méthyliques d'huiles végétales - EMHV) ou de
l'éthyle tertio butyle éther (ETBE) produit à partir
d'éthanol.
L'éthanol a été produit dès le début des
années 1980 aux Etats-Unis (à partir du maïs) et au
Brésil (à partir de la canne à sucre). En Europe, la
production des biocarburants a commencé au début des
années 1990 pour offrir un nouveau débouché à
l'agriculture, et a pris deux directions principales :
- l'incorporation des esters méthyliques d'huiles
végétales (EMHV) dans les gazoles à des taux variant de 5
à 100 %, suivant les orientations prises dans les différents
pays ;
- l'incorporation d'ETBE permettant d'oxygéner les essences sans plomb.
Dès 1987, la France a autorisé la fabrication des biocarburants
destinés à être incorporés, l'un, au gazole et au
fioul domestique, l'autre, dans les essences. Les taux minimaux
banalisés de mélange sont respectivement de 15 % pour l'ETBE, et
de 5 % pour les EMHV. La France a donc choisi de favoriser le
développement de biocarburants susceptibles d'être
mélangés aux carburants traditionnels. Ces carburants biologiques
permettent d'augmenter l'indice d'octane, c'est-à-dire les performances
du moteur, sans engendrer de pollution.
En 1991, les biocarburants ont fait l'objet d'une exonération partielle
de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers
(TIPP) afin de réduire le handicap dont ils souffrent et qui
réside dans un coût de production trois fois plus
élevé que celui des essences ou du gazole issus du pétrole
brut. L'exonération introduite alors s'élève à
329,5 francs pour un hectolitre d'éthanol et à 230 francs pour un
hectolitre d'ester.
Une telle exonération est autorisée par la directive
européenne n° 92/82 du 19 octobre 1992 concernant
l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles
minérales,
" dans le cadre de projets pilotes visant au
développement technologique de produits moins polluants, notamment en ce
qui concerne les combustibles provenant de ressources renouvelables ".
Le dispositif d'exonération partielle a cependant dû être
réformé par la loi de finances rectificative pour 1997 afin de
prendre en compte certaines observations de la Commission européenne.
La Commission a en effet considéré le dispositif fiscal
français comme une " aide d'Etat " aux producteurs des
matières premières agricoles et jugé qu'il
réservait le bénéfice de l'exonération aux
biocarburants produits à partir de matières premières
françaises, ce qui le rend non conforme aux règles de la
concurrence communautaires. En outre, le dispositif français a
été jugé excédant le stade expérimental du
projet pilote.
La France a, dès lors, présenté à la Commission
européenne un projet de refonte de la fiscalité des biocarburants
qui rétablit l'égalité entre les producteurs
français et les producteurs européens. En outre, elle a
élaboré un argumentaire justifiant le caractère pilote de
son programme de développement des biocarburants, en s'appuyant sur la
faible taille des unités de production, et sur le fait que la production
de biocarburants ne représente qu'environ 1 % de la production de
carburants d'origine fossile. Le 28 avril 1997, la Commission a rendu un avis
favorable au projet français.
Ainsi, l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 a
apporté trois modifications au dispositif existant jusqu'alors :
- les exonérations ne font plus référence aux
matières premières utilisées, la mention de certaines
productions agricoles exclusivement cultivées sur des terres en
jachère disparaissant ;
- les agréments sont strictement contrôlés ;
- le dispositif est ouvert aux producteurs européens, toute
discrimination éventuelle en faveur des producteurs français et
au détriment des producteurs communautaires étant
supprimée.
B.
L'EXONÉRATION ACCORDÉE EN 1998
L'article 1
er
de la loi de finances rectificative pour 1998 a
porté l'exonération de la taxe intérieure de consommation
sur les produits pétroliers (TIPP) accordée aux esters d'huile
végétale produits dans des unités agréées et
incorporés au fioul domestique et au gazole, de 230 francs à 240
francs par hectolitre.
Cette disposition tendait à prendre en considération la situation
économique défavorable dans laquelle se développent les
biocarburants.
En effet, les coûts de production des esters d'huile
végétale sont déterminés, notamment, par le prix
des matières premières utilisées (graines et/ou huiles).
Leur prix de vente est indexé sur le prix du gazole.
Or, les estérificateurs sont économiquement contraints, en amont,
de s'approvisionner à partir de produits obtenus sur jachère
industrielle - essentiellement le colza - payés à un prix
inférieur à celui des produits destinés aux usages
alimentaires. En aval, le prix du gazole sur lequel est indexé celui des
esters d'huile végétale continue de diminuer, en raison des
conséquences de la crise asiatique.
II. LA DISPOSITION PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT
Le présent article propose de reconduire, pour l'année 1999,
l'exonération de TIPP en faveur des biocarburants accordée en
1998.
L'exonération proposée permet d'éviter une
désaffection des producteurs agricoles, qui handicaperait lourdement la
filière, et pour maintenir une valorisation des graines industrielles
à un niveau proche de celui de 1998.
Elle devrait également concourir au maintien des superficies
cultivées à des fins énergétiques sur terres en
jachère, pour environ 66.000 agriculteurs. En outre, les unités
de production de biocarburants pourront poursuivre leur activité dans
des conditions économiques satisfaisantes. De même, la production
d'esters d'huile végétale en France sera préservée.
Par ailleurs, il convient de rappeler que les accords de Berlin sur la
réforme de la politique agricole commune (PAC) n'ont guère
été favorables à la filière oléagineuse, les
aides dont elle bénéficie jusqu'à présent allant
diminuer.
En outre, suite à la table ronde agricole du 21 octobre 1999, le budget
de l'agriculture est abondé par le présent projet de loi de
crédits supplémentaires destinés à financer des
aides accordées aux secteurs qui traversent actuellement de graves
difficultés. Les producteurs de soja bénéficient, dans ce
cadre, de crédits supplémentaires à hauteur de
100 millions de francs.
La disposition proposée par le présent article s'inscrit dans ce
contexte général. Son coût est estimé à 31
millions de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE PREMIER bis (nouveau)
Abandon de
créance au profit de l'Agence France Presse
Commentaire : Cet article nouveau introduit à
l'initiative du gouvernement tend à abandonner, à hauteur de
45 millions de francs, la créance correspondant à un
prêt participatif de 90 millions de francs accordé en
1991.
Cet article dispose que la créance détenue sur l'Agence France
Presse au titre du prêt participatif d'un montant de 90 millions de
francs accordé en 1991 à l'Agence France Presse et imputé
sur le compte de prêts n° 903-05, est abandonnée à
hauteur de 45 millions de francs. Il est précisé que les
intérêts courus et échus depuis l'échéance
1996 jusqu'à l'échéance 1999 incluse sont également
abandonnés.
Au cours du débat, le ministre de l'Economie, des finances et de
l'industrie, a indiqué que ce prêt, dont la durée
était de 9 ans, et qui allait donc jusqu'en l'an 2000, comportait
une période de différé de 5 ans et une période
d'amortissement de 4 ans.
Cette mesure peut faire l'objet de deux lectures sensiblement divergentes.
D'un côté, on peut faire valoir que la créance est, compte
tenu de la situation de l'AFP, virtuellement irrécouvrable, et qu'il
s'agit de donner une marque de soutien à une entreprise qui traverse une
phase de turbulence depuis la nomination de son nouveau président, M.
Eric GIUILY.
De l'autre, il est légitime de se demander si c'est bien de bonne
méthode que d'aider ponctuellement une entreprise sans que l'on ait une
vue d'ensemble de l'aide que l'Etat est en mesure d'apporter à
l'entreprise.
En tout état de cause, on peut s'interroger sur la stratégie de
l'Etat vis-à-vis de l'entreprise et de son nouveau président.
Celui-ci a dû renoncer à un volet très important de son
plan stratégique consistant à faire appel à des
partenaires privés. Les syndicats ont en effet violemment réagi
à cette menace de " privatisation rampante " et ont
amené le nouveau président à faire machine arrière
sur ce point montrant ainsi qu'il ne bénéficiait peut-être
pas du plein soutien du gouvernement.
S'agissant d'une entreprise qui représente le regard de la France sur le
monde, on ne peut approuver l'absence persistante d'une réforme de
structures rendue manifestement indispensable par la situation du marché
et par les pesanteurs qui compromettent l'avenir de l'AFP.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 2
Équilibre
général
Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur
l'équilibre prévisionnel du budget de 1999 des dispositions du
projet de loi et des textes réglementaires affectant
l'équilibre.
L'équilibre pour 1999 est modifié comme suit compte tenu des
dispositions contenues dans le projet de loi, les décrets d'avance et
les arrêtés d'annulation.
(en millions de francs)
|
|
Loi de finances |
Annulations et décrets |
|
Total des |
Situation après |
||
|
|
initiale |
d'avance |
Ouvertures |
Annulations |
Net |
mouvements |
collectif |
|
I. OPÉRATIONS DÉFINITIVES |
|
|
|
|
|
|
|
|
Charges |
|
|
|
|
|
|
|
|
Dépenses ordinaires civiles (nettes des remboursements) |
|
|
|
|
|
|
1.371.126 |
|
Dépenses civiles en capital |
78.789 |
- 23 |
4.066 |
1.454 |
2.612 |
2.589 |
81.378 |
|
Dépenses militaires |
243.524 |
|
798 |
5.300 |
- 4.502 |
- 4.502 |
239.022 |
|
Dépenses des budgets annexes |
105.641 |
|
3 |
3 |
|
|
105.641 |
|
Solde des comptes d'affectation spéciale |
|
|
|
|
|
|
|
|
Total des charges |
1.788.761 |
|
31.561 |
26.601 |
4.960 |
4.960 |
1.793.721 |
|
Ressources nettes |
1.552.534 |
|
|
|
6.256 |
6.256 |
1.558.790 |
|
Solde des opérations définitives |
|
|
|
|
|
|
|
|
II. OPÉRATIONS TEMPORAIRES |
|
|
|
|
|
|
|
|
Charges |
380.358 |
|
500 |
|
500 |
500 |
380.858 |
|
Ressources |
380.029 |
|
|
|
1.600 |
1.600 |
381.629 |
|
Solde des opérations temporaires |
|
|
|
|
|
|
|
|
Solde général |
- 236.556 |
|
|
|
2.396 |
2.396 |
- 234.160 |
Il convient de relever que l'amélioration de 2,4 milliards de
francs du solde général provient à hauteur de
1,1 milliard de francs de celle du solde des opérations
temporaires.
A contrario
, le solde des opérations
définitives ne s'améliore que de 1,3 milliard de francs
alors que cette progression était de 2,9 milliards de francs dans
la loi de finances rectificative pour 1998.
A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a majoré de
79,3 millions de francs le plafond de dépenses des crédits
ordinaires civils, a minoré les recettes du compte de prêt du FDES
de 45 millions de francs et majoré les dépenses et les
recettes du compte d'emploi de la taxe audiovisuelle de 71,5 millions de francs.
Ces mesures ont eu pour effet de réduire le solde du présent
projet de loi qui est passé de 2.396 millions de francs à 2.272
millions de francs.
Le déficit budgétaire s'établit désormais ainsi
à - 234,284 milliards de francs contre - 234,160 milliards de
francs initialement.
En outre, dans la mesure où le gouvernement bénéficie en
1999 d'une économie de constatation à hauteur de
8,2 milliards de francs résultant de l'allégement
significatif de la charge de la dette, le budget pour 1999 se retrouve, en
exécution, en situation de déficit primaire, alors que la loi de
finances initiale pour 1999 se situait, elle, en très léger
excédent primaire.
Déficit primaire de l'Etat en 1999
|
|
LFI 1999 |
LFR 1999 |
Total |
|
Charge nette de la dette |
237,2 |
- 8,2 |
229 |
|
Solde budgétaire |
- 236,6 |
+ 2,4 |
234,2 |
|
Solde primaire |
+ 0,6 |
- 5,8 |
- 5,2 |
Source : lois de finances et collectif pour 1998
Plus fondamentalement, l'équilibre proposé par le présent
projet de loi de finances rectificative apparaît très largement
insuffisant au regard des rentrées fiscales enregistrées au cours
de cet exercice budgétaire. Votre commission des finances souhaite
à ce titre que soit réévalué en conséquence
le niveau des recettes et, partant, le déficit budgétaire
significativement réduit, à hauteur de ce que la conjoncture
économique actuelle permet. Elle vous proposera un amendement en ce sens.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
DEUXIEME
PARTIE
MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS
SPECIALES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES A
L'ANNEE 1999
I.- OPERATIONS A CARACTERE
DEFINITIF
A.- Budget général
ARTICLE 3
Dépenses ordinaires des services civils. -
Ouvertures
Commentaire : le présent article ouvre, au titre des
dépenses ordinaires des services civils pour 1999, des crédits
supplémentaires s'élevant à 39.588,5 millions de francs.
Le détail des ouvertures de crédits figure à l'état
B annexé au présent projet de loi.
L'essentiel de ces ouvertures, soit 32.976,7 millions de francs (83,3 % du
total des crédits ouverts), concerne le budget des charges communes, ses
titres I et IV en particulier :
- au titre I, il s'agit, d'une part, d'une augmentation, à hauteur de
953,75 millions de francs, de la dette non négociable, destinée
à couvrir le coût pour l'Etat du retard pris dans la
décentralisation des fonds CCP centralisés au Trésor et
à faire face à la progression de la collecte de ces mêmes
fonds, d'autre part, de la mise en jeu de la garantie de l'Etat au profit de
l'UNEDIC, soit 10 milliards de francs, et, enfin, d'une augmentation des
dégrèvements et remboursements d'impôts, pour
respectivement 6,2 milliards et 6,895 milliards de francs ;
- au titre IV, il s'agit d'une contribution financière exceptionnelle de
1,04 milliard de francs apportée aux provinces
néo-calédoniennes afin de financer le rachat des titres des
sociétés SLN et ERAMET, et du remboursement à la CNAF du
coût de la majoration exceptionnelle de l'allocation de rentrée
scolaire, à hauteur de 6,98 milliards de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 4
Dépenses en capital des
services civils. - Ouvertures
Commentaire : le présent article ouvre, au titre des
dépenses en capital des services civils pour 1999, des autorisations de
programme de 21.361,2 millions de francs, et des crédits de
paiement de 4.066,2 millions de francs.
L'essentiel de ces ouvertures concerne le budget des charges communes, soit
17,04 milliards de francs pour les autorisations de programme, et 2,62
milliards de francs pour les crédits de paiement :
- 1,1 milliard de francs en autorisations de programme et en crédits de
paiement sont ouverts au titre V, afin de financer la dotation en capital
à Charbonnages de France ;
- sur le titre VI, sont notamment ouverts 15,5 milliards de francs en
autorisations de programme correspondant à la tranche 2000 des
crédits d'engagement des fonds structurels européens, ainsi que
929 millions de francs en crédits de paiement au titre de la
participation de la France à divers fonds, dont 742 millions de francs
représentant le solde de la contribution française à la
reconstitution des ressources de l'Association internationale de
développement (AID).
Ces crédits de paiement figurent à l'état C annexé
au présent projet de loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.