ARTICLE 5
Dépenses ordinaires des services militaires. -
Ouvertures
Commentaires : le présent article ouvre
798 millions de francs de crédits supplémentaires au titre
des dépenses ordinaires des services militaires.
Ces crédits nouveaux doivent servir à pallier les insuffisances
des crédits initiaux pour le fonctionnement de l'armée de terre
(130 millions de francs), de l'armée de l'air (123 millions de francs)
et de la gendarmerie (170 millions de francs).
Par ailleurs 375 millions de francs sont destinés à l'apurement
d'une dette vis-à-vis de la SNCF.
Le décret d'avance du 2 septembre 1999 avait ouvert, au titre des
dépenses ordinaires 4,05 milliards de francs de crédits
supplémentaires, crédits ratifiés par l'article 9 du
présent projet de loi de finances rectificative.
Ouvertures de crédits en 1999
TITRE III
(en millions de francs)
|
|
Décret d'avance
|
Collectif |
Total |
|
Rémunérations et charges sociales ............................... |
|
|
|
|
Fonctionnement ................. |
500 |
423 |
923 |
|
Alimentation ...................... |
100 |
- |
100 |
|
Indemnité SNCF ................ |
- |
375 |
375 |
|
TOTAL |
4 050 |
798 |
4 848 |
Les
ouvertures de crédits visent à couvrir la partie
considérée comme " exceptionnelle " du surcoût
des opérations extérieures, des insuffisances sur les chapitres
de solde et l'apurement d'une dette vis-à-vis de la SNCF.
On rappelle qu'en 1999, dans la loi de finances initiale, 160 millions de
francs ont été inscrits à titre de provision pour le
financement des opérations extérieures " courantes ".
Cette distinction entre opérations extérieures
" courantes " et opérations extérieures
" exceptionnelles " n'a pas grand sens. En effet, la provision
initiale est d'un montant trop faible (il a même été
réduit en 1999 - 160 millions de francs - par rapport à 1998 -
260 millions de francs). En outre, contrairement au principe qui fondait cette
distinction, ce ne sont pas des ouvertures de crédits nouveaux qui
couvrent ces dépenses " exceptionnelles " mais bien des
prélèvements sur les titres V et VI du budget de la
défense.
Le montant total des surcoûts liés aux opérations
extérieures dépasse donc largement le montant de la provision
initiale. Il figure, par armée ou service, dans les deux tableaux
ci-dessous, tel qu'il était estimé au 31 août 1999.
DÉPENSES ORDINAIRES
(en millions de francs)
|
Chapitre budgétaire |
Estimation du surcoût total 1999 des opérations extérieures* |
|
Rémunérations |
|
|
Marine .............................................. |
192 |
|
Armée de l'air .................................. |
341 |
|
Armée de terre .................................. |
1 407 |
|
Gendarmerie ..................................... |
102 |
|
Services communs ............................ |
61 |
|
Sous-total ................................ |
2 103 |
|
Alimentation |
|
|
Marine .............................................. |
8 |
|
Armée de l'Air ................................. |
43 |
|
Armée de terre .................................. |
117 |
|
Gendarmerie ..................................... |
6 |
|
Services communs ............................ |
1 |
|
Sous-Total ............................ |
175 |
|
Entretien programmé des matériels ......................................... |
54 |
|
Fonctionnement |
|
|
Marine .............................................. |
50 |
|
Armée de l'Air ................................. |
195 |
|
Armée de terre .................................. |
288 |
|
Gendarmerie ..................................... |
32 |
|
Services communs ............................ |
66 |
|
Sous-total .............................. |
631 |
|
Total Titre III ....................... |
2 963 |
* Surcoût annuel : prévision arrêtée au 31 août 1999.
DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT
(en millions de francs)
|
Chapitre budgétaire |
Estimation du surcoût total 1999 des opérations extérieures * |
|
Entretien programmé des matériels |
|
|
Marine .............................................. |
255 |
|
Armée de l'Air ................................. |
75 |
|
Armée de terre .................................. |
45 |
|
Gendarmerie ..................................... |
- |
|
Services communs ............................ |
- |
|
Sous-total ........................ |
375 |
|
Fabrications |
|
|
Marine .............................................. |
- |
|
Armée de l'Air ................................. |
119 |
|
Armée de terre .................................. |
148 |
|
Gendarmerie ..................................... |
8 |
|
Services communs ............................ |
22 |
|
Sous-total ...................... |
297 |
|
Infrastructure.................................. |
119 |
|
Munitions |
|
|
Marine .............................................. |
- |
|
Armée de l'Air ................................. |
812 |
|
Armée de terre .................................. |
14 |
|
Gendarmerie ..................................... |
- |
|
Services communs ............................ |
- |
|
Sous-total ...................... |
826 |
|
Total Titre V ................ |
1 617 |
*
Surcoût annuel : prévision arrêtée au 31
août 1999.
Ce montant du surcoût total de 4,58 milliards de francs est nettement
supérieur à celui de 1998 qui était de 2,1 milliards de
francs. Les opérations du Kosovo expliquent cette différence.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
B.-
Budgets annexes
ARTICLE 6
Budgets annexes - Ouvertures
Commentaire : le présent article ouvre 3 millions de
francs
de crédits au budget annexe des monnaies et médailles.
Les 3 millions de francs de crédits de paiement ouverts au titre du
budget annexe des monnaies et médailles correspondent à un
" ajustement aux besoins " des crédits de charges sociales.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
C -
Opérations à caractère définitif des comptes
d'affectation spéciale
ARTICLE 7
Comptes d'affectation spéciale - Ouvertures
Commentaire : le présent article vise à
ouvrir
200 millions de francs d'autorisations de programme et de crédits de
paiement dans le cadre du compte d'affectation spéciale n° 902-22
" Fonds pour l'aménagement de l'Ile de France ".
Les crédits disponibles sur le chapitre 1 du " fonds pour
l'aménagement de l'Ile de France " (FARIF) consacré à
verser des aides au financement du logement à usage locatif social en
région Ile-de-France permettent d'abonder le chapitre 2 qui concerne des
acquisitions foncières.
Décision de la commission : votre commission vous proposer
d'adopter cet article sans modification.
II.-
OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE
ARTICLE
8
Comptes de prêt - Ouvertures
Commentaire : le présent article vise à
ouvrir
721 millions de francs en autorisations de programme et 500 millions de francs
en crédits de paiement dans le cadre des comptes de prêts.
Il s'agit d'abonder les crédits du compte n° 903-07
" Prêts du Trésor à des Etats étrangers et
à l'Agence française de développement ".
Les 500 millions de francs de crédits de paiement qui seraient ouverts
seraient inscrits pour moitié entre le chapitre 3 du compte qui regroupe
les crédits disponibles pour accorder des prêts du Trésor
à des Etats étrangers et son chapitre 2 qui concernent les
prêts à l'Agence française de développement pour des
opérations de développement économique et social dans les
Etats étrangers.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article
sans modification.
III.-
AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE
9
Ratification des crédits ouverts par
décret d'avance
Commentaire : le présent article propose au Parlement de
ratifier le décret d'avance du 2 septembre 1999, en application de
l'article 11, alinéa 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi
organique relative aux lois de finances.
Le décret d'avance du 2 septembre 1999 a ouvert des crédits
supplémentaires à hauteur de 7.891 millions de francs, soit 0,47
% des crédits initiaux nets du budget général
10(
*
)
.
Deux dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont relatives
aux règles de ratification d'un décret d'avance :
- son article 11, alinéa 2 dispose que
" en cas d'urgence, s'il
est établi, par rapport du ministre des finances au Premier ministre,
que l'équilibre financier prévu à la dernière loi
de finances n'est pas affecté, des crédits supplémentaires
peuvent être ouverts par décrets d'avance pris sur avis du Conseil
d'Etat. La ratification de ces crédits est demandée au Parlement
dans la plus prochaine loi de finances "
;
Il convient toutefois de préciser que ces dispositions doivent se lire
en fonction de l'article 2 de la même ordonnance qui prévoit, en
son alinéa 4, que
" la loi de finances de l'année
prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des
ressources et des charges de l'Etat "
, tandis que son alinéa 6
précise que
" seules des lois de finances dites
" rectificatives " peuvent, en cours d'année, modifier les
dispositions de la loi de finances de l'année "
.
- son article 34 dispose que
" les lois de finances rectificatives
[...]
soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement
toutes les ouvertures de crédits opérées par décret
d'avance "
.
Toutefois, dans les faits, les décrets d'avance sont le plus souvent
pris pour procéder aux mouvements de crédits qui ne peuvent
attendre la promulgation du collectif de fin d'année.
Cette procédure, à l'origine exceptionnelle, est devenue courante.
Le rapporteur général de l'Assemblée nationale, comme
l'année dernière, estime qu'un
" décret d'avance
apparaît toujours comme une intrusion de l'exécutif dans le
domaine de compétence essentiel du Parlement "
. Il ajoute
ainsi :
" Le recours à cette procédure doit donc
être strictement limité et entouré de la plus grande
transparence "
.
Du reste, la portée de la ratification semble essentiellement
symbolique, car les crédits ratifiés sont le plus souvent
déjà dépensés, en tout ou partie. Les
conséquences d'un éventuel refus de ratification n'ont d'ailleurs
pas été clairement identifiées par la doctrine.
Le contenu du décret d'avance du 2 septembre 1999 a été
analysé dans l'exposé général.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 10
Répartition des
excédents
de redevance
Commentaire : le présent article répartit le
produit de la redevance affectée au financement des organismes du
secteur public de la communication audiovisuelle.
Compte tenu du caractère récurrent des excédents de
redevance constatés par rapport aux prévisions contenues dans les
lois de finances initiales mais aussi de la volonté de procéder
dans certains cas à des opérations de régulation
budgétaire, les lois de finances rectificatives comportent
traditionnellement un article proposant une nouvelle répartition de la
redevance entre les organismes faisant partie du secteur public de la
communication audiovisuelle.
Cette année, la situation se présente de façon plus
complexe que d'habitude dans la mesure où le répartition des
excédents de redevance s'effectue à la fois en loi de finances
initiale pour 2000 et en loi de finances rectificative pour 1999.
I. LES AMÉNAGEMENTS APPORTÉS AU DISPOSITIF
GOUVERNEMENTAL
Pour la deuxième année consécutive, le projet de loi de
finances rectificative déposé par le gouvernement, ne propose pas
la répartition de l'ensemble de l'excédent de redevance
dégagé au cours de l'exercice précédent.
En fait le gouvernement a décidé de répartir les quelque
350 millions de francs d'excédents 1998, en deux parts
égales :
• la première est placée de façon classique en
loi de finances rectificative pour 1999 afin d'offrir des compléments de
financements à certaines sociétés de l'audiovisuel ayant
des besoins urgents ;
• la seconde a été affectée en projet de loi de
finances initiale pour 2000 de façon à compléter les
ressources du compte d'affectation spéciale et, partant, les moyens
publics mis à la disposition du secteur public audiovisuel.
Le problème est paradoxalement rendu plus aigu par l'importance
même des excédents, qui rend les arbitrages plus difficiles entre
les différentes parties prenantes.
A. DES EXCÉDENTS DE REDEVANCE SOUVENT SUBSTANTIELS
Le tableau ci-dessous récapitule en valeur absolue et en pourcentage les
excédents constatés depuis 1988 par rapport aux prévisions
de la loi de finances initiale, exceptionnellement modifiée par une loi
de finances rectificative de l'année.
Excédents du produit de la redevance depuis 1988
(en millions de francs)
|
Années |
Loi de finances |
Montant à répartir |
Excédents |
Excédents en % |
|
1988 |
7.165,13 |
7.241,67 |
76,54 |
+ 1,07 |
|
1989 |
7.514,00 |
7.523,29 |
9,29 |
+ 0,12 |
|
1990 |
7.933,50 |
8.012,69 |
79,19 |
+ 1,00 |
|
1991 |
8.349,70 |
8.352,74 |
3,04 |
+ 0,04 |
|
1992 |
9.348,80 (1) |
9.447,88 |
99,08 |
+ 1,06 |
|
1993 |
9.481,40 (2) |
9.617,78 |
136,38 |
+ 1,44 |
|
1994 |
10.070,00 |
10.091,50 |
21,50 |
+ 0,21 |
|
1995 |
10.914,60 |
10.918,43 |
3,83 |
+ 0,04 |
|
1996 |
11.449,22 |
11.527,14 |
77,92 |
+ 0,68 |
|
1997 |
11.638,37 |
11.762,34 |
123,97 |
+ 1,07 |
(1)
Dont loi de finances rectificative : 171,8 millions de francs.
(2) Dont loi de finances rectificative : 152,8 millions de francs.
Source : Service de la redevance
Certaines années, les excédents dépassent 1 % du
produit de la collecte. Le maximum a été atteint en 1993,
où en dépit de l'affectation de 152,8 millions de francs par
la loi de finances rectificative, le produit perçu de
9.618 millions s'est trouvé supérieur de 1,44 % au produit
attendu après modification par la loi de finances rectificative de
l'année 1993.
En règle générale, les excédents de l'année
" N " sont répartis au cours de l'exercice " N+1 "
et versés, après le vote de la loi de finances rectificative,
avant la fin de ladite année. Mais il est des exceptions. Ainsi, en
1993, la loi de finances rectificative a réparti à la fois un
reliquat de redevance au titre de l'année 1992 et une partie de
l'excédent au titre de 1993, c'est-à-dire de l'année en
cours.
Ces excédents ont à la fois pour origine la modification des
conditions d'exonération et l'efficacité accrue des
contrôles exercés par le service de la redevance dans le cadre des
opérations dites " de recherche de postes non
déclarés ". On note que ces opérations se sont
trouvées grandement facilitées par la possibilité de
rapprochement des fichiers de la taxe d'habitation et de la redevance,
autorisée à l'initiative du Sénat, par la loi du 12 avril
1996.
B. L'ATTITUDE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'année dernière le gouvernement avait initialement tenté
de mettre en réserve l'excédent 1997, soit 123,9 millions de
francs, déduction faite de 50 millions de francs destinés
à France 3. Le gouvernement avait dû faire un compromis entre
son souci de mettre en réserve des ressources de redevance pour financer
sa politique et celui de parer à certaines difficultés du moment,
et notamment à celles auxquelles devait faire face France 3.
La commission des finances de l'Assemblée nationale est alors intervenue
pour répartir l'ensemble du reliquat pour diverses raisons. Selon elle,
les téléspectateurs ont acquitté une redevance en 1997
pour financer le fonctionnement courant de l'audiovisuel public et n'ont aucune
raison de permettre à l'État de constituer des réserves
utilisables à une date ultérieure.
Par ailleurs, la commission des finances a écarté certains
arguments d'ordre juridique qui pouvaient s'opposer à son initiative.
Elle a considéré que l'article 40 n'était pas opposable en
se fondant notamment sur la jurisprudence telle qu'elle est consignée
dans le rapport d'information de M. Jacques Barrot, alors président
de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Pour des raisons d'opportunité, également, la commission des
finances de l'Assemblée nationale a considéré, en fonction
des éléments d'information dont elle disposait sur la situation
financière des différentes sociétés et organismes
de l'audiovisuel public, qu'il convenait de répartir en totalité
l'excédent de redevance et de ne pas l'affecter, pour la partie
distribuée, uniquement à France 3 mais à d'autres
sociétés dont les besoins n'étaient pas moins
pressants
11(
*
)
.
La même logique a conduit cette année l'Assemblée nationale
à souhaiter dans un premier temps, sur proposition des rapporteurs
spécial et pour avis nos collègues Le Guen et Mathus, corriger la
copie du gouvernement et à affecter - par un vote acquis à
l'unanimité des groupes politiques - l'ensemble des excédents de
l'exercice 1998 à la dotation 2000, privant de ce fait de financement
les mesures d'urgence prévues en projet de loi de finances rectificative.
En fait, le Gouvernement qui a réussi à faire supprimer en
seconde délibération, a vu la question resurgir au moment de la
discussion du projet de loi de finances rectificative. Il est parvenu avec MM.
Le Guen et Mathus - qui avaient déposé un amendement
répartissant 100 millions de francs pris cette fois-ci sur les
excédents 1999 - à un compromis sur la base d'un
supplément de 70 millions de francs.
II. L'ANALYSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Trois questions d'inégale importance sont posées par les
initiatives de l'Assemblée nationale : une question de procédure
budgétaire, une question de fond concernant la gestion du secteur public
de l'audiovisuel, dont la portée dépasse le cadre de la
présente loi de finances rectificative et renvoie à la discussion
du futur projet de loi sur la communication audiovisuelle et une question
d'opportunité relative à la répartition des
excédents entre les organismes.
A. UNE INTERPRÉTATION SOUPLE DES RÈGLES DE
RECEVABILITÉ FINANCIÈRE
La redevance doit-elle être affectée de façon
quasi-immédiate aux organismes qu'elle finance ? Est-il
légitime que l'État la mette en réserve ?
D'une part, on remarque qu'il y a déjà un décalage d'au
moins un an, voire de deux ans, entre l'exercice au cours duquel est
prélevée la redevance et celui où le supplément
sera effectivement dépensé.
D'autre part, on peut trouver anormal que l'État bénéficie
d'une avance de trésorerie aux dépens du secteur audiovisuel
public. Si l'on prend le cas des impôts locaux, les surplus
éventuels de recettes sont automatiquement
rétrocédés aux collectivités concernées.
Certes, comme le fait remarquer le rapport précité de
M. Jacques Barrot, il est possible à l'initiative parlementaire, de
modifier la répartition de la redevance. Cette possibilité lui
est offerte par des dispositions législatives
12(
*
)
. dont la validité n'a pas
été contestée, au regard notamment de sa conformité
à la Constitution, comme l'a constaté le Conseil constitutionnel
(décision n° 80-126 du 30 décembre 1980).
Mais, faut-il pour autant considérer que le Parlement peut, parce qu'il
s'agit de répartir le produit d'une taxe parafiscale affectée,
prendre l'initiative de créer une charge, venant diminuer la
trésorerie de l'État ?
Tout dépend de la façon dont on conçoit l'obligation
d'affectation qui incombe à l'État en matière de comptes
d'affectation spéciale. L'État a l'obligation d'affecter mais
a-t-il celle de dépenser ? Le Parlement peut-il l'y contraindre en
créant des charges nouvelles ? L'Assemblée nationale penche
nettement en faveur de cette interprétation favorable à
l'initiative parlementaire. Comme l'indique le rapporteur général
du budget de cette assemblée, "
ce que nous faisons n'est pas
sans précédents : nous anticipons sur l'arrêté
des comptes de 1999. Les excédents que nous répartissons [...]
peuvent d'ores et déjà être considérés comme
confirmés même si l'arrêté des comptes n'a pas
été officiellement signé par le ministre. Notre
Assemblée a toute capacité à proposer cet
amendement
".
B. LES QUESTIONS DE POLITIQUE AUDIOVISUELLE
Des déficits d'exécution peuvent apparaître qui ne
résultent pas forcément d'une mauvaise gestion mais simplement
d'un budget irréaliste. Cela est en particulier le cas lorsque les
budgets prévisionnels ont été bâtis sur la base
d'anticipations optimistes en matière de recettes publicitaires.
La question est alors de savoir à quel moment il convient d'affecter les
excédents de redevance. Faut-il le faire en cours d'exercice dans la
mesure où l'on dispose effectivement de l'argent des excédents de
redevance ? Faut-il le faire au début de l'exercice suivant sous
prétexte de clarté dans les comptes et dans l'appréciation
des résultats de gestion ?
D'un coté, l'expérience de ces dernières années
montre que le système lui-même d'affectation des reliquats de
redevances de l'année " N " en fin d'exercice de
l'année " N+1 " ne permet pas aux sociétés et
organismes de l'audiovisuel d'être gérés dans des
conditions qui fassent apparaître clairement les responsabilités
dans la formation du résultat de l'entreprise.
De l'autre, intégrer immédiatement les excédents connus de
redevance permet de garantir au secteur audiovisuel l'argent qui lui est
dû, l'affectation de l'excédent dès l'exercice en cours et
non l'année suivante, à un moment où il pourrait
être pris en compte dans les arbitrages budgétaires.
Hier, on se livrait, au nom des nécessités de la rigueur
budgétaire, à des manipulations complexes
13(
*
)
, aujourd'hui, alors que la
conjoncture publicitaire s'inverse, on vient compenser des pertes ou
accélérer des projets d'investissement, en distribuant une manne
providentielle.
Dans un cas, on prélevait les fruits du succès, de l'autre, on
vient compenser des moins values ou des dépenses mal ou
imprévues. Dans les deux cas, on a tendance à diluer les
responsabilités. En outre, on donne l'impression de favoriser les
" mauvais élèves " au détriment des
" bons ", les " cigales " au détriment des
" fourmis ".
S'il y a là un élément de souplesse de gestion, on peut
aussi y voir un facteur d'arbitraire. L'intervention correctrice intervient, en
effet, en fin d'exercice dont le résultat dépend alors en partie
de la bienveillance des autorités de tutelle.
Tout cela n'est pas de nature à clarifier la gestion des
sociétés et aboutit à conforter l'emprise
financière de l'État sur l'audiovisuel public.
C. LES ARBITRAGES DE RÉPARTITION
Sans doute n'est-il donc pas très satisfaisant d'attribuer, en fin
d'exercice, des sommes relativement importantes au " coup par
coup " ; toutefois, cette année, nous sommes face à des
besoins exceptionnels et à des suppléments de ressources qui ne
le sont pas moins :
1° - supplément de ressources exceptionnel - sans doute de l'ordre
de 400 millions de francs pour l'ensemble de l'exercice - sans que l'on
sache si cette tendance sera durable dans les années suivantes ;
2° - besoins de financements exceptionnels, également, qu'il
s'agisse de France Télévision dont les recettes publicitaires,
sont moindres que prévu par suite du recul de l'audience - fin juillet
1998, on était déjà sur une tendance de 150 millions
de francs de déficit -, de Radio France qui doit financer sa
numérisation ou de RFI, qui depuis de nombreuses années subit les
conséquences d'arbitrages défavorables
Les autres sociétés et organismes sont également parties
prenantes à cette répartition dans la mesure où elles ont
également des besoins liés à la numérisation de
leurs moyens.
Bref, des ressources nouvelles et imprévues sont apparues, qu'il n'y a
pas de raison de mettre en réserve, alors que des besoins existent.
Sachant, de bonne source, que l'excédent de redevance constaté au
31 octobre 1999 par rapport aux objectifs était supérieur
à 270 millions de francs et que l'Assemblée en a
déjà distribué pour 70 millions de francs, il est
proposé de répartir les 200 millions de francs restants de la
façon suivante.
Compte
tenu des 137 millions de francs qui résultent des excédents 1998
(que le gouvernement refuse d'inscrire dans le projet de loi de finances pour
2000 comme le demandait le Sénat), cela revient à distribuer dans
le présent projet de loi de finances rectificative pour 1999, 407
millions de francs supplémentaires.
En tout état de cause, le problème général de
l'affectation des excédents de redevance doit être
réexaminé dans une perspective d'ensemble à l'occasion de
l'examen, au mois de janvier prochain, du projet de loi sur la communication
audiovisuelle.
Décision de votre commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
TITRE
II
DISPOSITIONS PERMANENTES
I.- MESURES CONCERNANT LA
FISCALITE
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 11
Clôture des
plans d'épargne en vue de la retraite et exonération
d'impôt sur le revenu des sommes figurant sur ces plans
Commentaire : le présent article additionnel
propose de
clôturer les plans d'épargne en vue de la retraite le 30 juin 2000
et d'exonérer d'impôt sur le revenu les sommes figurant sur ces
plans.
I. LE GEL DES PLANS D'ÉPARGNE EN VUE DE LA RETRAITE DEPUIS LEUR
REMPLACEMENT PAR LES PLANS D'ÉPARGNE POPULAIRE
A. LE RÉGIME DES PLANS D'ÉPARGNE EN VUE DE LA RETRAITE
La loi n ° 87-416 du 17 juin 1987 sur l'épargne avait
créé les plans d'épargne en vue de la retraite qui
pouvaient être ouverts chez tous les intermédiaires financiers.
Les versements effectués chaque année étaient
déductibles des revenus imposables de l'épargnant. Celui-ci
déterminait librement le montant de ses versements annuels dans un
plafond de 6.000 francs pour une personne seule et 12.000 francs pour un couple.
Les sommes versées pouvaient être investies en valeurs
mobilières ou en opérations d'assurance-vie. Pendant toute la
durée de vie du plan, les produits et plus-values venaient
accroître en franchise d'impôt la masse épargnée.
Les sommes retirées étaient imposables comme des pensions :
elles donnaient donc lieu, dans les limites légales, aux abattements de
10 % et 20 %. Ce principe s'accompagnait d'une modulation puisque le
dispositif était conçu pour favoriser la constitution d'une
épargne en vue de la retraite : l'avantage consenti au moment de la
sortie variait selon la date choisie et la durée de vie des plans.
Toutefois, ce système a été remplacé en 1990 par
les plans d'épargne populaires.
B. LE GEL DES PLANS D'ÉPARGNE EN VUE DE LA RETRAITE DEPUIS
1990
L'article 109 de la loi n ° 89-935 du 29 décembre 1989
(loi de finances pour 1990) a créé les plans d'épargne
populaire. Les versements sont limités à 600.000 francs par plan.
Les versements effectués par les contribuables non imposables à
l'impôt sur le revenu ouvrent droit, pendant les dix premières
années, à une prime égale au quart de leur montant annuel,
sans pouvoir excéder 1.500 francs par an. La somme des primes et de
leurs intérêts capitalisés est versée par l'Etat dix
ans après l'ouverture du plan ou à sa clôture si elle est
antérieure. Toutefois, en cas de retrait de fonds avant huit ans, la
prime n'est pas versée sauf dans les cas énumérés
par la loi.
Si le titulaire du plan le conserve pendant au moins huit ans, les produits
capitalisés de la rente viagère et de la prime d'épargne
sont exonérés d'impôt sur le revenu.
Afin de favoriser le développement des plans d'épargne populaire,
le V de l'article 109 précité a prévu le gel des plans
d'épargne en vue de la retraite. A compter du 1er janvier 1990,
aucun nouveau plan ne pouvait être souscrit. En outre, aucun versement ne
pouvait être effectué sur les plans anciens.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA CLÔTURE DES PLANS D'ÉPARGNE EN VUE DE LA RETRAITE
Le VI de l'article 109 de la loi de finances pour 1990 prévoyait la
possibilité de transférer les sommes investies sur un plan
d'épargne en vue de la retraite ouvert avant le 1er octobre 1989
sur un plan d'épargne populaire. La date limite pour effectuer cette
opération était fixée au 31 décembre 1990.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur général,
certains titulaires de plan d'épargne en vue de la retraite n'auraient
pas profité de cette opportunité. Il resterait aujourd'hui
environ 20.000 plans, pour un encours moyen de 10.000 francs.
Or, le maintien de ces plans n'apparaît pas opportun dans la mesure
où ils engendrent des coûts de gestion importants pour les
intermédiaires financiers et un suivi administratif de la part de
l'administration fiscale alors même que leur utilité
économique est limitée.
C'est la raison pour laquelle le présent article prévoit la
clôture définitive de ces plans le 30 juin 2000. Cette date permet
de tenir compte des contraintes liées au passage à l'an 2000 des
systèmes informatiques des intermédiaires financiers.
B. L'EXONÉRATION DE TOUTE IMPOSITION DES SOMMES FIGURANT SUR CES
PLANS
Selon les renseignements obtenus par votre rapporteur général,
l'une des raisons qui freinent la clôture des plans d'épargne en
vue de la retraite est le fait que ces sommes seront alors imposables comme
des pensions.
Dans la mesure où le présent article propose que la clôture
desdits plans s'impose à leurs titulaires, il est prévu que les
sommes figurant sur ces plans seront versées en exonération
d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux pour leur
valeur au 30 juin 2000.
Il convient de remarquer que cette exonération ne porte pas atteinte au
principe d'égalité devant la loi. En effet, les sommes qui seront
récupérées ont été gelées pendant
neuf ans. En outre, la clôture de ces plans est imposé à
leurs titulaires, l'exonération peut donc être
considérée comme une compensation. Par ailleurs, l'encours moyen
de ces plans d'épargne en vue de la retraite s'élevant à
10.000 francs, l'économie d'impôt réalisée est
minime.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 11
Mise en conformité du
régime fiscal des contrats d'assurance-vie
investis en actions
Commentaire : le présent article tend à
aménager le régime des contrats d'assurance-vie investis en
actions (dits " DSK ") afin de tenir compte des exigences
européennes en matière de non discrimination.
I. LA NON CONFORMITÉ DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE A LA
RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE
A. LE RÉGIME DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE INVESTIS EN
ACTIONS
L'article 21 de la loi de finances pour 1998 a limité, à compter
du 1
er
janvier 1998, l'exonération des produits
d'assurance-vie et assimilés de plus de huit ans à
30.000 francs par an pour un célibataire, veuf ou divorcé et
à 60.000 francs par an pour un couple marié. Au-delà de
ces seuils, ces produits sont soumis à une taxation forfaitaire au taux
de 7,5 %.
Toutefois, le même article a prévu une exonération pour les
contrats d'assurance-vie investis en actions, appelés contrats
" DSK ", qui doivent respecter deux conditions.
D'abord, l'actif des contrats doit être constitué pour 50 %
au moins :
- d'actions ou de certificats d'investissement admis aux
négociations sur un marché réglementé d'instruments
financiers et émis par des sociétés ayant leur
siège en France et soumises à l'impôt sur les
sociétés ;
- de droits ou de bons de souscription ou d'attribution ;
- d'actions ou de parts d'organismes de placement collectif en valeurs
mobilières qui emploient plus de 60 % de leurs actifs en titres
précités.
En outre, l'actif des contrats doit être constitué pour 5 %
au moins :
- de parts de fonds communs de placement à risques, de fonds
communs de placement dans l'innovation, d'actions de sociétés de
capital risque ou de sociétés financières
d'innovation ;
- d'actions émises par des sociétés qui sont soumises
à l'impôt sur les sociétés, dont les titres ne sont
pas cotés et qui n'exercent pas une activité bancaire,
financière, d'assurance, de gestion ou de location d'immeubles ;
- de titres admis aux négociations sur le nouveau marché.
B. LA NON CONFORMITÉ DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE INVESTIS EN
ACITONS À LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE
L'EASDAQ
14(
*
)
(la bourse
européenne des valeurs de croissance) a saisi d'une plainte la
Commission européenne, estimant que le dispositif régissant les
contrats d'assurance-vie investis en actions ne respectait pas les
règles européennes en matière de non-discrimination.
Articles 43, 49 et 56 du Traité instituant la
Communauté européenne
Article 43
(ex-article 52)
Dans le
cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la
liberté d'établissement des ressortissants d'un Etat membre dans
le territoire d'un autre Etat membre sont interdites. Cette interdiction
s'étend également aux restrictions à la création
d'agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d'un Etat
membre établis sur le territoire d'un Etat membre.
La liberté d'établissement comporte l'accès aux
activités non salariées et leur exercice, ainsi que la
constitution et la gestion d'entreprises, et notamment de
sociétés au sens de l'article 48, deuxième
alinéa, dans les conditions définies par la législation du
pays d'établissement pour ses propres ressortissants, sous
réserve des dispositions du chapitre relatif aux capitaux.
Article 49 (ex-article 59)
Dans le
cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre
prestation des services à l'intérieur de la Communauté
sont interdites à l'égard des ressortissants des Etats membres
établis dans un pays de la Communauté autre que celui du
destinataire de la prestation.
Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur
proposition de la Commission, peut étendre le bénéfice des
dispositions du présent chapitre aux prestataires de services
ressortissants d'un Etat tiers et établis à l'intérieur de
la Communauté.
Article 56 (ex-article 73 B)
1.
Dans le cadre des dispositions du présent
chapitre, toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les Etats
membres et entre les Etats membres et les pays tiers sont interdites.
2.
Dans le cadre des dispositions du présent chapitre,
toutes les restrictions aux paiements entre les Etats membres et entre les
Etats membres et les pays tiers sont interdites.
Après avoir réalisé une première enquête et
entendu les observations du gouvernement français, la Commission
européenne a adressé à la France, le 15 octobre dernier,
un avis motivé "
au sujet de la compatibilité de
l'article 21 de la loi de finances pour 1998 avec les articles 43, 49 et 56 du
traité CE
".
Elle a estimé que le dispositif qui régit les contrats
d'assurance vie portait atteinte à la liberté
d'établissement des ressortissants d'un Etat membre, à la libre
prestation des services et à la liberté des mouvements de
capitaux.
Les
observations de la Commission européenne
(avis motivé du 26
octobre 1999)
"
L'article 43 du traité CE interdit les restrictions à la
liberté d'établissement des ressortissants d'un Etat membre dans
le territoire d'un autre Etat membre, cette interdiction valant aussi pour les
restrictions à la création d'agences, de succursales ou de
filiales.
L'article 21 de la loi de finances pour 1998 enfreint l'article 43 du
traité CE, que l'on se place du côté des compagnies
d'assurances comme de celui des intermédiaires financiers (banques et
entreprises d'investissement).
Pour ce qui est des compagnies d'assurances, la disposition incriminée
peut avoir pour effet de dissuader celles qui pour l'instant ne sont pas
présentes sur le marché français des contrats d'assurance
vie de s'y établir, dans la mesure où cela impliquerait qu'elles
devraient poursuivre une politique d'investissement prioritairement
orientée vers les titres français et vers le marché
français des capitaux.
S'agissant des banques et des entreprises d'investissements, l'article 21 de la
loi de finances pour 1998 a pour effet de les dissuader de devenir membres
d'autres bourses de valeurs de l'Union européenne : elles n'y ont
pas intérêt car ces bourses ne sont pas attrayantes pour leurs
clients du fait que ces marchés français ne négocient pas,
ou peu, de titres entrant en ligne de compte pour les contrats investis en
actions.[...]
L'article 49 du traité CE interdit les restrictions à la libre
prestation des services à l'intérieur de la Communauté
à l'égard des ressortissants des Etats membres établis
dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la
prestation.[...]
L'article 21 de la loi de finances pour 1998 est incompatible avec l'article 49
du traité CE, que l'on se place du côté des compagnies
d'assurance ou des marchés boursiers, tant en ce qui concerne les
émetteurs que les intermédiaires.
Pour ce qui est des compagnies d'assurances, la disposition incriminée
les amène à modifier leur politique en matière
d'investissement, qui doit être orientée vers le marché
français des capitaux, ce qui rend plus difficiles les conditions
d'exercice de leur activité. Dans l'affaire Safir
précitée, la Cour de Justice a considéré qu'une loi
suédoise mettant en place deux régimes fiscaux différents
pour les contrats d'assurance-vie de capitalisation selon que ces contrats
étaient souscrits ou non auprès d'entreprises établies en
Suède pouvait dissuader les compagnies d'assurance n'opérant pas
encore en Suède d'y offrir leurs services et donc était contraire
à l'article 49 ; de même, cet article 49 " s'oppose
également à l'application de toute réglementation
nationale ayant pour effet de rendre la prestation entre Etats membres plus
difficile que la prestation de services purement interne à un Etat
membre " (points 23 et 17 de l'arrêt Safir et l'arrêt
Commission c/France dans l'affaire C-381/93).
S'agissant des acteurs sur les marchés boursiers, et tout d'abord des
émetteurs de titres, les dispositions incriminées sont pour le
moins ambiguës, à deux points de vue, tant pour ce qui est des
titres concernés que des marchés, réglementés ou
non, qui sont visés. L'article 21 de la loi de finances pour 1998
n'indique pas expressément qu'il doit s'agir de titres français,
mais, comme indiqué au point 6 ci-dessus, l'instruction
ministérielle n° 101 du 29 mai 1998 précise que les
émetteurs de ces titres, cotés ou non cotés, doivent avoir
leur siège social en France. Quant aux marchés, l'instruction ne
mentionne que les marchés réglementés français de
valeurs mobilières.[...]
L'article 21 de la loi de finances pour 1998 est également contraire
à l'article 56 du traité CE. La directive 88/361/CEE et sa base
juridique l'ex-article 67 ont été remplacés par les
ex-articles 73 B à G devenus articles 56 à 60 (l'article 73 E
étant abrogé), mais la liste des mouvements de capitaux qui
était annexée à ladite directive est utile à titre
d'interprétation pour déceler les éventuelles violations
de l'article 56. Or, selon cette liste, l'acquisition par des résidents
de titres étrangers, négociés ou non en bourse, ou de
parts d'OPCVM, négociées ou non en bourse, et la conclusion de
contrats entre des résidents et des compagnies d'assurances
étrangères sont considérées comme mouvement de
capitaux. L'article 21 de la loi de finances pour 1998 restreint ces
possibilités de mouvements de capitaux du fait de l'obligation pour les
compagnies d'assurances proposant des contrats investis en actions d'investir
dans des OPCVM investissant eux-mêmes majoritairement en titres
français.
Selon la liste des mouvements de capitaux précitée, l'admission
de titres à la cote officielle est aussi considérée comme
mouvement de capitaux. L'article 21 de la loi de finances pour 1998 influence
les décisions des émetteurs en ce qui concerne le choix de la
bourse (marché boursier français ou marché boursier d'un
autre Etat membre) sur laquelle leurs titres seront négociés. Le
fait qu'en France le mécanisme des contrats investis en actions
garantisse la fourniture de ressources financières et la
liquidité du marché peut faciliter la collecte de ressources pour
les émetteurs français qui sont ou seront cotés sur un
marché boursier d'un autre Etat membre. La disposition incriminée
ne peut qu'avoir une influence sur la décision des émetteurs
français lorsqu'ils choisissent sur quel marché national ils vont
nouvellement introduire leurs valeurs : l'avantage fiscal procuré
par les dispositions législatives en question va les conduire à
préférer l'admission de leurs titres sur l'un des marchés
réglementés français plutôt que sur d'autres bourses
d'autres Etats membres, entravant ainsi les mouvements de capitaux entre Etats
membres.
II. LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS FAITES PAR LA COMMISSION
EUROPÉENNE
Le présent article tend à prendre en compte les observations
faites par la Commission européenne et à élargir le champ
d'éligibilité des titres dans lesquels les contrats
d'assurance-vie en actions doivent être investis.
Ainsi, le c du présent article prévoit que le quota de 5 %
de placements à risque est étendu aux titres d'entreprises non
cotées ou cotées sur les marchés réglementés
de valeurs de croissance de l'Espace économique
européen
15(
*
)
.
Par ailleurs, jusqu'à présent, l'actif des contrats
d'assurance-vie investis en actions devait être investi dans des actions
ou titres assimilés dont les émetteurs devaient avoir leur
siège social en France et être soumis à l'impôt sur
les sociétés dans les conditions de droit commun et au taux
normal.
Le II du présent article prévoit d'élargir les contrats
d'assurance-vie investis en actions aux actions et titres assimilés de
sociétés qui ont leur siège dans un Etat de la
Communauté européenne et qui sont soumises à l'impôt
sur les sociétés dans les conditions de droit commun et au taux
normal, ou le seraient dans les mêmes conditions si l'activité
était exercée en France.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances avait proposé le même dispositif
similaire dès l'examen de la première partie du projet de la loi
de finances pour 2000, qui avait été adopté par le
Sénat.
Elle avait jugé inopportun d'attendre le débat sur la loi de
finances rectificative pour 1999 pour tenir compte des observations de la
Commission européenne et rendre le dispositif des contrats
d'assurance-vie investis en actions conforme à la réglementation
européenne.
Il n'est pas en effet de bonne politique législative de reporter
indéfiniment la mise en oeuvre de réformes indispensables et de
les examiner dans des conditions préjudiciables au bon exercice par le
Parlement de ses compétences institutionnelles.
Sur le plan de la méthode, on doit donc regretter que le gouvernement
n'ait pas donné un avis favorable à la rédaction, pourtant
identique à la sienne, que votre commission vous avait proposée
lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2000. Sous le
bénéfice de ces observations et en regrettant la méthode
retenue, votre commission estime néanmoins sur le fond une telle mesure,
conforme à ce qu'elle a préconisé, indispensable.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
11
Exonération des sorties en rente viagère des
contrats d'assurance-vie investis en actions
Commentaire : le présent article additionnel tend
à exonérer d'impôt sur le revenu les sorties en rente
viagère des contrats d'assurance-vie investis en actions.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL : L'IMPOSITION DES RENTES VIAGÈRES
RÉSULTANT DE LA SORTIE DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE EN ACTIONS
Le septième alinéa de l'article 125-0 A du code
général des impôts prévoit que sont
exonérés d'impôt sur le revenu les produits attachés
aux bons ou contrats en unités de compte, d'une durée
égale ou supérieure à huit ans et dont l'unité de
compte est la part ou l'action d'un organisme de placement collectif en valeurs
mobilières dont l'actif répond à deux conditions
16(
*
)
:
- d'une part être constitué pour 50 % au moins d'actions
ou titres assimilés de sociétés ayant leur siège en
France ;
- d'autre part être constitué pour 5 % de titres
émis par des sociétés non cotées ou cotées
sur le nouveau marché.
Les produits attachés aux bons ou contrats en unités de compte
sont constitués par la différence entre les sommes
remboursées au bénéficiaire et le montant des primes
versées.
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les produits acquis
sur un contrat d'assurance-vie investi en actions à la date du
dénouement sont exonérés d'impôt sur le revenu
lorsque le bénéficiaire opte pour une sortie en capital.
En revanche, si ce dernier opte pour une sortie en rente viagère, les
arrérages sont imposables à l'impôt sur le revenu dans les
conditions fixées par le 6 de l'article 158 du code
général des impôts.
Les dispositions du 6 de l'article 158 du code général des impôts
Les
rentes viagères constituées à titre onéreux ne sont
considérées comme un revenu, pour l'application de l'impôt
sur le revenu dû par le crédirentier, que pour une fraction de
leur montant. Cette fraction, déterminée d'après
l'âge du crédirentier lors de l'entrée en jouissance de la
rente, est fixée à :
- 70 % si l'intéressé est âgé de moins de
50 ans,
- 50 % s'il est âgé de 50 à 59 ans inclus,
- 40 % s'il est âgé de 60 à 69 ans inclus,
- 30 % s'il est âgé de plus de 69 ans.
La fraction de rentes viagères définie ci-dessus est
imposée dans les mêmes conditions que les revenus
énumérés à l'article 124.
Ces dispositions ne sont pas applicables aux arrérages correspondant
aux cotisations ayant fait l'objet de la déduction prévue au
1° bis de l'article 83.
En effet, l'option pour le versement d'une rente viagère comporte en
réalité deux opérations. D'une part, il y a
dénouement du contrat d'assurance-vie. Les produits en cause sont alors
exonérés. D'autre part, il y a conversion du capital en rente
viagère. Celle-ci est alors soumise en partie à l'impôt sur
le revenu dans la mesure où le capital initial génère des
intérêts.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'EXONÉRATION D'IMPÔT
SUR LE REVENU DE LA RENTE VIAGÈRE
Le présent article additionnel propose d'étendre
l'exonération d'impôt sur le revenu à la rente
viagère d'un contrat ayant satisfait pendant au moins huit ans aux
conditions des contrats d'assurance-vie investis en actions.
Cette mesure est destinée à favoriser le développement de
ce type de contrats. En effet, depuis leur création par l'article 21 de
la loi de finances pour 1998, l'évolution de l'encours de ces contrats a
été assez décevante. Ainsi, l'encours cumulé des
contrats dits " DSK " représente 15 % environ de
l'encours de contrats ayant un support en unités de compte.
En outre, les versements sur ces contrats résultent pour une grande
partie des transferts en provenance d'autres contrats. Ainsi, à la fin
septembre 1999, l'ensemble des versements sur des contrats majoritairement
investis en actions s'élevait à 67 milliards de francs dont
45 milliards de francs de transferts. Depuis le début de
l'année, 37 milliards de francs ont été
collectés dont 23 milliards de francs de transferts.
Il convient de remarquer que les contrats d'assurance-vie ou de capitalisation
inclus dans les plans d'épargne en actions et les plans d'épargne
populaire bénéficient déjà de cette double
exonération
17(
*
)
.
Ainsi, le 5 ° ter de l'article 157 du code général des
impôts prévoit que n'entre pas en compte pour la
détermination du revenu net global la rente viagère, lorsque le
plan d'épargne en actions défini à l'article 163
quinquies D
se dénoue après huit ans par le versement
d'une telle rente.
De même le 22° du même article dispose que n'entre pas en
compte pour la détermination du revenu net global le versement de la
prime d'épargne et de ses intérêts capitalisés ainsi
que le versement au-delà de la huitième année qui suit
l'ouverture du plan d'épargne populaire des produits capitalisés
et de la rente viagère.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 11 bis (nouveau)
Eligibilité au
plan
d'épargne en actions des actions émises par des
sociétés ayant leur siège dans un autre Etat membre de la
Communauté européenne reçues en échange d'actions
cotées détenues dans un plan
à la date de
l'échange
Commentaire : le présent article tend à
autoriser
le maintien, dans un plan d'épargne en actions, d'actions de
sociétés ayant leur siège dans un autre Etat de la
Communauté européenne reçues en échange d'actions
figurant sur le plan à la date de l'échange lorsque celui-ci
résulte d'un offre publique d'échange, d'une fusion, d'une
scission ou d'une opération assimilée.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
A. LE REGIME DES PLANS D'ÉPARGNE EN ACTIONS
La loi n ° 92-666 du 16 juillet 1992 a créé les
plans d'épargne en actions (PEA). Le titulaire d'un plan peut effectuer
des versements en numéraire dans une limite de 600.000 francs.
Les sommes versées dans les plans d'épargne en actions doivent
être investies en " valeurs éligibles au PEA ",
c'est-à-dire :
- soit des actions de sociétés françaises ;
- soit des bons de souscription et droits d'attribution attachés
à ces actions ;
- soit des actions de sociétés d'investissement à capital
variable détenant au moins 60 % d'actions françaises ;
- soit des parts de fonds commun de placement dont l'actif est composé
au minimum à 75 % d'actions françaises.
Si l'épargne investie a été conservée pendant au
moins cinq ans à compter du premier versement, les plus-values
procurées par les placements sont exonérées d'impôt
sur le revenu.
Les plans d'épargne en actions constituent un produit
d'épargne apprécié des ménages français
puisqu'en 1998, il existait près de 3 millions de plans pour un
encours total de 283 milliards de francs.
B. LA REMISE EN CAUSE DU DISPOSITIF DES PEA
Toutefois, le dispositif des plans d'épargne en actions qui conditionne
l'éligibilité des titres à leur nationalité
française apparaît contraire à la réglementation
européenne car il introduit une discrimination entre les
sociétés françaises et les autres sociétés
européennes.
Il convient de noter que la plainte déposée par l'EASDAQ (la
bourse européenne des valeurs de croissance) concernant les contrats
d'assurance-vie dits " DSK " auprès de la Commission
européenne a conduit cette dernière à adresser à la
France un avis motivé le 26 octobre dernier à propos des
discriminations créées par les mesures fiscales desdits contrats.
Or, les mêmes critiques pourraient être adressées au
régime des plans d'épargne en actions.
Par ailleurs, se pose également le problème de la rigidité
des critères d'éligibilité aux PEA
révélé par plusieurs opérations en cours à
l'échelle européenne. Ainsi, Dexia va devenir Dexia Belgium de
droit belge ; Pechiney va se fondre dans une nouvelle
société de droit canadien ; Seita va devenir Altadis, de
droit espagnol ; Aérospatiale- Matra - Dasa va devenir une
société de droit néerlandais.
Les actionnaires vont recevoir des titres de sociétés
étrangères (non éligibles aux PEA) en contrepartie de
titres français (éligibles aux PEA). Or, en perdant leur
nationalité française, les actions de ces sociétés
perdent leur éligibilité aux PEA.
Jusqu'à présent, lorsque cette situation se présentait,
les titulaires des plans d'épargne en actions concernés
étaient obligés de " sortir " ces titres de leur PEA et
de les transférer sur un compte ordinaire. En outre, pour que cette
opération ne soit pas considérée comme une clôture
du PEA, ils devaient également verser en numéraire sur leur PEA
le montant correspondant à l'exacte valeur des titres à la date
de l'échange.
Une telle rigueur apparaît dépassée à l'heure de
la création d'une Union économique et monétaire.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT : UNE SOLUTION
MINIMALISTE
Comme cela a été relevé, la condition posée d'un
investissement en actions " nationales " apparaît aujourd'hui
inadaptée en raison de la création du marché unique et de
la multiplication des opérations de fusion.
Pour autant, le gouvernement n'a pas souhaité remettre en cause ce
principe. Le dispositif proposé tend donc seulement à
résoudre le problème de l'éligibilité des titres
aux PEA lorsque lesdits titres perdent leur nationalité française
au profit de la nationalité d'un des Etats membres de la
Communauté européenne au cours d'un échange d'actions.
Par dérogation au principe d'éligibilité des seules
actions émises par les sociétés ayant leur siège
social en France, le présent article considère que constituent un
emploi autorisé dans le cadre des PEA les actions des
sociétés ayant leur siège dans un autre Etat de la
Communauté européenne reçues en échange d'actions
figurant sur le plan à la date de l'échange et admises aux
négociations sur un marché réglementé.
Il faut cependant que cet échange résulte d'une offre publique
d'échange, d'une fusion, d'une scission ou d'une opération
assimilée.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission n'est pas favorable à ce dispositif qu'elle juge trop
restrictif.
D'une part, il ne permet pas de résoudre le problème de
l'éligibilité des titres qui ont perdu leur nationalité
française suite à une opération de fusion à
l'échelle internationale. En effet, le présent article n'autorise
que le maintien dans les plans d'épargne en actions de titres de
sociétés ayant leur siège dans un autre Etat de la
Communauté européenne.
D'autre part, alors que le dispositif des plans d'épargne en actions est
manifestement contraire à la réglementation européenne et
que le gouvernement est aujourd'hui obligé de modifier le régime
des contrats d'assurance-vie investis en actions pour éviter
l'engagement de poursuite à son encontre par la Commission
européenne, le présent article ne prévoit aucune
disposition qui permette d'anticiper l'inévitable mise en
conformité des règles régissant les plans d'épargne
en actions au principe européen de non discrimination.
Lors de l'examen de la première partie de la loi de finances pour 2000,
votre commission avait déjà soulevé cette
difficulté. A son initiative, le Sénat avait adopté un
dispositif permettant d'éviter une éventuelle condamnation de la
France et d'adapter la législation sur les PEA aux principes de l'Union
européenne.
Ainsi, il avait été proposé d'étendre les plans
d'épargne en actions aux titres émis par des
sociétés ayant leur siège dans un Etat membre de l'Union
européenne.
Cette solution avait le double avantage d'éliminer
toute distorsion entre les sociétés françaises d'une part
et les sociétés européennes d'autre part, et de
résoudre le problème de l'éligibilité des titres au
PEA lorsqu'ils perdent leur nationalité française au profit de
nationalité d'un des Etats membres de l'Union européenne.
En outre, votre commission avait estimé que les titres de
sociétés ayant leur siège en dehors de l'Union
européenne ne pouvaient pas être éligibles au PEA.
Toutefois, elle avait reconnu que les contribuables qui possèdent des
titres d'une société française ou européenne qui,
suite à une opération de fusion, a acquis une nationalité
qui rend lesdits titres inéligibles, ne devaient pas être
pénalisés.
C'est la raison pour laquelle il avait été prévu que les
titres continuent à être " sortis " du PEA, mais que
cette opération ne soit pas considérée comme une
clôture du plan
.
Cela signifiait concrètement que les
propriétaires des titres n'auraient plus à faire un apport en
liquide dans leur PEA d'un montant égal à la valeur des titres
qui ont été échangés.
Ce dispositif n'avait pas été initialement retenu par
l'Assemblée nationale, au motif que le gouvernement serait amené
à faire des " propositions " en ce sens dans la loi de
finances rectificative.
Dans la mesure où le présent article ne paraît pas
satisfaisant, il semble opportun à votre commission de reprendre les
dispositions qu'elle a déjà proposées. Elle manifeste
ainsi la qualité de son engagement européen et son soutien
à la création d'un marché unique des services financiers
et de pôles industriels européens.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 12
Mesures d'adaptation au droit
communautaire
Commentaire : le présent article propose deux mesures
d'adaptation au droit communautaire, totalement différentes : la
transposition de la directive communautaire du 12 octobre 1998 relative au
régime fiscal de l'or d'investissement d'une part, et la suppression de
la modulation territoriale des dépenses de fonctionnement ouvrant droit
au crédit d'impôt-recherche d'autre part.
I. LA TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS DE LA DIRECTIVE DU 12 OCTOBRE 1998
RELATIVE AU RÉGIME FISCAL DE L'OR D'INVESTISSEMENT
A. LA DIRECTIVE N°98/80/CE
Le gouvernement propose dans cet article de transposer les dispositions de la
directive du 12 octobre 1998 qui complète le système de taxe sur
la valeur ajoutée et modifie la directive n°77/388/CEE (dite
" sixième directive ") en ce qui concerne le régime
particulier applicable à l'or d'investissement.
Cette directive tend ainsi à instituer, à partir du
1
er
janvier 2000, sur le territoire de la Communauté
européenne, des règles fiscales harmonisées pour les
transactions afférentes à l'or d'investissement.
Actuellement, les transactions afférentes à l'or
d'investissement sont soumises à des régimes qui varient entre
les différents Etats-membres.
Les opérations sur les pièces d'or peuvent être
exonérées, sur le fondement d'une interprétation extensive
de la sixième directive. S'agissant des lingots et barres d'or, chaque
état-membre est libre d'appliquer sa propre réglementation, la
sixième directive autorisant l'exonération de ces
opérations à titre accessoire, faculté dont la France a
fait usage.
Le but poursuivi par la directive est d'instituer, au niveau communautaire,
un régime fiscal harmonisé pour ce type d'opérations. Le
texte repose sur un principe général d'exonération qui
correspond, dans l'ensemble, au régime appliqué jusqu'à
présent dans notre pays.
Le présent article propose de regrouper l'essentiel des dispositions
relatives au nouveau régime fiscal de l'or d'investissement à la
section IX du chapitre premier du titre II de la première partie du
livre premier du chapitre premier du titre II de la première partie du
livre premier du code général des impôts, sous un VIII
comportant cinq articles, numérotés 298
sexdecies
A
à 298
sexdecies
E.
B. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS
1. Le principe de droit commun : l'exonération de la TVA
Les opérations réalisées par de acheteurs-revendeurs
portant sur de l'or d'investissement sont exonérées de TVA. Les
opérations concernées sont les suivantes :
-
les livraisons, acquisitions intra-communautaires et importations d'or
d'investissement, y compris lorsque l'or d'investissement est
négocié sur des comptes or ou sous la forme de certificats ou de
contrats qui confèrent à l'acquéreur un droit de
propriété ou de créance sur cet or.
-
les prestations de services rendues par les assujettis qui interviennent
au nom et pour le compte d'autrui dans les opérations
précitées
.
2.
La nouvelle définition de l'or d'investissement
La directive propose une définition commune de l'or
d'investissement.
Est considéré comme or d'investissement, l'or sous la forme
d'une barre, d'un lingot ou d'une plaquette d'un poids supérieur
à un gramme et dont la pureté est égale ou
supérieure à 995 millièmes, représenté ou
non par des titres.
Actuellement en France, est considéré comme or d'investissement
les barres d'une pureté égale ou supérieure à 889
millièmes : la nouvelle définition est donc plus restrictive.
En revanche le critère de forme correspond à un
élargissement par rapport à la définition française
actuelle, qui ne vise que les lingots de 1 kg et les barres de 12,5 kg.
On remarquera que le gouvernement a fait usage de la faculté offerte aux
Etats-membres d'exclure du régime particulier les plaquettes d'un poids
inférieur à un gramme.
D'autre part, les pièces d'une pureté égale ou
supérieure à 900 millièmes qui ont été
frappées après 1800, ont ou ont eu cours légal dans leur
pays d'origine et dont le prix de vente n'excède pas de plus de 80 % la
valeur de l'or qu'elles contiennent sont également
considérées comme or d'investissement, si elles remplissent trois
conditions cumulatives, parmi lesquelles un critère de pureté de
900 millièmes seulement.
Dès lors que ces conditions sont remplies, on considère que les
pièces ne sont pas vendues pour leur intérêt numismatique,
et leur vente relève du régime de taxation sur la marge
prévu par la septième directive.
3. Des possibilités d'option pour la taxation
Le principe de droit commun est celui de l'exonération de TVA des
opérations portant sur l'or d'investissement.
La directive
prévoit cependant des possibilités d'option pour la taxation qui
n'existaient pas jusqu'alors en droit français.
Le but poursuivi est d'éviter à certains opérateurs de
supporter une rémanence de taxe excessive sur leur activité
productive ou de transformation et de ne pas rompre la chaîne de taxation.
La directive prévoit trois cas d'option pour la taxation :
- les assujettis qui produisent de l'or d'investissement ou transforment de
l'or en or d'investissement peuvent, sur option, soumettre à la TVA la
livraison de cet or d'investissement à un autre assujetti. Cette
possibilité d'option est imposée aux Etats-membres par la
directive ;
- les assujettis qui réalisent habituellement des livraisons d'or
destiné à un usage industriel peuvent, sur option, soumettre
à la TVA chacune des livraisons d'or mentionnées au a du 2 de
l'article 298
sexdecies
A à un autre assujetti. Cette
possibilité d'option est facultative : la France a choisi d'en
faire bénéficier ses assujettis ;
- les assujettis qui interviennent au nom et pour le compte d'autrui dans des
opérations mentionnées au a du 1 de l'article 298
sexdecies
A peuvent, sur option, soumettre à la TVA leur prestation
lorsque l'opération dans laquelle ils s'entremettent est imposée
en application du 1 ou du 2 ci-dessus.
4. Des opérations exonérées ouvrant des droits à
déduction
L'exercice de l'option en faveur de la taxation ouvre un droit à
déduction intégrale de la TVA d'amont. Toutefois, l'article 298
sexdecies
C prévoit conformément à la directive
deux nouveaux cas d'exonération ouvrant des droit à
déduction, toujours dans le but d'éviter des rémanences
pour certains opérateurs, de garantir les avantages du nouveau
régime d'imposition et d'éviter toute distorsion de concurrence
en ce qui concerne l'or d'investissement importé.
Premier cas : les assujettis qui réalisent des livraisons d'or
exonérées en application de l'article 298
sexdecies
A
peuvent déduire la TVA qui a grevé :
- leurs achats d'or d'investissement soumis à la TVA sur option du
vendeur ;
- leurs achats d'or industriel, dès lors que celui-ci a
été acquis en vue d'une transformation en or
d'investissement ;
- les prestations de services ayant pour objet un changement de forme, de poids
ou de pureté de l'or, y compris en cas de transformation d'or industriel
en or d'investissement.
Deuxième cas : lorsqu'ils réalisent des livraisons
exonérées en application de l'article 298
sexdecies
A, les
assujettis qui produisent de l'or d'investissement ou transforment de l'or en
or d'investissement peuvent déduire la TVA qu'ils ont supportée
au titre des livraisons, des acquisitions intra-communautaires et des
importations des biens ou des services directement liés à la
production ou à la transformation de cet or.
5. La détermination éventuelle de la base d'imposition
La directive ne prévoit pas de disposition particulière relative
à la base d'imposition.
Les transactions seront donc traitées
comme des livraisons, des acquisitions ou des importations et la base
imposable sera toujours constituée, en application du régime de
droit commun prévu en matière de TVA pour les échanges de
biens, par le prix total de la transaction, et non par le profit brut comme tel
était le cas, jusqu'à présent, en France.
En ce qui concerne le
cas particulier de la transformation d'or
d'investissement en or industriel pour le compte d'un particulier
la
directive semble indiquer que seule la prestation de transformation devrait
donner lieu à taxation. Cette règle n'est aujourd'hui
appliquée dans notre pays que de façon très
restrictive : la transformation d'or pour le compte de tiers peut
être regardée comme un travail à façon, mais
uniquement lorsque certaines conditions sont remplies et, s'agissant de la
fabrication d'articles pour le compte de clients qui ont fourni le métal
nécessaire, pour les seules opérations effectuées entre
assujettis. La France aurait souhaité obtenir la possibilité de
continuer à taxer les opérations de transformation de cette
nature sur le prix total dès lors que ces opérations sont
réalisées de manière systématique. Mais il
apparaît que cette pratique ne pourra être confirmée que sur
le fondement d'une dérogation, accordée par le Conseil statuant
à l'unanimité sur proposition de la Commission, sur la base de
l'article 27 de la sixième directive modifiée, qui prévoit
la possibilité d'introduire des mesures particulières
dérogatoires afin d'éviter certaines fraudes. Le Conseil et la
Commission se sont d'ores et déjà engagés à
examiner de telles demandes de dérogation
" avec un esprit
ouvert "
. La France pourrait donc présenter une demande dans ce
sens mais à ce jour, cette procédure n'a pas été
mise en oeuvre.
6. Les mesures de contrôle
Dans la mesure où l'or peut faire l'objet d'un double usage,
c'est-à-dire soit à des fins industrielles (" or
industriel ") soit à des fins d'investissement, la directive
prévoit des mesures destinées à permettre aux
Etats-membres de mettre en oeuvre des mesures de contrôles efficaces. Le
présent article les transpose intégralement :
- les assujettis ayant choisis d'exercer l'une des options en faveur de
l'assujettissement à la TVA seront tenus de porter sur la facture qu'ils
délivrent la mention " application de l'article 26 ter C de la
directive 77/388/CEE modifiée " ;
- le présent article reprend la mécanisme dit d'autoliquidation
(" reverse charge ") qui permet de désigner le destinataire
d'une livraison comme le redevable de la taxe, tout en indiquant que le vendeur
est solidairement tenu à son paiement. Cette possibilité est
prévue par le point F de l'article 26 ter de la sixième
directive ;
- enfin, trois dispositions sont prévues pour faciliter la lutte contre
la fraude :
Les assujettis qui achètent et revendent de l'or d'investissement
devront conserver pendant six ans les documents permettant d'identifier leurs
clients pour toutes les opérations d'un montant égal ou
supérieur à 15.000 euros.
Il s'agit donc d'une
levée de l'anonymat ;
Cette obligation sera réputée satisfaite par la production du
registre de leurs achats, ventes, réceptions et livraisons prévu
à cet effet ;
Enfin les assujettis devront comptabiliser distinctement les opérations
portant sur l'or d'investissement selon qu'elles sont exonérées
ou soumises à la TVA par option.
7. Transposition et entrée en vigueur
Le présent article indique d'un décret précisera les
modalités d'application du présent article, dont les dispositions
entreront en vigueur à la date de promulgation de la loi de finances
rectificative pour 1999. La France devrait ainsi respecter les prescriptions de
l'article 3 de la directive, qui prévoit que les Etats-membres mettent
en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et
administratives nécessaires pour se conformer à la directive le
1
er
janvier 2000.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La transposition de la directive du 12 octobre 1998 est dans l'ensemble
fidèle et utilise largement les facultés offertes aux
Etats-membres.
Votre rapporteur général juge positive la mise en place d'une
définition harmonisée de l'or d'investissement
. Celle-ci
permettra d'éviter certaines distorsions de concurrence, par exemple
avec l'Allemagne qui jusqu'alors possédait une définition
beaucoup plus ouverte que la nôtre.
La transposition de la directive a également pour effet de permettre
une neutralité presque totale sur les passages de l'or industriel
à l'or d'investissement et vice-versa
, ce qui va également
dans le bon sens.
Un changement notable
par rapport à la législation
actuellement en vigueur en France
consiste en la levée de l'anonymat
fiscal des transactions supérieures à 15.000 euros
(soit
environ 100.000 francs). Pour l'administration, la traçabilité
des opérations sera ainsi facilitée, de même que la lutte
contre la fraude et le blanchiment des capitaux.
Dans un tout autre ordre d'idée et s'agissant de questions de
méthode, votre rapporteur général s'étonne de voir
figurer au sein d'un même article deux mesures totalement
différentes tant dans leur objet que dans leur portée, l'une,
celle qui vient d'être exposée ayant trait au régime fiscal
de l'or d'investissement, l'autre à la modulation territoriale du
crédit d'impôt recherche.
C'est pourquoi il suggère
l'adoption d'un article additionnel afin de faire figurer les deux mesures dans
deux articles distincts du projet de loi de finances rectificative.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
12
Suppression
de la modulation régionale du crédit d'impôt recherche
Commentaire : le présent article a
été
introduit pour distinguer ce qui, dans les mesures d'adaptation au droit
communautaire prévus par la présente loi de finances
rectificative, concerne le régime du crédit d'impôt
recherche (les dispositions correspondantes étaient auparavant
mélangées avec d'autres relatives au régime fiscal de l'or
d'investissement). Il est prévu de supprimer, à compter du
1
er
janvier 2000, la modulation territoriale des
dépenses de fonctionnement prises en compte dans la détermination
du montant de ce crédit d'impôt.
Votre commission des finances a décidé de proposer de scinder en
deux articles distincts l'article 12 initial du présent projet de
loi de finances rectificative.
Comme il déjà été observé, il paraissait en
effet incongru de placer dans le même article, sous prétexte qu'il
s'agissait de mesures d'adaptation au droit communautaire, des dispositions
relatives à des sujets aussi différents que le régime
fiscal de l'or d'investissement et le crédit d'impôt recherche.
Concernant ce dernier, il importe de rappeler que :
- il est égal à 50 % de la différence entre le
montant des dépenses de recherche d'une année et la moyenne des
dépenses des deux années précédentes (dans la
limite de 40 millions de francs),
- il est déterminé
par année civile
, quelles
que soient la date de clôture des exercices et leur durée, et
imputé sur l'impôt dû par l'entreprise
au titre de
l'année au cours de laquelle elle a accru ses dépenses de
recherche
,
- la fraction du crédit qui excède l'impôt dû
est imputable sur l'impôt des trois années suivantes et, s'il y a
lieu, restitué à l'entreprise à l'issue de cette
période,
- peuvent être prises en compte non seulement les dépenses
d'investissement mais aussi celles de personnel ainsi, dans la limite,
forfaitaire, de 75 % de ces dernières, que les autres
dépenses de fonctionnement
.
L'article 15 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire a toutefois prévu une modulation territoriale de ce taux
forfaitaire de 75 %, porté à :
- 100 % dans les TDRP (territoires ruraux de développement
prioritaire),
- 65 % pour les activités de recherche exercées, pour
tout ou partie, en Ile-de-France.
Dans un souci de simplification et afin de suivre les conclusions du rapport de
M. Guillaume sur la technologie et l'innovation, jugeant cette modulation
très peu efficace et discriminatoire, le gouvernement en avait
proposé la suppression dans la loi de finances initiale pour 1999.
Mais l'Assemblée nationale, comme le Sénat, en avait voté
le maintien.
Or, par lettre en date du 24 février 1999, la Commission
européenne a notifié à la France qu'elle souhaitait la
suppression de cette modulation dont la persistance était susceptible de
conférer au dispositif le caractère d'une aide de l'Etat non
conforme à l'encadrement communautaire des aides à la recherche
et au développement
18(
*
)
.
La commission a retiré sa notification en échange d'un engagement
des autorités françaises, par lettre du 25 juin 1999, de
proposer au Parlement la suppression de la modulation régionale
incriminée.
C'est la raison pour laquelle une telle mesure a été inscrite
dans le B de l'article 12 initial du projet de loi de finances
rectificative pour 1999.
Mais il était prévu que les effets de la suppression de la
modulation territoriale s'appliquent aux dépenses retenues pour le
calcul du crédit d'impôt
à compter du
1
er
janvier 1999, donc rétroactivement.
Soulignant que la modulation relative aux dépenses courantes des
entreprises, constituait une aide au fonctionnement strictement proscrite
à compter de 2000 par le droit communautaire, le service de
législation fiscale estimait en effet que, pour respecter cette
interdiction, compte tenu du mécanisme d'imputation du crédit
d'impôt recherche, il était inévitable de contraindre les
bénéficiaires, même de bonne foi, à rembourser
l'aide dont ils avaient pu indûment bénéficier.
Cette argumentation n'a pas convaincu la commission des finances de
l'Assemblée nationale qui a voté,
avec avis favorable du
gouvernement
, un amendement tendant à ce que la suppression de la
modulation régionale s'applique seulement aux dépenses
engagées en 2000 en vue de leur imputation en 2001.
Votre commission vous propose ainsi de reprendre la rédaction de
l'Assemblée nationale en la distinguant du texte de l'article 12.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
12
Exonération sans possibilité d'option de
l'ensemble des opérations de cession de créances et de gestion
des créances cédées
Commentaire : le présent article tend à
généraliser les possibilités d'exonération de TVA
offertes jusqu'alors à certaines opérations de
créances.
Actuellement, les opérations, y compris la négociation,
concernant les créances sont exonérées de TVA par
l'article 261 C 1° c du code général des
impôts mais elles entrent dans le champ d'application de l'option pour
l'assujettissement à la TVA. Dès lors que le cédant a
exercé cette option dans les conditions prévues à
l'article 260 B du code précité (c'est le cas de la
quasi totalité des intermédiaires financiers), les sommes
perçues à l'occasion des cessions de créances sont dont
assujetties à la TVA.
Le maintien d'une telle situation d'assujettissement présente
l'inconvénient, au sein du secteur financier, de générer
des rémanences de TVA non déductibles
, mises à la
charge des établissements cessionnaires
et de freiner le
développement souhaitable des opérations de titrisation qui
contribuent à la liquidité des marchés
.
En effet, avec la baisse sensible des taux d'intérêt, les
opérations de cession de créances - elles se définissent
comme des prestations de services rémunérées par leur
marge - dégageront de plus en plus de marges positives susceptibles de
constituer l'assiette de leur assujettissement à la TVA.
Le présent amendement a
, en conséquence,
pour objet
d'exonérer de plein droit, sans possibilité d'option, l'ensemble
des opérations de cession de créances et de gestion des
créances cédées
; il s'inscrit dans la même
logique que celle ayant conduit à exonérer les cessions de
valeurs mobilières et de titres de créances négociables,
ainsi que, récemment, les cessions de créances à des
sociétés de crédit foncier.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 13
Extinction du régime
intra-communautaire des comptoirs de vente, modernisation et simplification des
contributions indirectes
Commentaire : le présent article propose :
- d'une part, de tirer les conséquences de la suppression, au
1
er
juillet 1999, des ventes hors taxes aux voyageurs
intracommunautaires ;
- d'autre part, de moderniser et de simplifier la réglementation
française relative aux contributions indirectes.
I. LES CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DES VENTES HORS TAXES
Les ventes hors taxes dans les liaisons maritimes et aériennes
intracommunautaires sont supprimées depuis le 1
er
juillet
1999.
Cette décision a été prise au Conseil européen de
Cologne du 4 juin 1999, en dépit du souhait de certains Etats membres,
dont la France, de reporter cette mesure à une date ultérieure.
Toutefois, cette suppression était prévue depuis plusieurs
années, son principe ayant été arrêté par la
directive n° 91/680 du 16 décembre 1991 relative au nouveau
régime de TVA intracommunautaire.
Il convient dès à présent de préciser que le
présent article tend, en fait, à valider les instructions
fiscales des 30 juin et 14 octobre 1999 de la direction générale
des douanes et droits indirects, ainsi que celle du 23 août 1999 de la
direction générale des impôts.
Ces textes avaient été publiés de manière à
faire face à l'entrée en vigueur de la suppression des ventes
hors taxes en cours d'année, soit à compter du 1
er
juillet 1999.
Désormais, les ventes effectuées au cours des liaisons maritimes
ou aériennes lors de voyages à destination d'un autre Etat membre
de la Communauté européenne sont donc soumises à la TVA
et, pour les alcools, boissons alcooliques et tabacs manufacturés, aux
droits d'accises.
Ces dispositions nouvelles s'appliquent aux ventes effectuées par des
comptoirs de vente situés dans l'enceinte d'un port ou d'un
aéroport, dans l'enceinte du terminal français de tunnel sous la
Manche ou à bord d'un navire ou d'un aéronef assurant une liaison
à destination d'un autre Etat membre.
Les dispositions antérieures subsistent donc pour les liaisons
à destination de pays tiers.
A. LES DISPOSITIONS MISES EN oeUVRE PAR LES INSTRUCTIONS FISCALES
1. Les règles de territorialité
a) En matière de TVA
La taxe éligible est celle de l'Etat-membre de départ du transport, aux taux applicables dans ce pays.
b) En
matière d'accises
Les droits d'accises exigibles sont ceux de l'Etat membre sur le territoire
duquel les biens sont effectivement mis à la vente.
2. L'application du régime suspensif de droits
Avant la suppression des ventes hors taxes, les opérateurs ne
supportaient aucune imposition au titre de leurs approvisionnements.
Les dispositions nouvelles sont présentées ci-après :
a) Les dispositions relatives à la TVA
Le
maintien des régimes suspensifs prévus à l'article 277 A
du code général des impôts reste possible dans deux
cas :
- lorsque dans le même port ou aéroport il existe des liaisons
avec des pays tiers ;
- pour les assujettis qui exploitent des boutiques à bord de navires ou
aéronefs et qui s'approvisionnent indifféremment pour les besoins
de ventes à emporter pour des voyageurs se rendant dans des Etats tiers
et dans des Etats membres.
b)
Les dispositions relatives aux accises
Désormais, les opérateurs et les fournisseurs doivent adopter le
statut d'entrepositaire agréé.
Ce statut entraîne la suspension des droits d'accises.
3. Un point particulier : les tabacs manufacturés
Les tabacs manufacturés font l'objet de dispositions spécifiques
en raison du monopole de vente auxquels ils sont soumis.
Seuls deux catégories d'opérateurs peuvent intervenir : les
fournisseurs et les débitants. Par ailleurs, les prix de vente sur le
territoire français font l'objet d'arrêtés d'homologation.
Désormais, le nouveau dispositif repose sur le statut
d'acheteur-revendeur, créé par le présent article.
Les exploitants de comptoirs de ventes ou de boutiques à bord de moyens
de transport, qui ont ce statut, pourront librement fixer le prix de vente au
détail des tabacs manufacturés, à condition que ces prix
ne soient pas inférieurs aux prix établis par
l'arrêté d'homologation.
La fiscalité de droit commun des tabacs manufacturés sera
s'appliquera sur la base de ces prix librement fixés.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT : LA
VALIDATION DE CETTE NOUVELLE RÉGLEMENTATION
1. Les dispositions relatives à la TVA
Le changement de régime induit deux ajustements en matière de
TVA.
D'une part, un décret d'application complétera les articles 85
à 85 L de l'annexe III au code général des impôt
afin de donner à certains opérateurs la possibilité de
conserver un statut d'entrepositaire qui leur permettra de ne s'acquitter de la
TVA qu'en sortie de régime suspensif.
D'autre part, le présent article propose de modifier les articles 256
et 256 bis du code général des impôts afin de
préciser que :
- n'est pas considéré comme un transfert assimilé
à une livraison de biens l'expédition ou le transport d'un bien
qui, dans l'Etat-membre d'arrivée, est destiné à faire
l'objet de livraisons à bord des moyens de transport, effectuées
par l'assujetti, dans les conditions mentionnées au c du 1 de l'article
8 de la sixième directive. Cette dernière disposition
prévoit que dans le cadre des liaisons intra-communautaires, le lieu
d'une livraison de bien effectuée à bord d'un bateau, d'un avion
ou d'un train est réputé se situer dans le pays de
départ ;
- n'est pas assimilée à une acquisition intra-communautaire
l'affectation en France d'un bien expédié ou transporté
à partir d'un autre Etat membre et qui est destiné à faire
l'objet de livraisons à bord des moyens de transport, effectuées
par l'assujetti, dans les conditions mentionnées au d du I de l'article
258 du code général des impôts.
Cette dernière disposition permet notamment d'éviter des
impositions successives des biens détenus en stock à bord des
moyens de transport transitant entre deux Etats membres et qui sont
destinés à faire l'objet de ventes à emporter
effectuées à bord.
2. Les dispositions relatives aux accises
Le B du I du présent article
concerne les dispositions nouvelles
relatives aux accises.
Deux nouveaux articles sont introduits dans le code général des
impôts par
le 1
du B : les articles 302 F
bis
et 302
F
ter
.
L'article 302 F
bis
dispose que sont
exonérés des droits d'accises exigibles lors de la mise à
la consommation les alcools, boissons alcooliques et tabacs manufacturés
destinés à faire l'objet de livraisons à emporter
vers
des Etats tiers.
L'article 302 F
ter
comporte plusieurs dispositions :
- peuvent bénéficier du régime suspensif des droits
d'accises les exploitants de comptoirs de vente ou de boutiques à bord
de moyens de transport, à condition qu'ils adoptent le statut
d'entrepositaire agréé ;
- ces exploitants doivent préalablement déclarer leurs
activités auprès de l'administration des douanes et droits
indirects, et indiquer le lieu de vente ;
- les droits d'accises sont liquidés et acquittés selon les
dispositions de l'article 302 D du CGI, c'est-à-dire que les droits
d'accises exigibles font l'objet d'un report de paiement ; en effet,
l'exigibilité des droits et la vente des biens ne sont pas
nécessairement simultanées.
Les 2 à 7 du B
portent sur les
tabacs
:
- les exploitants de comptoirs de vente ou de boutiques à bord de moyens
de transport qui vendent des tabacs manufacturés aux voyageurs ont le
statut d'acheteurs-revendeurs ;
- les personnes qui approvisionnent les acheteurs-revendeurs doivent adopter le
statut d'entrepositaire agréé, afin de pouvoir leur livrer des
produits qui ne sont pas nécessairement homologués à la
vente sur le territoire national ;
- les fournisseurs de tabacs manufacturés ne peuvent livrer leurs
produits qu'aux seuls acheteurs-revendeurs mais en conservent la
propriété jusqu'à leur entrée dans le régime
suspensif des droits d'accises ;
- le prix de vente au détail est fixé librement, sauf pour les
produits figurant à l'arrêté d'homologation ;
- sont ajoutés à la liste des personnes, établie à
l'article 575 H du CGI, qui peuvent détenir plus de 10 kilogrammes de
tabacs manufacturés - les fournisseurs dans les entrepôts et les
débitants dans les points de vente - les personnes approvisionnant les
acheteurs-revendeurs ainsi que ces derniers eux-mêmes.
II. LA MODERNISATION ET LA SIMPLIFICATION DE LA RÉGLEMENTATION
FRANÇAISE RELATIVE AUX CONTRIBUTIONS INDIRECTES
Les dispositions du présent article qui modifient la
réglementation française relative aux contributions indirectes
sont issues, en fait, du projet de loi de modernisation et de simplification de
la réglementation des contributions indirectes
19(
*
)
.
Il s'agit, d'une manière générale, d'appliquer aux
échanges nationaux de produits soumis à accises la
réglementation actuellement en vigueur pour les échanges
intracommunautaires.
A. LES ÉCHANGES DE PRODUITS SOUMIS À ACCISES : DES
RÉGLEMENTATIONS DIFFÉRENTES
1. La réglementation communautaire
Les échanges intracommunautaires de produits soumis à accises
sont régis par les dispositions de la directive n° 92/12
modifiée du 25 février 1992 relative au régime
général, à la détention, à la circulation et
aux contrôles des produits soumis à accises, qui sont : les
huiles minérales, l'alcool et les boissons alcooliques, et les tabacs
manufacturés.
La directive n° 92/12 précitée intervenait dans le contexte
de la mise en place du Marché unique, effective au 1
er
janvier 1992. Elle visait donc à favoriser les échanges au sein
de la Communauté européenne.
Un tel objectif imposait d'appliquer aux produits concernés
le
régime de la suspension de droits d'accises
, qui consiste à
ne faire acquitter la contribution que par le destinataire final, dans le pays
de mise à la consommation du produit.
En effet, le régime suspensif présente de nombreux avantages par
rapport à l'autre régime existant, le régime en droits
acquittés, l'expéditeur n'étant pas contraint de
procéder à des avances de trésorerie ni d'être
soumis à un grand nombre de formalités administratives.
La réglementation communautaire, en l'occurrence la directive
n° 92/12, repose donc sur le régime de suspension de
droits
, même si les opérateurs ont la possibilité de
choisir le régime en droits constatés.
Par ailleurs, afin de mettre en oeuvre cette réglementation, un statut
fiscal spécifique a été institué, celui
d'
entrepositaire agréé
.
2. La réglementation nationale
Il convient de préciser que
les dispositions de la directive n°
92/12 précitée, qui viennent d'être
présentées, s'imposent uniquement aux échanges
intracommunautaires, les Etats membres ayant la possibilité d'appliquer
la législation de leur choix à leurs échanges
nationaux.
Or, la France a décidé de ne pas appliquer cette
réglementation communautaire à ses échanges nationaux.
Cette décision résulte de la simultanéité de deux
événements intervenus au 1
er
janvier 1993 en
matière de réglementation des contributions indirectes :
- le contrôle de l'application de cette réglementation a
été transféré de la direction
générale des impôts à la direction
générale des douanes et droits indirects ;
- l'entrée en vigueur de la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992
transposant les dispositions de la directive n° 92/12
précitée.
Cette loi a, en effet, réalisé une transposition
a
minima
de la directive, ses dispositions étant limitées aux
seuls échanges intracommunautaires.
La législation
nationale repose donc encore largement sur le régime des droits
constatés.
Il s'agissait, en effet, de ne pas bouleverser une réglementation bien
connue des professionnels d'un secteur sensible (viticulteurs, marchands en
gros et débitants de boissons essentiellement).
La direction générale des douanes et des droits indirects a fait
un bilan de cette transposition, duquel il ressort que de nombreuses
règles nationales étaient devenues obsolètes ou sans objet
réel, dans la mesure où les possibilités de contrôle
n'existent plus dans le cadre du Marché unique, qui a supprimé
tout contrôle physique aux frontières, où les
procédures manuelles ne correspondent plus aux méthodes de
travail d'une administration moderne, où l'enjeu économique et
social qui les justifiait avait disparu.
La complexité et l'obsolescence de la réglementation nationale
française nécessitent donc sa simplification et sa modernisation,
ne serait-ce que pour la rendre plus à même d'accroître les
échanges.
B. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article vise à étendre aux échanges
nationaux la réglementation communautaire aujourd'hui applicable aux
seuls échanges intracommunautaires.
1. La " communautarisation " du droit applicable aux
échanges nationaux se limite aux alcools et boissons alcooliques
Ainsi,
le 1 du C du I du présent article
définit le champ
d'application de la réglementation relative aux échanges
intracommunautaires d'alcool, de boissons alcooliques et de tabacs
manufacturés.
Toutefois, les tabacs manufacturés sont exclus de la modification
proposée par le présent article, en raison des
spécificités de la réglementation à laquelle leurs
échanges nationaux sont soumis.
Les échanges nationaux de tabacs manufacturés resteront donc
soumis à la législation actuelle. Seuls leurs échanges
intracommunautaires obéiront aux dispositions introduites par le
présent article, de même que les opérations transitant par
les comptoirs de ventes définis à l'article 302 F
ter
du code général des impôts (
duty free
).
La directive n° 92/12 précitée permet en effet l'institution
d'une réglementation dérogatoire aux dispositions communautaires.
La France a donc effectué ce choix au profit des échanges
nationaux de tabacs manufacturés.
Il convient, en effet, de rappeler que, dans ce domaine, il n'existe que deux
types d'opérateurs nationaux, les fournisseurs et les débitants,
ces derniers agissant en tant que préposés de l'Etat. Ces
opérateurs nationaux disposent donc d'un monopole de distribution. Par
ailleurs, les échanges entre fournisseurs et débitants
obéissent aux règles du régime en droits acquittés.
Par conséquent, l'ensemble de la réglementation communautaire
relative à la détention et à la circulation des produits
soumis à accises s'appliquera aux échanges nationaux et
intracommunautaires d'alcool et de boissons alcooliques.
2. Les modifications apportées aux dispositions relatives aux droits
d'accises
Le 2 du C du I du présent article
propose de modifier l'article
302 D du code général des impôts (CGI) sur trois
points :
a) Les dispositions relatives à l'exigibilité des droits
d'accises
L'article 6 de la directive n° 92/12 précitée dispose que
" l'accise devient exigible lors de la mise à la consommation ou
lors de la constatation des manquants ".
La notion d'exigibilité des droits d'accises n'était
définie, jusqu'à présent, que pour les seuls
échanges intracommunautaires. En effet, elle n'était pas
définie pour les échanges nationaux, en raison de
l'ancienneté de la législation applicable aux produits soumis aux
droits d'accises.
Quatre cas d'exigibilité
de l'impôt sont
distingués :
- l'exigibilité lors de la mise à la consommation des produits
soumis à accises :
conformément à l'article 6 de
la directive n° 92/12 précitée, les droits sont exigibles
lors de la mise à la consommation des produits, c'est-à-dire
lorsque ces derniers cessent de bénéficier du régime
suspensif, et lorsqu'ils sont importés ;
- l'exigibilité lors de la constatation des manquants
, ces
derniers représentant l'écart entre les produits détenus
réellement et ceux retenus au titre de la comptabilité : les
manquants, lorsqu'ils ne sont pas justifiés, sont taxés, mais il
existe des cas où les manquants ne sont pas soumis à taxation, en
raison de pertes pouvant se produire en cours de fabrication ou en cours de
stockage ; désormais, les taux annuels de pertes permettant aux
manquants d'échapper à la taxation seraient fixés par
l'administration : en cas de pertes de cours de fabrication, ce taux
serait fixé par l'administration pour chaque entrepôt suspensif,
sur proposition du producteur, et, en cas de pertes en cours de stockage, il
serait fixé par décret ;
- l'exigibilité lors de l'apposition de marques fiscales
représentatives de droits indirects sur les récipients :
les marques fiscales représentatives de droits indirects
(essentiellement les capsules, empreintes ou vignettes), mentionnées
à l'article 21 de la directive n° 92/12 précitée,
rendent exigibles, lors de leur apposition sur les récipients, les
droits d'accises ;
- l'exigibilité lors de la détention, à des fins
commerciales, de produits soumis à accises :
cette mesure
représente la transposition des dispositions de l'article 9 de la
directive n° 92/12, selon lesquelles les droits d'accises sont exigibles
en cas de détention de produits soumis à accises et pour lesquels
le détenteur ne peut prouver, soit qu'ils circulent en suspension de
droits, soit que ces droits ont été acquittés.
b) La définition de la notion de redevable
Le 2 du 1° du 2 du C du I du présent article
définit
la notion de redevable, l'article 6 de la directive n° 92/12 indiquant que
cette notion était définie par chaque Etat membre. Toutefois, la
France ne l'a jamais définie.
Le redevables est ainsi défini en fonction des modalités
d'exigibilité de l'impôt présentées ci-dessus. Il
s'agit de la personne :
- qui met à la consommation les produits concernés ;
- chez laquelle les manquants sont constatés ;
- qui appose les marques fiscales représentatives des droits indirects
sur les récipients ;
- qui détient les produits soumis à accises à des fins
commerciales en France.
c) Les modalités de liquidation et de paiement des droits
d'accises
Le 2° du 2 du C du I du présent article
propose de
préciser les modalités de liquidation et de paiement des droits
d'accises, sur trois points :
- la liquidation des droits d'accises est mensuelle, sur la base des
quantités de produits mis à la consommation au cours du
mois ;
- le paiement des droits d'accises intervient, soit à la date de
liquidation, soit dans le délai d'un mois à compter de cette
date ;
- un arrêté du ministre chargé du budget fixe le
modèle et le contenu de la déclaration mensuelle des
quantités d'alcool et de boissons alcooliques mise à la
consommation par les entrepositaires agréés.
Les deux premières dispositions sont déjà
appliquées aux marchands en gros. Elles sont désormais
étendues à l'ensemble des entrepositaires agréés.
3. L'extension du statut d'entrepositaire agréé
Le 3 du C du I du présent article
propose une nouvelle
rédaction de l'article 302 G du CGI visant à
étendre le
statut d'entrepositaire agréé à l'ensemble des
opérateurs de produits soumis à accises
, c'est-à-dire
aux opérateurs de la filière viti-vinicole et aux fournisseurs de
tabacs manufacturés.
Cette disposition constitue une mesure très importante de
simplification, puisqu'elle met un terme à la distinction entre les
échanges intracommunautaires et les échanges nationaux. Le
régime des échanges en suspension de droits se verra ainsi
généralisé.
a) La définition de la notion d'entrepositaire
agréé
La définition de la notion d'entrepositaire agréé est
introduite par la nouvelle rédaction de l'article 302 G du CGI.
Le statut d'entrepositaire agréé concerne l'ensemble des
producteurs d'alcools et de boissons alcooliques, à l'exception des
bouilleurs de cru, qui se voient ainsi reconnaître la possibilité
de produire leurs produits en suspension de droits.
Il concernera donc également les brasseurs, dont le régime fiscal
se trouve ainsi profondément modifié. Jusqu'à
présent, en effet, leurs échanges ne pouvaient pas être
réalisés en régime de suspension de droits, mais seulement
en régime de droits acquittés.
Par ailleurs, le statut d'entrepositaire agréé concernera
également les fournisseurs de tabacs manufacturés.
Enfin, il s'appliquera aussi à toute personne détenant des
alcools et boissons alcooliques à des fins de commerciales.
Actuellement, seuls les marchands en gros ont un statut spécifique,
proche du statut communautaire d'entrepositaire agréé, les
viticulteurs ne disposant quant à eux d'aucun statut fiscal.
Le présent article permet ainsi d'appliquer un statut fiscal unique
à l'ensemble des opérateurs de la filière
viti-vinicole.
b) La suppression des titres de mouvements nationaux
Les opérations de fabrication, de détention et
d'expédition de produits en droits suspendus doivent être
réalisées dans un entrepôt suspensif de ces droits,
défini par l'article 4 de la directive n° 92/12 comme
" tout lieu où sont produites, transformées,
détenues, reçues ou expédiées par l'entrepositaire
agréé dans l'exercice de sa profession, en suspension de droits
d'accises, des marchandises soumises à l'accise sous certaines
conditions fixées par les autorités compétentes de l'Etat
membre où est situé cet entrepôt fiscal "
, ou sous
couvert de documents d'accompagnement.
Les titres de mouvements nationaux accompagnant la circulation des produits en
régime de droits suspendus, c'est-à-dire les
acquits-à-caution, sont supprimés, au profit des seuls titres de
mouvement communautaires, soit, pour les échanges en droits suspendus,
les documents administratifs d'accompagnement (DAA) ou les documents
d'accompagnement commercial (DAC).
c) Les obligations auxquelles les entrepositaires agréés
sont soumis
Les entrepositaires agréés sont soumis, en contrepartie des
avantages du régime de droits suspendus, à
deux principales
obligations
:
- ils devront tenir
, par entrepôt fiscal suspensif des droits
d'accises,
une comptabilité matières
des opérations
affectant les produits viti-vinicoles définis à l'article
1
er
du règlement communautaire n° 822/87 du 16 mars
1987, une telle comptabilité permettant d'enregistrer les mouvements
d'entrée et de sortie de l'entrepôt ;
- ils devront verser une caution solidaire garantissant le paiement des
droits dus
; les viticulteurs, les caves particulières, les
caves coopératives et leurs unions, et les brasseurs peuvent être
dispensés de caution.
En cas de violation par l'entrepositaire de ses obligations, de
défaillance de la caution ou de dénonciation par cette caution de
son engagement, l'administration peut retirer l'agrément.
d) La remise en régime suspensif
La nouvelle rédaction de l'article 302 G (IV) propose de permettre
à un entrepositaire agréé détenant, en droits
acquittés, des produits viti-vinicoles ou des tabacs manufacturés
de les replacer en suspension de droits dans son entrepôt fiscal
suspensif des droits d'accises.
Sur sa demande, les droits acquittés ou supportés lui sont
remboursés ou sont compensés avec des droits exigibles, ce qui
n'était pas possible jusqu'à présent.
Les brasseurs, qui, sur le territoire national, ne pouvaient
bénéficier du régime suspensif, devraient tirer profit de
cette modification de la réglementation.
4. Des modifications techniques
Le présent article comporte un ensemble de dispositions de
caractère technique tendant à tirer les conséquences de la
simplification et de la modernisation des contributions indirectes :
-
le 4 du C du I du présent article
donne la possibilité
à l'administration de soumettre à l'impôt les pertes
constatées sur des produits en régime de suspension de droits
circulant entre deux entrepositaires agréés sur le territoire
national, cette possibilité n'existant, jusqu'à présent,
que pour les produits circulant entre deux Etats membres distincts ;
-
le 5
précise que la circulation des produits en suspension de
droits est désormais autorisée pour les échanges
nationaux, réalisés entre entrepositaires agréés,
et non plus seulement entre entrepositaires agréés d'Etats
membres distincts ;
-
le 6
supprime les titres de mouvements nationaux accompagnant les
transactions opérées en droits acquittés sur le territoire
national, c'est-à-dire les acquits-à-caution, remplacés
par le document simplifié d'accompagnement (DSA) communautaire ;
cette disposition constitue entraîne un allégement tout à
fait appréciable des formalités administratives ;
-
le 7
propose de modifier l'article 302 P du CGI concernant la
responsabilité financière de l'entrepositaire agréé
expédiant des produits en régime suspensif, étant
précisé que l'expéditeur est fiscalement responsable du
versement des droits d'accises tant que les produits expédiés ne
sont pas parvenus à destination : d'une part, cette
responsabilité est élargie à l'organisme de cautionnement,
d'autre part, l'administration procède, au terme d'un délai de
quatre mois à compter de la date d'expédition, et à
défaut d'apurement des expéditions réalisées,
à la mise en recouvrement des droits exigibles, à l'encontre de
l'entrepositaire agréé et de l'organisme de cautionnement ;
enfin, il est précisé que l'administration dispose d'un
délai de reprise de trois ans ;
-
le 8
permet aux particuliers qui procèdent au
déménagement des alcools et boissons alcooliques détenus
à des fins non commerciales de ne plus être astreints à des
formalités à la circulation ;
-
le 9
précise que le nouveau droit commun s'applique au droit
spécifique sur les bières, ce dernier étant donc
désormais exigible lors de la mise à la consommation et non plus
lors de la commercialisation des produits ;
-
le 10
propose d'introduire un nouvel article dans le CGI - l'article
1798
bis
- qui définit les sanctions fiscales applicables en cas
d'infraction : le défaut de présentation à
l'administration ou de tenue de la comptabilité matières, le
défaut de présentation des titres de mouvement et des documents
d'apurement, ainsi que le défaut d'information de l'administration sont
punis d'une amende de 100 à 5.000 francs, tandis que chaque omission ou
inexactitude relevée dans les renseignements devant figurer dans la
comptabilité matières est punie d'une amende de 100 francs ;
enfin, ces infractions sont constatées et poursuivies, et les instances
instruites et jugées selon la procédure propre aux contributions
indirectes, c'est-à-dire devant les tribunaux correctionnels ;
-
les 11, 12, 13 et 14
sont des dispositions de coordination, de
même que
le III du présent article
.
5. Le renforcement des procédures de contrôle
Le II du présent article
modifie certaines dispositions du livre des
procédures fiscales afin de renforcer les contrôles
effectués par l'administration sur les activités des
entrepositaires agréés et les comptoirs de vente définis
à l'article 302 F
ter
du CGI.
Le A du II
du présent article modifie l'article L.34 du livre des
procédures fiscales :
-
le 1°
est une disposition de coordination et de
modernisation ;
-
le 2°
tend à garantir le caractère inopiné
des contrôles effectués par l'administration auprès des
entrepositaires agréés, étant précisé que
l'avis de contrôle est remis , non de manière préalable,
mais lors du contrôle, aux entrepositaires agréés ;
- le 3° concerne les modalités de contrôle par
l'administration de la comptabilité matière des entrepositaires
agréés : l'administration peut contrôler la
régularité des énonciations portées dans la
comptabilité matières des entrepositaires agréés,
ainsi que la cohérence entre les indications qui y sont portées
et celles figurant sur les documents d'accompagnement.
Le B du II
du présent article donne à l'administration
accès aux locaux de détention ou de vente des alcools, boissons
alcooliques et tabacs manufacturés des comptoirs de vente, qu'ils soient
situés dans un lieu fixe ou sur un moyen de transport.
Les C et D du II du présent article
sont des dispositions de
coordination.
C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté onze amendements au présent
article, tous ayant reçu un avis favorable du gouvernement.
Outre cinq amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a
adopté six amendements apportant des précisions au texte du
présent article :
- lorsque l'administration est amenée à se prononcer sur le
caractère commercial de la détention de produits soumis produits
à accises, elle devra le faire sur la base d'un faisceau d'indices, et
non plus simplement en raison des quantités en jeu ;
- afin de permettre une harmonisation du régime de perception des droits
d'accises avec celui des droits de douane, il est prévu que la date de
liquidation des premiers est fixée au 5 de chaque mois ;
- les opérations en droit suspensif sont réalisés en
entrepôt fiscal ou sous le couvert du document d'accompagnement
communautaire adéquat, ce régime ne constituant toutefois pas une
obligation pour les opérateurs ;
- l'exonération de titres de mouvements dont bénéficient
les échanges de bières en droits acquittés sur le
territoire national est maintenue, étant considéré que
l'exigence d'un document d'accompagnement, même simplifié, serait
source de complications inutiles puisque les brasseurs n'utilisent pas le
mécanisme de la capsule fiscale ;
- les producteur peuvent réaliser des échanges viti-vinicoles
sous un régime simplifié au-delà des limites des cantons
limitrophes ;
- les formalités administratives concernant les échanges
viti-vinicoles sont allégées, suite à la suppression du
support papier des titres de mouvement, sous réserve que les
opérateurs concernés aient été agréés
à cet effet.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification
.
ARTICLE 14
Conséquences fiscales
du
changement de mode d'exploitation
de certaines entreprises
Commentaire : le présent article vise à faciliter
l'exercice des activités libérales sous forme de
société, à encourager l'option de ces
sociétés pour l'impôt sur les sociétés et
à favoriser les regroupements de sociétés civiles
professionnelles. Il propose ainsi :
- d'autoriser le report d'imposition des plus-values d'apport et des
plus-values d'échange de titres réalisées par les
associés d'une société civile professionnelle à
l'occasion d'une opération de fusion, de scission ou d'apport partiel
d'actif ;
- de permettre, en cas d'apport en société d'une activité
libérale, le transfert de l'imposition des créances acquises
à la société bénéficiaire de l'apport ;
ce même dispositif serait applicable aux sociétés civiles
qui opteraient pour leur assujettissement à l'impôt sur les
sociétés ;
- de proroger la règle, provisoire, du maintien de la taxation au droit
fixe de 1.500 francs des apports des sociétés de personnes
lors de la cession des titres d'une société de personnes ayant
opté pour l'impôt sur les sociétés.
Le présent article pose un jalon de plus dans la modernisation des
conditions d'exercice des professions libérales à laquelle le
Sénat a largement contribué depuis quatre ans. Il met notamment
en application certaines des préconisations du rapport de M. Henri
Nallet sur
" Les réseaux pluridiciplinaires et les professions
du droit
20(
*
)
"
qui
visent à transposer au profit des structures relevant des
bénéfices non commerciaux le régime de faveur des fusions
applicable aux sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés.
En outre, pour encourager les professionnels libéraux à exercer
leur activité sous forme de société, il écarte le
principe de l'imposition des créances acquises et des dépenses
engagées en cas d'apport d'une activité libérale à
une société soumise au régime des sociétés
de personnes ou à une société d'exercice libéral
ainsi qu'en cas de changement de régime fiscal de la
société.
Il met ainsi en application une mesure proposée par votre commission des
finances dès 1997, dans le cadre de la loi de finances rectificative.
Rappelons à titre liminaire, que les professionnels libéraux qui
souhaitent s'associer au sein d'une société immatriculée
peuvent retenir la société civile de droit commun. S'ils exercent
une profession réglementée, la loi met à leur disposition
deux types de sociétés civiles particulières : la
société civile professionnelle (SCP)
21(
*
)
et la société civile de
moyens (SCM), sans compter, depuis la loi du 31 décembre 1990, la
possibilité de s'associer au sein d'une société à
forme commerciale, la société d'exercice libéral (SEL).
Par opposition à la société civile professionnelle qui est
une société créée en vue de l'exercice en commun
d'une profession réglementée, la société civile de
moyens fournit un certain nombre de moyens (personnel, locaux...) à ses
membres mais n'exerce pas elle-même la profession. Actuellement, 20
professions peuvent constituer des SCP. La SEL permet quant à elle aux
membres de certaines professions libérales d'exercer leur
activité sous la forme de sociétés de capitaux. 21
professions libérales peuvent être exercées dans le cadre
d'une SEL.
Les sociétés civiles relèvent en principe de l'impôt
sur le revenu tandis que les SEL sont soumises à l'impôt sur les
sociétés. Les sociétés civiles professionnelle
peuvent toutefois opter pour l'impôt sur les sociétés, en
application des dispositions du 3 de l'article 206 du CGI voté à
l'initiative du Sénat.
I. LE REPORT D'IMPOSITION DES PLUS-VALUES D'APPORT
CONSTATÉES LORS DES RESTRUCTURATIONS DES SOCIÉTÉS CIVILES
PROFESSIONNELLES
A. LE DROIT EN VIGUEUR
Les opérations de fusion, scission ou apports d'actifs sont
généralement considérées fiscalement comme des
cessations d'activité et se traduisent par l'imposition immédiate
des bénéfices non encore taxés, des plus-values
constatées sur les biens affectés à l'exercice des
activités professionnelles, et des créances acquises mais non
encore réglées par leurs débiteurs. Ces dispositions
peuvent s'avérer très pénalisantes en raison du
décaissement qu'elles impliquent alors même que les
opérations ne donnent lieu à la perception d'aucunes
liquidités.
C'est pourquoi le législateur a prévu des amodiations à ce
régime très rigoureux, en faveur, d'une part, des entreprises
individuelles qui se transforment en société (article 151
octies
du code général des impôts), et, d'autre
part, des sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés qui effectuent des opérations de fusion, scission
et apports partiels d'actifs (articles 210 A et 210 B du CGI).
Pour ces deux catégories de contribuables, les opérations
mentionnées sont considérées comme présentant un
caractère intercalaire et les gains et plus-values d'apport ne sont pas
immédiatement imposés.
S'agissant des professions libérales, l'article 31 de la loi
n° 90-1258 du 31 décembre 1990
22(
*
)
a prévu un dispositif de
faveur mais pour les seules fusions de sociétés civiles
professionnelles. Encore convient-il de préciser que faute de mesures
d'application, ce dispositif n'est en pratique pas opératoire. Il n'a
d'ailleurs pas été commenté par l'administration fiscale.
Toutefois, si elles ont opté pour l'impôt sur les
sociétés, les SCP ont accès au régime de faveur des
fusions prévu par l'article 210 A du CGI.
1. Les règles d'imposition des plus-values applicables aux
sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés et à leurs associés en cas de fusion
a) Le régime de faveur des fusions
Sur le plan juridique, une fusion est assimilée à une cessation
d'activité. L'article 372-1 de la loi du 24 juillet 1966 dispose ainsi
que
" la fusion (...) entraîne la dissolution sans liquidation
des sociétés qui disparaissent et la transmission universelle de
leur patrimoine aux sociétés
bénéficiaires "
.
En conséquence, les éléments d'actif apportés par
la société absorbée sont par principe
évalués à leur valeur réelle et sont
comptabilisés à cette valeur à l'actif du bilan de la
société absorbante. Les plus-values qui n'étaient jusque
là que latentes apparaissent donc en comptabilité.
L'intérêt du régime de faveur prévu par l'article
210 A du CGI consiste à dispenser la société
absorbée (i.e. apporteuse) de toute imposition, quitte à en
reporter la charge sur l'absorbante (i.e. bénéficiaire de
l'apport).
Les plus-values nettes et les profits dégagés sur l'ensemble des
éléments d'actif apportés du fait de la fusion font ainsi
l'objet du traitement suivant :
•
Sursis d'imposition des gains sur actif circulant avec
comptabilisation des valeurs d'origine
Les profits latents sur des éléments de l'actif circulant (les
stocks essentiellement) ne sont pas imposés, à la condition que
la société absorbante inscrive ces éléments
à son bilan pour la valeur qu'ils avaient, du point de vue fiscal, dans
les écritures de la société absorbée. Ils seront
imposés au fur et à mesure de leur cession, sans qu'il y ait de
rectification extra-comptable à opérer.
Ce régime est facultatif ; la société absorbante peut
demander l'imposition immédiate des gains en cause, ce qui lui permet de
comptabiliser les éléments de l'actif circulant à leur
valeur d'apport.
•
Sursis d'imposition des plus-values sur immobilisations non
amortissables avec comptabilisation des valeurs d'apport
Les immobilisations non amortissables sont comptabilisées chez la
société absorbante à leur valeur d'apport. Toutefois,
cette même société doit prendre l'engagement de calculer
les plus-values ultérieures de cession d'après la valeur que ces
immobilisations avaient, d'un point de vue fiscal, dans les écritures de
la société absorbée ; il y aura donc une
rectification extra-comptable à opérer pour déterminer le
montant de la plus-value ou de la moins-value fiscale.
•
Étalement de l'imposition des plus-values sur
immobilisations amortissables
Les immobilisation amortissables sont comptabilisées à leur
valeur d'apport : les amortissements et les plus-values de cession seront
calculés à partir de ces valeurs et non à partir des
valeurs d'origine chez l'absorbée.
Toutefois, la société absorbante devra réintégrer
dans ses résultats imposables au taux normal la plus-value d'apport
dégagée sur ces immobilisations. Cette
réintégration peut s'étaler, par parts égales, sur
une durée de quinze ans pour les constructions et de cinq ans pour les
autres biens. Toutefois, la cession d'une immobilisation amortissable
entraîne l'imposition immédiate de la fraction de la plus-value
afférente à ce bien qui n'a pas encore été
réintégrée.
La société absorbante devra tenir un état de suivi des
plus-values en report et un registre des profits en sursis d'imposition afin de
faciliter les contrôles à exercer par l'administration.
En vertu de l'article 210 B du CGI, ce régime de faveur
s'applique, sous certaines conditions, aux scissions et aux apports partiels
d'actif de sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés
23(
*
)
.
b) L'imposition des associés
Sur le plan juridique, les fusions conduisent à des échanges de
titres au niveau des associés : les associés de la
société absorbée deviennent à la faveur d'un
échange de titres, associés de la société
absorbante et leurs titres anciens sont annulés et remplacés
par des titres nouveaux émis par la société absorbante
dans le cadre de l'augmentation de son capital. Cette substitution peut
dégager une plus-value qui jusque là n'était que latente.
L'échange de titres est, en principe, considéré comme une
cession à titre onéreux, ce qui justifie l'imposition des
plus-values sur droits sociaux. Le législateur a cependant prévu
un régime de report d'imposition au profit des personnes physiques et un
régime de sursis d'imposition au profit des entreprises.
• Ainsi, en vertu du paragraphe II de l'article 92 B du CGI, la
plus-value réalisée par un
associé personne
physique
en cas d'échange de titres - notamment à la
suite d'une fusion mais également en cas de scission ou d'apport de
titres - peut faire l'objet d'un report jusqu'au jour où
s'opérera la cession, le rachat, le remboursement ou l'annulation des
titres reçus lors de l'échange. Ainsi, le contribuable ne paie
l'impôt que lorsqu'il dispose effectivement de la trésorerie
correspondant à la plus-value réalisée. Ce report est
subordonné à la condition que l'associé en fasse la
demande et déclare le montant de la plus-value.
Ce régime ne s'applique que pour les apports de titres à une
société passible de l'impôt sur les sociétés.
Il n'est donc pas applicable aux plus-values réalisées dans le
cadre d'un échange de titres consécutif à la fusion de
deux SCP, sauf si elles ont opté pour l'IS.
• Enfin,
lorsque les titres échangés
à
l'occasion d'une fusion de sociétés ou d'une scission de
sociétés placée sous le régime de faveur de
l'article 210 B du CGI
figurent à l'actif du bilan d'une
entreprise soumise à l'impôt sur le revenu dans la
catégorie des bénéfices industriels et commerciaux ou
passible de l'impôt sur les sociétés
, le
bénéfice du
sursis
d'imposition peut être
demandé même si la fusion n'est pas placée sous le
régime de faveur de l'article 210 A et dure tant que les droits
sociaux reçus en échange ne sont pas cédés. Dans ce
cas, le profit ou la perte résultant de la cession ultérieure de
ces droits sociaux est déterminé par rapport à la valeur
que les droits sociaux remis à l'échange avaient du point de vue
fiscal.
Ce régime est codifié au 7
bis
de l'article 38 du CGI.
2. Les règles d'imposition des plus-values applicables à la
mise en société d'une entreprise individuelle
De façon similaire à ce que prévoit l'article 210 A
du CGI pour les fusions, l'article 151
octies
prévoit un
régime de faveur pour les plus-values constatées lors de la mise
en société d'une entreprise individuelle.
Ce régime s'applique aux plus-values réalisées par une
personne physique à l'occasion de l'apport à une
société soumise à un régime réel
d'imposition de l'ensemble des éléments de l'actif
immobilisé affectés à l'exercice d'une activité
professionnelle ou de l'apport d'une branche complète d'activité.
Il se traduit par :
•
Le report d'imposition des plus-values sur immobilisations non
amortissables
La plus-value dégagée sur les immobilisations non amortissables
(par exemple, la clientèle) à l'occasion de l'apport est
constatée et déclarée mais son imposition n'aura lieu, au
nom de l'apporteur, qu'à la date où interviendra l'un des trois
événements suivants :
- cession de ces immobilisations par la société
bénéficiaire de l'apport ;
- rachat par cette même société des droits sociaux
reçus par l'apporteur en rémunération de l'apport ;
- cession (même partielle) des droits sociaux à titre
onéreux par l'apporteur. En revanche, la cession à titre gratuit
des droits sociaux ne remet pas en cause le régime du report
d'imposition à la condition que le successeur prenne à son compte
les engagements qui pesaient sur l'apporteur.
•
Le transfert de l'imposition des plus-values sur immobilisations
amortissables sur la société bénéficiaire de
l'apport
Par principe, les plus-values sur immobilisations amortissables sont
imposées au nom de la société bénéficiaire
de l'apport, sous le bénéfice de l'étalement. L'apporteur
peut toutefois opter pour l'imposition immédiate, à son nom, des
plus-values à long terme.
Si elle opte pour l'étalement de l'imposition, la société
bénéficiaire devra, comme en matière de fusion
réintégrer la plus-value d'apport dans ses résultats
imposables avec étalement possible sur quinze ans (plus-values
afférentes aux constructions) ou sur cinq ans (plus-values sur autres
biens). En contrepartie, elle pourra calculer les amortissements et les
plus-values ultérieures de cession sur les valeurs d'apport et non sur
les valeurs d'origine.
S'agissant des plus-values nettes à long terme, il est
généralement plus avantageux d'opter pour l'imposition
immédiate, entre les mains de l'apporteur, au taux global de 26 %.
3. Les règles d'imposition des plus-values actuellement
applicables aux SCP et à leurs associés en cas de fusion
a) Le régime de report d'imposition des plus-values d'apport et des
plus-values d'échange de parts sociales en cas de fusion de SCP
Le paragraphe IV de l'article 151
octies
du CGI issu de l'article
31 de la loi n° 90-1258 précitée du 31 décembre
1990 concerne les seules fusions de sociétés civiles
professionnelles.
Comme pour les fusions de sociétés soumises à
l'impôt sur les sociétés, il prévoit, d'une part, un
différé d'imposition des plus-values dégagées par
la société apporteuse sur les éléments d'actif
immobilisé apportés à la SCP absorbante, et, d'autre part,
un report d'imposition des plus-values encaissées par les
associés de la SCP apporteuse à raison des parts de la
société absorbante qu'il reçoivent en
rémunération de l'apport.
Ce régime est, en principe, applicable sur option exercée dans
l'acte constatant la fusion des deux sociétés. L'option doit
être exercée conjointement par la société apporteuse
et par la société bénéficiaire de l'apport.
Toutefois, malgré son ancienneté, ce dispositif n'a jamais
été mis en oeuvre en raison, selon le rapport de M. Didier
Migaud, de sa rédaction imparfaite. Votre rapporteur
général ne peut que regretter que l'administration fiscale,
prompte en règle générale à produire des
commentaires très détaillés des dispositions
législatives, n'ait pas estimé opportun de publier une
instruction fiscale sur ce dispositif ou d'en proposer la réforme s'il
est imparfait.
b) Le dispositif de sursis d'imposition des plus-values d'échange de
droits sociaux affectés à l'exercice d'une profession non
commerciale
L'article 104 de la loi de finances pour 1997, adopté à
l'initiative de notre collègue Madame Anne Heinis, a étendu aux
professionnels dont l'activité est taxée dans la catégorie
des bénéfices non commerciaux la faculté d'opter pour le
report de l'imposition des plus-values réalisées lors de
l'échange des droits sociaux résultant d'une opération de
fusion ou d'une opération de scission de sociétés
placée sous le régime de l'article 210 B du CGI. On rappelle
que seuls les titulaires de bénéfices industriels et commerciaux
bénéficiaient de cette faculté en application du 7
bis
de l'article 38 du CGI précité (voir supra).
Ainsi, en vertu du paragraphe V de l'article 93
quater
, les
associés d'une société civile professionnelle qui se
voient attribuer des titres nouveaux en échange de l'absorption de leur
société par une autre, peuvent demander le report de l'imposition
de la plus-value réalisée à cette occasion jusqu'à
la date de cession de ces droits nouveaux.
Cette faculté est subordonnée à la condition que les
droits en question soient affectés à l'exercice de la profession.
L'associé doit exercer son activité dans la société
dans laquelle il détient des titres. Outre qu'il ne peut s'agir de
titres acquis dans une intention spéculative,
cette disposition
exclut les absorptions de SCP au sein de structures imposées à
l'impôt sur les sociétés
, car, dans ce cas, les titres
remis lors de l'échange cessent de faire partie de l'actif
affecté à la profession, l'associé n'étant plus
imposé dans la catégorie des bénéfices non
commerciaux mais dans celle des revenus des dirigeants de
sociétés, relevant du même régime que les
traitements et salaires.
Par ailleurs, comme pour le régime de faveur des fusions, scissions et
apports partiels d'actifs, ce régime est applicable sous les conditions
et sanctions prévues à l'article 54
septies
,
c'est-à-dire à condition que le contribuable joigne à sa
déclaration de résultat un état de suivi des plus-values
en report ou en sursis d'imposition.
On notera que le défaut de présentation de ce document, qui
entraînait jusqu'à présent la taxation immédiate des
plus-values, n'occasionnera dorénavant, si l'amendement adopté en
ce sens par le Sénat dans le projet de loi de finances pour 2000 est
voté par l'Assemblée nationale, qu'une pénalité
financière de 5 % du montant des plus-values en report.
Il convient d'observer enfin que le champ d'application du sursis d'imposition
pour les titulaires de BNC détenteurs de titres de SCP est limité
aux seules opérations de fusion. S'agissant des opérations de
scission, dans la mesure où sont visées celles qui sont
placées sous le régime de l'article 210 B du CGI, seuls les
associés de SCP qui ont opté pour leur assujettissement à
l'impôt sur les sociétés pourront bénéficier
du sursis d'imposition.
Au total, les dispositifs existants de report ou de sursis d'imposition en
faveur des sociétés qui se restructurent et de leurs
associés sont peu adaptés aux sociétés de personnes
dans le cadre desquelles les professionnels libéraux exercent leur
activité. Le présent article a, entre autres, pour objet de
remédier à cette lacune en instituant un régime fiscal
ad hoc
pour les sociétés civiles professionnelles et leurs
associés.
B. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT
ARTICLE
Le présent article propose d'insérer un article
151
octies
A nouveau dans le code général des
impôts, afin de permettre le report (ou le transfert s'agissant des
plus-values sur immobilisations amortissables) sur la société
bénéficiaire de l'imposition des plus-values nettes
réalisées par les personnes physiques associées d'une
société civile professionnelle à l'occasion des apports
que ces sociétés effectuent dans le cadre de fusions, de
scissions ou d'apports partiels d'actifs.
En outre, un report d'imposition est prévu pour les plus-values
constatées par ces mêmes associés à l'occasion de
l'échange de titres résultant de fusions ou de scissions,
jusqu'à la cession des titres en question.
Ce dispositif entrera en vigueur pour les opérations de fusion, scission
et apport partiel d'actif réalisées à compter du
1
er
janvier 2000.
1. Champ d'application
a) Un dispositif réservé aux associés de
sociétés civiles professionnelles
L'article 151
octies
A ne concerne que les associés de
sociétés civiles professionnelles
, à l'exclusion
donc des autres formes juridiques dans lesquelles les professionnels
libéraux sont susceptibles d'exercer leur profession.
Or, parmi les structures d'exercice des professions libérales - et
notamment la profession d'avocat spécifiquement visée par le
rapport Nallet qui a motivé le présent article - figurent
des sociétés généralement dépourvues de la
personnalité morale telles que les sociétés en
participation visées à l'article 1871 du code civil et aux
articles 8 et 238
bis
M du CGI, dont les associations d'avocats
sont une des modalités (articles 7 et 8 de la loi n° 71-1130
du 31 décembre 1971).
Dans la profession d'avocat, l'association est la structure la plus couramment
pratiquée en raison notamment de son ancienneté. Prévue
par un décret de 1954, ce fut longtemps la seule formule d'exercice en
commun de la profession. Les plus grands cabinets d'avocats - à Paris
comme en province - sont constitués sous forme d'associations d'avocats.
S'ils souhaitaient fusionner, ils se verraient ainsi privés du
bénéfice du report d'imposition prévu par le
présent article.
Interrogée par votre rapporteur général sur les
motivations d'une telle exclusion, l'administration fait observer que n'ayant
pas la personnalité morale, les sociétés en participation
ne peuvent pas procéder à des fusions, des scissions ou des
apports d'actifs. Votre rapporteur estime pour sa part que rien ne s'oppose, ni
dans le code civil, ni dans le code général des impôts,
à ce qu'une société en participation puisse fusionner ou
apporter des actifs indivis. Il vous proposera en conséquence
d'étendre le champ d'application de l'article
151
octies
A aux associés de toutes les
sociétés visées aux articles 8 et 8
ter
du CGI,
à condition qu'elles soient soumises au régime des
sociétés de personnes et qu'elles exercent une profession
réglementée.
b) Un régime qui s'applique aux plus-values résultant de
toutes les opérations de restructuration
Toutes les opérations de restructuration qui concernent les SCP entrent
en revanche dans le champ d'application de ce régime, à savoir
les fusions, les apports partiels d'actif et les scissions. Toutefois, de
façon similaire à ce que prévoit l'article 210 B du
CGI en faveur des apports partiels d'actif et des scissions de
sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés, le régime de faveur ne serait accordé
qu'à la condition que :
- l'apport partiel d'actif porte sur une
branche complète
d'activité
;
- chacune des sociétés bénéficiaires d'une scission
reçoive une ou plusieurs branches complètes
d'activité ;
- en outre, s'agissant des scissions, les titres rémunérant la
scission soient répartis proportionnellement aux droits de chaque
associé dans le capital de la société scindée. Il
s'agit d'éviter les ventes et les donations déguisées
entre associés.
La notion de " branche complète d'activité " devrait
s'apprécier en fonction de l'autonomie de l'activité
considérée, que cette autonomie résulte d'une implantation
géographique séparée, de l'existence d'une
clientèle séparée ou d'une activité distincte
faisant appel à des moyens distincts ou bien relevant d'une logique
distincte, comme les ventes volontaires pour les commissaires-priseurs.
Les plus-values concernées sont celles à raison desquelles les
associés sont personnellement soumis à l'impôt sur le
revenu pour la part des bénéfices sociaux qui leur est
attribuée. En conséquence,
le dispositif ne serait pas
applicable aux associés d'une SCP qui aurait opté pour son
assujettissement à l'impôt sur les sociétés.
Enfin, et c'est important de le préciser l'octroi du régime de
faveur est indépendant de la forme juridique de la société
bénéficiaire des apports.
2. Le report ou le transfert d'imposition des plus-values d'apport
S'agissant du régime fiscal des plus-values d'apport, le nouvel article
151
octies
A renvoie aux dispositions de l'article
151
octies
précité qui concerne les plus-values
réalisées par une personne physique à l'occasion de
l'apport à une société soumise à un régime
réel d'imposition de l'ensemble des éléments de l'actif
immobilisé affectés à l'exercice d'une activité
professionnelle ou de l'apport d'une branche complète d'activité.
On rappelle (voir supra) que ce régime se traduit par :
- le report d'imposition des plus-values sur immobilisations non
amortissables jusqu'à la date de la cession à titre
onéreux ou du rachat des droits sociaux reçus en
rémunération de l'apport de l'entreprise ou jusqu'à la
cession de ces immobilisations par la société
bénéficiaire de l'apport si elle est antérieure. En
revanche, la cession à titre gratuit des droits sociaux ne remet pas en
cause le régime du report d'imposition à la condition que le
successeur prenne à son compte les engagements qui pesaient sur
l'apporteur ;
- le transfert sur la société bénéficiaire de
l'apport de la charge de l'impôt sur les plus-values afférentes
aux immobilisations amortissables, avec possibilité d'étaler
cette charge sur cinq ou quinze ans. En contrepartie, les amortissements et les
plus-values ultérieurs afférents à ces biens sont
calculés d'après la valeur qui leur a été
attribuée lors de l'apport, celui-ci présentant alors les
mêmes avantages qu'une réévaluation libre.
L'apporteur peut toutefois opter pour l'imposition immédiate, à
son nom, des plus-values à long terme afférentes aux biens
amortissables, au taux de 16 % (soit 26 % après prise en
compte de la CRG, de la CRDS et du prélèvement social), auquel
cas le montant des réintégrations est réduit à due
concurrence.
L'actif d'une société civile professionnelle étant pour
l'essentiel constitué
de biens non amortissables
(clientèle et droit au bail), l'essentiel des plus-values
réalisées à l'occasion d'un apport
bénéficieront en pratique d'un report d'imposition.
On notera s'agissant des plus-values sur immobilisations non amortissables,
qu'un
report
d'imposition (tel que prévu par l'article 151
octies
) se caractérise par la constatation de la plus-value au
moment de l'acte d'apport et le paiement de l'impôt correspondant
à une date ultérieure, alors qu'un
sursis
(dans le cas des
fusions soumises au régime de l'article 210 A) se
caractérise par le transfert de la charge de l'imposition sur la
société bénéficiaire de l'apport. Celle-ci devra en
effet calculer ses plus-values ultérieures d'après la valeur que
les immobilisations cédées avaient, d'un point de vue fiscal,
dans les écritures de la société absorbée.
Dans le cas présent, il s'agit
d'un
report
d'imposition
: la plus-value résultant de l'apport par une SCP de ses
biens non amortissables à une autre société sera
constatée, calculée et déclarée au moment de
l'apport mais ne fera l'objet d'une imposition, entre les mains des
associés de la société apporteuse, qu'au moment où
interviendra un fait générateur tel que la cession des biens
apportés par la société bénéficiaire ou la
cession des titres reçus par la société apporteuse en
contrepartie de l'apport.
A cet égard, il est important de noter qu'à la différence
de l'article 151
octies
qui énumère
précisément les cas susceptibles de faire tomber le report
d'imposition des plus-values d'apport afférentes aux immobilisations
non amortissables,
l'article 151
octies
A fait
référence à la " perte de
propriété " des biens ou des titres, ce qui est beaucoup
moins précis bien que couvrant un champ de possibilités plus
large.
En outre, le dispositif prévoit une gradation de la remise en cause de
l'imposition selon que les immobilisations ou les titres sont
cédés partiellement ou totalement. Trois cas sont
distingués :
Ainsi, le report serait totalement remis en cause en cas de :
- perte totale de la propriété des immobilisations : cela
recouvre, selon les informations recueillies par votre rapporteur
général, la cession à titre onéreux de ces
immobilisations, l'apport à une société tierce ou la perte
par sinistre (la plus-value étant alors calculée par
référence aux indemnités d'assurance) ;
- perte totale des titres reçus en rémunération de la
fusion, de la scission ou de l'apport partiel d'actif : toujours selon le
gouvernement, cette perte peut résulter du rachat, de l'annulation, de
la cession, de l'échange ou de la transmission à titre gratuit
des titres reçus par la société apporteuse en contrepartie
de l'opération de restructuration et qu'elle peut, le cas
échéant, avoir réparti entre ses associés ;
- ou perte totale des titres de la société ayant
réalisé l'apport : cette disposition concerne le rachat,
l'annulation, la cession, l'échange ou l'apport des droits
détenus par les associés dans la SCP ayant réalisé
l'apport.
Toutefois, le paragraphe III de l'article 151
octies
A
prévoit que
le report peut être maintenu en cas de
transmission à titre gratuit des titres reçus
en
rémunération
d'une fusion ou d'une scission
ou des titres
de la société ayant réalisé l'apport partiel
d'actif
, à condition que le bénéficiaire de la
transmission prenne l'engagement d'acquitter l'impôt sur les plus-values
à la date où l'un des événements susceptibles de
mettre fin au report interviendra. L'emploi du terme " peut "
signifie qu'il s'agit d'un dispositif optionnel.
Une telle disposition est la transposition de la deuxième phrase du a du
1 de l'article 151
octies
du CGI selon laquelle la cession à
titre gratuit des droits sociaux ne remet pas en cause le régime du
report d'imposition à la condition que le successeur reprenne à
son compte les engagements qui pesaient sur l'apporteur. Elle figure
également au II de l'article 151
nonies
du CGI qui
prévoit un différé d'imposition en cas de transmission
à titre gratuit à une personne physique des droits sociaux
considérés comme des éléments d'actif
affectés à l'exercice de la profession.
En cas de " perte partielle " de la propriété des
immobilisations non amortissables, le report d'imposition serait remis en cause
à hauteur de la plus-value afférente à l'immobilisation
cédée : en d'autres termes, lorsque la société
absorbante ou bénéficiaire de l'apport cède une partie de
ses immobilisations, seule la fraction de plus-value afférente à
ces immobilisations est imposable.
Là encore, la notion de " perte partielle de
propriété " vise, selon le gouvernement, les cas de cession,
apport, ou perte par sinistre mais le texte fait référence
à la plus-value afférente à l'immobilisation
cédée
, ce qui semble peu cohérent.
Par ailleurs, l'article prévoit que dans l'hypothèse où
une moins-value serait constatée, celle-ci vienne augmenter le montant
de la plus-value nette encore en report. Il s'agit d'assurer la
neutralité fiscale de toute opération de cession
d'éléments sur lesquels une moins-value serait en report. En
effet, en l'absence d'une telle disposition, on constaterait une perte de base
taxable pour l'Etat comme l'illustre l'exemple ci-après :
Soit une SCP réalisant une plus-value nette de 200 à l'occasion
de l'apport à une autre SCP d'un terrain nu dont la moins-value
s'élève à 50 et d'une clientèle qui dégage
une plus-value de 250.
Le jour où la SCP bénéficiaire de l'apport cède le
terrain, les associés de la société apporteuse devront
imputer une moins-value de 50 sur leurs résultats imposables.
Si cette moins-value n'était pas ajoutée au montant de la
plus-value nette en report comme le prévoit le présent article,
le montant net des plus-values imposable le jour où sera
cédée la clientèle serait de 200 et non de 250. Les
contribuables n'auront donc au total été imposés que sur
150 (200 - 50) et non sur 200.
Enfin, le report d'imposition serait remis en cause à hauteur des
titres cédés en cas de " perte partielle " de la
propriété des titres reçus en rémunération
de l'opération de restructuration ou des titres de la
société ayant réalisé l'apport. Cette
rédaction viserait toujours les cas de rachat, de cession,
d'échange, d'annulation ou d'apport desdits titres, bien que là
encore le texte fasse référence aux titres
cédés
.
Il est prévu que la fraction de plus-value ainsi imposée soit
" répartie " sur chaque immobilisation non amortissable, dans
la proportion entre la valeur de cette immobilisation à la date de
l'opération de restructuration, et la valeur, déterminée
à cette même date, de toutes les immobilisations non amortissables
conservées.
Cette disposition de rédaction peu claire a pour objet
d'
éviter une double taxation
. En effet, la plus-value
résultant de la cession des titres est calculée par
référence aux biens composant l'actif de la société
qui donneront eux-mêmes lieu à imposition au titre des plus-values
qu'ils dégageront lors de leur cession ultérieure. Il s'agit donc
ici de retrancher du montant de la plus-value latente afférente à
chaque bien le montant de la plus-value qui a fait l'objet d'une imposition
entre les mains des associés de la SCP apporteuse au moment de la
cession des titres qu'ils ont reçus en contrepartie de l'apport.
Bien que le recours à
la notion de
" perte totale de
propriété "
ait pour objet d'alléger la
rédaction de l'article 151
octies
A, on ne manquera pas
d'observer que cette notion
n'est pas définie fiscalement
,
ce
qui laisse à l'administration une marge considérable
d'appréciation
, au delà des cas évoqués
précédemment, pour mettre fin au report d'imposition. Elle
concernerait par exemple les échanges de titres et les opérations
de restructuration postérieures, qui, dans le régime de faveur
des fusions, scissions ou apports partiels d'actifs des sociétés
soumises à l'impôt sur les sociétés (articles
210 A et 210 B du CGI), n'emportent pas nécessairement la
remise en cause du régime de faveur.
A titre d'exemple, l'article 13 du projet de loi de finances pour 2000
insère un article 210 B
bis
nouveau dans le code
général des impôts tendant à prévoir que les
titres représentatifs d'un apport partiel d'actif ou d'une scission
peuvent faire l'objet d'un nouvel apport sans entraîner la remise en
cause du régime de faveur des fusions dès lors que l'engagement
de conservation de trois ans dont ils sont grevés est repris par la
société bénéficiaire de l'apport.
En outre, en dépit des intentions affichées, on peut relativiser
la simplification qu'une telle notion est censée induire au regard des
quatre alinéas qu'il convient de prévoir pour proportionner la
remise en cause du report à la fraction des biens ou des titres qui sont
cédés.
Enfin, on peut se demander ce que recouvre la notion de perte partielle ou
totale de propriété lorsqu'elle est systématiquement
accompagnée dans les alinéas commentés, par la
référence à la
cession
des titres ou des biens.
Votre commission vous proposera en conséquence de substituer à
la rédaction proposée une rédaction
énumérant, comme dans l'article 151
octies
, les cas
susceptibles de mettre fin au report d'imposition des plus-values
afférentes aux immobilisations non amortissables, le législateur
exerçant ainsi la plénitude de ses compétences sans
alourdir pour autant la rédaction.
On observera à cet égard que la notion de cession
mentionnée à l'article 151
octies
recouvre
déjà la plupart des cas que le gouvernement souhaite viser
à travers les 3
ème
, 4
ème
et
5
ème
alinéas du présent article, puisque
l'administration fiscale considère que toute sortie du bilan d'une
entreprise est assimilable à une cession. Par extension, une telle
interprétation pourrait facilement s'appliquer aux biens et titres
cédés par les sociétés civiles professionnelles ou
leurs associés, bien que les SCP soient dépourvues de
comptabilité commerciale et par conséquent de bilan.
Enfin, votre commission vous proposera un amendement visant à
permettre le " remords " d'une société qui après
avoir fusionné, souhaiterait reprendre ses apports : en cas de
reprise d'apports, l'annulation des droits sociaux correspondants
n'entraînerait pas la remise en cause du report d'imposition des
plus-values afférentes à cet apport, ce qui est logique
dès lors qu'aucune somme n'a été versée en
contrepartie de la reprise. Les sociétés libérales seront
en effet davantage incitées à se " marier " si elles
savent qu'elles peuvent éventuellement faire marche arrière.
3. Le report d'imposition des plus-values d'échange de titres
Le II de l'article 151
octies
A du CGI dispose que, dans
l'hypothèse où la société civile professionnelle
opterait pour le report ou le différé d'imposition des
plus-values nettes d'apport,
l'imposition de la plus-value d'échange
de titres
constatée par ses associés
est reportée
jusqu'à la perte de la propriété des titres
reçus en rémunération
de la fusion ou de la
scission.
On rappelle que lors d'une fusion ou d'une scission de société,
les associés de la société absorbée ou
scindée deviennent, à la faveur d'un échange de titres,
associés de la société absorbante ou
bénéficiaire de l'apport : leurs titres anciens sont
annulés et remplacés par des titres nouveaux émis par la
société absorbante ou bénéficiaire de l'apport dans
le cadre de l'augmentation de son capital. Cette substitution peut
dégager une plus-value qui jusque là n'était que latente.
C'est cette plus-value que le présent dispositif a pour objet de
reporter jusqu'à la " perte de la propriété "
des titres reçus.
En revanche, en cas d'apport partiel d'actif, les titres
rémunérant l'apport sont remis à la SCP apporteuse,
laquelle peut ensuite attribuer les titres ainsi remis à ses
associés sans qu'il y ait échange de titres et donc, sans qu'il y
ait plus-value d'échange.
La plus-value serait reportée jusqu'à la perte de la
propriété des titres reçus en rémunération
de la fusion ou de la scission, ce qui devrait, en pratique recouvrir les
mêmes cas que ceux évoqués précédemment,
à savoir les cessions à titre onéreux, les
échanges, les rachats, les annulations ainsi que les transmissions
à titre gratuit, sauf, dans ce dernier cas, si le
bénéficiaire de la transmission prend l'engagement d'acquitter
lui-même l'impôt le jour où il perdra la
propriété des titres (III de l'article
151
octies
A). On notera qu'un associé qui cesserait
d'exercer son activité dans la SCP mais qui garderait la
propriété de ses titres pourrait continuer à
bénéficier du report.
Par cohérence avec l'amendement rédactionnel proposé
plus haut, votre commission vous proposera de substituer à la notion de
" perte de propriété " celles de cession, annulation ou
rachat.
En cas d'échange de titres avec soulte, la plus-value
réalisée est comprise dans le bénéfice de
l'exercice au cours duquel intervient l'échange à concurrence du
montant de la soulte reçue. Le montant imposable peut toutefois
être taxé au taux de 16 % (+ 10 % de droits
sociaux) applicable aux plus-values à long terme dans la limite de
plus-value réalisée sur des titres détenus depuis deux ans
au moins. Ces dispositions ne sont pas applicables si la soulte dépasse
10 % de la valeur nominale des parts ou si elle excède le montant
de la plus-value réalisée.
Cette disposition qui s'explique par le fait qu'avec le versement d'une somme
en numéraire, la justification d'un report d'imposition tombe, est
inspirée d'une disposition similaire prévue au 7
bis
de
l'article 38 précité concernant le report d'imposition des
plus-values d'échange de droits sociaux résultant d'une fusion ou
d'une scission de sociétés soumises à l'impôt sur
les sociétés détenus par des associés
imposés dans la catégorie des bénéfice industriels
et commerciaux.
Enfin, logiquement, le contribuable ne peut cumuler le report d'imposition des
plus-values d'échange prévu par le présent article avec
celui prévu par l'amendement " Heinis " codifié au V de
l'article 93
quater
du CGI en faveur des titulaires de
bénéfices non commerciaux.
On observera, à l'instar de M. Didier Migaud, rapporteur
général de la commission des finances de l'Assemblée
nationale
24(
*
)
, que l'imposition
de la plus-value d'échange de titres constatée par les
associés d'une SCP absorbée ou scindée conduit à
imposer une seconde fois
une plus-value qui a déjà
été constatée et déclarée au moment de
l'apport et qui doit en principe faire l'objet d'une imposition, entre les
mains des mêmes associés, lors de la cession des immobilisation
non amortissables apportées.
En effet, la plus-value constatée sur les titres d'une SCP
absorbée ou scindée à l'occasion d'une fusion ou d'une
scission et imposée entre les mains de ses associés est
calculée en fonction de la valeur des éléments d'actifs de
ladite société. Elle correspond à la différence
entre la valeur des actifs apportés, telle qu'elle est
évaluée le jour de la fusion ou de la scission, et la valeur
qu'ils avaient d'un point de vue fiscal, dans les écritures de la
société scindée ou absorbée.
Or, la fraction de cette plus-value afférente aux actifs non
amortissables,
donne de nouveau lieu à imposition
entre les
mains des mêmes associés
lors de la cession de ces actifs
tandis que la fraction afférente aux actifs amortissables est
progressivement réintégrée au résultat imposable de
la société absorbante ou bénéficiaire de l'apport.
Cette remarque rejoint celle effectuée par votre rapporteur
général à l'occasion de l'examen de l'article 13 du projet
de loi de finances pour 2000. En effet, la disposition de l'article 210 B
du CGI qui, en contrepartie de l'octroi du régime de faveur des fusions,
oblige les sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés qui procèdent à un apport partiel d'actif
à calculer ultérieurement les plus-values de cession des titres
remis en contrepartie de l'apport par référence à la
valeur que les biens apportés avaient, du point de vue fiscal dans leurs
propres écritures, conduit à la même double imposition des
plus-values mais entre des mains différentes.
Pour éviter une telle double imposition, il conviendrait de calculer la
plus-value réalisée à l'occasion de l'échange de
titres non par rapport à la valeur comptable non
réévaluée des biens apportés mais par rapport
à leur valeur réelle.
Selon le rapport de M. Didier Migaud, et de façon similaire
à ce que prévoit le 3° du I de l'article
151
octies
A, l'administration aurait prévu que
l'associé d'une société absorbée ou scindée
puisse minorer la plus-value d'échange de titres d'un montant
égal à la quote-part de la plus-value d'apport imposable en son
nom.
4. Les conditions d'application
En l'absence de précisions particulières, ce sont les
modalités d'option prévues à l'article 151
octies
du CGI qui s'appliquent, à savoir :
- le régime s'applique sur simple option constatée dans l'acte
d'apport ;
- l'option doit être exercée conjointement par l'apporteur et la
société, c'est-à-dire dans le cas présent par la
société civile professionnelle apporteuse et par la
société absorbante ou bénéficiaire de l'apport.
Par ailleurs, en vertu du paragraphe IV de l'article
151
octies
A, ce sont les associés personnes physiques
de la société apporteuse qui sont soumis à l'obligation de
joindre à leur déclaration un état conforme au
modèle fourni par l'administration faisant apparaître les
renseignements nécessaires au suivi des plus-values dont l'imposition
est reportée, dans la mesure où ce sont eux qui
bénéficient du report d'imposition au titre de la fraction des
plus-values correspondant à leurs droits dans la société.
En vertu du dernier alinéa de l'article 151
octies
, le
défaut de production de cet état ou l'omission de tout ou partie
des renseignements qui doivent y être portés entraîne
l'imposition immédiate des plus-values reportées.
Votre rapporteur général rappelle à cet égard qu'en
vertu de l'article 58
septies
nouveau du projet de loi de finances
pour 2000 introduit par le Sénat à l'initiative de votre
commission des finances et en accord avec le gouvernement, la sanction
consistant en la remise en cause du report est remplacée par une amende
égale à 5 % du montant des résultats omis. Le dernier
alinéa de l'article 151
octies
étant supprimé
en conséquence de cet article additionnel du projet de loi de finances,
il conviendra de procéder à une rectification
rédactionnelle pour prendre en compte cette suppression.
Selon les renseignements recueillis par votre rapporteur
général, bien qu'elle soit exercée par la
société apporteuse, l'option pour le régime de faveur
prévu par l'article 151
octies
A engage l'ensemble des
associés de la société sans qu'il leur soit possible
d'opter pour l'imposition immédiate des plus-values d'apport ou
d'échange de titres.
5. Les mesures de coordination
Logiquement, le 2° du I du présent article prévoit de
soumettre les SCP qui bénéficient du régime de l'article
151
octies
A aux dispositions de l'article 54
septies
du
CGI, à savoir l'obligation de joindre à leur déclaration
de résultat un état de suivi des plus-values en report
d'imposition sur les immobilisations non amortissables, ce qui peut
apparaître redondant avec l'obligation pesant sur les associés en
vertu des deux derniers alinéas de l'article 151
octies
auquel
renvoie l'article 151
octies
A.
Par ailleurs, il est prévu (au 3° du I du présent article)
de modifier l'article 151
octies
du CGI relatif aux mises en
société d'entreprises individuelles, afin de prévoir le
maintien du report d'imposition des plus-values dont
bénéficierait un professionnel libéral qui aurait
apporté l'activité qu'il exerçait auparavant à
titre individuel à une société civile professionnelle, qui
procéderait elle-même à un apport au profit d'une autre
société dans le cadre de l'article 151 octies A nouveau.
On rappelle qu'en vertu de l'article 151
octies
,
bénéficient déjà du maintien d'un tel report les
associés d'une SCP qui se transforme en société d'exercice
libéral.
Le texte prévoit de la même manière de modifier l'article
93
quater
du CGI afin de prévoir le maintien du report
d'imposition des plus-values prévu par cet article en faveur des
professionnels qui apportent les éléments d'actif affectés
à leur profession à une SCP, en cas de restructuration
ultérieure de ladite SCP. Ce maintien, déjà prévu
en cas de transformation de la SCP en SEL, est subordonné au
dépôt d'un état de suivi des plus-values en report.
On notera que l'article 93
quater
, issu de l'article 35 de la loi
n° 66-879 instituant les sociétés civiles
professionnelles, est l'ancêtre de l'article 151
octies
du CGI.
Ses dispositions, qui concernaient les seuls apports réalisés
avant le 1
er
avril 1981, sont périmés mais il semble
que certaines plus-values reportées à l'époque soient
encore en report, ce qui justifie la mesure de coordination proposée par
le 4° du I du présent article.
Il est enfin prévu d'abroger les dispositions du IV de l'article
151
octies
concernant les plus-values d'apport et d'échange
de titres réalisées à l'occasion d'une fusion de SCP dont
on a vu qu'elles n'étaient pas appliquées et qui sont
désormais remplacées par celles de l'article
151
octies
A précédemment examinées.
II. LE REPORT SUR LA SOCIÉTÉ BÉNÉFICIAIRE
DE L'APPORT DE L'IMPOSITION DES CRÉANCES ACQUISES ET TRAVAUX EN COURS
Les créances acquises - mais non encore recouvrées - et
les travaux en cours - mais non encore facturés -
représentent le fonds de roulement permanent et l'essentiel des capitaux
propres des entreprises libérales, sans faire pour autant l'objet d'une
comptabilité créances-recettes comme dans les entreprises
imposées au titre de leurs bénéfices industriels et
commerciaux. Ces créances acquises et travaux en cours
représentent couramment quatre mois de chiffre d'affaires.
Lors de l'apport en société d'une activité libérale
ou non commerciale exercée à titre individuel, ou lors de
l'option d'une société soumise au régime des
sociétés de personnes pour l'impôt sur les
sociétés, ces créances acquises et travaux en cours
doivent être constatées en comptabilité comme si
l'entreprise cessait son activité, alors que l'exploitation est
poursuivie dans un autre cadre juridique ou fiscal, et en l'absence de tout
enrichissement de l'entreprise ou des associés.
En effet, en vertu des articles 202 et 202
ter
du CGI, l'apport en
société ou le changement de régime fiscal est fiscalement
considéré comme une cession ou une cessation de l'entreprise, et
entraîne en principe, la soumission des créances acquises et des
travaux en cours à l'impôt sur le revenu, à la CSG et
à la CRDS
25(
*
)
alors
même que les revenus correspondant n'ont pas été
encaissés. Compte tenu du volume de ces créances en proportion du
chiffre d'affaires, la charge fiscale qui en résulte pour les
contribuables peut s'avérer excessivement lourde, et certainement
dissuasive lorsqu'il s'agit d'opter pour l'exercice sous forme de
société de leur activité ou pour l'impôt sur les
sociétés.
Le législateur a déjà prévu des dispositifs tendant
à rendre cette charge fiscale plus supportable, notamment par le biais
de son étalement. Toutefois, au regard du très faible nombre de
sociétés civiles professionnelles qui ont opté pour leur
assujettissement à l'impôt sur les sociétés ces
dernières années, il convient d'aller plus loin. C'est ce que
prévoit l'article 202
quater
que le présent article
propose d'insérer dans le code général des impôts.
A. LE DROIT EN VIGUEUR
Pour permettre aux professionnels libéraux qui choisissant d'exercer
leur profession sous la forme d'une société d'exercice
libéral (SEL) de faire face à la charge de trésorerie
importante qu'implique le paiement de l'impôt et des contributions
sociales sur les créances acquises, l'article 23 de la loi de finances
rectificative pour 1994 a permis
l'étalement sur trois ans du
paiement de l'impôt correspondant à des créances
acquises
en cas de transformation d'une exploitation non commerciale en
société d'exercice libéral
.
Cette faculté, qui doit faire l'objet d'une demande expresse du
contribuable dans le délai de 60 jours suivant l'option pour le
régime fiscal des sociétés de capitaux, est
codifiée à l'article 1663
bis
du CGI. Comme il s'agit d'un
différé de paiement, le fractionnement donne lieu au paiement de
l'intérêt au taux légal.
Trois ans plus tard, l'article 41 de la loi de finances pour 1997 adopté
à l'initiative de votre commission des finances, a étendu
cette disposition aux associés des sociétés civiles et des
sociétés civiles professionnelles qui optent pour leur
assujettissement à l'impôt sur les sociétés
,
comme les y autorise l'article 239 du CGI.
L'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1997 a étendu
cette disposition aux
contribuables qui choisissent d'exercer leur
profession sous la forme d'une société soumise au régime
des sociétés de personnes
.
Enfin, l'article 18 de la même loi de finances rectificative pour 1997 a
ouvert le choix entre un
étalement sur cinq ans et un
étalement sur trois ans de l'impôt sur le revenu
correspondant
aux créances acquises.
Par ailleurs, l'administration admet que le contribuable cumule le
bénéfice du différé d'imposition avec le
système du quotient prévu à l'article 163-O A du CGI.
En dépit de ces assouplissements successifs, la charge
consécutive à l'apport en société d'une
activité libérale ou au changement de régime fiscal d'une
société civile professionnelle demeure prohibitive, ce qui avait
d'ailleurs conduit votre commission à proposer un dispositif
d'inspiration similaire à celui que propose le gouvernement au
présent article, lors de l'examen de la loi de finances rectificative
pour 1997.
Partant du constat qu'il est injuste qu'un professionnel libéral qui
décide d'exercer sa profession en société reste
personnellement tenu d'acquitter l'impôt sur les créances acquises
qu'il apporte à la société alors que les sommes qui vont
être encaissées vont constituer le fonds de roulement de la
société, le Sénat avait ainsi voté une mesure
tendant à
transférer à la nouvelle
société la responsabilité du paiement de cet impôt
sur les créances acquises
.
Le Sénat avait subordonné l'octroi de ce régime à
la condition que la société bénéficiaire des
apports tienne une comptabilité de caisse, et non une
comptabilité d'engagement, comme l'article 93 A du CGI l'y autorise.
Il est piquant de citer les propos du secrétaire d'Etat au budget de
l'époque, M. Christian Sautter, sur ce dispositif, il y a deux
ans
26(
*
)
:
" Les créances acquises, qui correspondent à la
rémunération de l'activité déployée par le
professionnel avant son entrée dans la société, sont
attachés à l'exploitant individuel. Prévoir la
faculté de les rattacher au résultat de la société,
qui a une personnalité distincte de celle de l'associé, et donc
de les imposer au nom de l'ensemble des salariés, ne serait
justifié, selon le Gouvernement, ni sur le plan juridique, ni sur le
plan économique ".
L'article 202
quater
que le présent article propose
d'insérer dans le CGI est en effet d'inspiration identique.
B. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
L'article 202
quater
prévoit qu'en cas d'apport d'une
activité libérale à une société, les
créances acquises non recouvrées et les dépenses
engagées et non encore payées au titre de la période de
trois mois précédant l'apport, sont inscrites au bilan de la
société bénéficiaire de l'apport. En
conséquence, l'impôt correspondant serait acquitté par
ladite société, dans la mesure où elle recouvrerait
lesdites créances et acquitterait lesdites dépenses.
Le même dispositif de sursis d'imposition serait applicable en cas de
changement de régime fiscal de la société ou de
restructuration (fusion, scission ou apport partiel d'actif).
Il convient toutefois de remarquer que ce dispositif est
temporaire
et
prendra fin le 31 décembre 2002.
1. Les opérations éligibles
Les dispositions de l'article 202
quater
seront applicables dans
les cas suivants :
•
lorsqu'un contribuable
imposé à l'impôt sur
le revenu au titre de ses bénéfices non commerciaux,
devient
,
pour exercer sa profession,
associé d'une
société de personnes
27(
*
)
, d'une société civile
professionnelle ou d'une société d'exercice
libéral
; ce cas recouvre également les fusions ou les
scissions d'une société de personne, d'une SCP ou d'une SEL, les
associés desdites sociétés étant alors
considérés comme cessant leur activité dans la
société absorbée ou apporteuse, devenant associé de
la société absorbante ou bénéficiaire des apports
et, donc soumis aux dispositions de l'article 202 du CGI ;
•
lorsqu'une société procède à un apport
partiel d'actif
. Le fait qu'une telle société soit
éligible au dispositif de transfert des créances acquises
découle implicitement du deuxième alinéa du I de l'article
202
quater
qui vise " les opérations visées au I
de l'article 151
octies
A ", article commenté plus haut.
Bien que la doctrine n'établisse pas de façon définitive
que l'associé d'une société qui procéderait
à un apport partiel d'actif soit considéré comme cessant
son activité au sein de ladite société et soit susceptible
d'être imposé à ce titre, l'administration a
préféré s'assurer de l'applicabilité du dispositif
de l'article 202
quater
par cet alinéa.
En pratique,
une telle disposition devrait essentiellement concerner les
commissaires-priseurs
qui devront en vertu du droit européen,
constituer des sociétés commerciales pour l'exercice de leurs
activités de vente volontaire
et procéder à ce
titre à un apport partiel des actifs afférents à cette
activité au profit de ces sociétés, tout en continuant
à exercer leur activité de vente judiciaire de façon
individuelle ;
• enfin, par dérogation au I de l'article 202
ter
,
lorsqu'une société
civile ou une société
civile professionnelle
opte pour son assujettissement à l'impôt
sur les sociétés
.
2. Les modalités du report de charge
L'article 202
quater
prévoit que dans ces cas,
le
bénéfice imposable
au moment de l'apport ou du changement de
régime fiscal
peut être déterminé
en
faisant abstraction des créances acquises
, mais non
recouvrées, et des dépenses engagées, mais non
payées, au titre des trois mois qui précèdent la
réalisation de l'événement qui entraîne en principe
leur imposition,
à condition que ces créances et
dépenses soient inscrites au bilan de la société qui se
substitue au précédent débiteur
(c'est-à-dire
de la société bénéficiaire de l'apport, de la
société soumise à l'impôt sur les
sociétés ou de la société absorbante en cas de
fusion).
Selon l'administration, le délai de trois mois retenu correspond au
délai moyen de paiement des créances, ce qui permet de recouvrir
l'essentiel des créances acquises.
La condition d'inscription des créances et dettes
transférées dans le bilan de la société où
la profession est nouvellement exercée est indispensable pour permettre
l'imposition ultérieure de ces créances. En pratique, elle vise
les seuls apports d'activités libérales à des
sociétés, cette condition étant alors nécessaire
pour que le changement de créancier soit opposable au
débiteur ; elle constitue d'ailleurs le complément
indispensable des formalités de cession de créances
prévues à l'article 1690 du code civil.
L'inscription des créances acquises au bilan de la société
absorbante en cas de fusion, ou bénéficiaire de l'apport en cas
de scission ou d'apport partiel d'actif, est évidemment automatique. Il
en est de même en cas de changement de régime fiscal, la
société gardant alors la même personnalité juridique.
Lorsque ces conditions sont réunies,
les
modalités de
l'imposition desdites créances et dettes chez la société
qui les recouvre ou les acquitte
dépendent du régime
fiscal
(et partant du régime comptable)
auquel elle est
soumise :
- si elle est soumise à l'impôt sur les sociétés et
dispose à ce titre d'une comptabilité en droits constatés
comme les entreprises commerciales, elle doit prendre en compte lesdites
créances et dettes pour la détermination de son résultat,
au titre de l'exercice en cours au premier jour du mois qui suit la
période de trois mois mentionnée plus haut, c'est-à-dire
au titre de l'exercice en cours au premier jour du mois qui suit l'apport de
l'associé ou le changement de régime fiscal ; ce dispositif
est conforme aux règles de la comptabilité en droits
constatés selon lesquelles les créances et les dettes certaines
et déterminées dans leur montant sont prises en compte
indépendamment de la date des encaissements ou des décaissements
correspondants ;
- si elle est assujettie au régime fiscal des sociétés de
personne et que son résultat est déterminé selon les
règles de la comptabilité de caisse propres aux activités
non commerciales, elle doit inclure les créances et les dettes dans le
résultat de l'année de leur encaissement ou de leur paiement, le
bénéfice étant taxé entre les mains des
associés.
Ces dispositions s'appliquent sur option conjointe du contribuable et de la
société bénéficiaire de l'apport ou qui opte pour
un nouveau régime fiscal, et pour les seules opérations
éligibles qui interviendront au cours de l'année 2000 et de
l'année 2001.
Le fait que le dispositif soit d'application transitoire vise à
encourager les personnes exerçant leur activité à titre
individuel à se mettre en société et à favoriser
l'option pour l'impôt sur les sociétés des
sociétés de personnes et des SCP. Il s'agit en effet de favoriser
la concentration des structures et le développement des réseaux
d'exercice des professions libérales afin de leur permettre de mieux
soutenir la concurrence des réseaux étrangers, notamment
anglo-saxons.
III. L'ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES RELATIVES À
L'OPTION POUR L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
L'option des sociétés civiles professionnelles pour leur
assujettissement à l'impôt sur les sociétés s'exerce
dans les conditions prévues à l'article 239 du CGI.
En principe, les sociétés de personnes doivent notifier leur
option pour ce régime au plus tard avant la fin du troisième mois
qui suit leur transformation en société de capitaux, et l'option
prend effet à la même date. Or, par dérogation, le point de
départ du premier exercice d'assujettissement des sociétés
civiles professionnelles à cet impôt est fixé
obligatoirement au 1
er
janvier de l'année
considérée, ce qui est plus contraignant.
A l'origine, cette disposition était motivée par le fait que le
régime d'imposition des titulaires de bénéfices non
commerciaux est réglé sur l'année civile. Toutefois, elle
introduit un facteur de rigidité discriminatoire.
Dans un souci d'harmonisation, le 6° du I du présent article
propose de
permettre aux SCP qui optent pour le régime de
l'impôt sur les sociétés de déterminer librement le
point de départ de leur premier exercice d'assujettissement à cet
impôt
, ce dont il convient de se féliciter. Cette modification
concerne les exercices ouverts à compter du 1
er
janvier 2000
et n'est donc pas rétroactive.
Par ailleurs, il est proposé de proroger jusqu'au 31 décembre
2001 le régime prévu au III de l'article 810 du code
général des impôts en faveur des sociétés de
personnes qui optent pour leur assujettissement à l'impôt sur les
sociétés.
On rappelle que les sociétés de personnes dont les
résultats sont imposés à l'impôt sur le revenu au
nom personnel de chacun de leurs associés, sont assujetties au paiement
d'un droit spécial de mutation, égal au droit d'apport, sur
certains de leurs actifs, lorsqu'elles optent pour l'impôt sur les
sociétés.
Ces droits sont assis sur la valeur vénale du bien à la date du
changement. Leur barème, prévu au III de l'article
810 précité du CGI, a été profondément
modifié par l'article 5 du projet de loi de finances pour 2000.
Le droit était ainsi jusqu'au 15 septembre 1999 de 2,60 %
(majoré des taxes additionnelles départementale et communale,
soit un taux global de 5,40 %) lorsque les apports ont pour objet un
immeuble ou des droits immobiliers, et de 8,60 % (majoré des taxes
additionnelles calculées selon un barème progressif par tranche)
lorsque les apports ont pour objet un fonds de commerce, une clientèle,
un droit à un bail ou à une promesse de bail.
Depuis le 15 septembre 1999, le droit a été réduit
à 2 % (correspondant à un taux global de 4,80 %) pour
les immeubles et droits immobiliers ; pour les autres biens, c'est
désormais le tarif par tranches prévu à l'article 719 du
CGI, relatif aux cessions de fonds de commerce, qui est applicable.
Toutefois, pour éviter que la perception de ces droits proportionnels ou
progressifs ne dissuade les sociétés de se restructurer ou de
changer de régime fiscal, le troisième alinéa du III de
l'article 810 dispose qu'à compter du 1
er
janvier 1992,
l'enregistrement des apports donne lieu au paiement d'un
droit fixe de
1.500 francs
à condition que l'apporteur s'engage à
conserver pendant cinq ans les titres remis en contrepartie de l'apport
. Il
en est de même en cas de changement de régime fiscal, si les
associés s'engagent à conserver pendant cinq ans les titres
détenus à la date du changement de régime fiscal.
En cas de non-respect de cet engagement de conservation des titres, les
contribuables sont tenus d'acquitter une pénalité égale au
montant des droits qu'ils auraient dû normalement acquitter s'ils avaient
été soumis au régime de droit commun.
Néanmoins, le droit fixe est maintenu dans l'hypothèse où
l'un des associés céderait ses titres avant la fin de la
période de cinq ans, à condition que le cessionnaire respecte
l'engagement de conserver lesdits titres jusqu'au terme de la cinquième
année suivant le changement de régime fiscal. Cette disposition
est applicable aux sociétés dont le changement de régime
fiscal est intervenu entre le 1
er
janvier 1997 et le 31
décembre 1998.
Pour continuer à encourager les sociétés à opter
pour leur assujettissement à l'impôt sur les
sociétés,
le présent article propose de proroger ce
dispositif jusqu'au 31 décembre 2001
. Ainsi, pour tous les
changements de régime fiscal intervenus jusqu'à cette
date, les associés qui céderaient leurs titres ne seront pas
passibles du rappel de droits si les cessionnaires prennent l'engagement de
conserver ces titres pendant cinq ans.
Cette disposition concerne toutes les sociétés de personnes et
pas seulement les sociétés libérales, ce qui est heureux.
IV. APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission se réjouit que le gouvernement mette enfin à
exécution les recommandations qu'elle formule depuis plusieurs
années s'agissant de professions qui subissent de plus en plus durement
la concurrence étrangère et les conséquences de la
liberté d'établissement à l'échelle communautaire.
Elle proposera toutefois d'apporter plusieurs assouplissements ou
précisions au texte voté par l'Assemblée nationale, sur le
premier volet du dispositif, à savoir le report d'imposition des
plus-values d'apport constatées par les associés d'une
société civile professionnelle à l'occasion d'une fusion,
d'une scission ou d'un apport partiel d'actif, et le report de la plus-value
d'échange de titres résultant d'une fusion ou d'une scission.
• En premier lieu, il est opportun d'
étendre ce régime
de faveur à toutes les sociétés civiles soumises au
régime des sociétés de personnes, y compris les
sociétés en participation
, forme d'organisation choisie par
les plus grands cabinets d'avocats français et qu'il ne serait pas
légitime de maintenir hors du champ d'application de ce dispositif.
• En deuxième lieu, il convient de
substituer à la
notion de " perte de propriété " une
énumération plus précise des faits susceptibles de mettre
fin au report d'imposition des plus-values
d'apport ou d'échange de
titres. En effet, outre que la notion de " perte de
propriété " n'est définie ni fiscalement ni
civilement, elle laisse une trop grande marge d'appréciation à
l'administration qui pourrait être tentée de l'utiliser pour
remettre en cause le régime de faveur sous n'importe quel
prétexte.
• Enfin, il est probablement justifié de prévoir une
clause de " remords "
au profit d'une société
qui après avoir fusionné, souhaiterait reprendre ses
apports : la reprise des apports n'entraînerait ainsi pas la remise
en cause du report d'imposition, ce qui est logique dès lors qu'aucune
somme n'a été versée en contrepartie de la reprise. Les
sociétés libérales seront en effet moins pusillanimes
à l'idée se " marier " si elles savent qu'elles peuvent
éventuellement faire marche arrière.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 15
Interdiction du cumul de
l'abattement de 20 % pour adhésion à un centre de gestion
agréé avec d'autres déductions forfaitaires ou abattements
d'assiette
Commentaire : le présent article propose de donner une
base
législative à la doctrine actuelle de l'administration qui
interdit le cumul de l'abattement de 20 % pour adhésion à un
centre de gestion ou à une association agréés avec
d'autres déductions forfaitaires ou abattements d'assiette.
L'interdiction législative du cumul entrerait en vigueur à
compter de l'imposition des revenus de 1999.
Le présent article fait suite à un arrêt du Conseil d'Etat
du 20 janvier 1999 (arrêt n° 183 983,
ministre de
l'économie et des finances
c/
Molusson
) qui a admis,
contrairement à la doctrine administrative, que les médecins
conventionnés du secteur I placés sous le régime de la
déclaration contrôlée puissent cumuler les
déductions forfaitaires pour frais professionnels prévues en leur
faveur (voir encadré ci-après) avec l'abattement de 20 %
accordé aux adhérents d'associations agréées en
application du paragraphe 4
bis
de l'article 158 du code
général des impôts.
Les déductions forfaitaires pour frais professionnels des médecins
Les
médecins qui ont adhéré à la convention nationale
et qui pratiquent les honoraires fixés par cette convention, peuvent
bénéficier d'un mode particulier d'évaluation de leurs
frais professionnels et d'un allégement de certaines de leurs
obligations comptables. Ainsi, pour la détermination du
bénéfice imposable des médecins du secteur I relevant de
l'évaluation administrative, les déductions susceptibles
d'être opérées sur le montant des recettes sont
réparties en trois groupes :
- le groupe I comprend un certain nombre de dépenses essentiellement
variables d'un praticien à l'autre et qui sont retenues pour leur
montant réel ;
- dans le groupe II, qui concerne toutes les dépenses autres que celles
qui sont rangées dans le groupe I, les frais sont évalués
forfaitairement par catégorie de médecins et par tranche de
recettes ;
- le groupe III comporte des déductions fixées forfaitairement et
destinées à tenir compte des sujétions
particulières des médecins conventionnés.
Les médecins conventionnés du secteur I qui sont placés
sous le régime de la déclaration contrôlée sont
également autorisés à pratiquer la déduction
spéciale du groupe III et peuvent bénéficier d'une
déduction complémentaire de 3 % calculée sur la
même assiette que la précédente destinée à
pallier les contraintes de la déclaration contrôlée.
On notera que le régime dit du micro-BNC s'étant substitué
à celui de l'évaluation administrative à compter de
l'imposition des revenus de l'année 1998, la déduction
spéciale du groupe III ne concerne plus que les praticiens relevant de
la déclaration contrôlée.
Ce régime est réservé aux médecins omnipraticiens
ou généralistes, aux spécialistes médicaux, aux
chirurgiens, aux spécialistes chirurgicaux et aux
électro-radiologistes conventionnés.
En effet, bien que l'interdiction du cumul figurât dans la
rédaction du paragraphe 4
bis
de l'article 158
précité issue de l'article 64 de la loi de finances pour 1977, le
Conseil d'Etat a estimé qu'en ne reprenant pas une telle interdiction
dans la rédaction issue de l'article 84 de la loi de finances pour 1985,
le législateur avait implicitement autorisé le cumul des
avantages fiscaux.
L'administration a refusé de se ranger à la position de la Haute
juridiction et considéré dans le cadre d'un commentaire
publié par voie d'instruction
28(
*
)
, par un raisonnement un peu casuiste,
que cet arrêt était un arrêt d'espèce. Elle a
même invité les contribuables ayant retenu une position contraire
à souscrire des déclarations rectificatives.
Le gouvernement propose par le présent article de valider
législativement la doctrine administrative en interdisant explicitement
le cumul de l'abattement de 20 % pour adhésion à un centre
de gestion agréé ou à une association agréée
avec d'autres déductions forfaitaires ou abattements d'assiette,
à l'exception de ceux prévus aux articles 44
sexies
, 44
septies
, 44
octies
, 44
decies
, 72 D et par le 2
de l'article 93. Ces articles concernent respectivement :
- l'exonération d'impôt sur les bénéfices
prévue en faveur des entreprises nouvelles, des entreprises
créées pour reprendre une entreprise en difficulté et des
entreprises implantées dans les zones franches urbaines ou en zone
franche de Corse ;
- le régime de déduction pour investissement prévu en
faveur des exploitants agricoles soumis au régime réel
d'imposition ;
- l'abattement de 30 % pratiqué sur les profits perçus par
les inventeurs.
Selon le rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général de
la commission des finances de l'Assemblée nationale, le gouvernement
vise ainsi à réparer " l'erreur " commise par le
législateur en 1984, lorsqu'il n'a pas estimé utile, sur le
conseil de l'administration fiscale, de réaffirmer l'interdiction du
cumul dans la rédaction du 4
bis
de l'article 158 du CGI issue de
la loi de finances pour 1985. L'administration fiscale estimait en effet
à l'époque que la déduction du groupe III et celle de
3 % ayant été établies par la doctrine, par voie
d'instruction, il revenait à cette même doctrine de prévoir
l'interdiction de leur cumul avec un autre avantage fiscal.
Le régime fiscal applicable aux médecins conventionnés a
en effet été institué par une lettre du ministre des
finances du 4 juin 1963 au président de la confédération
des syndicats médicaux français (CSMF) et une note circulaire du
30 juin 1963 publiée au bulletin officiel des contributions directes,
qui a mis en place les trois groupes de déduction évoqués
plus haut. Cette note a été complétée par une
seconde note administrative du 4 mai 1965. Il a fait ensuite l'objet
d'aménagements rendus publics par une lettre du ministre de
l'économie et des finances au président de la CSMF du 28 octobre
1971 et commentés dans une instruction 5 P 5-72 du 7
février 1972
Quant à la doctrine administrative interdisant le cumul, elle a pour la
première fois été exprimée dans une instruction
5 T 1-78 du 3 février 1978 qui commentait les dispositions de
l'article 64 de la loi de finances pour 1977 instituant les associations
agréées. Elle avait alors un fondement législatif puisque
le 4
bis
de l'article 158 du CGI issu de la loi de finances
précitée interdisait expressément le cumul de l'abattement
de 10 % prévu en faveur des adhérents des associations
agréées avec d'autres déductions forfaitaires ou
abattements d'assiette.
Lorsque l'article 84 de la loi de finances pour 1985 a fixé
l'économie actuelle du régime des adhérents aux centres de
gestion agréés et des associations agréées, sans
réaffirmer le principe du non-cumul, l'instruction 5 T 1-85 du
14 février 1985 a repris la doctrine administrative interdisant ce cumul
exprimée dans l'instruction 5 T 1-78 précitée,
mais sans pouvoir s'appuyer sur une disposition législative, ce qui a
motivé l'arrêt
Molusson
du Conseil d'Etat du 20 janvier
1999 précité.
Tout en marquant son accord sur le principe de l'interdiction du cumul de deux
avantages fiscaux et en affirmant le caractère " juridiquement
fondé " du dispositif proposé pour réaffirmer cette
interdiction,
l'Assemblée nationale a supprimé le
présent article
au motif que la mesure proposée était
" inopportune, superfétatoire et prématurée ".
Elle a en effet estimé que la portée de l'arrêt du Conseil
d'Etat était " incertaine " et qu'il ne convenait pas, par une
intervention législative, de fragiliser la doctrine administrative
exprimée dans les instruction évoquées plus haut et
réaffirmée par l'instruction 5 G-3-99 du 17 juin 1999 par
laquelle l'administration a expressément prescrit aux services fiscaux
de continuer à l'appliquer.
Il est en effet à craindre que l'adoption du présent article
donne implicitement une portée plus large à l'arrêt du
Conseil d'Etat que celle que l'administration lui attribue et que les
contribuables s'appuient sur la jurisprudence "
Molusson "
pour demander un dégrèvement d'impôt au titre des
années non encore prescrites, c'est-à-dire 1996, 1997 et 1998.
Or, il est important d'indiquer que l'interdiction du cumul se traduit par une
économie de dépense fiscale estimée à
700 millions de francs par an, soit
2,1 milliards de francs
pour l'ensemble des trois années précitées.
L'Assemblée nationale a fait en outre observer que la
quasi-totalité des intéressés respectent
déjà l'interdiction de cumul instaurée dès 1977, en
application de la doctrine administrative.
Votre commission adhère quant à elle au principe de base du droit
fiscal selon lequel deux avantages fiscaux ayant le même objet ne peuvent
être accordés simultanément.
Toutefois, deux arguments la conduisent à ne pas proposer le
rétablissement du présent article.
En premier lieu, sur la forme, votre commission est peu favorable à la
méthode consistant à valider législativement une doctrine
que le juge de l'administration a jugé illégale, même si
les dispositions du présent article, dès lors qu'elles ne courent
qu'à compter de l'imposition des revenus de l'année 1999, ne
remettent pas en cause l'autorité de la chose jugée.
Mais sur le fond, si votre commission admet que les déductions
forfaitaires accordées aux médecins ne constituent pas vraiment
des déductions pour frais professionnels, elle considère qu'elles
n'ont pas pour objet, comme l'administration le prétend, de mieux
appréhender les revenus des médecins - à la
différence de l'abattement de 20 % pour adhésion à
une association agréée - mais de favoriser le
conventionnement des médecins qui vise lui-même à admettre
les assurés sociaux au remboursement de leurs dépenses de maladie.
En conséquence, les deux types de déduction n'ayant pas le
même objet, leur cumul est admissible.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
ARTICLE 15 bis (nouveau)
Sursis de paiement des
dettes fiscales des rapatriés réinstallés dans une
profession libérale
Commentaire : le présent article prévoit le
sursis à paiement des dettes fiscales des rapatriés
réinstallés dans une profession non salariée en cas de
dépôt d'une demande d'accès à la procédure de
désendettement par la Commission nationale de désendettement des
rapatriés réinstallés dans une profession non
salariée (CNDRR).
I. L'ETAT DU DROIT
Depuis 1970, les rapatriés ont fait l'objet de procédures de
désendettement par le biais des CODEPRA (commissions
départementales du passif des rapatriés) devenues les CODAIR. La
justification de ces aides au désendettement se trouve dans les
conditions peu avantageuses de réinstallation des rapatriés au
début des années 1960 : la forte demande avait
engendré une hausse des prix des fonds de commerce et du foncier
compromettant l'équilibre financier des commerces et exploitations. Il
s'agissait donc de rattraper le handicap initial dont ont souffert les
rapatriés. L'activité des CODAIR s'est arrêtée entre
avril et novembre 1997 : près de 1.800 demandes ont ainsi
été traitées et 512 acceptées.
Cependant en raison de la subsistance de 300 dossiers non réglés,
le décret n° 99-469 du 4 juin 1999 relatif au désendettement
des rapatriés réinstallés dans une profession non
salariée a prévu la création de la Commission nationale de
désendettement des rapatriés réinstallés dans une
profession non salariée (CNDRR).
Elle traite des cas des rapatriés exerçant une profession non
salariée ou ayant cessé leur activité professionnelle ou
cédé leur entreprise et qui
" rencontrent de graves
difficultés économiques et financières les rendant
incapables de faire face à leur passif "
29(
*
)
.
En bénéficient les personnes physiques ou morales
mentionnées au I de l'article 44 de la loi de finances rectificative
pour 1986
30(
*
)
:
• les Français rapatriés
31(
*
)
installés dans une profession
non salariée ;
• les Français rapatriés qui ont cessé ou
cédé leur exploitation ;
• les héritiers légataires universels ou à titre
universel des rapatriés ;
• les enfants de rapatriés, mineurs au moment du rapatriement, qui
ont repris une exploitation pour laquelle leurs parents avaient obtenu un
prêt ;
• les sociétés industrielles et commerciales détenues
à au moins 51 % par des rapatriés si elles ont
été créées avant le 15 juillet 1970, ou
détenues à plus de 90 % si elles ont été
créées après cette date.
A ces personnes s'ajoutent celles, mineures au moment du rapatriement, qui
répondent à l'une des quatre conditions suivantes :
• pupille de la Nation ;
• orphelin de père et de mère
" en raison des
événements ayant précédé le
rapatriement "
32(
*
)
;
• orphelin ayant repris l'entreprise d'un grand-parent ;
• enfant de quelqu'un exerçant une profession non salariée
qui n'a pu se réinstaller pour cause de décès dans les
cinq ans ayant suivi le rapatriement.
Cette CNDRR est présidée par un membre de la Cour des comptes et
comprend un représentant du ministère chargé des
rapatriés, le préfet du département où la demande
est déposée et trois représentants des associations. Elle
décide de l'éligibilité ou non du dossier
présenté. En cas de décision positive, le préfet du
département et le trésorier-payeur général mettent
au point un plan d'apurement global et définitif de l'ensemble de la
dette, y compris des dettes sociales. Il peut être complété
par une aide de l'Etat plafonnée à 500.000 francs et 50 % du
passif, limites pouvant être dépassées à titre
exceptionnel.
S'agissant des dettes fiscales, le dispositif de désendettement
prévoit que le plan traite aussi des dettes fiscales sous les formes de
droit commun (dégrèvements, échelonnements). En revanche,
aucune aide de l'Etat ne peut être obtenue en cas de
non-régularisation de la situation fiscale, c'est à dire
l'absence de paiement ou d'un accord avec les services du recouvrement sur les
sommes dues.
Ainsi ce dispositif de suspension et de traitement des dettes ne s'applique pas
à proprement parler aux dettes fiscales même s'il est
complété par des accords avec les services chargés du
recouvrement. En pratique, cela a suscité des problèmes locaux et
l'opposition des associations de rapatriés.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Cet article introduit à l'initiative de notre collègue
député Gérard Bapt, et accepté par le gouvernement,
prend en compte désormais la question des dettes fiscales dans le
dispositif global de désendettement dont bénéficient les
rapatriés réinstallés dans les professions non
salariées.
Il prévoit ainsi que les poursuites pour les dettes fiscales
antérieures au 1
er
août 1999 sont suspendues en cas de
dépôt d'une demande devant la CNDRR. Le bénéfice du
dispositif prévoit ainsi deux conditions :
• le dépôt d'un dossier devant la CNDRR ;
• que les dettes fiscales soient antérieures au 1
er
août 1999.
Les dettes visées sont celles relatives à l'impôt sur le
revenu, la taxe sur la valeur ajoutée, la taxe professionnelle et les
" autres impositions "
dont ils seraient redevables.
Ce sursis empêche l'administration fiscale d'engager la moindre poursuite
au titre de l'article L. 258 du livre des procédures fiscales, c'est
à dire les poursuites engagées après envoi d'une lettre de
rappel ou d'une mise en demeure. Il suspend également celles qui
seraient déjà engagées à ce titre.
De plus, le sursis ne fait courir aucun intérêt de retard, aucune
majoration, ni intérêt moratoire. En revanche, cette
période de sursis interrompt la prescription quadriennale de l'article
L. 274 du livre des procédures fiscales.
Le sursis tombe en cas de décision de non éligibilité ou
d'irrecevabilité de la demande. Si la commission la déclare
recevable, le sursis subsiste durant six mois au plus, période dont le
bénéficiaire doit profiter pour régler ses
problèmes de surendettement.
Pour éviter les abus, le dispositif s'entoure de deux garanties. La
première concerne les dettes couvertes : il s'agit uniquement des
dettes antérieures au 1
er
août 1999 et non les dettes
à venir. La seconde a trait à la durée du sursis,
limité dans le temps quelle que soit la situation du
bénéficiaire.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Il était pour le moins paradoxal que la suspension des dettes s'applique
à l'ensemble du passif des personnes bénéficiaires
à l'exception des dettes fiscales.
Ce dispositif suspend donc d'office les procédures en matière
fiscale. On pourrait le considérer comme superfétatoire dans la
mesure où il existe aujourd'hui une procédure de droit commun
permettant d'obtenir des délais de paiement en cas de situation grave.
Néanmoins, s'agissant du cas d'espèce, l'élaboration d'une
procédure particulière peut se comprendre.
Enfin, dans la rédaction actuelle de cet article, ce sursis offre
seulement un délai supplémentaire pour le paiement des dettes
fiscales. En aucune manière il n'inclut, de droit, ces dernières
dans le dispositif de désendettement. On peut donc estimer qu'il
s'entoure de garanties satisfaisantes pour éviter tout abus.
Cet article constitue donc un pas supplémentaire, certes quelque peu
superfétatoire par rapport au droit existant, permettant de
compléter le dispositif en faveur du désendettement des
rapatriés.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 16
Paiement par virement direct sur le
compte du Trésor
à la Banque de France
Commentaire : le présent article vise à
instaurer
une obligation de paiement par virement sur le compte du Trésor à
la Banque de France d'un certain nombre de droits indirects dont le montant
excède 500.000 francs.
I. LE SOUCI D'ACCÉLÉRER L'ENCAISSEMENT DE
S PRÉLÈVEMENTSFISCAUX
Dans le dessein de raccourcir les délais d'encaissement des
prélèvements obligatoires par le Trésor public, les
dispositions législatives tendant à rendre obligatoires les modes
de paiements à circuits d'encaissement rapides se multiplient.
En la matière, la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier dans son article
71 a considérablement réduit la liberté de choix de leurs
modes de paiement offert aux contribuables.
D'ores et déjà, les impôts suivants doivent être
payés par virement sur le compte du Trésor ouvert dans les
écritures de la Banque de France dès que les seuils
indiqués sont dépassés.
TVA et taxes assimilées (1) 10 millions de francs
(pour 1999)
IS et contributions de 10 % et 15 % (1) 500.000 F
Impôt sur le revenu (1) 500.000 F
Taxe professionnelle (1) 500.000 F
Taxes foncières et taxe d'habitation 500.000 F
Taxe sur les salaires (1) 500.000 F
Prélèvement sur les produits de placement à revenu fixe
et prélèvements assimilés) 10.000 F
Retenue à la source de l'article 119 bis du CGI
(et retenues assimilées) 10.000 F
Contribution des institutions financières 10.000 F
Taxe sur les conventions d'assurance 10.000 F
(1) Dispositions introduites par l'article 71 de la loi n° 98-546 du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier.
Il est proposé d'étendre cette obligation, d'une part, aux droits
de douane visés par l'article 114 du code des douanes et, d'autre part,
à différentes contributions indirectes.
II. L'OBLIGATION DE PAIEMENT PAR VIREMENTS DE CERTAINS DROITS ET TAXES
À L'IMPORTATION
Le I du présent article
introduit l'obligation de payer par virement
sur le compte du Trésor à la Banque de France les droits et taxes
exigibles à l'importation dès lors que leur montant excède
à l'échéance de leur liquidation une somme de
500.000 francs.
Il est à noter que l'obligation ainsi posée ne concerne que les
droits et taxes sur des marchandises enlevées avant liquidation des
droits et taxes exigibles.
Y échapperaient les marchandises pour lesquelles l'acquittement des
droits se fait concomitamment à l'enlèvement.
L'article 114 visé par le I du présent article est ainsi
rédigé :
" 1. Les receveurs des douanes peuvent laisser enlever les marchandises
au fur et à mesure des vérifications et avant liquidation et
acquittement des droits et taxes exigibles, moyennant soumission dûment
cautionnée et sous l'obligation, pour les redevables, de payer une
remise de 1 pour 1000 du montant des droits et taxes qui seront liquidés.
2. La répartition de la remise de 1 pour 1000 entre le comptable et le
Trésor est fixée par arrêté du ministre de
l'économie et des finances ".
On notera incidemment que le 2 de cet article pose la question des conditions
de l'affectation budgétaire du produit des remises qu'il mentionne.
Mais, l'on peut surtout s'interroger sur les justifications juridiques au
regard du principe constitutionnel d'égalité d'une limitation de
l'obligation de paiement par virement à une fraction seulement des
droits de douane quand bien même celle-ci serait, en pratique, largement
prédominante.
L'utilisation du virement, à effet instantané, se traduirait par
un gain de trésorerie de 80 millions de francs par an.
III. L'OBLIGATION DE PAIEMENT PAR VIREMENTS DE CERTAINES CONTRIBUTIONS
INDIRECTES
Le II du présent article
introduit la même obligation de
paiement par virement en ce qui concerne les contributions indirectes
suivantes :
- droit de consommation pesant sur les produits intermédiaires (article
402
bis
du code général des impôts) ;
- droit de consommation sur l'alcool (article 403 du code général
des impôts) ;
- droit de circulation sur les vins (article 438 du code général
des impôts) ;
- droit spécifique sur les bières et les boissons non
alcoolisées (article 520 A du code général des
impôts) ;
- droit de consommation sur les tabacs manufacturés vendus dans les
départements de la France continentale (article 575 du code
général des impôts) ;
- droit de consommation sur les tabacs expédiés en Corse (article
575 E
bis
du code général des impôts) ;
- droit spécifique sur les ouvrages en or, ou contenant de l'or, en
argent et en platine (article 527 du code général des
impôts) ;
- cotisation sur la production de sucre (article 564
ter
du code
général des impôts) ;
- cotisation sur la production d'isoglucose (article 564
quater
du code
général des impôts) ;
- cotisation sur la production de sirop d'insuline
(article 564
quater
A) ;
- surtaxe sur la production d'eaux minérales (article 1582 du code
général des impôts).
Le montant total des taxes en jeu s'élèverait à
près de 50 milliards selon les données disponibles pour
1998.
|
Article du CGI |
Montant en francs |
|
402 bis |
1.220.676.864 |
|
403 |
6.817.385.716 |
|
438 |
861.411.985 |
|
520 A |
2.395.771.597 |
|
575 |
36.723.749.744 |
|
575 E bis |
172.600.101 |
|
527 |
21.399.210 |
|
564 ter |
1.488.188.371 |
|
564 quater et 564 quater A |
43.417.613 |
|
1582 |
116.120.020 |
|
TOTAL |
49.820.721.221 |
Il est,
en l'état actuel des informations dont dispose la direction
générale des douanes et des droits indirects, impossible de
déterminer le pourcentage de ces différents montants
représentant des versements unitaires supérieurs à
500.000 francs.
En effet, les redevables, notamment dans le secteur des alcools, acquittent
simultanément plusieurs de ces taxes par un seul paiement.
En revanche, pour le secteur des tabacs, pour une recette annuelle de l'ordre
de 40 milliards de francs, le versement mensuel moyen est supérieur
à 3 milliards de francs. Sachant que cette fiscalité est
payée par les 45 fournisseurs agréés, qui
approvisionnent le réseau des débitants, le montant mensuel moyen
versé est largement supérieur au seuil de 500.000 francs.
Le gain de trésorerie pour l'Etat attendu de cette disposition
s'élèverait à près de 8 millions de francs par
an.
Selon certaines informations, "
sur les bases d'un délai
d'encaissement moyen des chèques tirés sur des banques
françaises de 2,5 jours, à raison de 37 milliards de
francs de virements tabacs, d'une part, de 3 milliards de francs de
virements alcools et boissons alcooliques, d'autre part, et d'un taux
d'intérêt du marché monétaire de 2,8 % par an,
le gain de trésorerie prévisible serait de 7,8 millions de
francs, dont 7,2 millions de francs pour le secteur tabacs ".
IV. DES RÉFORMES QUI TRADUISENT UN RENFORCEMENT DES EXIGENCES DE
L'ADMINISTRATION
La pénalité prévue en cas de non-respect des obligations
nouvellement instituées par l'article est une majoration de 0,2 %
du montant des sommes dont le versement aurait été
effectué selon un autre mode de paiement que le virement sur le compte
du Trésor à la Banque de France.
La restriction apportée au libre choix des modes de paiement des dettes
fiscales et la sanction y afférente constituent des exigences
supplémentaires imposées à des contribuables de bonne foi.
Elles sont une manifestation de plus de l'exception fiscale.
Cette disposition rigoureuse ne va en effet pas dans le sens d'une
administration fiscale tournée vers l'usager que le Gouvernement, dans
sa communication publique, affiche pourtant comme une priorité.
Ce n'est pas non plus ainsi que l'on exploitera véritablement les
gisements d'efficacité de l'administration fiscale française dont
le coût relatif est, comme l'a démontré le rapport de la
" mission Lépine ", particulièrement
élevé. Si, en effet, le dispositif proposé est susceptible
d'améliorer les performances en matière de rapidité
d'encaissement et de libérer des emplois consacrés au traitement
des chèques -dans des proportions qu'il conviendrait d'ailleurs de
préciser-, il n'est en rien accompagné des réformes de
structure qui, seules, sont susceptibles de réduire les coûts de
l'administration fiscale.
Cette disposition " tatillonne " recèle en outre
derrière une apparence anodine des transferts de charges entre l'Etat et
les contribuables.
Il s'agit d'abord des charges liées aux aménagements de
trésorerie qu'elle implique et, sur ce point,
l'accélération des encaissements qui est recherchée
appelle en contrepartie une accélération des paiements de l'Etat
qui n'est pas organisée par l'article. Il s'agit aussi des charges
liées aux différences encore mal définies dans l'attente
du rapport du " groupe Jolivet " entre le montant des commissions
bancaires perçues sur les chèques et celui des commissions
perçues sur les virements.
Si malgré cela, cette disposition devait être adoptée, il
conviendrait à tout le moins d'en reporter la date d'application afin de
laisser aux contribuables les délais nécessaires à
l'aménagement de leurs relations avec les intermédiaires. Une
date d'application fixée au 1
er
mars 2000 pourrait
apparaître raisonnable, ce qui suppose l'adoption d'un amendement en ce
sens.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 16
Rapport
au
Parlement sur les activités de la Direction générale des
douanes
Commentaire : le présent article additionnel vise
à demander la production d'une annexe au projet de la loi de finances de
l'année faisant connaître les objectifs précis
recherchés dans le cadre de chacune des missions de la direction
générale des douanes et des droits indirects et les coûts,
et leur variation, de chacune de ces missions.
Le ministère de l'économie et des finances développe la
pratique des contrats d'objectifs et de moyens. Deux contrats ont
déjà été conclus entre la direction
générale des impôts, la direction des relations
économiques extérieures et la direction du budget.
Ils contiennent un volet " objectifs " avec des indicateurs de
performance quantifiés que les services se proposent d'atteindre et un
volet " moyens " qui retrace le coût de chaque mission et les
gains d'efficience recherchés. Cet amendement vise à demander la
transmission lors de chaque projet de loi de finances d'une annexe en
expliquant les objectifs recherchés par la direction
générale des douanes et des droits indirects et retraçant
l'évolution des coûts de chacune de ses missions. Il conviendrait
de réfléchir à une extension de cette obligation à
l'ensemble des administrations.
Cette démarche devrait permettre d'aboutir à la
présentation de vrais rapports d'activité par les
ministères.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 17
Transmission par voie
électronique des déclarations des particuliers
Commentaire : le présent article vise à
permettre aux
particuliers de souscrire leurs déclarations fiscales par voie
électronique.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT : LA TRANSMISSION DES DÉCLARATIONS DES
ENTREPRISES PAR VOIE ÉLECTRONIQUE
Depuis le début des années 90, toute une série de
dispositions a été adoptée pour faciliter la transmission
informatique de données fiscales.
D'abord, le décret n° 91-1403 du 27 décembre 1991
relatif à la procédure de transfert a créé le
traitement informatisé de données nominatives appelé
" transfert des données fiscales et
comptables " (T.D.F.C). Ce système permet la transmission
à la direction générale des impôts, sur support
informatique, des renseignements comptables et fiscaux nécessaires
à la détermination des résultats. Il était
précisé que l'adhésion à la procédure
" T.D.F.C " était facultative et pouvait être
révoquée chaque année. En outre, la transmission des
données selon cette procédure ne vaut pas dépôt de
la déclaration de résultat.
Une nouvelle étape a été franchie avec l'article 4 de la
loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à
l'initiative et à l'entreprise individuelle. Celle-ci a donné une
base légale à la souscription, par les entreprises, de leurs
déclarations par voie électronique.
Par ailleurs, le décret n° 95-309 du 20 mars 1995 a
modifié le décret du 27 décembre 1991
précité. Désormais, il est prévu que le
système de transfert des données fiscales et comptables autorise
la transmission, par voie électronique, des déclarations de
résultat, de leurs annexes et de tout document les accompagnant.
Les contribuables peuvent également choisir de ne transmettre que les
liasses fiscales. Les autres documents continuent alors d'être
envoyés sur support papier à la direction générale
des impôts.
Les décrets de 1991 et de 1995 prévoient que les contribuables
peuvent effectuer lesdites transmissions soit directement, soit par
l'intermédiaire d'un relais choisi par eux et habilité à
agir pour leur compte. Dans la mesure où l'arrêté visant
à fixer les modalités d'application de la procédure de
transfert direct n'a jamais été pris, la procédure
" T.D.F.C " suppose en pratique le recours à un
organisme-relais.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA TRANSMISSION DES
DÉCLARATIONS DES PARTICULIERS PAR VOIE ÉLECTRONIQUE
Le présent article prévoit d'élargir la transmission des
déclarations par voie électronique aux particuliers.
Il convient de remarquer que cette disposition s'inscrit dans le cadre de la
prise en compte, par l'administration fiscale, du développement des
techniques de communication. Ainsi, depuis plusieurs années, le site
" internet " du ministère de l'économie et des finances
a développé une " page web " consacrée à
l'impôt sur le revenu. Par ailleurs, depuis cette année,
l'administration fiscale a élaboré une " aide en
ligne " pour remplir la déclaration de revenus. Or, certains
" internautes " ont regretté de ne pas pouvoir envoyer
directement leur déclaration par voie électronique.
Le présent article tend à remédier à cette
situation en autorisant la transmission des déclarations par voie
électronique.
Le champ d'application de cet article concerne théoriquement toutes les
déclarations souscrites par les particuliers, à savoir celles sur
l'impôt sur les revenus et celle sur l'impôt de solidarité
sur la fortune. Toutefois, d'après les informations recueillies par
votre rapporteur général, pour l'instant, seules les
déclarations de revenu pourront être transmises par voie
électronique. En outre, les pièces justificatives permettant de
bénéficier d'une réduction devront continuer à
être envoyées par courrier. Par ailleurs, les contribuables ayant
à souscrire plusieurs déclarations dans l'année, en raison
du changement de leur situation de famille par exemple, ne pourront pas
réaliser ces opérations par voie électronique.
Le présent article dispose que les dispositions de l'article
1649
quater
B
bis
s'appliquent aux déclarations
souscrites par les particuliers auprès de l'administration fiscale. En
réalité, les modalités d'application seront assouplies.
Ainsi, les contribuables transféreront leurs données directement,
sans passer par l'intermédiaire d'un relais.
Le présent article ne renvoie à aucun décret pour fixer
les modalités pratiques relatives à la transmission des
déclarations et, notamment, garantir que la déclaration
électronique est bien envoyée par le contribuable concerné
et que cette procédure respectera les principes posés par la loi
n° 78-17 relative à l'informatique, aux fichiers et aux
libertés du 6 janvier 1978.
Il apparaît donc légitime de s'interroger sur la
capacité de ce nouveau dispositif à apporter les garanties
nécessaires précitées alors même qu'il n'existe pas
de textes législatifs régissant la signature électronique
ou encore le droit de la preuve.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général,
afin de s'assurer que la déclaration électronique émane
réellement du contribuable dont le nom figure sur la déclaration,
ce dernier devra mentionner sur sa déclaration électronique le
numéro d'identification mentionné sur la déclaration de
revenus.
En outre, lorsqu'il aura envoyé sa déclaration, il recevra une
double confirmation : par voie électronique mais également
par courrier. Ce système est donc très protecteur pour le
contribuable, mais il alourdit la procédure par rapport au
système actuel.
Il est difficile de prévoir le nombre de contribuables qui transmettront
leur déclaration par voie électronique. En 1999, 1.000
" internautes " ont rempli leur déclaration " en
ligne " tandis que 80.000 se sont connectés sur la " page
web " consacrée à l'impôt sur le revenu. Les services
de l'administration fiscale estiment qu'entre 5.000 et 10.000 contribuables
devraient utiliser la voie électronique pour souscrire leur
déclaration en 2000.
Compte tenu de ces informations, il semble que le présent article
répond surtout à un " effet d'affichage ".
L'administration fiscale s'efforce, par ce dispositif, de prouver sa
modernité et son adaptation aux nouvelles technologies : à
ce titre elle ne saurait néanmoins pas faire l'économie d'une
réflexion plus générale et véritablement
approfondie sur ses missions, et l'adéquation de ses moyens à ces
fins. Le système proposé reste donc expérimental dans
l'attente de l'élaboration d'un cadre juridique stable régissant
la signature électronique et le droit de la preuve.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 17 bis (nouveau)
Suppression des
seuils de déclaration
Commentaire : le présent article vise à
supprimer les
seuils de déclaration des rétributions autres que des salaires
auxquelles sont soumis les tiers déclarants.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL : LES OBLIGATIONS DES TIERS DÉCLARANTS
Le système fiscal français se singularise par son
caractère déclaratif, qu'il s'agisse d'impôt sur le revenu,
d'impôt sur les sociétés, de taxe sur la valeur
ajoutée, de droits d'enregistrement ou de fiscalité
immobilière.
Cette spécificité se traduit par deux séries d'obligations
à la charge du contribuable :
- une obligation de déclaration dans les cas limitativement
prévus par la loi ;
- une obligation de justification des énonciations portées dans
les déclarations déposées auprès des services.
Par ailleurs, l'administration dispose d'un droit de contrôle
a
posteriori
des déclarations déposées par les
contribuables. Cela se traduit d'abord par la possibilité qui lui est
offerte de procéder au contrôle sur pièces, qui permet de
confronter les mentions portées sur la déclaration avec les
documents dont l'administration fiscale dispose et figurant dans le dossier
fiscal du contribuable.
En outre, en matière d'impôt sur le revenu, les services fiscaux
ont la possibilité de vérifier la véracité et
l'exhaustivité des informations contenues dans les déclarations
en les confrontant aux renseignements fournis par les tiers déclarants.
L'article 87 du code général des impôts dispose que toute
personne physique ou morale versant des traitements, des émoluments,
salaires ou rétributions imposables est tenue de remettre dans le
courant du mois de janvier de chaque année à la direction des
services fiscaux de son domicile, du siège de l'établissement ou
du bureau qui en a effectué le paiement, une déclaration dont le
contenu est fixé par décret.
L'article 87 A du même code prévoit que cette déclaration
doit également être déposée dans les mêmes
délais et sous les mêmes conditions auprès des organismes
de la sécurité sociale désignés pour la recevoir.
Pour certaines catégories de revenu cependant, le code des impôts
dispense les employeurs et les tiers déclarants de l'obligation de
déclaration lorsque le montant des revenus ne dépasse pas un
certain seuil.
Ainsi, l'article 88 du code général des impôts dispose que
toute personne physique ou morale payant des pensions ou rentes viagères
est tenue de fournir les indications relatives aux titulaires de ces pensions
ou rentes, lorsqu'elles dépassent 300 francs.
De même, l'article 240 du même code précise que les
personnes physiques qui, à l'occasion de l'exercice de leur profession,
versent à des tiers des commissions, courtages, ristournes commerciales
ou autres, vacations, honoraires occasionnels ou non, gratifications et autres
rémunérations, doivent déclarer ces sommes lorsqu'elles
dépassent 500 francs pour un même bénéficiaire.
L'article 241 du même code dispose que les entreprises,
sociétés ou associations qui procèdent à
l'encaissement et au versement des droits d'auteur ou d'inventeur sont tenues
de déclarer le montant des sommes dépassant 300 francs par
an, qu'elles versent à leurs membres ou à leurs mandants.
L'instauration d'un seuil de déclaration a pour objectif de soulager les
obligations déclaratives des employeurs et des tiers déclarants
lorsque les éléments de revenu sont pratiquement insignifiants.
En effet, jusqu'à présent, les informations contenues dans les
déclarations des tiers déclarants sont utilisées par
l'administration fiscale uniquement à des fins de contrôle des
déclarations des contribuables qui, eux, doivent déclarer
l'ensemble des éléments de leur revenu perçus au premier
franc.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DES SEUILS DE
DÉCLARATION
L'actuel gouvernement a annoncé la mise en place, pour la
déclaration des revenus de l'année 2000, d'une déclaration
" express " qui contiendra les informations relatives aux salaires,
pensions, indemnités journalières et autres
rémunérations des contribuables. Cette mesure a pour objectif de
faciliter les démarches déclaratives des contribuables dont les
salaires constituent l'essentiel de leurs revenus.
Toutefois, l'élaboration de ces déclarations suppose une
connaissance exhaustive par l'administration fiscale du montant des salaires et
autres rémunérations versés aux contribuables, puisque
cette dernière établira l'assiette de l'imposition à
partir de ces informations. Or, pour établir la déclaration
" express ", les services fiscaux se serviront des
déclarations des employeurs et des tiers déclarants.
Il est donc nécessaire que lesdites déclarations soient
établies au premier franc.
C'est la raison pour laquelle le I du présent article propose de
supprimer les seuils de 300 francs ou de 500 francs selon les catégories
de revenus, en deça desquels les tiers déclarants sont
jusqu'à présent dispensés de déclaration.
Par ailleurs, le paragraphe II du présent article prévoit que les
personnes qui ne se conforment pas à l'obligation de déclaration
sont redevables d'une amende fiscale égale à 5 % du montant
des sommes non déclarées.
Il est précisé que l'infraction est constatée et
l'amende est prononcée, recouvrée, garantie et contestée
selon les règles applicables en matière de taxe sur la valeur
ajoutée. Concrètement, cela signifie que le recouvrement est
effectué par le réseau comptable de la direction
générale des impôts.
Le paragraphe III du présent article précise que la suppression
des seuils de déclaration s'applique pour les sommes versées
à compter du 1er janvier 2000. En effet, le déclaration
" express " devrait être mise en oeuvre en 2001, pour les
revenus de l'année 2000. Les tiers déclarants disposent ainsi
d'un an pour préparer leurs applications informatiques et pouvoir se
soumettre à cette nouvelle obligation déclarative.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission estime que la déclaration " express " pourra
faciliter les démarches administratives des contribuables dont les
salaires reçus constituent l'unique source de revenus.
Pour que cette réforme soit applicable dès 2001, il est
indispensable de prévenir dès maintenant les tiers
déclarants pour qu'ils adaptent leurs logiciels à la suppression
des seuils de déclaration. Votre commission constate que cette
disposition aurait pu être proposée en deuxième partie de
la loi de finances pour 2000.
En revanche, votre commission s'interroge sur la création d'une nouvelle
amende en cas de non déclaration par l'adjonction d'un article
1768
quinquies
dans le code général des impôts.
En effet, l'article 1725 du même code prévoit déjà
une amende de 100 francs en cas de défaut de production, dans les
délais prescrits, des déclarations auxquelles sont soumis les
contribuables.
Afin d'éviter que deux sanctions aient le même champ
d'application, votre commission vous propose un amendement de précision.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 18
Compétence
territoriale
des receveurs des impôts et motivation des avis de mise en recouvrement
Commentaire : le présent article vise à informer
les
contribuables des éventuelles modifications apportées par
l'administration fiscale dans le calcul des droits et pénalités
mis en recouvrement. En outre, il propose deux validations législatives
concernant d'une part les informations contenues dans l'avis de mise en
recouvrement et, d'autre part, la compétence territoriale du comptable
chargé de la mise en recouvrement.
I. LA MOTIVATION DE L'AVIS DE RECOUVREMENT
A. LE DISPOSITIF EXISTANT : UN RESPECT INÉGAL DES RÈGLES
RELATIVES AUX PROCÉDURES DE REDRESSEMENT ET DE RECOUVREMENT
1. Le respect par l'administration fiscale de la procédure de
redressement contradictoire
La procédure de redressement contradictoire est prévue aux
articles L. 55 à L. 61 A et R* 57-1 à R*61 A-1 du
livre des procédures fiscales.
Lorsque l'administration des impôts a constaté une insuffisance,
une inexactitude, une omission ou une dissimulation dans les
éléments servant de base au calcul des impôts et autres
taxes prévus dans le code général des impôts, elle
adresse au contribuable une notification de redressement qui doit être
motivée. Le contribuable dispose de trente jours à compter de la
réception de la lettre de l'administration pour formuler ses
observations ou faire connaître son acceptation. Dans ce dernier cas,
l'administration envoie au contribuable un courrier confirmant le montant des
droits redressés et des éventuelles pénalités.
Lorsque le désaccord persiste sur les redressements notifiés,
l'administration ou le contribuable peut soumettre le litige à l'avis
soit de la commission départementale des impôts directs et des
taxes sur le chiffre d'affaires, soit de la commission départementale de
conciliation.
L'avis ou la décision de la commission doit être motivé.
Il est notifié au contribuable par l'administration qui l'informe en
même temps du chiffre qu'elle se propose de retenir comme base
d'imposition. L'impôt est alors mis en recouvrement.
Il convient de remarquer que l'administration fiscale veille scrupuleusement
à respecter le formalisme qui encadre la procédure de
redressement contradictoire.
En revanche, elle a interprété de manière plus souple les
dispositions régissant les procédures de recouvrement.
2. Une interprétation souple des dispositions encadrant l'avis de
mise en recouvrement
L'article R* 256-1 du livre des procédures fiscales dispose que l'avis
de mise en recouvrement individuel prévu à l'article L. 256 du
même code comporte :
- les indications nécessaires à la connaissance des droits,
taxes, redevances, impositions ou autres sommes qui font l'objet de cet
avis ;
- les éléments du calcul et le montant des droits et des
pénalités, indemnités ou intérêts de retard,
qui constituent la créance.
Le dernier alinéa de cet article précise que toutefois, les
éléments du calcul peuvent être remplacés par le
renvoi au document sur lequel ils figurent lorsque ce document a
été établi ou signé par le contribuable ou son
mandataire ou lui a été notifié antérieurement. De
même, il n'ont pas à être portés lorsque le
contribuable n'a pas fait la déclaration nécessaire au calcul des
droits.
Or, selon les informations obtenues par votre rapporteur
général, il semblerait que l'administration fiscale
interprète de manière très souple les obligations
contenues dans l'article R* 256-1 du livre des procédures fiscales en
utilisant systématiquement la possibilité de se
référer au document confirmant ou modifiant le montant des droits
rappelés dans la notification de redressement.
Deux cas de figure se présentent.
Lorsque l'administration fiscale augmente les bases de redressement, elle
ouvre en réalité une nouvelle procédure de redressement :
elle est donc contrainte d'envoyer une nouvelle notification de redressement et
le contribuable a, de nouveau, trente jours pour faire ses observations.
En revanche, lorsque l'administration fiscale renonce à des
redressements, elle se contente, dans l'avis de mise en recouvrement, de se
référer au courrier dans lequel elle annonçait au
contribuable cette diminution du montant des redressements. Or, ledit courrier
ne contient aucune indication sur les éléments de calcul et le
montant des droits et des pénalités, indemnités ou
intérêts de retard, qui constituent la créance.
3. La remise en cause de cette pratique par les juridictions
administratives
Cette pratique a été censurée par les juridictions
administratives. Récemment, dans un arrêt du 28 juillet 1999
(ministre de l'économie et des finances c/ SARL " F.F.A.
Azan "), le Conseil d'Etat a jugé que :
"
Considérant que, pour décharger la SARL " F.F.A.
Azan " de la fraction qu'elle contestait du complément de taxe sur
la valeur ajoutée auquel elle avait été assujettie au
titre de la période du 1
er
janvier 1984 au
31 juillet 1987,
la cour administrative d'appel de Paris s'est
fondée sur ce que l'avis émis le 11 juillet 1988 pour le
recouvrement de cette imposition, ainsi que des indemnités de retard s'y
ajoutant, ne satisfaisait pas aux prescriptions de l'article R* 256-1
précité, du livre des procédures fiscales, au motif qu'il
ne comportait pas les éléments de calcul des droits
réclamés, et que ceux-ci ne figuraient pas davantage sur la
notification de redressement du 30 octobre 1987 à laquelle il
faisait renvoi, le vérificateur ayant, dans sa réponse du
21 mars 1988 aux observations présentées par la
société sur cette notification, substitué à ceux
qui étaient portés sur cette dernière de nouveaux
éléments de calcul ;
qu'en statuant ainsi, la cour
administrative d'appel a fait une exacte application des dispositions
précitées, de l'article R* 256-1 du livre des
procédures fiscales
".
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE AMÉLIORATION DES
INFORMATIONS CONTENUES DANS L'AVIS DE MISE EN RECOUVREMENT ET LA VALIDATION DES
AVIS QUI N'AURAIENT PAS PRÉCISÉ LES ÉLÉMENTS DE
CALCUL ET LA NATURE DES IMPOSITIONS
1. L'amélioration des informations contenues dans l'avis de mise en
recouvrement
L'exposé des motifs du présent article précise que
"
le Conseil d'Etat ayant jugé non conforme à l'article
R* 256-1 du livre des procédures fiscales l'avis de recouvrement qui
faisait seulement référence à la notification de
redressement alors que les rappels de TVA avaient été
révisés à la baisse ultérieurement, il est apparu
nécessaire de mettre en place un dispositif tirant les
conséquences de cette jurisprudence
".
Le paragraphe I du présent article prévoit donc que, si
l'administration modifie les rehaussements pour tenir compte des observations
et avis recueillis au cours de la procédure de redressement
contradictoire, cette modification est portée par écrit à
la connaissance du contribuable avant la mise en recouvrement. L'avis de mise
en recouvrement se référera à ce document,
conformément à l'article R* 256-1 du livre des procédures
fiscales.
En revanche, le I du présent article exclut expressément
l'ouverture d'un nouveau délai de réponse avant la mise en
recouvrement puisqu'il dispose que celle-ci "
peut alors intervenir
sans délai
".
2. La validation des avis n'ayant pas respecté les dispositions de
l'article R* 256-1
Afin d'éviter que les avis de mise en recouvrement émis avant le
1
er
janvier 2000 soient censurés par les juridictions
administratives parce qu'ils ne respectent pas les dispositions de l'article R*
256-1 du livre des procédures fiscales, le B du paragraphe II du
présent article propose la validation de ces avis de mise en
recouvrement.
Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le
Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de
validation à la constitution, qui (sauf en matière
pénale), permettent que le législateur prenne des mesures
rétroactives et cela, notamment, "
afin de régler, comme
lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation
"
d'un acte administratif.
L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des
exigences constitutionnelles.
D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de
séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes
mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle
à l'exécution des actes annulés par des décisions
juridictionnelles, "
passées en force de chose
jugée "
.
D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons
d'intérêt général. A cet égard, le Conseil
constitutionnel a estimé dans sa décision du
28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances
pour 1996, que "
la seule considération d'un
intérêt financier
" n'a pas pu donner à la
validation un motif d'intérêt général autorisant le
législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de
justice.
A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil
constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en
ce qui concerne les arguments d'intérêt général
avancés en faveur des validations législatives.
Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil
constitutionnel avait estimé de pas disposer d'un pouvoir
d'appréciation et de décision identique à celui du
Parlement et s'était, en conséquence, limité à
vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation
sur l'importance des risques encourus.
Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au
contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le
législateur, de procéder à des validations
législatives. Il a considéré "
que, si le
législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire,
valider un acte administratif dans un but d'intérêt
général, c'est sous réserve du respect des
décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de
non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte
validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à
aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but
d'intérêt général visé par la validation soit
lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au
législateur, le cas échéant sous le contrôle du
Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes
exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de
ces principes que doit être appréciée la conformité
à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil
constitutionnel ".
En l'espèce, le présent article précise bien que la
validation proposée s'applique sous réserve des décisions
de justice passées en force de chose jugée.
En ce qui concerne l'intérêt général qui
justifierait cette validation, les informations obtenues par votre rapporteur
général montrent que la plupart des avis de mise en recouvrement
suite à une procédure de contrôle fiscal sont susceptibles
d'être déclarés irréguliers dans la mesure où
ils ne respectent pas les dispositions de l'article R* 256-1 du livre des
procédures fiscales et que le montant des droits mis en recouvrement est
presque toujours inférieur à celui figurant sur les notifications
de redressement. L'administration fiscale évalue le montant des
redressements mis en recouvrement à 25 milliards de francs. L'enjeu
financier est donc théoriquement considérable.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le paragraphe I du présent article oblige expressément
l'administration fiscale à informer les contribuables sur les
modifications de rehaussement auxquelles elle a procédé pour
tenir compte des observations présentées par ces derniers. En
réalité, cette obligation figure déjà dans
l'article R* 256-1 du livre des procédures fiscales, mais elle
était mal interprétée par l'administration des
impôts. Cet article a donc le mérite de lever toute
ambiguïté. Votre commission y est donc favorable.
En revanche, votre commission a décidé de refuser la
validation des avis de mise en recouvrement.
Chaque année, le
gouvernement se sert de la loi de finances rectificative pour proposer la
validation d'actes ou d'interprétations des règles fiscales qui
ont été censurés par les juridictions. Votre commission
estime que cette utilisation abusive des validations législatives
dénature ces dernières, qui ne devraient intervenir que de
manière exceptionnelle, lorsque l'intérêt
général l'exige de manière impérieuse.
La banalisation des validations législatives tend à faire de ces
dernières un mode de gestion pour l'administration fiscale, qui cherche
systématiquement à contrer les décisions de justice qui
lui ont été défavorables. Votre commission
s'inquiète de cette tendance qui remet en cause l'autorité des
juridictions et constitue une réelle menace pour l'Etat de droit.
II. LA COMPÉTENCE TERRITORIALE DES COMPTABLES CHARGÉS DES
RECOUVREMENTS
A. LE PROBLÈME DE LA COMPÉTENCE DES COMPTABLES
CHARGÉS DES RECOUVREMENTS EN CAS DE TRANSFERT DE DOMICILE DU
CONTRIBUABLE
L'article 32 de l'annexe IV du code général des impôts
dispose que "
les déclarations prescrites par l'article
286
33(
*
)
et le 1 de l'article
287
34(
*
)
du code
général des impôts doivent être souscrites par les
redevables de la taxe sur la valeur ajoutée, pour l'ensemble des
opérations qu'ils réalisent, autres que les importations,
auprès du service des impôts auquel doit parvenir leur
déclaration de bénéfice ou de revenu
".
En outre, l'article 1692 du code général des impôts sur
la taxe sur le chiffre d'affaires dispose que "
les redevables sont
tenus d'acquitter le montant des taxes exigibles au moment même où
ils déposent la déclaration de leurs opérations
".
Par ailleurs, l'article L. 256 du livre des procédures fiscales
prévoit qu'un avis de mise en recouvrement est adressé par le
comptable de la direction générale des impôts à tout
redevable de sommes, droits, taxes et redevances de toute nature dont le
recouvrement lui incombe lorsque le paiement n'a pas été
effectué à la date d'exigibilité.
L'administration considère qu'il résulte de la combinaison de
ces textes que le poste territorialement compétent est celui
auprès duquel les déclarations de TVA doivent être
souscrites, c'est-à-dire celui dans le ressort duquel le redevable a son
lieu de résidence, son siège ou son principal
établissement.
En revanche, elle estime que ces textes ne permettent pas de désigner
le poste comptable territorialement compétent pour prendre en charge et
authentifier les rappels de TVA relatifs à la période
antérieure au changement de domicile.
Or, les cas se sont multipliés dans lesquels les redevables,
débiteurs d'impôts impayés, transfèrent leur
domicile ou le centre de leurs activités hors de la circonscription du
comptable chargé du recouvrement.
Ces situations, génératrices de difficultés pour
l'administration fiscale, ont conduit cette dernière à
élaborer une instruction du 21 juillet 1975 (BODGI 12 C-14-75)
autorisant le comptable du nouveau domicile à assurer le recouvrement,
à condition que le transfert de domicile soit antérieur à
la prise en charge du recouvrement.
La Cour d'appel de Paris a cependant estimé dans un arrêt du
19 janvier 1999 (ministre de l'économie et des finances c/ SA Les
frères Gourmands) "
que seul est compétent pour mettre
en recouvrement des rappels de taxe sur la valeur ajoutée dus par un
contribuable et lui adresser un avis à cet effet, le comptable qui avait
compétence pour recevoir les déclarations afférentes
à cette taxe
".
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA VALIDATION DES
PROCÉDURES ET LA DÉFINITION DES COMPÉTENCES DES
COMPTABLES
Le A du paragraphe II du présent article propose de valider les avis de
mise en recouvrement effectués avant le 1
er
janvier 2000
qui pourraient être déclarés irréguliers en raison
de l'incompétence territoriale de l'agent qui les a émis.
Il convient de constater que le Conseil d'Etat ne s'est pas prononcé
sur le différent d'interprétation qui oppose l'administration
fiscale et certaines juridictions administratives au sujet de la
compétence territoriale des comptables chargés de la mise en
recouvrement. Il s'agit donc d'une validation préventive.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, un
décret devrait être également publié afin de
préciser que le comptable compétent pour émettre les avis
de mise en recouvrement est soit le comptable public du lieu de
déclaration ou d'imposition du redevable, soit, dans le cas où ce
lieu a été ou aurait dû être modifié, le
comptable compétent à l'issue de ce changement.
Le vecteur choisi pour fixer les compétences des comptables est le
décret dans la mesure où il s'agit de dispositions d'ordre
réglementaire. C'est la raison pour laquelle cette disposition n'a pas
été inclue dans le présent article.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Pour les mêmes raisons que celles énoncées à
propos de la validation présentée au B du II de cet article,
votre commission a décidé de refuser la validation des avis de
mise en recouvrement qui pourraient être déclarés
irréguliers
en raison de l'incompétence territoriale de
l'agent qui les a émis.
A cet égard, il convient de noter que cette validation est
proposée alors même que le Conseil d'Etat ne s'est pas encore
prononcé. Votre commission interprète cette précipitation
comme la confirmation de l'attitude de l'administration fiscale qui n'admet pas
de pouvoir être contredite par une décision de justice. Il
apparaît urgent de mettre un terme à cette dérive.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi amendé.
ARTICLE 19
Aménagement de
l'article
L. 80 D du livre des procédures fiscales prévoyant la motivation
des pénalités
Commentaire : le présent article vise à
subordonner
l'ensemble des sanctions fiscales au respect d'une obligation de motivation
préalable intervenant trente jours avant la notification de la sanction.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT : LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA
MOTIVATION DES DÉCISIONS INFLIGEANT UNE SANCTION
L'article 1
er
de la loi n ° 79-587 du 11 juillet 1979
relative à la motivation des actes administratifs et à
l'amélioration des relations entre l'administration et le public dispose
que :
"
les personnes physiques ou morales ont le droit d'être
informées sans délai des motifs des décisions
administratives individuelles défavorables qui les concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :
- restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de
manière générale, constituent une mesure de police ;
- infligent une sanction ;
- subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions
restrictives ou imposent des sujétions ;
- retirent ou abrogent une décision créatrice de
droits ;
- opposent une prescription, une forclusion ou une
déchéance ;
- refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les
personnes qui remplissent les conditions légales pour
l'obtenir.
"
L'article L. 80 D du livre des procédures fiscales tire les
conséquences de cette disposition et prévoit l'obligation de
motiver les décisions mettant à la charge des contribuables des
sanctions fiscales
35(
*
)
. En
outre, il précise les conditions dans lesquelles cette motivation doit
intervenir.
Deux cas sont prévus :
- lorsque les pénalités constituent l'accessoire d'une
imposition
36(
*
)
ou qu'elles ne
sanctionnent pas une infraction dont la qualification est fondée sur
l'appréciation du comportement, elles doivent être motivées
au plus tard lors de la notification du titre exécutoire ou de son
extrait
37(
*
)
. Ces
pénalités présentent un caractère objectif et
automatique. Elles interviennent par exemple en cas de non dépôt
d'une déclaration à la date légale, ou encore en cas de
défaut de paiement dans le délai légal. Il s'agit en
particulier de majorations pour défaut ou retard de déclaration
(article 1728 du CGI) ; de la majoration de 5 % pour paiement tardif
(article 1731 du CGI) ; des majorations de 0,2 % pour non-paiement
par virement (articles 1762
sexies
, 1788
quinquies
et 1840 N
nonies
du CGI) ;
- les autres pénalités doivent non seulement être
motivées, mais la motivation doit être portée à la
connaissance du contribuable au moins trente jours avant la notification du
titre exécutoire ou de son extrait.
Liste des pénalités dont la motivation doit être portée à la connaissance du contribuable au moins trente jours avant la notification de l'avis de mise en recouvrement
1.
Pénalités qui ne constituent pas l'accessoire d'une
imposition
Constituent l'accessoire d'une imposition, les pénalités qui sont
déterminées proportionnellement à des droits en principal.
Les pénalités qui doivent être motivées au moins
trente jours avant la notification de la mise en recouvrement car non
accessoires à une imposition sont en premier lieu celles qui sont
appliquées lorsqu'aucune imposition n'est mise à la charge du
contribuable.
Sont également visées les pénalités qui, bien que
coexistant avec les droits, sont calculées indépendamment du
montant des droits en principal.
Il s'agit principalement :
- des pénalités fixes pour défaut ou retard de
production ou inexactitude d'un document (
CGI, art. 1725 et 1726
) ;
- de l'amende de 5 ou 1 % pour absence de production ou omissions sur
le tableau des provisions et sur le relevé des frais
généraux (
CGI, art. 1734 bis
) ;
- de la pénalité pour défaut de désignation
des bénéficiaires de versements ou distributions occultes
(
CGI, art. 1763 A
).
Sont en outre visées les pénalités qui présentent
les mêmes caractéristiques, et notamment les amendes et
majorations prévues par les articles 1740, 1740
bis
,
1740
quater
du CGI.
2. Les pénalités accessoires sanctionnant une
infraction dont la qualification est fondée sur l'appréciation du
comportement du contribuable
L'application de ces pénalités n'est pas automatique mais
nécessite une appréciation du comportement du contribuable.
Les pénalités visées sont :
- les majorations de 40 à 80 % pour insuffisance de
déclaration commise de mauvaise foi ou accompagnées de manoeuvres
frauduleuses ou d'abus de droit (
CGI, art. 1729, 1785 C et
1786
) ;
- la majoration de 150 % applicable en cas d'opposition à
contrôle fiscal (
CGI, art. 1730).
3. Les textes particuliers qui prévoient un délai de
30 jours
Avant l'intervention des dispositions à caractère
général de l'article 112 de la loi de finances pour 1993,
l'obligation de respecter le délai de trente jours préalable
à la mise en recouvrement avait déjà été
prévue pour certaines pénalités.
Sont visées :
- l'amende de 1 % pour défaut ou inexactitude du registre ou
de l'état des plus-values en sursis d'imposition prévue par
l'article 54
septies
du CGI ;
- les sanctions applicables en matière de droits de timbre (
CGI,
art. 1840 N
octies ;
- les sanctions applicables à l'octroi de mer
;
- les pénalités pour défaut ou inexactitude des
registres prévus par l'article 286
quater
du CGI ;
-
l'amende de 50 % pour factures de complaisance (
CGI, art.
1740 ter
) ;
- l'amende pour défaut de production ou inexactitude de la
déclaration unique des échanges intra-communautaires ;
- les sanctions applicables à la taxe spéciale sur le prix
des places cinématographiques (
CGI, art. 1609 duovicies
)
Source : Jurisclasseur - procédures fiscales
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'OBLIGATION DE MOTIVER TOUTES LES
SANCTIONS FISCALES TRENTE JOURS AVANT LA NOTIFICATION DE LA SANCTION
Le paragraphe I du présent article propose de subordonner l'ensemble des
sanctions fiscales au respect d'une obligation de motivation préalable
intervenant trente jours avant la notification de la sanction.
L'obligation d'accorder au contribuable un délai de trente jours a pour
but de lui permettre de présenter ses observations avant la mise en
recouvrement. L'ouverture de ce délai n'entraîne pas pour autant
l'engagement d'une procédure contradictoire. En conséquence, les
observations présentées par le contribuable seront prises en
compte par l'administration si elles sont fondées, mais celle-ci n'est
pas tenue de répondre.
En revanche, lorsque les observations du contribuable conduisent
l'administration fiscale à requalifier la nature des
pénalités (par exemple substituer la mauvaise foi à la
bonne foi) ou à modifier leur fondement légal (substituer les
pénalités pour défaut de déclaration à
celles de mauvaise foi), une nouvelle motivation doit être
effectuée et un nouveau délai de trente jours doit être
respecté.
Le paragraphe II du présent article propose la suppression de neuf
dispositions du code général des impôts qui deviennent
désormais inutiles en raison de la généralisation de
l'obligation de motiver les sanctions fiscales au moins trente jours avant la
réception de l'avis de mise en recouvrement.
Le paragraphe III dispose que des arrêtés du ministre
chargé du budget fixent, pour chaque catégorie d'impôts ou
de sanctions, la date d'entrée en vigueur de cette mesure, sans que
celle-ci puisse être postérieure au 1
er
janvier
2001.
Ce délai devrait permettre aux services fiscaux d'aménager les
applications informatiques et d'élaborer de nouveaux modèles de
lettre pour satisfaire l'obligation de motivation des sanctions fiscales.
A cet égard, il convient de rappeler qu'en 1998, l'administration
fiscale a effectué 1,628 million de mises en recouvrement, dont une
grande partie s'accompagnait de sanctions.
Décision de la commission : la commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 20
Aménagement du
régime des groupes de sociétés
Commentaire : le présent article vise à
aménager le régime fiscal des groupes de sociétés
en vue de renforcer sa cohérence et d'alléger les obligations
déclaratives des sociétés mères.
Institué par l'article 68 de la loi de finances pour 1988, le
régime de l'intégration fiscale, également
dénommé régime de groupe, autorise une
société mère à se constituer seule redevable de
l'impôt sur les sociétés à raison du résultat
d'ensemble réalisé par le groupe qu'elle forme avec les filiales
dont elle détient directement ou indirectement au moins 95 % du
capital. Ce régime est codifié aux articles 223 A à
223 U du code général des impôts.
De manière schématique, le résultat d'ensemble du groupe
est déterminé en appliquant deux principes :
- d'une part une agrégation des résultats dégagés
par les sociétés membres. La société mère
détermine donc un résultat d'exploitation du groupe, égal
à la somme algébrique des résultats
(bénéfices ou déficits) présentés par chaque
société, et une plus ou moins-value nette d'ensemble
calculée selon les mêmes modalités ;
- d'autre part, la neutralisation de certaines opérations internes au
groupe, c'est-à-dire celles réalisées par une
société figurant dans le périmètre
d'intégration et qui trouvent leur contrepartie dans le résultat,
ou au bilan d'une autre société du groupe. Tel est le cas,
notamment, de certaines plus ou moins-values dégagées à la
suite de la cession d'une immobilisation entre sociétés du
groupe, des abandons de créance, des subventions, de la quote-part de
frais et charges, mais aussi des provisions pour créances sur d'autres
sociétés du groupe.
La sortie du périmètre du groupe entraîne donc des
correctifs si elle se traduit par la disparition d'une de ces contreparties.
Le présent article procède à quelques aménagements
visant à mieux assurer la neutralisation des opérations entre
filiales d'un même groupe et à alléger les obligations
déclaratives des sociétés mères.
I. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS DE DÉTENTION DE LA
SOCIÉTÉ MÈRE
A l'heure actuelle, l'article 223 A du CGI dispose que la
société mère ne doit pas être détenue
à 95 % au moins, directement ou indirectement, par une autre
personne morale
passible
de l'impôt sur les
sociétés.
Or, il peut arriver qu'une société soit détenue à
95 % par une personne morale passible de l'impôt mais non
soumise
à cet impôt. C'est le cas des
sociétés contrôlées par des sociétés
anonymes de crédit immobilier exonérées d'impôt sur
les sociétés ou par les coopératives. Elles n'ont donc pas
accès au régime de groupe.
Pour permettre la création d'un groupe par une société
détenue par une autre société passible de l'impôt
sur les sociétés mais qui n'est pas effectivement soumise
à cet impôt dans les conditions de droit commun, le présent
article propose, pour la détermination des résultats des
exercices clos à compter du 31 décembre 1999, de substituer
à la rédaction actuelle la rédaction suivante :
" Le capital de la société mère ne doit pas
être détenu à 95 % au moins, directement ou
indirectement, par une autre personne morale soumise à l'impôt sur
les sociétés dans les conditions de droit commun ou selon les
modalités prévues aux articles 214 et 217 bis ".
L'article 214 vise les modalités d'imposition spécifiques des
sociétés coopératives de consommation, des
sociétés coopératives ouvrières de production et
des sociétés d'intérêt collectif agricole. L'article
217
bis
prévoit un abattement d'un tiers sur les
résultats provenant d'exploitations situées dans les
départements d'outre-mer.
II. LE RENOUVELLEMENT TACITE DE L'OPTION POUR LE RÉGIME
D'INTÉGRATION
Dans le droit en vigueur, le renouvellement de l'option est marqué par
un grand formalisme. La société mère du groupe doit ainsi
adresser au centre des impôts une option pour le renouvellement de ce
régime fiscal accompagnée d'un nouvel accord de chacune des
filiales qu'elle entend retenir dans le périmètre du groupe.
Pour éviter qu'un oubli ou qu'une option trop tardive entraîne la
remise en cause de groupes fiscaux sans qu'il soit ensuite possible de
régulariser la situation, le présent article prévoit la
reconduction tacite de l'option. Parallèlement, les accords produits par
les filiales lors de leur entrée dans le groupe n'auraient pas à
être renouvelés.
Une telle simplification, qui s'appliquerait aux formalités
effectuées au titre des exercices ouverts à compter du
1
er
janvier 2000, supprimerait près de 6.000
déclarations d'option par des sociétés mères et
18.000 déclarations des filiales sur cinq ans.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général,
les sociétés mères dont la période couverte par
l'option expire au 31 décembre 1999 pourront s'abstenir de renouveler
expressément l'option pour le régime de groupe si elles
désirent prolonger l'application de ce régime.
Enfin, le texte prévoit que la liste des sociétés membres
du groupe notifiée par la société mère à
l'administration avant la clôture de chacun des exercices de la
période de validité de l'option, soit complétée par
l'identité des sociétés qui cessent d'être des
membres de ce groupe. Il s'agit ainsi de faciliter le suivi du
périmètre du groupe par les services gestionnaires et d'appeler
leur attention sur des événements susceptibles d'entraîner
certaines rectifications extra-comptables.
III. LE PLAFONNEMENT DES PROVISIONS CONSTATÉES SUR DES
ÉLÉMENTS D'ACTIF AYANT FAIT L'OBJET D'UNE CESSION ENTRE
SOCIÉTÉS MEMBRES D'UN MÊME GROUPE FISCAL
Lorsque des immobilisations ou des titres de portefeuille exclus du
régime des plus ou moins-values à long terme sont
cédés à l'intérieur d'un groupe, les plus ou
moins-values dégagées par cette cession ne sont pas retenues pour
le calcul du résultat d'ensemble (article 223 F du CGI).
En conséquence, si la cession porte sur un élément d'actif
amortissable, le complément d'amortissement pratiqué par la
filiale cessionnaire à raison de l'accroissement de la valeur du bien
est réintégré au résultat d'ensemble.
Toutefois, aucune disposition équivalente n'est prévue pour les
cessions d'éléments non amortissables (fonds de commerce,
terrains, titres de participation, titres de portefeuille exclus du
régime des plus ou moins-values à long terme).
Or, la société cessionnaire peut, quant à elle, doter, en
franchise d'impôt, une provision pour dépréciation du bien
qu'elle a acquis alors même que la plus-value afférente à
ce bien aurait été précédemment déduite du
résultat d'ensemble. De même, les provisions pour
dépréciation portant sur des éléments amortissables
ayant fait l'objet d'une cession intra-groupe ne sont pas
réintégrées au résultat d'ensemble.
Il n'est pas justifié que la provision pour dépréciation
puisse être déduite sans limitation, y compris pour la fraction
correspondant au montant de la plus-value précédemment
neutralisée.
Pour que la cession d'un bien non amortissable soit sans impact sur le
résultat d'ensemble, et donc totalement neutre, le présent
article propose de ne pas admettre en déduction les dotations aux
provisions sur éléments non amortissables pour la quote-part de
leur prix de revient correspondant à des plus-values
précédemment neutralisées.
La provision ne serait ainsi déductible qu'à la condition que la
perte de valeur potentielle du bien à la clôture de l'exercice
dépasse le montant net des plus-values ou profits antérieurement
neutralisés.
A l'inverse, en cas de sortie du groupe de la société qui a
cédé le bien ou de la société cessionnaire, les
plus-values en report seraient taxées et les provisions
réintégrées au résultat d'ensemble seraient admises
en déduction.
L'exemple suivant, repris du rapport de M. Didier Migaud, rapporteur
général de la commission des finances de l'Assemblée
nationale, permet de mieux comprendre le mécanisme.
Exemple d'application
Hypothèses
Une société A détient à son bilan, depuis son
entrée dans un groupe fiscal (en année n) des titres de
participations d'une société non membre du même groupe,
dont le prix de revient est de 1 000.
En n + 1, ces titres sont cédés à une
société B, membre du même groupe fiscal, pour un prix de
2 000.
En n + 2, compte tenu de la situation nette de la filiale et des perspectives
futures de rentabilité, une provision pour dépréciation
est constituée par la société B pour un montant de 900.
La société B cède en n + 3 ces titres à une
société C membre du même groupe fiscal pour la somme de
1 100.
En n + 4 la société C constitue une provision de 400 sur ces
titres et les cède en n + 5 pour un prix de 1 000 à une
société non membre du groupe fiscal.
|
Solution |
Résultat de la filiale |
Résultat d'ensemble |
|
En n + 1 |
|
|
|
La plus-value afférente à la cession des titres réalisée par la société A pour un montant de 1 000 (prix de cession de 2 000 moins le prix de revient de 1 000) est neutralisée par la société mère pour la détermination de la plus ou moins value à long terme d'ensemble (article 223 F du CGI) |
|
|
|
En n + 2 |
|
|
|
La société B comptabilise en n + 2 une
provision pour dépréciation de ces titres de 900, qui est
qualifiée de moins-value à long terme et transmise à la
société mère pour le calcul de la moins-value à
long terme d'ensemble.
|
- 900 |
+ 900 |
|
En n + 3 |
|
|
|
Lors de
la cession des titres à la société C, la
société B enregistre les opérations suivantes :
|
- 900
|
+ 900
|
|
|
Résultat de la filiale |
Résultat d'ensemble |
|
En n + 4 |
|
|
|
La société C, qui a acquis les titres pour 1 100, dote une provision de 400 dont le traitement fiscal par la société tête de groupe, pour la détermination de la plus ou moins-value à long terme d'ensemble doit être le suivant, en application des nouvelles dispositions : |
- 400 |
|
|
-
Provision constituée 400
|
|
+ 100 |
|
En n + 5 |
|
|
|
Lors de la cession à la société non membre du groupe fiscal une moins-value est constatée de 100 (prix d'acquisition de 1 100 moins le prix de cession de 1 000) et la provision est reprise en totalité pour 400. |
- 100
|
|
|
Cette reprise de provision est donc neutralisée pour la détermination de la plus ou moins-value à long terme d'ensemble à hauteur de sa fraction non admise en déduction l'année de sa dotation soit 100. |
|
- 100 |
|
Enfin, l'immobilisation étant cédée hors du groupe, la société mère doit comprendre dans son résultat les plus et moins-value antérieurement neutralisées (deuxième alinéa de l'article 223 F), soit : |
|
|
|
- au titre de la cession de A à B en n + 1 une rectification de + 1 000 |
|
+ 1 000 |
|
- et au titre de la cession de B à C en n + 3 une rectification de - 900 |
|
- 900 |
|
|
0 |
0 |
|
En définitive, le résultat du groupe n'a pas été modifié par la détention et par la circulation de la participation dans le groupe, compte tenu du fait que les titres figurant au bilan de la société A pour 1 000 lors de son entrée dans le groupe ont été cédés hors du groupe pour la même valeur. |
||
IV. LA SUPPRESSION DE L'ORDRE OBLIGATOIRE
D'IMPUTATION
DES REPRISES DE PROVISIONS INTRAGROUPES
En vertu de l'article 223 B du CGI, le résultat d'ensemble d'un
groupe est majoré du montant des dotations complémentaires aux
provisions constituées par une société à
raison de la dépréciation des créances qu'elle
détient sur une autre société du groupe ou des risques
encourus du fait d'une autre société du groupe.
Corrélativement, les reprises de ces dotations sont déduites du
résultat d'ensemble.
Or, pour l'application de cette disposition, l'article 223 B du CGI
dispose que les provisions rapportées s'imputent sur les dotations les
plus anciennes, ce qui peut s'avérer pénalisant pour les
sociétés lorsqu'une partie de la dotation a été
constituée antérieurement à l'entrée dans le
groupe, comme l'illustre l'exemple ci-après.
EXEMPLE
Une
société A, mère d'un groupe fiscal, a constitué une
provision sur les titres de sa filiale B d'un montant total de 1.200, dont 500
ont été dotés avant l'entrée dans le groupe le
1
er
janvier de l'année n et 700 au titre de
l'année n. En n + 1, la provision est rapportée à hauteur
de 500, en n + 2 et n + 3 à hauteur de 350.
1
ère
hypothèse
: les reprises de provision
de n + 2 et n + 3 interviennent pendant l'appartenance au groupe de A et B.
1. Conséquences liées à l'imputation prioritaire sur
les dotations anciennes (texte actuel)
|
|
Imputation sur les dotations antérieures |
Imputation sur les dotations complémentaires |
Effet sur le résultat d'ensemble |
|
Dotations |
(500) |
(700) |
|
|
Reprise n + 1 |
500 |
|
+ 500 |
|
Reprise n + 2 |
|
350 |
- |
|
Reprise n + 3 |
|
350 |
- |
|
|
+ 500 |
||
2. Conséquences qui seraient liées à la liberté d'imputation (texte proposé)
|
Reprise n + 1 |
|
500 |
- |
|
Reprise n + 2 |
150 |
200 |
+ 150 |
|
Reprise n + 3 |
350 |
|
+ 350 |
|
|
|
|
+ 500 |
Conclusion : le résultat n'est pas
modifié
mais les impositions sont retardées en n +2 et n + 3.
2
ème
hypothèse
: les reprises de provisions
de n + 2 et n + 3 interviennent en dehors du champ d'application du
régime de groupe (sortie de B ou cessation du groupe).
1. Conséquences liées à l'imputation prioritaire sur
les dotations anciennes (texte actuel)
|
|
Imputation sur les dotations antérieures |
Imputation sur les dotations complémentaires |
Effet sur le résultat d'ensemble |
|
Dotations |
(500) |
(700) |
|
|
Reprise n + 1 |
500 |
- |
+ 500 |
|
Reprise n + 2 |
|
350 |
+ 350 |
|
Reprise n + 3 |
|
350 |
+ 350 |
|
|
|
|
+ 1.200 |
2. Conséquences qui seraient liées à la liberté d'imputation des reprises de provision (texte proposé).
|
Reprise n + 1 |
|
500 |
- |
|
Reprise n + 2 |
150 |
200 |
+ 350 |
|
Reprise n + 3 |
350 |
|
+ 350 |
|
|
|
|
+ 700 |
En
raison de la règle d'imputation obligatoire sur les dotations les plus
anciennes, certaines dotations qui n'ont pas été déduites
car neutralisées dans le cadre du groupe, deviennent taxables lors de
leur reprise en raison de la modification du groupe.
Afin de ne pas laisser perdurer une situation injustement pénalisante,
le présent article propose de laisser les sociétés libres
de déterminer l'ordre d'imputation de leurs reprises de provisions, pour
la détermination des exercices clos à compter du 31
décembre 1999.
V. LA MODIFICATION DES RÈGLES D'IMPUTATION DES
DÉFICITS ET MOINS-VALUES ANTÉRIEURS À L'ENTRÉE DANS
LE GROUPE
En vertu du 4 de l'article 223 I du CGI, les déficits ou
moins-values antérieurs à l'entrée dans le groupe ne sont
imputables que sur les bénéfices ou plus-values de droit commun
de la société diminués des profits ou plus-values
dégagés par les opérations intragroupe. Il s'agit d'une
règle " anti-abus " dont l'objectif est d'éviter que le
groupe ne localise du bénéfice dans une société
afin d'accélérer les possibilités d'imputation des
déficits et moins-values antérieures.
Comme le montre l'exemple ci-après, cette règle peut conduire
à imposer une reprise de provision constituée
antérieurement à l'entrée dans le périmètre
du groupe, alors que les titres objets de la provision sont cédés
à l'intérieur du groupe avec une moins-value
réintégrée pour la détermination du résultat
d'ensemble.
Exemple
Des titres d'une valeur de 100 et provisionnés en totalité
à la date de l'entrée dans le groupe sont cédés en
n + 2 à une autre société du groupe pour 10.
En n En n + 2
Dotation / Reprise - 100 + 100
Moins-value - 90
En
droit commun
, il existe une neutralisation au titre de l'exercice de
cession du fait de la compensation entre la moins-value (- 90) et la reprise de
provision (+ 100), compte tenu de la provision constatée en n
(- 100). A l'issue de l'opération, il subsiste donc une moins-value
reportable de 90 et aucune imposition n'a été
générée au titre de n + 2.
En
régime de groupe
, la moins-value réalisée en
n + 2, soit - 90, n'est pas déductible en application des
dispositions de l'article 223 F (cession intragroupe) et le groupe est
donc imposé sur la reprise de provision, soit + 100, dès
lors qu'il s'agit d'une reprise portant sur une dotation antérieure
à l'entrée dans le groupe qui a été déduite
dans les conditions de droit commun.
Pour éviter cette distorsion, il est proposé, pour la
détermination des résultats des exercices clos à compter
du 31 décembre 1999, d'élargir la base d'imputation des
déficits ou moins-values réalisées avant l'entrée
dans le groupe en neutralisant pour le calcul de cette base, les moins-values
de cession intragroupe non déduites du résultat d'ensemble.
Dans l'exemple précédent, la base d'imputation serait de 100, ce
qui effacerait la distorsion constatée.
VI. LA POSSIBILITÉ D'IMPUTER LES AVOIRS FISCAUX
ATTACHÉS AUX DIVIDENDES NEUTRALISÉS SUR LE PRÉCOMPTE
En application des dispositions du troisième alinéa de l'article
223 B du CGI, les dividendes reçus par une société du
groupe à raison de sa participation dans une autre société
du groupe sont retranchés du résultat d'ensemble.
Les avoirs fiscaux attachés à ces dividendes ne peuvent s'imputer
ni sur l'impôt sur les sociétés, les dividendes
n'étant pas compris dans l'assiette imposable, ni sur le
précompte. On rappelle en effet que cette dernière
possibilité est réservée aux crédits d'impôt
attachés à des produits reçus dans le cadre du
régime des sociétés mères et filiales (article 146
du code général des impôts).
Pour éviter que ces avoirs fiscaux tombent en non valeur, le
présent article tend à préciser que les avoir fiscaux
attachés à des dividendes déduits du
bénéfice d'ensemble sont imputables sur le précompte
exigible lors de leur redistribution par la société mère,
dans les mêmes conditions que les crédits d'impôt
attachés aux produits de filiales dans le cadre du régime
mère-fille.
Une telle mesure donnerait une base législative à une doctrine
administrative exprimée dans l'instruction 4 J-1-99 du 15
février 1999. Elle s'appliquerait aux distributions mises en paiement
à compter du 1
er
janvier 2000.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21
Aménagement des
régimes fiscaux des SOFERGIE
et du crédit-bail mobilier
Commentaire : le présent article vise à
supprimer le
régime fiscal dérogatoire des sociétés
agréées pour le financement d'installations ou de
matériels destinés à économiser l'énergie
(SOFERGIE) et d'étendre à leurs opérations le
régime du crédit-bail immobilier. En outre, afin d'adosser leurs
règles d'amortissement à la nature économique des
opérations qu'elles effectuent, il est proposé de donner à
l'ensemble des entreprises de crédit-bail la possibilité de
pratiquer un amortissement financier.
Après la banalisation du régime des sociétés
immobilières pour le commerce et l'industrie (SICOMI)
décidée par la loi de finances pour 1991 et intervenue en 1996,
le présent article vise à banaliser celui des
sociétés agréées pour le financement
d'installations ou de matériels destinés à
économiser l'énergie (SOFERGIE).
Par ailleurs, il harmonise les règles applicables à l'ensemble
des sociétés de crédit-bail en matière
d'amortissements et de provisions après que la loi " Pasqua "
n° 95-115 d'orientation pour le développement et
l'aménagement territoire du 4 février 1995 eût
réformé celles visant les seuls contrats de crédit-bail
immobilier.
Cette réforme, qui recueille l'accord des milieux professionnels
concernés, aurait ainsi pour effet de supprimer les divergences qui
existent actuellement entre la situation fiscale des sociétés de
crédit-bail mobilier
38(
*
)
et celle dans laquelle sont placées les sociétés de
crédit-bail immobilier
39(
*
)
.
On rappelle que les SOFERGIE ont été instituées par la loi
n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies
d'énergie et à l'utilisation de la chaleur.
Elles ont pour objet de financer par voie de crédit-bail immobilier et
mobilier ou sous forme de location simple des installations ou des
matériels destinés à économiser l'énergie,
à développer les sources d'énergie de remplacement des
hydrocarbures ou à promouvoir les utilisations du charbon ainsi que des
terrains d'emprise de ces installations ou matériels.
En outre, depuis la loi de finances pour 1987, elles peuvent financer les
ouvrages et équipements utilisés par les collectivités
territoriales, leurs établissements publics, leurs groupements et leurs
concessionnaires, pour une activité dont les recettes sont soumises
à la taxe sur la valeur ajoutée.
Il existe actuellement 19 SOFERGIE adossées à de grands groupes
financiers. Le montant net de leurs immobilisations s'élève
à 14 milliards de francs au bilan de 1997 pour un montant de loyer
facturé à 2,7 milliards de francs au titre de la même
année.
I. L'ASSUJETTISSEMENT DES SOFERGIE À L'IMPÔT SUR LES
SOCIÉTÉS
Pour les contrats de crédit-bail afférents à leur objet
initial (financement de matériels destinés à
économiser l'énergie), les SOFERGIE disposent à l'heure
actuelle d'un régime fiscal d'exception comparable à celui dont
bénéficiaient les SICOMI jusqu'en 1996. Ce régime consiste
en l'exonération des bénéfices et plus-values provenant
des opérations de crédit-bail ou de location entrant dans leur
objet exclusif.
Le présent article propose de soumettre les SOFERGIE à
l'impôt sur les sociétés, dans les conditions de droit
commun.
Il supprime pour ce faire plusieurs dispositions du code général
des impôts :
- le 3°
sexies
de l'article 208 qui exonère d'impôt
sur les sociétés le bénéfice net et les plus-values
des SOFERGIE provenant des opérations de crédit-bail et de
location ;
- le f du 6 de l'article 145, qui exclut les SOFERGIE du champ du régime
fiscal des sociétés mères et filiales ;
- le 5° de l'article 158
quater
et le 5° de
l'article 209
ter
qui interdisent l'attribution de l'avoir fiscal
aux produits distribués par les SOFERGIE ;
- le 5° du 3 de l'article 223
sexies
, qui précise que le
précompte mobilier n'est pas applicable aux produits distribués
par les SOFERGIE ;
- l'article 239
sexies
A, qui oblige l'entreprise locataire
à réintégrer dans son bénéfice imposable les
déductions opérées pendant la durée du contrat de
crédit-bail et qui correspondent à la provision constituée
par le bailleur pour compenser la moins-value attendue lors de la levée
de l'option ;
- le I de l'article 1594 F
quinquies
, qui prévoit
l'application aux SOFERGIE du taux favorable de 0,60 % en matière
de taxe de publicité foncière ou de droits d'enregistrement pour
leurs acquisitions immobilières.
II. L'HARMONISATION DES RÈGLES D'AMORTISSEMENT ET DE
PROVISIONS CONCERNANT LES BIENS DONNÉS EN CRÉDIT-BAIL
Le présent article propose de donner à l'ensemble des entreprises
de crédit-bail la possibilité de pratiquer un amortissement
financier, possibilité dont ne bénéficiaient
jusqu'à présent que les SOFERGIE et les SICOMI par voie
doctrinale.
Il propose en outre d'étendre aux entreprises de crédit-bail
mobilier la possibilité de constituer une provision en franchise
d'impôt pour anticiper la perte comptable attendue en fin de contrat,
lorsqu'elles n'ont pas opté pour l'amortissement financier ou
lorsqu'elles choisissent de titriser leurs créances.
A. LE RÉGIME ACTUEL D'AMORTISSEMENT DES BIENS DONNÉS
EN CRÉDIT-BAIL
Le droit fiscal actuel distingue entre les contrats de crédit-bail
immobilier et ceux de crédit-bail mobilier.
Si les biens mis à disposition par ces deux types de contrats doivent en
principe être amortis sur la durée normale d'utilisation du
bien
40(
*
)
(article 39 C du
CGI), seules les entreprises effectuant des contrats de crédit-bail
immobilier ont la possibilité de déduire une provision
destinée à faire face à la perte prévisible
à l'échéance du contrat.
Cette provision est justifiée par l'existence d'une perte
inhérente au mécanisme du crédit-bail immobilier. En
effet, la durée du contrat est généralement plus courte
que celle sur laquelle est pratiqué l'amortissement de l'immeuble. La
valeur nette comptable en fin de contrat est donc plus élevée que
le prix de levée de l'option et la cession de l'immeuble dégage
une moins-value importante.
En conséquence, l'article 39
quinquies
I du code
général des impôts issu de la loi n° 95-115
d'orientation pour le développement et l'aménagement du
territoire du 4 février 1995 a autorisé les entreprises de
crédit-bail qui donnent en location un bien immobilier à
constituer en franchise d'impôt une provision pour prendre en compte la
différence entre, d'une part, la valeur du terrain et la valeur
résiduelle des constructions, et, d'autre part, le prix convenu pour la
cession éventuelle de l'immeuble à l'issue du contrat de
crédit-bail.
Cette provision, déterminée par immeuble, est calculée
à la clôture de chaque exercice. Son montant correspond à
la différence entre :
- le montant cumulé de la quote-part de loyers déjà acquis
prise en compte pour la fixation du prix de vente convenu pour la cession
éventuelle de l'immeuble à l'issue du contrat ;
- et le total des amortissements pratiqués dans les conditions
prévues au 2° du I de l'article 39 du CGI et des frais
supportés par le crédit-bailleur lors de l'acquisition de
l'immeuble.
La provision ainsi constituée doit être rapportée en
totalité au résultat imposable de l'exercice au cours duquel la
location prend fin.
Ces dispositions sont applicables pour les contrats de crédit-bail
immobilier conclus depuis le 1
er
janvier 1996.
La loi " Pasqua " n'a toutefois pas étendu cette disposition
aux entreprises bailleresses qui mettent un bien en location dans le cadre d'un
contrat de crédit-bail mobilier
. En conséquence, il leur
est interdit de provisionner par anticipation la moins-value constatée
en fin de contrat du fait de la différence entre la valeur
résiduelle du bien et le prix convenu pour l'acceptation de la promesse
unilatérale de vente. Ceci résulte du dernier alinéa de
l'article 39 C du CGI.
B. L'EXTENSION DE L'AMORTISSEMENT FINANCIER À L'ENSEMBLE DES
OPÉRATIONS DE CRÉDIT-BAIL
On rappelle que l'amortissement financier consiste à amortir les biens
donnés à bail sur la durée du contrat et non sur la
durée de vie du bien. Un tel mode d'amortissement est plus conforme
à la technique du crédit-bail, l'amortissement industriel
classique étant sans signification pour le bailleur se contente de
donner le bien en location sans l'exploiter.
Les SOFERGIE sont actuellement autorisées par la doctrine
41(
*
)
à pratiquer une telle
modalité d'amortissement pour tous leurs contrats, qu'ils concernent des
biens mobiliers ou immobiliers. Il en est de même pour les contrats
supérieurs à sept ans des SICOMI
42(
*
)
.
Le présent article propose de transposer dans la loi cet avantage en
prévoyant que les entreprises donnant des biens en location dans le
cadre du crédit-bail peuvent, sur option, répartir
l'amortissement de ces biens sur la durée des contrats de
crédit-bail correspondants.
La dotation aux amortissements serait ainsi égale à la partie du
loyer qui correspond à l'amortissement du capital engagé pour
l'acquisition des biens donnés à bail. La charge d'amortissement
correspondrait donc exactement au remboursement du capital des fonds
empruntés.
Dans l'hypothèse où le bailleur opterait pour cette
modalité d'amortissement, l'option s'appliquerait à l'ensemble
des biens affectés à des opérations de crédit-bail.
Toutefois, par dérogation, les SOFERGIE garderaient la
possibilité d'exercer l'option contrat par contrat.
C. L'EXTENSION DE LA POSSIBILITÉ DE CONSTITUER UNE
PROVISION DESTINÉE À ANTICIPER LA PERTE COMPTABLE EN FIN DE
CONTRAT
Lorsqu'une entreprise de crédit-bail pratique l'amortissement financier,
il y a en principe adéquation entre la durée du contrat et la
durée d'amortissement, en conséquence de quoi la moins-value
dégagée lors de la cession est réduite
43(
*
)
, voire nulle.
Il n'y a donc plus lieu de constituer une provision pour anticiper la perte
comptable attendue en fin de contrat.
Toutefois, le 3° du I du présent article propose d'autoriser les
entreprises qui donneraient en location des biens d'équipement ou des
matériels d'outillage dans le cadre d'un contrat de crédit-bail,
à constituer une provision égale au montant cumulé de la
quote-part de loyers déjà acquis prise en compte pour la fixation
du prix de levée d'option, sur le total des amortissements
pratiqués, dans deux hypothèses :
dans le cas où elles n'auraient pas opté pour le régime
de l'amortissement financier ;
dans le cas où, ayant opté pour l'amortissement financier, elles
choisiraient de titriser leurs créances de crédit-bail.
On rappelle que la titrisation est une technique de financement consistant
à céder les créances à un fonds commun de
créances (FCC). Elle est toutefois inutilisable en matière de
crédit-bail mobilier en raison des frottements fiscaux qu'elle induit.
En effet, le produit résultant de la cession à leur valeur
actualisée des flux futurs de loyers est imposable immédiatement
alors que la constatation des charges correspondantes, notamment des
amortissements, n'interviendra qu'au cours des années ultérieures.
Grâce à la provision proposée, la totalité des
loyers serait considérée comme acquise et la provision serait
égale à la valeur globale des amortissements restant à
pratiquer.
Resterait évidemment taxable la marge du bailleur constatée au
moment de la cession.
Dans l'hypothèse où l'option ne serait pas levée, la
provision devrait être rapportée sur la durée
résiduelle d'amortissement, au rythme de cet amortissement, et, au plus
tard, au résultat imposable de l'exercice au cours duquel le bien est
cédé. Cette disposition est logiquement fondée sur la
correspondance de fait, en cas d'amortissement financier, entre les flux
d'amortissement et les flux de loyers pris en compte pour la fixation du prix
de levée de l'option.
L'exemple ci-après, fourni par la Direction de la législation
fiscale, retrace les effets cumulés de l'option pour l'amortissement
financier du bien et de la titrisation des créances.
Exemple : option pour un amortissement financier du
bien
et titrisation des créances
Soit un
contrat de crédit-bail mobilier conclu entre le 1
er
janvier
" 01 " pour une durée de dix ans pour l'acquisition d'un bien
amortissable selon le mode dégressif sur une durée de treize ans.
- prix d'acquisition du bien 800.000.000 francs
- prix de levée de l'option 10.000.000 francs
La fraction de financement que le crédit-bail peut répercuter sur
le crédit-preneur dans le montant des loyers est de 790.000.000 francs.
Sur la base d'une annuité constante permettant d'assurer une
rémunération des capitaux investis de 7 %, le loyer annuel
s'élève à 113.178.227 francs.
Le produit de la titrisation à la fin de l'année " 02 "
des créances de loyers restant dus et du prix de levée de
l'option (PLOA) est normalement égal à la valeur
actualisée de ces sommes.
Au cas particulier, si l'on retient un taux d'actualisation de 6 %, ce produit,
taxable au titre de l'année " 02 ", est égal à
709.087.578 francs. Cela étant, ce produit ne tient pas compte des
charges d'amortissement du bien restant dues.
C'est pourquoi, le crédit bailleur peut néanmoins constituer une
provision à cette occasion, à l'effet d'anticiper l'amortissement
du bien (en pratique la valeur nette comptable du bien).
Le produit peut être compensé par une provision égale
à l'excédent du montant cumulé de la quote-part de loyers
déjà prise en compte pour la fixation du prix convenu pour la
cession éventuelle du bien ou du matériel à l'issue du
contrat, sur le total des amortissements pratiqués.
Au cas particulier, au titre de l'année " 02 ", la quote-part
du loyer prise en compte pour le calcul du prix de vente et acquise au
crédit-bailleur doit comprendre l'encours financier restant (681.641.070
francs), la provision doit être dotée pour 681.641.070 francs.
Loyer de l'année " 02 " + 113.178.227
Montant de la titrisation + 709.087.578
Charges financières de l'exercice - 51.997.578
Amortissement du bien - 61.180.703
Dotation à provisions spéciale - 681.641.070
Résultat + 27.446.508
Les années suivantes, la dotation aux amortissements est
compensée par une reprise d'égal montant de la provision
spéciale.
A la levée d'option :
Valeur nette comptable de l'immeuble 10.000.000.
Reprise de la provision spéciale 10.000.000
Résultat 0
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 21 bis (nouveau)
Provision pour
reconstitution des gisements
Commentaire : introduit à l'Assemblée nationale
par
certains membres du groupe socialiste, le présent article vise à
proroger de deux ans le dispositif tendant à limiter la reprise des
provisions employées à la recherche de gisements d'hydrocarbures
liquides ou gazeux sur le territoire français. Il a ainsi pour objet
d'inciter les entreprises à effectuer des travaux de recherche de
gisements d'hydrocarbures en France.
En vertu des dispositions du b du 1
bis
de l'article 39
ter
du
code général des impôts, les entreprises qui effectuent la
recherche et l'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux en France (DOM
et TOM compris) et dans certains territoires
44(
*
)
, sont autorisées à
déduire de leur bénéfice net d'exploitation une provision
spéciale appelée " provision pour reconstitution des
gisements " égale à 23,50 % du montant des ventes des
produits marchands extraits des gisements qu'ils exploitent, dans la limite de
50 % de leur bénéfice imposable.
Les bénéfices affectés à cette provision doivent
être employés à la recherche de nouveaux gisements ou
à l'amélioration de gisements anciens en France et dans les
territoires précités
45(
*
)
:
- soit de façon directe, sous la forme d'immobilisations ou de travaux
de recherches réalisés pour la mise en valeur des gisements
d'hydrocarbures ;
- soit de façon indirecte, par l'acquisition de participations dans les
sociétés et organismes ayant pour objet d'effectuer la recherche
et l'exploitation de gisements d'hydrocarbures.
Cette provision doit être utilisée dans un délai de deux
ans, faute de quoi elle est reprise.
Logiquement, les entreprises qui réalisent de tels investissements en
emploi de la provision doivent rapporter à leurs résultats
imposables une somme égale au montant des investissements, au rythme des
amortissements s'il s'agit d'immobilisations amortissables, ou en une seule
fois dans le cas contraire. La possibilité de constituer la provision en
franchise d'impôt ne constitue ainsi qu'un avantage en trésorerie
dans la mesure où les provisions sont réintégrées
au bénéfice imposable au fur et à mesure de leur emploi.
Toutefois,
pour les investissements qui sont réalisés en
France avant le 1
er
janvier 2000,
les entreprises sont
autorisées à ne réintégrer à leur
bénéfice imposable que 20 % du montant des
investissements
.
C'est cet avantage fiscal, qui a pour effet d'exonérer lesdits
investissements à hauteur de 80 % de leur montant, que le
présent article vise à proroger jusqu'au 1
er
janvier
2002.
D'après le fascicule " voies et moyens ", la dépense
fiscale induite par la " provision pour reconstitution des
gisements " était égale à 170 millions de francs en
1998. Elle n'a pas été chiffrée ni pour 1999, ni pour
2000.
Toutefois, le fascicule ne précise pas le manque à gagner
résultant de l'avantage en trésorerie de la perte fiscale
sèche résultant de la non-réintégration de
80 % de la provision constituée en franchise d'impôt.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 ter
(nouveau)
Réduction
d'impôt pour investissement outre-mer
Commentaire : introduit par la commission des finances de
l'Assemblée nationale, le présent article vise à
prévoir que le taux de réduction d'impôt pour
investissement outre-mer s'applique jusqu'en 2006, par coordination avec
l'article 88 de la loi de finances pour 1999 qui a prorogé d'un an la
période d'application de ce régime.
L'article 88 de la loi de finances pour 1999 a prorogé d'un an,
c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2002, la période
d'application de la réduction d'impôt accordée pendant cinq
ans aux contribuables qui réalisent certains investissements outre-mer.
On rappelle que cette réduction est régie par les dispositions de
l'article 199
undecies
du code général des impôts.
Toutefois, ce même article 88 a omis de modifier les dispositions
figurant au 3 dudit article 199
undecies
qui prévoit que pour les
revenus des années 1990 à 2005, la réduction d'impôt
est égale à 25 %. Il convient en effet, par coordination
avec la prorogation mentionnée plus haut, de préciser que la
réduction d'impôt est également de 25 % pour
l'année 2006. C'est ce que prévoit le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 quater (nouveau)
Extension du
régime de faveur des fusions aux centres techniques industriels
Commentaire : introduit par notre collègue
député, M. Dominique Baert, le présent article a pour
objet d'étendre aux centres techniques industriels le régime de
faveur des fusions prévu à l'article 210 A du code
général des impôts.
Établissements privés reconnus d'utilité publique
régis par la loi n° 48-1228 du 22 juillet 1948 fixant les
statuts des centres techniques industriels, les 18 centres techniques
industriels (CTI) représentent les intérêts de plus de la
moitié de l'industrie manufacturière française. Ils ont
pour objet, selon l'article premier de la loi précitée de
" promouvoir le progrès des techniques, de participer à
l'amélioration du rendement et à la garantie de la qualité
dans l'industrie "
. Ils interviennent tout particulièrement
dans cinq domaines : la veille technologique, les transferts de
technologie, la formation, l'environnement et les programmes de recherche
européens.
Ce sont les entreprises elles-mêmes, représentées par leurs
fédérations professionnelles qui ont, après-guerre, pris
l'initiative de créer les CTI en fonction des spécificités
de leur secteur. Leur fonctionnement repose sur deux principes fondateurs :
- d'abord, la mutualisation des moyens de recherche et de diffusion ; elle
permet de répondre aux besoins collectifs des entreprises (études
et recherche industrielle précompétitive, normalisation, essais,
certification, veille technologique et réglementaire) ;
- le financement privé ensuite ; il correspond à des
prestations marchandes individualisées (recherche et
développement, formation, conseil, assistance technique,
marketing...) ; le financement des CTI était ainsi jusqu'à
présent assuré par des taxes parafiscales prélevées
exclusivement sur les entreprises du secteur concerné.
Le présent article a pour objet d'étendre à ces centres
le régime de faveur des fusions
prévu par l'article
210 A du code général des impôts. On rappelle que ce
régime, déjà commenté à l'occasion de
l'article 13 du projet de loi de finances pour 2000
46(
*
)
et de l'article 14 du présent
projet de loi, a pour objet de transférer à la
société absorbante la charge fiscale qui résulte d'une
fusion, la société absorbée étant
considérée d'un point de vue fiscal comme cessant son
activité avec toutes les conséquences fiscales qui
découlent d'une telle situation. Il prévoit ainsi un sursis
d'imposition des plus-values afférentes aux biens non amortissables de
la société absorbée constatées à l'occasion
de l'apport de ces biens à la société
bénéficiaire, et un étalement de l'imposition des
plus-values sur immobilisations amortissables entre les mains de la
société absorbante. Il n'est applicable qu'aux
sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés.
Le présent article vise à rendre ces dispositions applicables
pour les fusions réalisées par des centres techniques industriels
afin de favoriser leur regroupement. Il permettrait ainsi d'assurer la
neutralité fiscale du rapprochement du centre d'études techniques
des industries de l'habillement (CETIH) et de l'Institut textile de France
(ITF), qui aurait pour conséquence la création d'un nouveau
centre technique industriel, l'Institut français du textile et de
l'habillement.
Pour ce faire, le présent article prévoit également que la
transmission universelle de patrimoine réalisée entre des centres
techniques industriels puisse être réalisée en franchise de
droit de timbre, de droits d'enregistrement et de taxe de publicité
foncière.
On rappelle qu'à partir de 2000, les ressources du Centre
d'études techniques des industries de l'habillement (CETIH)
précité seront budgétaires et non plus parafiscales comme
c'était le cas jusqu'à présent. En effet, le CETIH fait
partie des cinq CTI dont le secrétariat d'Etat à l'industrie a
estimé nécessaire de budgétiser les ressources afin de
faire bénéficier l'ensemble des secteurs industriels du
même soutien. Une somme de 247 millions de francs a été
inscrite à cet effet sur le chapitre 44-05 (nouveau) du budget du
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie qui
correspond aux ressources de cinq CTI (fonderie, papier-carton, corps gras,
ameublement et textile-habillement). En contrepartie, les taxes parafiscales
qui pesaient sur les industriels adhérents de ces centres ont
été supprimées.
Votre rapporteur général souhaite observer à cet
égard que certains centres, et notamment les centres techniques
industriels de la construction métallique (CETIM) et le centre
d'études et de recherche de l'industrie du béton (CERIB), se sont
émus de la budgétisation proposée de leurs ressources. Ils
considèrent que la participation des industriels à la gestion
technique et financière des centres par le biais des taxes parafiscales
est un atout indispensable, favorisant leur motivation et leur
efficacité. Ils craignent que la budgétisation des ressources des
centres ne distende le lien de proximité avec les industriels et
déresponsabilise certains acteurs.
Pour répondre à ces inquiétudes, le gouvernement a
proposé de ne pas modifier en 2000 le fonctionnement des centres
financés par la taxe Corem (Comité de coordination des centres de
recherche en mécanique) ni celui du centre financé par les
industriels du béton, tout en poursuivant la concertation avec les
organismes concernés pour généraliser la réforme
à partir du 1
er
janvier 2001.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 quinquies
(nouveau)
Exonération de contribution annuelle sur
les revenus tirés de la location de locaux situés dans des
immeubles achevés depuis plus de quinze ans pour les immeubles faisant
partie de villages de vacances ou de maisons familiales agréés
Commentaire : le présent article a pour objet
d'exonérer de la nouvelle contribution appelée à remplacer
la contribution additionnelle au droit de bail, les immeubles faisant partie de
villages de vacances ou de maisons familiales agréés.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article vise à exonérer de la contribution sur
les immeubles achevés depuis plus de quinze ans les immeubles faisant
partie de villages de vacances ou de maisons familiales agréés.
Cet article est, en quelque sorte, un article de " repêchage ",
puisqu'un amendement ayant le même objet avait été
présenté par M. Augustin Bonrepaux, président de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, le 22 octobre dernier,
pour modifier l'article 6 du projet de loi de finances pour 2000.
M. Bonrepaux avait alors précisé l'objet de son amendement.
Il avait remarqué que, lorsque les organismes de tourisme social ont un
but lucratif, leurs activités sont soumises à la TVA et
échappent donc au droit de bail (l'article 234
bis
du code
général des impôts dispose que sont exonérés
de droit de bail et donc de contribution additionnelle "
les revenus
qui donnent lieu au paiement de la taxe sur la valeur
ajoutée
"). En revanche, lorsqu'ils n'ont pas de but lucratif,
leurs locations sont soumises au droit de bail et à sa contribution
additionnelle sur les immeubles achevés depuis plus de quinze ans. M.
Bonrepaux en concluait que les villages de vacances et maisons familiales
agréés sans but lucratif étaient pénalisés.
M. Christian Sautter avait répondu à M. Bonrepaux que, dans la
pratique, les villages de vacances à vocation sociale ne pourraient
être pénalisés par l'application du droit de bail, dans la
mesure où le droit n'était perçu qu'au-delà de la
limite de 12.000 francs de loyers par an.
"
M. Bonrepaux attire notre attention sur les villages de vacances
agréés, sur leur contribution annuelle représentative du
droit de bail et, éventuellement, sur leur contribution additionnelle.
Du point de vue juridique les villages de vacances agréés sont
assujettis à ces prélèvements. Mais je voudrais vous
apporter tous apaisements en soulignant un point pratique.
La future contribution ne sera pas due lorsque les revenus des locations
n'excéderont pas 12.000 francs par local et par an.
Vous connaissez les villages de vacances agréés mieux que moi et
vous savez que cette limite, qui permet d'exonérer des locations dont le
montant est modeste, bénéficiera aux villages de vacances
agréés, eu égard à leur caractère social
reconnu.
J'ajouterai qu'il n'y aura plus, à l'avenir, d'ajustement
prorata
temporis
de ces 12 000 francs dans le cas où les locations seraient
inférieures à un an.
Même si la location ne dure pas
toute l'année, le plancher de 12.000 francs s'appliquera ".
Suite à ces explications, M. Bonrepaux avait retiré son
amendement.
Lors de la première séance du 19 novembre 1999, M. Bonrepaux
a de nouveau présenté un amendement portant sur la seule nouvelle
contribution sur les immeubles de plus de quinze ans, et valant à
compter de l'imposition des revenus 2000. Cette fois, le gouvernement a
jugé l'amendement pertinent et a même décidé de
lever le gage.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission ne pense pas qu'il soit utile de procéder à de
la " dentelle " fiscale, quand bien même l'ouvrage
serait confectionné pour une noble cause.
Le critère d'exonération jusqu'à présent retenu
pour le droit de bail et sa contribution additionnelle, à savoir des
revenus annuels inférieurs à 12.000 francs par local a le
mérite d'être pertinent, en ce sens qu'il fait abstraction de la
qualité des contribuables pour retenir un critère logique.
Suite au " ratage " de sa réforme du droit de bail, le
gouvernement a décidé de le supprimer progressivement. Dans la
première partie de la loi de finances, votre commission a adopté
des amendements de portée générale, afin de voir le droit
de bail disparaître en un an et la contribution additionnelle au droit de
bail en deux ans.
Dans ces conditions, une disposition visant à modifier sur un point
secondaire le champ de la nouvelle contribution additionnelle au droit de bail
n'est pas satisfaisante
. Outre qu'elle crée une distorsion entre les
contribuables dont on peut se demander si elle est pleinement
justifiée, elle ne règle en rien la question de la
fiscalité applicable aux propriétaires-bailleurs.
Ainsi, par cohérence avec les positions prises dans la première
partie du projet de loi de finances pour 2000, votre commission vous propose de
supprimer cet article
47(
*
)
.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 21 sexies (nouveau)
Adaptation
du
crédit d'impôt pour dépenses de formation à la
réglementation communautaire
Commentaire : le présent article tend à rendre le
crédit d'impôt pour dépenses de formation compatible avec
la réglementation communautaire.
I. LE CRÉDIT D'IMPÔT FORMATION
Le crédit d'impôt pour dépenses de formation (CIF) est
régi par les dispositions de l'article 244
quater
C du code
général des impôts.
Il a été initialement mis en place par l'article 69 de la loi de
finances pour 1988, et a été, depuis, modifié et reconduit
à plusieurs reprises, en dernier lieu par la loi de finances pour 1999,
jusqu'en 2001.
Les entreprises imposées selon un régime réel et les
titulaires de bénéfices non commerciaux soumis au régime
de la déclaration contrôlée peuvent
bénéficier d'un crédit d'impôt pour les
dépenses de formation professionnelle engagées
en sus de leurs
obligations légales
ainsi que pour les dépenses d'accueil
d'élèves en stage.
Afin de bénéficier de ce crédit, les entreprises doivent
de façon irrévocable opter pour ce régime. En sont donc
exclues, les entreprises qui ont renoncé au crédit d'impôt
après avoir initialement opté pour celui-ci.
Les dépenses ouvrant droit à crédit d'impôt
formation sont les seules dépenses de formation professionnelle
visées au Livre IX du code du travail (" de la formation
professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente "
) qui excèdent la participation obligatoire ainsi que les
dépenses engagées au titre de l'accueil d'élèves en
stage.
Par ailleurs, viennent en diminution de la base de calcul les subventions
publiques reçues à raison des opérations ouvrant droit au
crédit, à l'exception des subventions versées par le Fonds
national de compensation.
Déterminé par année civile, le crédit d'impôt
est égal à 25 % d'une base annuelle constituée de la
somme algébrique de l'excédent (ou du déficit) des
dépenses de formation exposées en sus de l'obligation
légale au cours d'une année par rapport aux dépenses de
même nature réalisées l'année
précédente et du produit de la somme de 3.000 francs par le
nombre de stagiaires.
Les sommes sont majorées de 40 % dans le cas de salariés
occupant les emplois les moins qualifiés, de salariés
âgés d'au moins 45 ans, ou d'entreprises de moins de
50 salariés. Par ailleurs, des dispositions spécifiques
existent pour les entreprises nouvelles ou celles qui exposent pour la
première fois des dépenses les rendant éligibles à
ce crédit d'impôt.
Le montant du crédit est plafonné à un million de francs.
Le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur les
sociétés ou l'impôt sur le revenu dû au titre de
l'année au cours de laquelle les dépenses éligibles se
sont accrues.
II. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LA RÉGLEMENTATION
COMMUNAUTAIRE
Le présent article vise à rendre compatible le CIF avec la
réglementation communautaire.
A. L'ENCADREMENT DES AIDES À LA FORMATION
La Commission européenne a adopté le 22 juillet 1998 un texte
relatif à l'encadrement des aides à la formation, dont la
finalité est exposée dans son point 6 :
" La plupart des financements publics dans le domaine de la formation
n'entrent pas dans le champ d'application des règles sur la concurrence.
Toutefois, lorsque les Etats membres mettent en place des mesures d'incitation
financières et fiscales pour encourager les entreprises à
investir dans la formation de leurs travailleurs, il faut veiller à ce
que celles-ci n'aillent pas à l'encontre des objectifs de la politique
de concurrence, tout comme la politique communautaire en matière de
formation, à assurer la compétitivité des entreprises. Il
incombe à la Commission, en application des règles sur les aides
d'Etat établies aux articles 92 et 93 du Traité, d'examiner les
mesures de formation qui sont susceptibles de constituer une aide au sens de
l'article 92, paragraphe 1, du Traité, et de s'assurer de leur
compatibilité avec le marché commun ".
Le point 14 de ce texte note que de nombreuses mesures en matière de
formation ne relèvent pas de l'article 92-1 du Traité et
constituent des mesures générales. Il cite expressément
comme entrant dans cette catégorie
" les régimes
généraux d'incitations fiscales (par exemple un crédit
d'impôt) qui sont ouverts à toutes les entreprises qui effectuent
des investissements dans la formation des travailleurs et ont une application
automatique ".
Toutefois, le point 15 précise les mesures susceptibles de constituer
des aides d'Etat. Il s'agit d'une
" mesure qui, tout en étant
théoriquement d'application générale, favorise en pratique
une ou plusieurs entreprises ou secteurs ".
Le texte ajoute :
" c'est notamment le cas lorsque les pouvoirs publics disposent, dans
l'application d'une mesure générale, d'un pouvoir
discrétionnaire qui leur permet de moduler l'intervention
financière en fonction des circonstances du cas ".
B. LE CRÉDIT D'IMPÔT FORMATION EST UNE AIDE D'ÉTAT
Au regard des dispositions de l'encadrement des aides à la formation, la
Commission européenne
, à l'issue d'une longue
procédure de notification avec les autorités françaises,
a considéré que le CIF constituait une aide d'Etat au sens de
l'article 92-1 du Traité.
En effet, l'encadrement des aides à la formation prévoit que
l'intensité normale de ces aides ne peut dépasser 25 % pour les
grandes entreprises, et 35 % pour les PME.
La Commission a estimé que la majoration de 40 % prévue par le
dispositif du CIF pour les entreprises de moins de 50 personnes ne peut
être considérée conforme aux seuils d'intensité
fixés par l'encadrement des aides à la formation
" que
dans la mesure où elle concernerait effectivement des entreprises
petites ou moyennes au sens de la définition communautaire ".
Par ailleurs, elle s'est interrogée sur le fait que, en appliquant le
dispositif du CIF, la France respecterait les règles applicables dans
les secteurs relevant du Traité CECA
48(
*
)
, de la construction navale, des
fibres synthétiques, de l'industrie automobile, de la pêche, du
transport et de l'agriculture.
Par une note du 7 janvier 1999, adressée à la Commission
européenne, les autorités françaises ont fait savoir
qu'elles ne pouvaient confirmer que toutes les petites entreprises
françaises bénéficiaires de la majoration de 40 %
répondaient à la définition communautaire de la PME. Elles
ne pouvaient pas non plus confirmer que l'application du dispositif permettrait
de respecter les règles applicables aux secteurs particuliers
susmentionnés.
La Commission européenne, dans un courrier du 3 février 1999, a
ainsi considéré que
" la majoration de 40 % prévue
par le dispositif en faveur des entreprises de moins de 50 personnes constitue
une mesure spécifique d'aide d'Etat, alors que le reste du dispositif
pourrait constituer une mesure générale ".
Elle a ajouté, dans une lettre du 12 mai 1999, que, la définition
de la petite entreprise retenue par le dispositif ne reprenant pas l'ensemble
des critères communautaires de définition de la PME, ledit
dispositif ne paraît pas pouvoir bénéficier de la
présomption d'effet incitatif posé par l'encadrement des aides
à la formation au titre des PME.
Le présent article propose de tirer les conséquences de
l'analyse du CIF faite par la Commission européenne, et de le rendre
conforme avec le nouvel encadrement communautaire des aides à la
formation.
Le bénéfice de la majoration de 40 %, critiqué par la
Commission dans la mesure où il est réservé aux PME,
serait étendu à toutes les entreprises pour l'ensemble de leurs
dépenses de formation.
Le taux du crédit d'impôt serait ainsi porté de 25 %
à 35 %.
Les petites entreprises relèveront donc également de ce
dispositif et cesseront de majorer leur crédit d'impôt pour les
dépenses autres que celles ouvrant droit à la majoration
(formation des personnes les moins qualifiées ou de plus de 45 ans).
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 septies (nouveau)
Fonds de
compensation
des nuisances aéroportuaires
Commentaire : le présent article a pour objet de
créer deux fonds de compensation des nuisances aéroportuaires en
Ile-de-France, alimentés par un prélèvement sur le produit
des deux fonds de compensation de péréquation de la taxe
professionnelle et par une contribution volontaire de l'établissement
public Aéroports de Paris.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA CRÉATION DE DEUX FONDS DE COMPENSATION DES NUISANCES
AÉROPORTUAIRES ...
1. Une idée évoquée depuis longtemps
Les communes situées aux abords des aéroports subissent des
nuisances particulières, liées au bruit mais également au
trafic routier ou aux servitudes d'urbanisme. Ces nuisances ont un coût
pour les collectivités locales.
Le présent article a pour objet de mettre en place une
péréquation spécifique en faveur des communes riveraines
des deux grands aéroports de la région d'Ile-de-France,
Paris-Charles-de-Gaulle et Paris-Orly. A cet effet, deux nouveaux fonds de
compensation des nuisances sonores sont créés par le
présent projet de loi de finances rectificative. Il convient de
souligner que la rédaction actuelle du présent article ne
prévoit pas d'inscrire ces fonds dans le code général des
impôts, comme le sont par exemple les fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle, les fonds
départementaux de solidarité pour l'environnement ou encore les
fonds départementaux d'adaptation du commerce rural.
La création de ces deux nouveaux fonds constitue le point
d'aboutissement de plusieurs années de réflexion, même si
les modalités du dispositif proposé aujourd'hui diffèrent
parfois très fortement des précédents projets.
Dès 1996, le rapport remis au ministre des transports Bernard Pons par
la mission d'étude de la desserte aéroportuaire du grand bassin
parisien, dont notre collègue Jean-François Le Grand était
membre, proposait "
une meilleure péréquation des
ressources liées aux grands équipements (notamment
aéroportuaires) selon un périmètre
adapté
".
L'année suivante, la mission d'étude économique et fiscale
sur Roissy confiée à notre collègue Jean-Philippe
Lachenaud préconisait la mise en place d'un vaste mécanisme de
péréquation alimenté par des contributions volontaires, un
prélèvement sur les recettes du fonds de
péréquation de la taxe professionnelle, une taxe sur les
activités aéroportuaires, un écrêtement des bases de
taxe professionnelle des collectivités locales et un
prélèvement sur les redevances perçues par
l'établissement public Aéroports de Paris.
Ces crédits devaient être redistribués par un comité
de gestion aux communes victimes des nuisances sonores et à des projets
de développement économique.
2. Le critère d'éligibilité aux fonds : le plan
de gêne sonore
Le " rapport Lachenaud " envisageait de réserver une partie
des crédits de la péréquation à des subventions
d'investissement à des projets de développement
économique. En revanche, le présent article ne prévoit que
des
dotations de fonctionnement attribuées aux communes comprises
dans le plan de gêne sonore (PGS) de chacun des deux aéroports.
Il convient de relever que l'éligibilité au fonds de compensation
des nuisances aéroportuaires de Roissy ne sera pas
déterminée de la même manière que
l'éligibilité au fonds d'Orly.
En effet, à Roissy, les communes éligibles seront celles dont le
territoire
se situe au moins en partie dans le plan de gêne
sonore. Il s'agit, selon les termes mêmes du secrétaire d'Etat
chargé de l'industrie lors de la séance de l'Assemblée
nationale du 9 décembre 1999, "
d'appliquer des mesures
d'accompagnement au développement maîtrisé de la
plate-forme
" de Paris-Charles-de-Gaulle. Selon les informations
transmises à votre rapporteur général par le
ministère de l'équipement, des transports et du logement,
23 communes du Val d'Oise, une commune de Seine-Saint-Denis et
24 communes de Seine-et-Marne sont concernées
En revanche, à Orly, les communes éligibles sont celles dont la
population
se situe au moins en partie dans le plan de gêne
sonore, de manière à leur offrir
" un juste retour au
titre des dommages présents et passés
", selon
l'expression du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie. Le PGS
d'Orly comprend 18 communes de l'Essonne, 10 communes du Val-de-Marne et une
commune des Hauts-de-Seine. Néanmoins, en ne prenant en compte que la
population concernée par le PGS, le nombre de communes éligibles
passe à 14 dans l'Essonne et plus aucune des Hauts-de-Seine n'est
éligible.
Pour les deux fonds, le présent article prévoit que leurs
crédits sont répartis entre les communes éligibles au
prorata de la population concernée par le plan de gêne sonore,
majorée du quart de la population communale située hors du PGS et
en tenant compte des écarts relatifs de potentiel fiscal entre les
communes du PGS.
Votre rapporteur général relève que
l'éligibilité aux fonds de compensation des nuisances
aéroportuaires est déterminée entièrement par le
critère des nuisances sonores, alors que le bruit ne constitue pas la
seule nuisance aéroportuaire. Ainsi, à l'heure actuelle,
Aéroports de Paris (ADP) consacre des crédits à
l'amélioration de la qualité des rejets, au contrôle de la
qualité de l'eau potable, à la gestion des déchets, de la
faune et de la flore et au traitement des eaux fluviales. En outre, pour le
compte de l'ADEME, ADP réunit des commissions qui attribuent
déjà des subventions à des investissements de lutte contre
le bruit.
B. ... ALIMENTÉS PAR DEUX CONTRIBUTIONS DISTINCTES
1. Un prélèvement sur les ressources des fonds
départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle
Le III du présent article prévoit que, en Ile-de-France, les
fonds départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle (FDPTP) alimentés par les établissements
exceptionnels "
situés dans une commune comprise dans les
limites territoriales
49(
*
)
des
aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly
" sont
réparties selon un dispositif dérogatoire.
L'article 1648 A du code général des impôts relatif aux
FDPTP prévoit que les ressources des fonds sont réparties par les
conseils généraux ou, le cas échéant, les
commissions interdépartementales, de la manière suivante :
- il est tout d'abord prélevé un préciput au profit des
établissements publics de coopération de coopération
intercommunale (EPCI), dont le montant est compris entre 20 % et 40 %
du montant du prélèvement sur les bases des EPCI à taxe
professionnelle unique, et entre deux tiers et trois quarts ou 30 % et
60 % du montant écrêté pour les EPCI à taxe
professionnelle de zone ou à fiscalité additionnelle (selon leur
date de création) ;
- une fois ce préciput déduit, le solde est réparti entre
les communes dites " concernées " (qui sont victimes de
nuisances dues à l'établissement exceptionnel ou qui accueillent
des salariés de cet établissement) et les communes dites
" défavorisées ".
Les conseils généraux sont obligés de consacrer au moins
40 % des crédits disponibles à chacune de ces deux
catégories de communes. Au sein de la catégorie des communes
concernées, ils sont libres de répartir les crédits comme
ils l'entendent entre les communes éligibles au titre des
salariés et les communes éligibles au titre des nuisances.
Le présent article propose deux exceptions à ce dispositif :
- tout d'abord,
le montant du préciput au profit des EPCI est
réduit
à 25 % pour les EPCI à taxe
professionnelle unique et à 30 % pour les EPCI à
fiscalité additionnelle et à taxe professionnelle de zone ;
-
au sein des crédits consacrés aux communes
concernées, 40 % des sommes disponibles sont reversées aux
fonds de compensation des nuisances aéroportuaires
. D'après
les informations recueillies par votre rapporteur général, le
montant des crédit qui seraient ainsi reversés aux fonds de
compensation par les FDPTP s'élèverait à environ 30
millions de francs. La répartition exacte de ces crédits entre
les fonds d'Orly et de Roissy ne lui a pas été
précisée.
Le dispositif proposé par le présent article présente donc
deux caractéristiques :
- il
pénalise les structures intercommunales
, dont le montant de
l'écrêtement ne change pas mais dont le montant des crédits
" rendus " par les FDPTP est réduit. Cette disposition
apparaît contradictoire avec la volonté du gouvernement de
promouvoir l'intercommunalité en Ile-de-France, où elle est moins
développée que sur le reste du territoire national ;
- il
respecte la logique des FDPTP, mais en les obligeant à accorder
une forte pondération au critère des nuisances
, au
détriment du critère des salariés.
La volonté de promouvoir la lutte contre les nuisances est
renforcée par la mise en place d'une nouvelle source de
financement : la contribution volontaire de l'établissement public
Aéroports de Paris.
2. La contribution volontaire d'Aéroports de Paris
Le rapport de notre collègue Jean-Philippe Lachenaud, uniquement
consacré à la péréquation autour de Roissy,
préconisait la mise en place d'une contribution d'Aéroports de
Paris (ADP), à hauteur de 15 millions de francs. Au cours de la
discussion à l'Assemblée nationale de l'amendement qui est devenu
le présent article,
le secrétaire d'Etat chargé du
budget a annoncé que ADP était prêt à consacrer 30
millions de francs à la péréquation
en faveur des
communes riveraines de Roissy, mais également d'Orly, soit environ
15 millions de francs pour chaque fonds de compensation.
Le secrétaire d'Etat a également déclaré que la
contribution d'ADP évoluerait "
au même rythme que les
redevances d'atterrissage
". Par ailleurs, l'exposé des motifs
de l'amendement gouvernemental prévoyant la participation d'ADP
indiquait que "
l'affectation de cette contribution sur chacun des
fonds de Roissy et d'Orly est établie en fonction de la somme des
populations des communes touchées par les plans de gêne sonore de
chacun des aéroports, en prenant en compte une pondération
spécifique aux vols de nuit
". La pondération en
fonction des vols de nuit est destinée à
rééquilibrer la répartition des crédits en faveur
de Roissy, dont le plan de gêne sonore comporte nettement moins
d'habitant que celui d'Orly.
Il convient de signaler que,
dans la rédaction actuelle du
présent article, l'effectivité et le montant de la contribution
d'ADP, son indexation et sa répartition entre les deux aéroports
annoncés par le gouvernement ne sont pas garantis
. En effet, le
gouvernement a choisi de ne pas créer de nouvelle taxe pour alimenter
les fonds de compensation des nuisances aéroportuaires. La contrepartie
de ce choix, et donc de l'option pour une contribution volontaire d'ADP, est
que le conseil d'administration de l'établissement public restera
souverain, comme il le doit, pour décider chaque année du montant
de sa contribution aux deux fonds.
Votre rapporteur général considère que la décision
du gouvernement de ne pas créer de nouvelle taxe est raisonnable et que,
par conséquent, il n'est pas possible de prévoir dans la loi le
montant et l'indexation de la contribution d'ADP. Il observe cependant que ce
vide ne permettra pas aux élus locaux d'être en mesure de
prévoir à l'avance quelle sera l'évolution des ressources
des deux fonds, et empêchera la réalisation de simulations fiables.
En revanche, votre rapporteur général considère que
l'inscription dans la loi de la clef de répartition entre le fonds de
Roissy et celui d'Orly du montant de la contribution d'ADP n'empiéterait
pas sur les compétences du consseil d'administration, dès lors
que celui-ci aurait décidé souverainement le principe d'une
contribution.
Enfin, il apparaît que
les modalités comptables de
l'affectation de la contribution d'ADP aux deux fonds ne sont pas
précisées
dans la rédaction actuelle du présent
article. L'hypothèse de fonds de concours semble réaliste.
Pourtant, les fonds de concours doivent être rattachés au budget
de l'Etat. Or, les fonds de compensation des nuisances aéroportuaires,
dont on peut supposer qu'ils prendront la même forme juridique que les
FDPTP, seront, au sein de la comptabilité de l'Etat, des comptes de
classe 4, qui n'entrent pas dans le champ du budget de l'Etat.
En outre, les fonds de concours ne peuvent être affectés
qu'à des comptes de classe 6 ou 7. Par conséquent,
la
possibilité d'affecter les contributions d'ADP aux fonds de compensation
semble donc pour le moins incertaine.
Dans ces conditions, afin de garantir à ces fonds toutes les chances
d'exister réellement un jour, il pourrait être utile de renvoyer
à un décret leurs conditions de mise en place.
II. LES CONSÉQUENCES DU DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LES CONSÉQUENCES POUR L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC
AÉROPORTS DE PARIS
La contribution d'ADP aux deux fonds de compensation des nuisances
aéroportuaires est une contribution volontaire, dont le montant est
déterminé souverainement par son conseil d'administration. On
peut donc considérer que le conseil d'administration ne décidera
pas de contribuer dans des proportions de nature à mettre en
péril l'équilibre financier de l'établissement public.
Néanmoins, votre rapporteur général observe que les
recettes d'ADP proviennent soit du produit de redevances pour services rendus
acquittées par les compagnies aériennes, soit de l'emprunt. Par
conséquent, le financement de la contribution d'ADP ne pourra aboutir
qu'à accroître son endettement. Il est en effet exclu de majorer
le montant des redevances pour des motifs juridiques, le tarif des redevances
devant être établi en fonction des seuls coûts des services
rendus aux compagnies aériennes.
Le dispositif proposé est
donc susceptible de provoquer de nombreux contentieux dont les redevances de
navigation aérienne affectées au budget annexe de l'aviation
civile ont montré le caractère répétitif. Il est
dans ces conditions à craindre que le bilan d'ADP, entreprise qui est
exposée à la concurrence, ne soit dégradé par la
disposition ici proposée.
Par ailleurs, dans le dispositif actuel, rien ne garantit que la contribution
d'ADP aux deux fonds de compensation ne se traduira pas par une
réduction à due concurrence du montant des dépenses
consacrés actuellement par ADP à l'amélioration de
l'environnement et de la qualité de vie des riverains. En effet, parmi
ces dépenses, seules celles qui résultent des dispositions des
lois sur l'eau et sur le bruit sont obligatoires.
Enfin, force est de constater que le dispositif proposé, en
prévoyant des critères d'attributions automatiques des
crédits des fonds de compensation (en fonction de la population et du
potentiel fiscal) aboutit à
rompre le lien
entre ADP et
,
d'une part,
les riverains
et
, d'autre part,
les
collectivités
locales
. A cet égard, la proposition du
" rapport Lachenaud ", qui préconisait la mise en place d'un
fonds géré par un comité auquel il serait revenu
d'attribuer des subventions à des projets, permettait d'améliorer
le dialogue entre les différentes parties, alors que le dispositif
proposé porte en germe sa dégradation.
B. LES CONSEQUENCES SUR LES FDPTP
1. Les conséquences sur le FDPTP de Roissy
Aujourd'hui, le FDPTP de Roissy reverse aux établissements publics de
coopération intercommunale 45 % du montant de l'écrêtement
sur leurs bases de taxe professionnelle. Parmi le solde des crédits
disponibles, 60 % sont versés aux communes
défavorisées et 40 % aux communes concernées.
Au sein des crédits des communes concernées, 30 % sont
réservés aux communes victimes des nuisances et 70 % aux communes
éligibles au FDPTP au titre des salariés.
La mise en oeuvre du dispositif proposé par le présent article ne
devrait pas remettre en cause les montant versés aux différentes
communes par le FDPTP. En effet, en premier lieu, la pondération
déjà importante (30 %) des crédits consacrés
aux communes victimes de nuisances, comprises dans le périmètre
du plan de gêne sonore, conduit à réduire de seulement
10 % (de 70 % à 60 %) la part des crédits
consacrés aux communes éligibles au titre des salariés.
Par ailleurs, la réduction de 45 % à 30 % du montant du
prélèvement forfaitaire au profit des établissements
public de coopération intercommunale permet d'augmenter le montant des
crédits à répartir entre les communes
défavorisées et les communes concernées. Par
conséquent, pour les communes concernées au titre des
salariés, le bénéfice de 60 % d'une enveloppe
majorée peut conduire à des attributions supérieures
à leur montant actuel, qui représente 70% d'une enveloppe plus
réduite.
Au total, à Roissy, les communes qui devraient " perdre " du
fait de la réforme sont les communes membres des établissements
public de coopération intercommunale, dès lors qu'elles ne
seraient pas comprises dans le plan de gêne sonore. Les communes
comprises dans le PGS seront gagnantes puisque les crédits qui leur
seront consacrés par le FDPTP augmenteront de 10 %. Elles
bénéficieront par ailleurs de la contribution d'ADP. De plus,
certaines d'entre elles sont également éligibles au titre des
salariés.
S'agissant des communes éligibles au FDPTP au titre des salariés
et qui ne sont pas comprises dans le plan de gêne sonore, soit
31 communes de l'Oise, 8 communes des Yvelines, 8 communes du Val d'Oise,
5 communes de Seine-Saint-Denis et 39 communes de Seine-et-Marne, elles
devraient également être " gagnantes " puisqu'elles
bénéficieront d'une enveloppe majorée du fait de la
réduction du prélèvement au profit des
établissements public de coopération intercommunale.
Les conséquences sur les communes défavorisées
éligibles au FDPTP ne sont pas connues car l'administration ne dispose
pas de la liste de ces communes. Toutefois, généralement, les
commissions interdépartementales déterminent la liste des
communes défavorisées éligibles au FDPTP dans chaque
département au prorata du nombre de communes concernées. L'impact
sur les communes défavorisées ne devrait donc pas être
très différent de l'impact sur les communes concernées,
d'autant plus que le dispositif proposé par le présent article ne
modifie pas le montant des crédits qui leur sont consacrés par le
FDPTP.
2. Les conséquences sur le FDPTP alimenté par
l'écrêtement d'Orly
Les conséquences du dispositif proposé par le présent
article sur le fonds départemental de péréquation de la
taxe professionnelle de l'Essonne et du Val-de-Marne sont moins claires que
pour le FDPTP de Roissy.
En effet, aujourd'hui, les ressources du FDPTP sont partagées à
hauteur de 60 % pour les communes défavorisées et 40 % pour
les communes concernées.
Au sein des communes concernées, seuls 3 % des crédits sont
réservés aux communes victimes de nuisances (en
réalité, une seule commune est éligible à ce
titre). Par conséquent, le passage de 3 % à 40 %, comme
le prévoit le présent article, se traduira par une
réduction importante des ressources destinées aux communes
concernées au titre des salariés.
Pour les communes concernées au titre des salariées et
situées dans les limites du plan de gêne sonore, la perte sera
compensée par le versement des attributions du fonds de compensation des
nuisances aéroportuaires. Il existe 9 communes dans ce cas dans
l'Essonne et 3 dans le Val-de-Marne.
Pour les communes qui comptent des habitants dans le périmètre du
plan de gêne sonore et qui ne sont pas éligibles au FDPTP au titre
des salariés, le dispositif proposé se traduira forcément
par un gain.
En revanche,
pour les communes éligibles au titre des salariés
et qui n'appartiennent pas au plan de gêne sonore, la perte risque
d'être importante,
même si elle n'a pas été
évaluée. La précipitation dans laquelle a
été élaboré le dispositif proposé par le
présent article n'a en effet pas permis de réaliser des
simulations. Il existe 14 communes dans ce cas dans l'Essonne et 2 en
Seine-et-Marne.
Décision de la commission : votre commission a
décidé de réserver son vote sur cet article.
ARTICLE 21 octies (nouveau)
Doublement du plafond de la taxe spéciale d'équipement
perçue au profit de l'établissement public foncier du
Nord-Pas-de-Calais
Commentaire : le présent article a pour objet de
doubler le
montant du plafond fixé pour la taxe spéciale d'équipement
perçue au profit de l'établissement public foncier du
Nord-Pas-de-Calais, afin de le porter de 30 millions de francs à 60
millions de francs.
I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
L'article 1609 A du code général des impôts institue,
à compter de 1992, une taxe spéciale d'équipement
destinée à permettre à l'établissement public
foncier du Nord-Pas-de-Calais de financer les acquisitions foncières
auxquelles il procède dans le cadre des opérations
d'aménagement, notamment la reconversion des friches industrielles et de
leurs abords, qui lui sont confiées.
Le montant de la taxe est réparti, dans les conditions définies
au II de l'article 1636 B
octies
et à l'article 1636 C, entre
toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes
foncières sur les propriétés bâties et non
bâties, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle
dans les communes comprises dans la zone de compétence de
l'établissement public.
Le présent article, issu d'un amendement de notre collègue
député, Dominique Baert, a pour objet de doubler le montant du
plafond fixé pour la taxe spéciale d'équipement
perçue au profit de l'établissement public foncier du
Nord-Pas-de-Calais, afin de le porter de 30 millions de francs à
60 millions de francs.
II. UNE REVALORISATION QUI S'INSCRIT DANS LA PERSPECTIVE DU PROCHAIN CONTRAT
DE PLAN ETAT-REGION
L'établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais a été
créé en 1990 pour assurer une double mission :
- la requalification des friches industrielles à l'aide des
crédits du contrat de plan Etat/région et de fonds
européens ;
- l'intervention foncière, grâce à la levée et
à l'utilisation de la taxe spéciale d'équipement
perçue pour un montant de 30 millions de francs par an dans le cadre
d'un programme pluriannuel d'interventions foncières (1996-2000).
A proximité de la fin du programme pluriannuel d'interventions
foncières et à la veille de la mise en oeuvre d'un nouveau
contrat de plan, s'est posée la question de l'adéquation des
moyens d'intervention foncière de l'établissement aux missions
qui lui sont confiées.
Par un courrier du 7 juillet 1999, M. Michel Delebarre, président du
conseil d'administration de l'établissement public foncier
Nord-Pas-de-Calais a saisi le ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie de son souhait de voir porté à 60 millions de francs
le plafond de la taxe spéciale d'équipement à compter de
l'année 2000.
La mesure est justifiée par le ministère de l'équipement,
des transports et du logement par plusieurs éléments :
1)
Développer l'action foncière.
L'établissement foncier a contribué, depuis sa création,
à la requalification des friches industrielles présentes sur le
territoire du Nord-Pas-de-Calais. Parallèlement à cette
intervention, les élus locaux souhaiteraient développer la
mobilisation des moyens de l'établissement en tant qu'opérateur
foncier sur quelques grands projets d'envergure régionale, voire
nationale.
2)
Initier une action foncière nouvelle au service de la
mixité sociale et urbaine sur des sites à enjeux national et
régional, en articulation avec le volet régional du contrat de
plan.
Le ministère de l'équipement, des transports et du logement
estime que "
le déploiement d'une offre foncière urbaine
renouvelée constitue une opportunité pour agir sur la
mixité sociale et la mixité des usages du sol urbain
".
Il rappelle que "
depuis 1997, l'établissement s'est
engagé auprès des acteurs du GPU de Roubaix-Tourcoing pour mettre
en oeuvre des stratégies et des interventions foncières au
service de ces politiques
".
3) Initier une action foncière nouvelle au service de la
mixité sociale et urbaine sur des sites prioritaires pour les
collectivités territoriales, en articulation avec le volet territorial
des contrats de plan.
Le ministère note qu'aux opérations ponctuelles se substituent
des stratégies d'intervention foncière, concernant des secteurs
géographiques plus importants, dans le cadre de démarches de
projet urbain.
Les exemples cités sont l'opération centre-ville d'Anzin dans le
Valenciennois, la restructuration du quartier de la gare à
Aulnoye-Aymeris dans la vallée de Sambre, du quartier industriel de
Blangy à Saint-Laurent-Blangy dans l'agglomération arrageoise,
l'opération du canal de Bourbourg à Coudekerque-Branche, et
l'opération en centre-ville de Bruay-la-Buissière.
La réalisation du programme d'intervention pour les
agglomérations et territoires du Nord-Pas-de-Calais conduirait à
mobiliser un investissement total de l'ordre de 400 à 800 millions de
francs sur la durée du contrat de plan 2000-2006.
III. LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE DE LA MONTEE EN CHARGE DE LA TAXE
SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT ET LES HYPOTHÈSES À MOYEN
TERME
Depuis 1996, la taxe spéciale d'équipement a été
consommée de la manière suivante :
- 1,8 million de francs en 1996
- 3,3 millions de francs en 1997,
- 23,3 millions de francs en 1998,
- 43,7 millions de francs en 1999.
- 66 millions de francs prévus en 2000 compte tenu des engagements pris
(plate-forme multimodale de Dourges).
On constate donc une montée en charge de l'intervention de
l'établissement public foncier.
Selon le ministère de l'équipement, des transports et du
logement, le maintien sur la période 2000-2006 de ce niveau
d'intervention conduirait à une consommation totale de près de
485 millions de francs.
Compte tenu des dispositions actuelles adoptées en matière de
durée de portage (5 ans maximum) et des modalités de cession des
biens aux collectivités locales (étalement des remboursements),
les produits de cession ne sont attendus qu'à partir de 2004 et pour un
montant, sur la période 2004-2006, qui devrait se situer autour de 65
millions de francs.
Le maintien du prélèvement de la taxe à hauteur de 30
millions de francs permettrait seulement de recueillir, sur la période
2000-2006, 210 millions de francs, soit une capacité totale
d'intervention de l'ordre de 275 millions de francs, ce qui est
insuffisant.
Le doublement de la taxe devrait rapporter 420 millions de francs, ce qui
porterait la capacité totale d'intervention de l'établissement
sur la période à 485 millions de francs et permettrait de
faire face aux engagements.
En outre, dans certains bassins industriels, les besoins de portage foncier
iront au delà des cinq années adoptées dans le programme
1996-2000. Il en résultera un allégement des délais de
retour sur cessions qui sera difficilement compatible sur le long terme avec le
maintien d'une taxe de 30 millions de francs par an.
Action
foncière assise sur la taxe spéciale d'équipement :
réalisations et prévisions
sur la période
1996-2003
|
|
Programme pluriannuel d'intervention foncière 1996-2000 |
Prévisions |
|||||||||
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Action foncière contractualisée |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
annuelle |
- |
49.550 |
52.215 |
67.230 |
40.000 |
40.000 |
80.000 |
80.000 |
60.000 |
60.000 |
40.000 |
|
cumulée |
- |
49.550 |
101.765 |
168.995 |
208.995 |
248.995 |
328.995 |
408.995 |
468.995 |
528.995 |
568.995 |
|
Action foncière réalisée |
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
annuelle |
- |
713 |
20.885 |
40.152 |
62.392 |
63.392 |
64.792 |
65.992 |
67.025.320 |
67.782 |
68.236 |
|
cumulée |
|
713 |
21.598 |
61.750 |
124.143 |
187.735 |
252.528 |
318.520 |
385.545 |
453.327 |
521.563 |
|
Consommation de fonctionnement |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
annuelle |
1.800 |
2.624 |
2.494 |
3.600 |
3.611 |
3.622 |
4.012 |
4.024 |
4.036 |
4.048 |
4.060 |
|
cumulée |
1.800 |
4.424 |
6.918 |
10.518 |
14.129 |
17.750 |
21.762 |
25.786 |
29.823 |
33.871 |
37.931 |
|
Consommation totale de la TSE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
annuelle |
1.800 |
3.337 |
23.379 |
43.752 |
66.003 |
67.214 |
68.804 |
70.016 |
71.061 |
71.830 |
72.296 |
|
cumulée |
1.800 |
5.137 |
28.516 |
72.268 |
138.272 |
205.486 |
274.290 |
344.306 |
415.368 |
487.198 |
559.495 |
|
Produit de la TSE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
annuel |
30.000 |
30.000 |
30.000 |
30.000 |
60.000 |
60.000 |
60.000 |
60.000 |
60.000 |
60.000 |
60.000 |
|
cumulé |
30.000 |
60.000 |
90.000 |
120.000 |
180.000 |
240.000 |
300.000 |
360.000 |
420.000 |
400.000 |
540.000 |
|
Produit des cessions |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
annuel |
|
|
|
|
|
|
|
|
8.354 |
22.165 |
37.300 |
|
cumulé |
|
|
|
|
|
|
|
|
6.266 |
28.431 |
65.731 |
Quelques éléments de comparaison avec la Lorraine (EPML), la Normandie (EPBS) et la région stéphanoise (EPORA) : la taxe spéciale d'équipement en 1998
|
|
Population concernée |
Plafond en millions de francs |
Prélèvement en millions de francs |
Poids dans la fiscalité directe locale |
Poids en F/habitant |
|
EPF Nord-Pas-de-Calais |
3.990.000 |
30 |
30 |
0,13 % |
7,51 |
|
EPML |
1.200.000 |
60 |
50 |
0,70 % |
50,00 |
|
EPBS |
1.750.000 |
45 |
40 |
0,36 % |
25,71 |
|
EPORA (1) |
886.000 |
30 |
30 |
0,64 % |
33,86 |
(1) référence chiffres année 1998, la taxe spéciale d'équipement ne sera prélevée qu'en 2002
IV.
LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission constate que le doublement de la taxe prélevée
au profit de l'établissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais, bien
que de nature à alourdir la fiscalité locale, répond aux
besoins d'intervention de l'établissement tels qu'estimés dans
l'échéancier qui lui a été soumis.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 nonies (nouveau)
Répartition
des
crédits des fonds départementaux de
péréquation
de la taxe professionnelle
Commentaire : le présent article vise à
modifier
la clef de répartition des crédits des fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle,
au détriment des communes dite " concernées " et
à l'avantage des communes dites
" défavorisées ".
La rédaction actuelle du 2° du II de l'article 1648 A du code
général des impôts prévoit que les conseils
généraux ou, le cas échéant, les commissions
interdépartementales qui gèrent les fonds départementaux
de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) doivent
répartir les sommes provenant de l'écrêtement des bases des
communes et des structures intercommunales entre :
- les communes et les groupements " défavorisés " par
la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leurs charges ;
- les communes et les groupements " concernés ", situés
à proximité de l'établissement exceptionnel et qui
subissent "
un préjudice ou une charge quelconque et en
particulier lorsqu'une partie des salariés de cet établissement y
réside
".
Chacune de ces deux catégories doit recevoir au moins 40 % des
crédits du FDPTP. La marge de manoeuvre des conseils
généraux est donc limitée à 20 %.
Notre collègue député Gérard Fuchs, dans son
rapport intitulé
Renforcer la péréquation de la taxe
professionnelle
50(
*
)
,
critique ce dispositif et propose de "
relever le plancher
d'attribution aux communes défavorisées et,
corrélativement , de diminuer le plafond applicable aux communes
concernées.
" Il estime cependant que, "
compte tenu
des charges réellement occasionnées par l'installation d'un
établissement exceptionnel, il est raisonnable de n'envisager une telle
modification des seuils qu'après quelques années, afin de ne pas
causer un préjudice aux communes concernées.
"
Le présent article, issu d'un amendement présenté par M.
Fuchs, propose de mettre en oeuvre ces préconisations en
prévoyant que la clef de répartition actuelle ne s'applique que
pendant les neufs premières années au cours desquelles
l'établissement exceptionnel entraîne l'écrêtement
des bases de la commune ou du groupement. Au delà de cette
période, il est considéré que les communes et les
groupements " concernés " ont pu réaliser et amortir
les investissements nécessaires à la réduction du
préjudice et des charges occasionnés par la présence de
l'établissement exceptionnel.
Le dispositif proposé consiste à limiter à 20 % au
lieu de 40 % le plancher d'attribution aux communes ou aux groupements
" concernés ", sauf lorsqu'ils ont contracté des
emprunts destinés à financer les dépenses d'investissement
liées à l'implantation de l'établissement. Dans ce cas, la
clef actuelle est maintenue tant que le remboursement des emprunts n'est pas
achevé. Symétriquement, le plancher d'attribution aux communes et
aux groupements " défavorisés " est porté de 40
% à 60 %. La marge de manoeuvre des conseils généraux
reste donc de 20 %.
Le dispositif proposé est inspiré par la volonté
d'accroître la péréquation en faveur des communes et des
groupements les plus défavorisés. Il souffre cependant de
plusieurs inconvénients :
- il est contradictoire avec les dispositions de l'article 21
septies
du
présent projet de loi, relatif à la péréquation en
faveur des communes de la région Ile-de-France situées à
proximité des aéroports de Roissy et d'Orly. En effet,
l'abaissement à 20 % du plancher des attributions en faveur des
communes concernées réduirait les ressources consacrées
aux communes victimes des nuisances sonores occasionnées par les
avions ;
- la période de neuf années prévue par le présent
article peut certes permettre aux communes concernées au titre de la
présence sur leur territoire de salariés des
établissements exceptionnels de réaliser les investissements
nécessaires à leur accueil et à leur acheminement en
direction de leur lieu de travail. En revanche, ce délai ne fait pas
disparaître les nuisances occasionnées par l'existence de
l'établissement exceptionnel (qui peut être un aéroport,
mais également une centrale nucléaire ou une usine de grande
taille), telles que le bruit, la poussière ou la pollution. Par
conséquent, il n'est pas forcément pertinent de pénaliser
les communes concernées et de réduire les ressources qu'elles
consacrent à l'amélioration de l'environnement.
En tout état de cause, une telle réforme ne saurait entrer en
vigueur sans concertation préalable.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article .
ARTICLE 21 decies (nouveau)
Versements des
FDPTP
aux établissements publics de coopération intercommunale faisant
l'objet d'un écrêtement
Commentaire : le présent article a pour objet
d'aligner
le régime de reversement des fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle aux établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité
additionnelle ou à taxe professionnelle de zone créés
avant le 31 décembre 1992 sur celui des groupements de même nature
créés après cette date.
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
soumis à l'écrêtement au profit d'un fonds
départemental de péréquation de la taxe professionnelle
(FDPTP) bénéficient d'un reversement prioritaire par le conseil
d'une fraction des sommes écrêtées.
Cette fraction varie selon le régime fiscal ou la date de
création des EPCI :
- les EPCI à taxe professionnelle unique bénéficient d'un
reversement dont le montant représente entre 20 % à
40 % du produit écrêté ;
- les EPCI à fiscalité additionnelle ou faisant application de la
taxe professionnelle de zone créés avant le 31 décembre
1992 bénéficient d'une somme comprise entre les deux tiers et les
trois quarts du produit écrêté ;
- les EPCI à fiscalité additionnelle ou faisant application de la
taxe professionnelle de zone créés après le 31
décembre 1992 bénéficient d'une somme comprise entre 30%
et 60 % du produit écrêté.
Le présent article propose d'harmoniser le régime applicable aux
EPCI à fiscalité additionnelle ou faisant application de la taxe
professionnelle de zone sur la fourchette 30 %-60%.
Le gouvernement avait déjà fait cette proposition dans le cadre
du projet de loi qui est devenu la loi du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale.
La commission mixte paritaire avait suivi le Sénat sur ce point en ne
retenant pas la modification proposée par le gouvernement. Cette
modification ne semble en effet pas souhaitable car les EPCI
créés avant le 31 décembre 1992 qui font l'objet d'un
écrêtement sont principalement des districts ruraux.
Or, comme l'écrivait dans son rapport notre collègue Michel
Mercier, rapporteur pour avis du projet de loi pour votre commission des
finances, "
en milieu rural, lorsque les bases fiscales autres que
celles de l'établissement à l'origine de
l'écrêtement sont faibles, les sommes reversées aux
groupements écrêtés par le FDPTP comptent pour une part
très importante dans les recettes de ces groupements, qui ont souvent
fait des efforts d'investissement pour attirer
l' " établissement exceptionnel ". Par conséquent,
cette disposition pourrait avoir un impact négatif sur les ressources de
ces groupements.
"
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 21 undecies (nouveau)
Attribution d'une
partie des ressources des FDPTP au
fonds national de
péréquation
Commentaire : le présent article vise à
geler le
montant des ressources des fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle à leur niveau de
2000 et à reverser les recettes supplémentaires au fonds national
de péréquation.
Le présent article est une conséquence de l'article 21
duodecies
, qui modifie le mode de calcul de l'écrêtement
des taxes des communes et des établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) en prévoyant que les communes
et les EPCI dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont
supérieures à trois fois la moyenne nationale sont soumises
à écrêtement.
Dans le droit actuel, seules les communes et les EPCI sur le territoire
desquels est installé un établissement exceptionnel dont les
bases de taxe professionnelle par habitant sont supérieures à
deux fois la moyenne nationale sont écrêtés.
L'écrêtement de la commune ou du groupement est donc
calculé à partir des bases du groupement et non des bases totales
de la commune.
Les promoteurs de ce dispositif en attendent une augmentation du produit total
de l'écrêtement, qui s'élevait en 1997 à 3,2
milliards de francs.
L'objet du présent article est d'affecter cette augmentation du
produit total de l'écrêtement non pas aux fonds
départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle
(FDPTP),
mais au fonds national de
péréquation
(FNP), dont les attributions sont versées
aux petites communes rurales.
Le dispositif proposé est le suivant :
- les ressources des FDPTP sont gelées à leur niveau de
2000 ;
- si, les années suivantes, le montant de l'écrêtement
à leur profit augmente, ces recettes supplémentaires sont
affectées au FNP.
L'idée qui sous-tend cet amendement est que la péréquation
est plus efficace à l'échelle nationale qu'à
l'échelle départementale, d'autant plus que certains
départements dans lesquels les besoins en matière de
péréquation existent ne gèrent pas de fonds
départemental.
De plus, les ressources du FNP, qui constitue l'instrument le plus efficace de
péréquation en faveur des très petites communes, ne sont
pas garanties pour les années à venir, notamment du fait de la
multiplication des dépenses nouvelles imposées au Fonds national
de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), dont le solde
constitue la principale ressource du FNP.
Le dispositif proposé par le présent article repose donc sur une
idée intéressante. Cependant, il n'est pas concevable de
procéder à une telle réforme sans procéder à
la consultation des différentes parties, notamment des conseils
généraux qui gèrent les FDPTP. A ce sujet, il serait utile
que le comité des finances locales puisse débattre de la question
des FDPTP.
Le présent article propose d'inscrire dans la loi de finances
rectificative pour 1999 un dispositif qui n'a vocation à s'appliquer
qu'à compter de 2001. Votre rapporteur général
considère qu'il serait préférable de consacrer
l'année 2000 à la réflexion sur l'avenir des FDPTP, avant
de les réformer dans le cadre de la loi de finances pour 2001.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 21 duodecies (nouveau)
Mode de calcul
de
l'écrêtement des bases de taxe professionnelle
Commentaire : le présent article vise à
remplacer
l'écrêtement des bases de taxe professionnelle des communes sur le
territoire desquelles se trouve un établissement exceptionnel par un
écrêtement de toutes les communes dont les bases de taxe
professionnelle par habitant sont supérieures à trois fois la
moyenne des bases de taxe professionnelle constatées au niveau
national.
Le présent article a été adopté à
l'initiative de notre collègue député M. Gérard
Fuchs, auteur d'un rapport intitulé
Renforcer la
péréquation de la taxe professionnelle
51(
*
)
.
Le dispositif proposé s'inspire des préconisations
formulées par ce rapport. M. Fuchs considère en effet qu'il
"
serait plus juste que l'écrêtement d'une commune
possédant un établissement exceptionnel porte sur la
totalité des bases de la communes et non sur celles du seul
établissement : ainsi, les communes " pauvres " (par
rapport au seuil d'écrêtement) paieraient moins que dans le
système actuel et les communes " riches "
davantage.
"
Il ajoute qu' "
on pourrait même considérer que
l'utilisation du seuil d'écrêtement devrait s'appliquer pour
toutes les communes avec ou sans établissement exceptionnel, ce qui peut
alors poser le problème du niveau du seuil.
"
Ces propositions résultent d'un constat : les ressources
consacrées à la péréquation en faveur des
collectivités locales sont faibles (moins de vingt milliards de francs)
et les écarts de richesse fiscale entre collectivités sont
élevés, particulièrement en matière de taxe
professionnelle. Les bases par habitant au titre de cet impôt sont
parfois quarante fois plus élevées dans une commune que dans une
autre.
Le mode d'alimentation actuel des fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ne permet pas de
résorber ces inégalités puisque les recettes des fonds ne
s'élèvent qu'à 3,2 milliards de francs, soit 2,2 % du
produit total de la taxe professionnelle.
La réponse proposée par le présent article comporte deux
volets :
- l'écrêtement serait appliqué à toutes les communes
et à tous les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (à l'exception
des EPCI à taxe professionnelle unique) et plus seulement aux communes
et EPCI sur le territoire desquels est implanté un établissement
exceptionnel, c'est-à-dire un établissement dont les bases
d'imposition par habitant excèdent deux fois la moyenne nationale des
bases par habitant ;
- en contrepartie de cet élargissement du nombre de communes et d'EPCI
potentiellement écrêtés, il est proposé de relever
le seuil d'écrêtement de deux fois la moyenne nationale à
trois fois la moyenne nationale.
Le dispositif issu de l'Assemblée nationale présente un
avantage : il permet d'ouvrir le débat sur les fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.
En effet, lors des débats parlementaires sur le projet de loi qui est
devenu la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale, toutes les propositions
tendant à modifier de manière substantielle le fonctionnement des
FDPTP ont été écartées et renvoyées à
la prochaine réforme des fonds. Cette réforme était
présentée comme certaine et devait s'inscrire dans le
prolongement des conclusions du rapport que le gouvernement, en application des
dispositions de l'article 100 de la loi de finances pour 1999, devait remettre
au Parlement avant le 1
er
octobre 1999. Ce rapport n'a
été transmis aux assemblées qu'au début du mois de
décembre 1999, après la première lecture du projet de loi
de finances pour 2000 par les deux assemblées.
Cependant, le texte adopté par l'Assemblée nationale
présente plusieurs inconvénients :
- il a été élaboré et adopté dans la
précipitation, si bien que les simulations nécessaires n'ont pas
pu être réalisées, ou du moins transmises à votre
commission des finances. Par exemple, il n'est pas certain que beaucoup d'EPCI
aient des bases de taxe professionnelle par habitant supérieures
à 3 fois la moyenne nationale. L'écrêtement des EPCI
pourrait donc disparaître, réduisant ainsi les ressources des
FDPTP que le dispositif cherche pourtant théoriquement à
augmenter ;
- il n'a pas été élaboré dans la concertation. Le
système des FDPTP est extrêmement sensible localement, comme en
témoigne la longueur des débats parlementaires sur ce sujet lors
des débats relatifs au projet de loi qui est devenue la loi du 12
juillet 1999. Par conséquent, il n'est pas souhaitable de
réformer totalement, au détour d'une loi de finances
rectificative, le régime d'alimentation des fonds sans consultation
préalable des différentes parties.
Le présent article prévoit que le nouveau régime n'a
vocation à s'appliquer qu'à compter de 2001. Il serait
préférable de consacrer l'année 2000 à discuter de
la future réforme, puis de l'inscrire dans la loi de finances pour
2001 ;
- le dispositif proposé est incomplet et, de ce fait, bancal. En effet,
la suppression de la référence aux établissements
exceptionnels aurait du s'accompagner d'une réforme du mode de
répartition des crédits des fonds par les conseils
généraux.
Aujourd'hui, la répartition des fonds est effectuée par les
conseils généraux établissement par établissement.
Ce système est nécessaire puisque l'article 1648 A du code
général des impôts prévoit que les fonds
bénéficient à la fois aux communes dite
" concernées ", c'est-à-dire celles qui accueillent des
salariés des établissements exceptionnels ou pour lesquelles la
présence de l'établissement est source de nuisance (bruit,
pollution, etc.) et, d'autre part, aux communes défavorisées
situées dans l'aire de " couverture géographique " du
fonds.
Le statut de commune concernée, qui détermine la
" couverture " d'un fonds, est donc lié à l'existence
d'un établissement exceptionnel donné. Si la
référence aux établissements exceptionnels était
supprimée, il ne serait plus possible de déterminer les communes
susceptibles de recevoir des attributions d'un FDPTP.
En outre, l'écrêtement de toutes les communes dont les bases par
habitant sont trois fois supérieures à la moyenne nationale
conduira à écrêter des communes qui ne relèvent
actuellement d'aucun FDPTP. Or, le dispositif proposé ne précise
pas à quel fonds départemental seront affectés ces
crédits
52(
*
)
.
Au total, le dispositif proposé doit servir de point de départ
pour les travaux du groupe de travail dont le gouvernement a annoncé la
création, mais ne peut être adopté en l'état.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 21 terdecies (nouveau)
Plafonnement des
baisses de taxe professionnelle
Commentaire : le présent article a pour but de
plafonner
la baisse de produit de taxe professionnelle des communes et des
établissements publics de coopération intercommunale qui
deviendraient soumis à l'écrêtement à compter de
2001.
L'article 21
duodecies
du présent projet de loi modifie le mode
de calcul de l'écrêtement au profit des fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle
(FDPTP) en prévoyant que l'ensemble des communes et des
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont
les bases de taxe professionnelle par habitant sont supérieures à
trois fois
la moyenne nationale est écrêté.
Dans le droit actuel, seules les communes et les EPCI sur le territoire
desquels est installé un
établissement exceptionnel
dont
les bases de taxe professionnelle par habitant sont supérieures à
deux fois
la moyenne nationale sont écrêtés.
L'écrêtement de la commune ou du groupement est donc
calculé à partir des bases du groupement et non des bases totales
de la commune.
Le nouveau dispositif conduirait à ne plus écrêter, ou
à écrêter moins, certaines communes et certains groupements
mais, dans le même temps, d'autres communes et d'autres EPCI
deviendraient soumis à l'écrêtement.
Afin de lisser l'impact de ce dispositif pour ces communes et ces EPCI, le
présent article prévoit que la diminution du produit de taxe
professionnelle qui résulterait de la mise en mise en place de
l'écrêtement fait l'objet d'un plafonnement de 20 % la
première année, 40 % la deuxième année, 60 %
la troisième année et 80 % la quatrième année.
Ce lissage serait indispensable si l'article 21
duodecies
du
présent projet de loi devait entrer en vigueur. Cependant, votre
rapporteur général considère que l'adoption de cet article
dans le cadre du présent projet de loi serait prématurée.
Par cohérence, il convient donc de préconiser la suppression du
présent article.
En tout état de cause, la rédaction actuelle du présent
article mériterait d'être revue. En effet, la rédaction
qu'il propose pour un nouvel article 1648 AA du code général
des impôts dispose que "
pour les communes et les
établissements publics de coopération intercommunale qui,
à la suite de l'application de la loi de finances pour 2001,
enregistrent une baisse de leur taxe professionnelle
", cette baisse
fait l'objet d'un plafonnement. Cette rédaction semble trop vague, car
la loi de finances pour 2001 pourrait comporter plusieurs dispositions de
nature à réduire le montant du produit de la taxe professionnelle
des communes et des EPCI.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 21 quaterdecies
(nouveau)
Déclarations électroniques
d'impôt sur les sociétés et
télérèglement
de la taxe sur la valeur ajoutée.
Commentaire : le présent article vise à
instaurer pour
certains contribuables une contrainte de dématérialisation de
certaines obligations fiscales.
I. L'INSTAURATION D'OBLIGATIONS DE DÉMATÉRIALISATION DE CERTAINES
OPÉRATIONS FISCALES
A. DES OBLIGATIONS DE DÉCLARATION PAR VOIE ÉLECTRONIQUE
Le I de l'article propose d'obliger les entreprises dont le chiffre d'affaires
hors taxe réalisé lors de l'exercice précédent
excède 100 millions de francs à souscrire par voie
électronique leurs déclarations :
d'impôt sur les sociétés relatives aux exercices clos
à compter du 31 décembre 2000 ;
de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à compter du
1
er
mai 2001.
Le manquement à ces obligations serait sanctionné par
l'application d'une majoration de 0,2 % du montant des droits dont la
déclaration serait déposée suivant un autre
procédé.
B. UNE OBLIGATION DE TÉLÉRÈGLEMENT
Le II de l'article propose d'obliger les entreprises dont le chiffre d'affaires
réalisé au cours de l'exercice précédent
excède 100 millions de francs à acquitter leurs cotisations
de TVA par voie de télérèglement.
Le non-respect de cette obligation serait également sanctionné
par l'application d'une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le
versement serait effectué selon un autre mode de paiement.
II. UNE MESURE DESTINÉE A RÉDUIRE LES COÛTS
D'ADMINISTRATION DE L'IMPÔT QUI FAIT PESER UNE CONTRAINTE EXCESSIVE SUR
LES CONTRIBUABLES
A. UNE MESURE DESTINÉE A RÉDUIRE LES COÛTS
D'ADMINISTRATION DE L'IMPÔT
Le rapport de la " mission Lépine " consacré aux
coûts comparés d'administration de l'impôt a mis en
évidence le niveau relativement élevé du coût
d'intervention des administrations fiscales françaises.
Les facteurs explicatifs de cette contre-performance sont multiples mais, parmi
eux, l'insuffisante dématérialisation des procédures
fiscales apparaît comme une cause de renchérissement des
coûts.
Elle vient cependant loin derrière la superposition des administrations
fiscales qui constitue l'obstacle le plus important dans la voie d'une
recherche de gains d'efficacité.
En outre, la direction générale des impôts (DGI) a conclu
avec la direction du budget un contrat d'objectifs et de moyens pour la
période 2000-2002 où sont, en particulier, décrites les
conditions des gains d'efficacité auxquels s'engage la DGI. Parmi
celles-ci, figure la poursuite de la dématérialisation dans le
domaine fiscal et, notamment, le développement des échanges
extérieurs par téléprocédure.
Le transfert de données fiscales et comptables via la procédure
TDFC
53(
*
)
est d'ores et
déjà mis en oeuvre.
Cette procédure permet aux entreprises de transmettre leur
déclaration de résultat à la direction
générale des impôts par voie informatique.
Elle s'adresse aux entreprises soumises à l'impôt sur les
sociétés, aux bénéfices industriels et commerciaux,
aux bénéfices agricoles et aux bénéfices non
commerciaux (régime réel d'imposition).
Les opérations techniques sont assurées par des prestataires de
services habilités par la direction générale des
Impôts : les organismes relais.
En 1998, plus de 480.000 entreprises ont adhéré à TDFC.
Il serait évidemment intéressant d'obtenir des précisions
sur les gains d'efficacité associés à la mesure
proposée par le présent article ici examiné qui est
à la fois plus étendue - elle concerne les obligations
déclaratives de l'impôt sur les sociétés et de la
TVA et de paiement de cette dernière taxe - et moins large que la
procédure TDFC qui concerne aussi les bénéfices des
entreprises personnelles.
B. UNE CONTRAINTE EXCESSIVE IMPOSÉE AUX CONTRIBUABLES
Etant observé que les seuils de chiffres d'affaires à partir
desquels seraient déclenchées les obligations nouvellement
instituées sont tels qu'un grand nombre d'entreprises serait
concerné, il y a lieu de mettre en évidence le caractère
autoritaire d'une démarche qui n'est pas de nature à
atténuer chez les usagers l'impression d'une administration fiscale
tatillonne et excessivement exigeante.
L'on peut surtout s'interroger sur l'état de préparation des
contribuables concernés par cette mesure compte tenu du niveau
d'équipement des entreprises françaises en matière
informatique, qui reste variable.
Si le développement de cet équipement est probablement
souhaitable, l'on ne peut raisonnablement pas accepter une mesure qui
pénaliserait fiscalement les entreprises ne disposant pas des
applications informatiques correspondantes ou qui les contraindrait à
recourir à des intermédiaires.
Il convient donc d'amender le présent article afin de préserver
ces entreprises.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 21 quaterdecies
Rapport au Parlement sur les activités de la Direction
générale des impôts
Commentaire : le présent article additionnel vise
à
demander la production d'une annexe au projet de la loi de finances de
l'année faisant connaître les objectifs précis
recherchés dans le cadre de chacune des missions de la direction
générale des impôts et les coûts, et leur variation,
de chacune de ces missions.
Le ministère de l'économie et des finances développe la
pratique des contrats d'objectifs et de moyens. Deux contrats ont
déjà été conclu entre la direction
générale des impôts et la direction des relations
économiques extérieures et la direction du budget.
Ils contiennent un volet " objectifs " avec des indicateurs de
performance quantifiés que les services se proposent d'atteindre et un
volet " moyens " qui retrace le coût de chaque mission et les
gains d'efficience recherchés. Cet article vise à demander la
transmission lors de chaque projet de loi de finances d'une annexe au projet de
loi de finances expliquant les objectifs recherchés par la direction
générale des impôts et retraçant l'évolution
des coûts de chacune de ses missions. Il conviendrait de
réfléchir à une extension de cette obligation à
l'ensemble des administrations.
Cette démarche devrait permettre d'aboutir à la
présentation de vrais rapports d'activité par les
ministères.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 21 quindecies (nouveau)
Extension du dispositif de sortie des prorogations de délai
accordées pour construire les terrains à bâtir
Commentaire : le présent article a pour objet
d'étendre le dispositif de sortie des prorogations du délai
accordé pour construire les terrains à bâtir avant le 31
décembre 1993 aux personnes qui, à titre habituel,
achètent des immeubles, en vue d'édifier un ou plusieurs
bâtiments et de les vendre, en bloc ou par locaux.
I. LE DISPOSITIF EXISTANT
L'exonération de droits d'enregistrement lors de l'acquisition d'un
terrain à bâtir est subordonnée à la condition que
l'acquéreur s'engage, dans l'acte, à effectuer dans un
délai de quatre ans à compter de la date de cet acte les travaux
nécessaires selon le cas, pour édifier un immeuble ou un groupe
d'immeubles, pour terminer les immeubles inachevés ou pour construire de
nouveaux locaux.
Toutefois, en raison de la crise immobilière, des aménagements
à ces dispositions avaient été adoptés pour les
terrains acquis avant le 31 décembre 1993.
L'article 90 de la loi n°98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier a créé un
dispositif de sortie
de ce mécanisme de prorogations du délai
accordé pour construire les terrains à bâtir.
Les professionnels n'ayant pas construit au 31 décembre 1998 et devant,
en conséquence, acquitter les droits d'enregistrement dont ils ont
été exonérés, avec un droit supplémentaire
de 1 % et les intérêts de retard, verront le montant de ces
impositions diminuer s'ils peuvent justifier l'exécution des travaux et
de la destination des locaux achevés ou construits au-delà du
31 décembre 1998.
La réduction du montant de l'imposition varie en fonction de la date
à laquelle les acquéreurs présentent les justifications.
Ces réductions s'élèvent respectivement à 75 %, 50
% et 25 % de la somme totale des impositions lorsque les justifications sont
produites au plus tard au 31 décembre 2000, 2002 et 2004.
Le II. de l'article 1840 G
ter
a donc pour objet d'inciter les
professionnels de l'immobilier ayant acheté des terrains à
bâtir exonérés de droits d'enregistrement, mais n'ayant pas
construit, à respecter leurs engagements.
II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le II. de l'article 1840 G
ter
ne vise que les personnes
mentionnées aux 1° et 3° du I. de l'article 35,
c'est-à-dire :
- les personnes qui, habituellement, achètent en leur nom, en vue de les
revendre, des immeubles, des fonds de commerce, des actions ou parts de
sociétés immobilières ou qui, habituellement, souscrivent
en vue de les revendre, des actions ou parts créées ou
émises par les mêmes sociétés, c'est-à-dire
les marchands de biens (art 35. I. 1° ) ;
- les personnes qui procèdent à la cession d'un terrain
divisé en lots destinés à être construits lorsque le
terrain a été acquis à cet effet, c'est-à-dire les
lotisseurs (art 35. 1 .3° ).
Le I. du présent article vise à inclure également dans
le champ du dispositif de sortie les personnes qui, à titre habituel,
achètent des immeubles, en vue d'édifier un ou plusieurs
bâtiments et de les vendre, en bloc ou par locaux, c'est-à-dire
les promoteurs constructeurs, visés à l'article 35. 1. 1°
bis.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette modification a
pour objet de répondre aux
conséquences malheureuses d'un
décret de codification
ayant scindé les dispositions du
1. 1° de l'article 35 du code général des impôts
en deux alinéas (1° et 1°
bis
), sans en tirer les
conséquences sur la rédaction de l'article 1840 G
ter
.
La mention au II. du présent article, selon laquelle ces dispositions
ont un caractère interprétatif a pour objet de valider,
a
posteriori
, la prise en compte des promoteurs-constructeurs dans le champ
du dispositif de sortie prévu à l'article 1840 G
ter
.
Le présent article consiste donc en une simple adaptation technique, qui
ne change pas la portée de la disposition adoptée dans la loi du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier,
dans la mesure où le dispositif de
" sortie " des prorogations de délais pour les terrains
à bâtir devra s'appliquer, en tout état de cause, et sans
discrimination, aux bénéficiaires de ces prorogations.
Décision de la commission : votre commission propose d'adopter cet
article sans modification.
ARTICLE 21 sexdecies
(nouveau)
Amélioration de la transparence des
variations d'impôt en cas de transformation d'un établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité
additionnelle en établissement public de coopération
intercommunale à taxe professionnelle unique
Commentaire : le présent article a pour objet
d'améliorer la transparence des variations des impositions apparaissant
sur les avis d'imposition adressés aux contribuables.
L'article L. 253 du livre des procédures fiscales prévoit qu'une
notice annexée à l'avis d'imposition adressé aux
contribuables "
fait apparaître les éléments des
variations des impositions perçues au profit de chaque
collectivité locale, groupement de collectivités locales ou
organisme concerné
". Or, lorsqu'un établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle se
transforme en établissement public de coopération intercommunale
à taxe professionnelle unique, la part des impôts versée
à l'établissement augmente. Par conséquent, il est
souhaitable que la variation des impositions indiquée aux contribuables
soit effectuée à structure constante pour la première
année suivant la transformation de l'établissement public de
coopération intercommunale.
L'application du droit actuel conduirait en effet à faire
apparaître une augmentation de l'imposition établie par
l'établissement public de coopération intercommunale et une
diminution de l'imposition établie par les communes. Or, ces variations
seraient uniquement liées à un effet de structure et ne
permettraient pas de constater les variations réelles des impositions
établies par les communes d'une part, et par les établissements
publics de coopération intercommunale, d'autre part.
Le présent article permet d'assurer une meilleure transparence et une
lecture plus juste des variations des impositions locales.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 21 septdecies
(nouveau)
Compensation
de la réforme de la taxe professionnelle des communes membres des
groupements sans fiscalité propre qui se transforment en
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité additionnelle
Commentaire : le présent article a pour objet de
contraindre
les communes à reverser la part de la compensation de la suppression des
bases " salaires " de la taxe professionnelle qui revenait auparavant
au groupement sans fiscalité propre dont elles étaient membres,
à l'établissement de coopération intercommunale issu de sa
transformation.
Le D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 prévoit la
suppression, étalée sur trois ans, de la part
" salaires " des bases de la taxe professionnelle. Les communes
perçoivent donc une compensation versée par l'Etat.
Les groupements sans fiscalité propre disposent de ressources issues
soit d'une contribution budgétaire, soit d'une contribution
fiscalisée, versée par les communes membres. Une partie de la
compensation de la suppression des bases " salaires " de la taxe
professionnelle versée par l'Etat aux communes s'applique donc, soit aux
ressources issues du taux additionnel correspondant à la contribution
fiscalisée, soit à la contribution budgétaire
reversée au groupement.
Lorsqu'un groupement sans fiscalité propre se transforme en
établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité additionnelle, il apparaît normal que celui-ci puisse
percevoir les montants correspondant à la contribution au groupement,
dès lors que l'établissement supporte les charges
précédemment supportées par le groupement. Dans le cas
contraire, l'établissement public de coopération intercommunale
pourrait augmenter le taux de ses impositions pour pallier la perte de la
compensation dont bénéficiait le groupement.
Le présent article vise donc à préciser que la fraction de
la compensation de la suppression des bases salaires de la taxe professionnelle
perçue par les communes au titre de sa contribution au groupement sans
fiscalité propre, est reversée par les communes membres à
l'établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité additionnelle issu de ce groupement.
Votre commission considère cependant qu'il convient de laisser le choix
de cette mesure à l'organe délibérant de
l'établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité additionnelle. Il convient en effet de permettre de faire
correspondre au mieux les ressources et les charges pour les communes comme
pour les établissements de coopération intercommunale.
Elle vous propose donc un amendement visant à supprimer le
caractère mécanique du reversement, afin de permettre une plus
grande souplesse, et la possibilité d'adapter la mesure proposée
par le présent article à la diversité des situations
locales.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
II.- AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 22
Affectation du boni de liquidation du CFO au
compte d'affectation spéciale n° 902-17
Commentaire : le présent article a pour objet
d'affecter le
boni de liquidation du Comité français d'organisation de la Coupe
du Monde de football au Fonds national de développement du sport, afin
de permettre sa redistribution en faveur du mouvement sportif.
I. LES " BÉNÉFICES " DE L'ORGANISATION DE LA COUPE DU
MONDE
A. LE COMITÉ FRANÇAIS D'ORGANISATION
Le Comité français d'organisation (CFO) de la Coupe du Monde de
football de 1998 est une association loi de 1901 créée par la
Fédération française de football (FFF) le 10 novembre
1992. Présidé par Fernand Sastre et Michel Platini, il
réunit, dans ses organes délibérants (bureau, conseil
d'administration, assemblée générale), les instances
nationales du football, qui sont majoritaires, les représentants de
l'Etat et des collectivités locales organisatrices, ainsi que des
personnalités qualifiées. Le CFO a pour objet la
préparation et l'organisation de la Coupe du Monde, en conformité
avec le cahier des charges de la Fédération Internationale de
Football Association (FIFA) et le protocole financier signé avec l'Etat
français.
Pour financer ses dépenses, le Comité n'a pas
bénéficié de dotation ou de subvention du budget de
l'Etat
, l'équilibre de son budget étant atteint grâce
à deux sources principales de recettes : les partenariats
commerciaux et la billetterie.
L'article 21 des statuts du CFO dispose que les ressources annuelles de
l'association se composent :
" - des produits provenant de la FIFA définis au cahier des
charges de cet organisme ;
- des produits du programme commercial (sponsors, fournisseurs et
licenciés du CFO ;
- des cotisations et souscriptions de ses membres ;
- des subventions des régions, départements, communes et leurs
groupements ;
- des revenus des biens ou valeurs qu'elle possède ;
- des ressources créées à titre exceptionnel, et, s'il y a
lieu, avec l'agrément de l'autorité compétente ;
- du produit de la rétribution perçue pour service rendu ;
- des revenus de tout contrat (locations, droits divers, etc...) ;
- et de toutes autres ressources autorisées par les textes en
vigueur. "
Le budget a couvert les dépenses de l'organisation proprement dite et
des dépenses d'investissement pour des aménagements tels que les
centres des médias, les villages d'hospitalité et les centres
d'accréditation. Il n'a pas intégré les dépenses
liées à la construction ou à la rénovation des
stades.
Cependant, les comptes du CFO ont été largement
déséquilibrés puisque l'organisation a impliqué des
charges importantes dès les premières années d'existence
de l'association, alors que les recettes n'ont été perçues
qu'au moment de la Coupe du Monde, en 1998.
Le boni de liquidation est évalué à 300 millions de francs
après impôt. Il résulte d'un niveau de recettes largement
supérieur aux prévisions initiales. Cette situation contraste
avec les charges importantes issues de l'organisation des Jeux Olympiques
d'hiver à Albertville en 1992. Cependant, il convient de rappeler que le
CFO n'a pas pris en charge les dépenses d'investissement liées
notamment à la construction du Stade de France ainsi qu'à la
rénovation des autres stades accueillant des matchs de la Coupe du Monde.
B. LE PROTOCOLE D'ACCORD ENTRE LA FÉDÉRATION
FRANÇAISE DE FOOTBALL ET L'ÉTAT FRANÇAIS
Une convention a été signée entre l'Etat et la
Fédération française de football le 12 juillet 1999, soit
un an exactement après la victoire de la France lors de la Coupe du
Monde de football. Le préambule de cette convention rappelle que
l'article 23 des statuts du CFO prévoient que "
la
dévolution des biens de l'association fera l'objet d'un protocole
d'accord entre l'Etat et la Fédération Française de
Football
".
Le présent article approuve les articles 1 et 2 de cette convention, qui
fixent les conditions d'utilisation du boni de liquidation du CFO.
L'article 1 dispose que "
les signataires s'engagent à utiliser
les bénéfices (...) à la promotion des pratiques
associatives du sport, et prioritairement à la promotion des pratiques
associatives du football. Les aides versées pourront concerner, soit des
équipements de proximité, soit des projets associatifs facilitant
l'accès de toutes et de tous aux pratiques sportives ou permettant le
développement de l'emploi. Dans ce cadre, le plan national de
développement du football, joint en annexe ainsi que les projets
présentés par les dix villes-sites de la Coupe du monde, feront
l'objet d'un examen prioritaire.
".
L'article 2 de la convention prévoit les dispositions contenues dans le
présent article : "
A cette fin le Gouvernement soumettra
au Parlement, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour
1999, une disposition permettant de verser l'excédent comptable
constaté après la liquidation du CFO sur des lignes ouvertes
à cet effet au Fonds national pour le développement du
sport ".
Il convient de souligner que
la procédure consistant à
approuver, par un texte législatif, un accord autre qu'un accord de
droit international est assez singulière
.
Par ailleurs, l'article 2 du protocole d'accord dispose que la "
mesure
législative comportera également une disposition par laquelle
l'Etat prend l'engagement de rembourser à la FFF les dettes
contentieuses et amendes qui seraient constatées après le
versement, par le liquidateur, à l'Etat, de l'excédent comptable
de liquidation ".
Or, le présent article ne contient pas la
mesure annoncée par le protocole
. L'exposé des motifs du
présent article constitue le seul élément objectif
permettant d'affirmer la validité de la disposition contenue à
l'article 2 du protocole d'accord. D'après les informations recueillies
par votre rapporteur général, le choix de ne pas faire figurer de
manière explicite la prise en charge par l'Etat du coût des
contentieux est uniquement du au fait que cette disposition est de nature
infra-législative.
Le Comité français d'organisation a été
condamné par la Cour de Justice des Communautés
européennes à verser une amende symbolique de 1.000 euros, en
raison des modalités d'attribution des billets, qui ne respectaient pas
le droit de la concurrence.
Deux contentieux sont actuellement en cours :
- un contentieux en matière de personnel concernant deux salariés
contestant leur exclusion du dispositif d'intéressement, qui devrait
être examiné en janvier 2000 ;
- deux contentieux devant le Tribunal de commerce engagés par des "tours
opérateurs ", et relatifs aux modalités d'attribution des
billets.
Les dettes contentieuses et les amendes susceptibles de naître de ces
litiges ont fait l'objet d'une inscription en provisions pour risques dans les
comptes de 1998.
Les dettes et amendes contentieuses qui seront constatées après
le versement du boni de liquidation sur le Fonds national pour le
développement du sport (FNDS) seront remboursées et
imputées sur les crédits du FNDS correspondant au boni de
liquidation.
II. LA REDISTRIBUTION DU BONI DE LIQUIDATION
A. LES MODALITÉS DE GESTION DU FONDS FERNAND SASTRE
Les sommes correspondant au boni de liquidation du Comité
français d'organisation seront gérées par une
procédure dérogatoire au sein du FNDS. L'article 3 de la
convention entre l'Etat et la Fédération française de
football dispose qu'un "
arrêté conjoint du Ministre de
l'Economie, des Finances et de l'Industrie et de la Ministre de la Jeunesse et
des Sports sera pris afin de créer un conseil de gestion
spécifique du fonds Fernand Sastre. Ce conseil sera composé de 15
membres et présidé par le ministre chargé des sports ou
son représentant. Il comprendra, outre son président :
- six représentants de l'Etat,
- un représentant du Comité national olympique et sportif
français,
- sept représentants de la Fédération française de
football.
Deux maires représentant les villes organisatrices de la Coupe du Monde
de Football, participent avec voix consultative aux séances du conseil
de gestion.
".
Il convient de souligner que les représentants de la
Fédération française de football bénéficient
d'une majorité relative au sein du conseil de gestion, et que les
représentants des villes organisatrices ne bénéficient que
de deux représentants, qui ne peuvent prendre part aux
délibérations. Dès lors, l'utilisation des
bénéfices "
prioritairement à la promotion des
pratiques associatives du football
" paraît largement garantie
par la composition du conseil de gestion.
On rappellera que les collectivités locales, et en particulier les
villes organisatrices de la Coupe du Monde de football, étaient
largement mieux représentées au sein de l'association et de son
conseil d'administration. En effet, sur quarante-quatre membres de
l'association, sept personnes représentaient les collectivités
locales. Au sein du conseil d'administration, deux personnes
représentaient les collectivités locales, et deux maires
représentaient les villes retenues pour organiser des rencontres de la
Coupe du Monde.
B. LES ACTIONS FINANCÉES PAR LE FONDS FERNAND SASTRE
On peut regretter l'incertitude totale quant à la répartition des
actions financées en faveur du football et des autres pratiques
sportives.
En réponse à une question du rapporteur spécial du budget
de la jeunesse et des sports, le ministère indique que "
le
conseil de gestion examinera les projets présentés :
- soit par la FFF dont la première proposition concerne un plan national
de développement du football par le biais de soutiens financiers aux
clubs amateurs qui encourageront le football féminin ou qui formeront ou
recruteront des éducateurs ou techniciens.
- soit par l'une des 10 villes sites, leurs projets feront l'objet d'un examen
prioritaire ;
- soit par d'autres fédérations sportives pour soutenir les
pratiques sportives favorisant une demande d'insertion sociale ;
- soit par les collectivités locales et associations sportives ayant
pour objet le fonctionnement des équipements de proximité ou
facilitant l'accès aux pratiques sportives ou permettant le
développement de l'emploi.
"
Le ministre de la jeunesse et des sports souhaite que l'argent soit
redistribué sur la base de projets, directement aux clubs sportifs ou au
mairies qui veulent aider les clubs. Lors d'un débat à la radio
OFM, le 27 septembre 1999, le ministre a indiqué que "
ça
peut être une bourse à l'équipement, ça peut
être une bourse pour les éducateurs, un encadrement. Ça
peut être, parce qu'on ne peut pas accueillir les filles qui ont envie de
faire du foot, un aménagement de terrain...
".
Concernant les modalités d'examen des projets, le ministre a
également indiqué qu'elle avait proposé aux autres membres
du conseil de gestion du fonds Fernand Sastre "
que les projets locaux
montent au niveau régional, qu'ils soient étudiés par les
directions régionales de la jeunesse et des sports et le mouvement
sportif régional, c'est-à-dire le président de ligue, le
président du CNOSF, qu'il fasse déjà un premier tri, parce
qu'il y a des choses qui vont nous arriver, par exemple, refaire une tribune,
on va dire non ça c'est le FNDS, ça c'est d'autres
crédits. Et puis on va examiner projet par projet au niveau
national
".
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur général rappelle qu'une partie importante des
frais de la Coupe du Monde de football a été prise en charge sur
les crédits du Fonds national de développement du sport (FNDS).
Ainsi, le chapitre 6 (dépenses diverses) a supporté une partie de
la contribution de l'Etat pour 1995 au financement du Stade de France
(47 millions de francs), tandis que le chapitre 11 a permis de contribuer
au financement des travaux de rénovation des neuf stades ayant accueilli
la Coupe du Monde de football (321 millions de francs de 1996 à
1998, dont 91,93 millions de francs en 1998). Au total,
le Fonds
national pour le développement du sport a contribué à
hauteur de 368 millions de francs aux dépenses liées
à la Coupe du Monde de football
. Les dépenses en faveur des
stades de football ont limité les moyens financiers que le FNDS a pu
consacrer aux autres pratiques sportives. Par conséquent,
il est
normal que, dès lors qu'une partie du financement de la Coupe du Monde
de football a été supportée par des crédits
non-spécifiques, le boni de liquidation du Comité français
d'organisation ne soit pas uniquement redistribué vers le football.
Votre commission considère donc que les projets financés par le
fonds Fernand Sastre devront prendre en considération l'ensemble des
pratiques sportives, et souhaite que la composition du conseil de gestion
n'empêche pas une redistribution des fonds vers l'ensemble des
disciplines.
Votre commission avait souligné, dans son commentaire de l'article 31
bis du projet de loi de finances pour 2000, proposant la création d'un
" fonds de mutualisation " alimenté par un
prélèvement sur les droits de retransmission
télévisée, que "
la
" démultiplication " du FNDS ne permet pas, loin s'en faut,
d'améliorer la cohérence et la lisibilité de l'emploi des
fonds
". Elle regrette une gestion des crédits " au
coup par coup " dans le cadre du FNDS, qui témoigne de l'absence de
vision d'ensemble des crédits du sport.
Décision de votre commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 23
Modifications des catégories
de
recettes susceptibles d'alimenter le compte d'affectation spéciale
n° 902-24
Commentaire : le présent article vise à
permettre
l'enregistrement comme recette du compte d'affectation spéciale des
produits des cessions de titres publics la fraction du dividende pour 1998 de
la SOGEPA résultant de la plus-value réalisée du fait de
la cession à l'Etat des titres de la société
Dassault-Aviation.
I. LA SOCIÉTÉ DE GESTION DE PARTICIPATIONS AÉRONAUTIQUE
(SOGEPA)
A. OBJET SOCIAL ET COMPTES SOCIAUX
1. Un objet social évolutif
La Société de gestion de participations aéronautiques
(SOGEPA) est une société anonyme détenue à
99,99 % par l'Etat, dont l'objet social a évolué dans le
temps au gré des objectifs de l'Etat dans le secteur de
l'aéronautique. Initialement, l'objet social de la SOGEPA avait
été défini
a minima
. Il s'agissait pour la
société de
" gérer les participations qui lui sont
dévolues par l'Etat dans le capital de la société
nationale industrielle aéronautique
54(
*
)
et dans celui de la
société anonyme des avions Marcel
Dassault/Bréguet-Aviation ".
Puis, une lettre commune du ministre des finances et du ministre de la
défense du 28 janvier 1993 au président
d'Aérospatiale ayant indiqué que :
" [
il
] a été décidé un rapprochement
structurel entre Aérospatiale et Dassault-Aviation. Il s'inscrit dans le
prolongement de coopérations déjà établies, mais
qui doivent être renforcées. Il doit être
réalisé dans le respect de l'identité des deux
entreprises. La société de gestion des participations
aéronautiques (SOGEPA)
[...]
doit jouer un rôle central
dans la conduite de ce rapprochement
[...]
",
une modification statutaire de l'objet social de la SOGEPA a été
adoptée lors du conseil d'administration du 18 février
1993 :
" La société a pour objet, directement ou indirectement,
soit en France, soit en tous autres pays :
a. la prise et la gestion de participations dans toute société
exerçant, directement ou indirectement, des activités dans les
domaines suivants : recherche, développement, construction,
commercialisation ou entretien de composants, engins, matériels ou
équipements civils ou militaires dans les secteurs aéronautiques,
spatiaux ou de l'armement ;
b. la définition, la mise en place et le suivi des rapprochements,
coopérations et coordinations entre les sociétés
visées au a. ci-dessus ;
c. et généralement toutes opérations, notamment en
matière de recherche et de développement se rattachant,
directement ou indirectement, en totalité ou en partie, à l'un
quelconque des objets visés aux paragraphes a. et b. ci-dessus ou
à tous autres objets similaires ou connexes. "
2. Les comptes sociaux
Au 31 décembre 1994, sur un bilan social de 1,5 milliard de
francs, 98 % correspondaient aux participations de la SOGEPA dans
Aérospatiale (20 % du capital de l'entreprise) et Dassault-Aviation
(35,01 % du capital de l'entreprise).
Quant au compte de résultat, l'essentiel de ses produits correspondait
aux dividendes versés par Dassault-Aviation pour un montant compris
entre 12 et 31 millions de francs entre 1989 et 1994.
La participation détenue par la SOGEPA dans Dassault-Aviation, dont le
rachat par l'Etat a donné lieu à la plus-value constitutive du
dividende que l'on se propose aujourd'hui d'affecter en recettes du compte
d'affectation spéciale, mérite quelques précisions.
L'Etat est devenu actionnaire de l'entreprise en 1979 à l'issue d'une
opération de conversion de créances en actions auxquelles furent
attachés des droits de vote double. En pratique, l'Etat et l'entreprise
sont convenus de cette prise de participation autorisée par la loi de
finances pour 1979 dans la limite de 540 millions de francs correspondant
à la valeur des créances abandonnées par l'Etat. Cette
opération a concerné quelque 20 % du capital de l'entreprise.
Elle a été complétée par un protocole du
8 octobre 1981 entre l'Etat et M. Marcel Dassault, par lequel
celui-ci, faisant donation à l'Etat de 2.627.797 actions
représentant 26 % du capital de l'époque. Il s'est agi de ce
que l'on peut appeler une " semi-nationalisation ".
Plutôt que de conserver la totalité de ses titres, l'Etat a
organisé un fractionnement des participations publiques dans
Dassault-Aviation au terme duquel la SOGEPA s'est trouvée actionnaire de
cette dernière entreprise.
La répartition des titres est devenue la suivante :
|
|
% du capital |
% des voix |
|
Dassault Industries |
49,90 |
41,65 |
|
SOGEPA |
35,01 |
45,75 |
|
Etat |
10,75 |
8,97 |
|
Flottant et salariés |
4,34 |
3,62 |
SOGEPA
est donc devenue le premier actionnaire en voix de Dassault-Aviation, les
titres lui ayant été transférés étant
dotés pour certains de droits de vote double. Cette dernière
caractéristique doit être gardée à l'esprit pour
comprendre les raisons du rachat par l'Etat des titres détenus par la
SOGEPA dans le cadre des récentes opérations de rapprochement
entre Dassault-Aviation et l'Aérospatiale.
B. UNE VIE SOCIALE CONTESTABLE
La structure SOGEPA était intrinsèquement porteuse de conflits
qui ont conduit à l'échec de ses entreprises. En outre, elle
semble n'avoir pas joué son rôle normal d'actionnaire.
1. L'échec du rapprochement entre Dassault et Aérospatiale
L'objet social de la SOGEPA a clairement été de rechercher un
resserrement des liens entre Aérospatiale et Dassault-Aviation
après la réforme de 1993 évoquée plus haut.
Cette entreprise n'a pas rencontré le succès, les responsables
publics et privés siégeant au conseil d'administration ayant des
points de vue inconciliables.
Il est piquant d'observer que, finalement, le rapprochement entre Dassault et
Aérospatiale, qui reste inachevé, a supposé, comme
préalable, le rachat par l'Etat des titres détenus par la SOGEPA.
Il est plus inquiétant de remarquer que le transfert auparavant
réalisé portant sur les titres à droit de vote double, de
l'Etat vers la SOGEPA, ait pu poser la question de savoir si, par
là-même, lesdits droits de vote n'avaient pas été
perdus.
2. La SOGEPA ou les difficultés d'un actionnaire
Le rapport consacré par la Cour des comptes aux comptes, à la
gestion et à l'activité de la SOGEPA au cours des
exercices 1989 à 1994 porte un éclairage sans concessions
sur les conditions dans lesquelles la SOGEPA a pu exercer son devoir
d'actionnaire de Dassault-Aviation. Il est permis d'étendre ces
observations au rôle de la SOGEPA comme actionnaire d'Aérospatiale.
S'agissant de Dassault-Aviation, l'examen des conditions de désignation
des représentants sociaux de la SOGEPA conduit à mettre en
évidence que ceux-ci ont été, dans les
délibérations de l'assemblée générale
ordinaire de l'entreprise, désignés
intuitu personae
, ce
qui pouvait s'apparenter à un refus de voir la SOGEPA
représentée en tant que telle au conseil d'administration.
Les personnes physiques désignées au conseil d'administration de
Dassault Aviation en tant que représentants de la SOGEPA ne pouvaient en
effet être désignées comme administrateurs
"
intuitu personae. "
Seule la SOGEPA pouvait être
désignée comme administrateur, les personnes physiques devant
siéger au conseil d'administration n'étant que des
représentants de la SOGEPA et devant être désignées
comme tels.
Cette donnée reste anecdotique mais il en va tout autrement de
l'observation suivante qui rappelle la façon dont, au cours du conseil
d'administration du 17 octobre 1989, interrogé sur la politique de
l'Etat en matière de distribution des bénéfices des
entreprises publiques, le directeur du Budget de l'époque put
répondre :
" Au plan particulier de la SOGEPA, il n'est pas envisagé que
puisse s'y constituer, par la rétention d'une plus grande partie de son
bénéfice, un " trésor de guerre " destiné
à être réinvesti dans l'industrie
aéronautique. "
Cette réponse peut susciter quelques doutes sur les conditions dans
lesquelles la SOGEPA et, plus généralement l'Etat, a pu, dans le
passé, considérer ses intérêts patrimoniaux et ceux
de l'Etat.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le secteur de l'industrie aéronautique a fait l'objet
d'opérations nombreuses en 1998 et 1999 qui ont été
minutieusement décrites par le rapport présenté par le
rapporteur spécial des crédits de l'aviation civile et du
transport aérien "
L'industrie aéronautique
européenne ou l'impératif de l'Union
"
55(
*
)
. L'une de ces opérations a
consisté à apporter à Aérospatiale l'ensemble de la
participation dans Dassault-Aviation détenue directement ou
indirectement, via la SOGEPA, par l'Etat. Les modalités complexes
d'apport qui ont été retenues ont donné lieu à une
plus-value dont le présent article propose l'inscription comme recette
du compte n° 902-24.
A. UN PRODUIT EXCEPTIONNEL POUR LA SOGEPA
Avant que d'apporter les 45,76 % qu'il détenait dans le capital de
Dassault-Aviation à Aérospatiale, l'Etat a procédé
au rachat de la fraction de cette quotité que détenait la SOGEPA.
Ce rachat a été payé, d'une part, au moyen d'un versement
de 3,04 milliards de francs à partir du compte n° 902-24
et, d'autre part, en titres Aérospatiale Matra, au terme de
l'opération de fusion d'Aérospatiale et de Matra Hautes
Technologies, pour environ 4,6 milliards de francs (près de
8 % d'Aérospatiale-Matra).
Les motifs pour lesquels l'Etat a procédé à cette
opération plutôt qu'à un apport direct de sa participation
et de celle de la SOGEPA mériteraient d'être clairement
explicités. L'on peut imaginer qu'il s'agissait de conforter les droits
de vote double attachés à certaines actions détenues par
le secteur public et dont l'existence a joué un certain rôle dans
les négociations entre l'Etat et l'avionneur. En effet, la question de
savoir si ces droits de vote double pouvaient être exercés et
transmis par la SOGEPA se posait au vu des dispositions statutaires. Mais,
comme
in fine
, ces droits ont été abandonnés par
l'Etat, sans contrepartie patrimoniale évidente d'ailleurs, d'autres
explications doivent sans doute être apportées.
A ce sujet, une considération fiscale semble avoir joué.
Dans le cadre de l'apport par l'Etat à Aérospatiale de sa
participation dans Dassault Aviation est intervenue une scission des droits
sociaux au terme de laquelle les actions Dassault Aviation et Dassault
Systèmes ont été séparées, seules les
premières devant être apportées à
Aérospatiale. Quant à elles, les actions Dassault Systèmes
ont été apportées à une holding spécialement
créée à cet effet et dénommée Dassault
Participation. Des titres de cette dernière ont été remis
aux apportants publics et privés.
Cette opération à l'occasion de laquelle une plus-value a
dû être constatée a fait l'objet d'un agrément fiscal
comportant une exonération moyennant la condition d'une conservation des
titres Dassault Participation pendant une période de cinq ans.
Si la SOGEPA avait participé à cet apport, elle aurait
été obligée par cette dernière condition dont
l'Etat est, en tant que tel, délié.
C'est là, sans doute, la seconde des raisons pour lesquelles l'Etat a,
au préalable, racheté la participation de la SOGEPA dans Dassault
Aviation.
En toute hypothèse, le rachat opéré par l'Etat a
engendré une plus-value dans les comptes de la SOGEPA, compte tenu de la
valorisation sur des bases historiques des participations de la SOGEPA dans
Dassault-Aviation.
Valeur d'inventaire des actions Dassault-Aviation au bilan social SOGEPA
|
Année de l'apport |
Nombre de titres |
Valeur unitaire |
Total |
|
1979 |
2.005.650 |
219,38 F |
439.999.490 |
|
1993 |
1.539.350 |
50,00 F |
76.967.504 |
|
|
|
|
516.966.994 |
L'Etat
bénéficiera d'un retour partiel de cette plus-value à
travers l'impôt (1,9 milliard de francs) et un dividende
exceptionnel (1,1 milliard de francs) qu'il est proposé d'affecter
au financement des dotations aux entreprises publiques.
Pour le reste, la SOGEPA conserverait une partie des liquidités
versées à partir du compte n° 902-24 et, surtout,
bénéficierait d'un accroissement de sa participation dans le
nouveau groupe Aérospatiale-Matra par rapport à sa participation
historique. Elle passerait de 12 à 20,2 %. Soulignons que cette
participation sera diluée au terme des opérations concernant la
future EADS issue de la fusion entre l'entreprise française et
l'allemande DASA.
B. UNE AFFECTATION CONTESTABLE
Le compte n° 902-24 est un compte d'affectation spéciale dont
l'objet est de retracer des opérations concernant la substance du
patrimoine public.
Ses recettes sont constituées des produits issus de la réduction
du champ du patrimoine public. Inversement, ses dépenses relèvent
d'opérations portant augmentation du patrimoine public, qu'il s'agisse
d'accroissement de créances ou de diminution de dettes.
Cette harmonie entre les recettes et les dépenses du compte fonde la
légitimité de l'affectation de recettes que porte le compte
n° 902-24.
C'est, dans ces conditions, à juste titre que, soit les rapports de la
Cour des comptes, soit les rapports parlementaires qui lui sont
consacrés, peuvent régulièrement dénoncer les
pratiques par lesquelles le compte est détourné de son objet.
Ces détournements prennent deux visages :
- le défaut d'enregistrement d'opérations relevant manifestement
du compte n° 902-24 (Crédit lyonnais, GAN...) ;
- en sens inverse, l'imputation sur les crédits du compte de
dépenses qui, étant de pure exploitation, n'ont pas de
caractère patrimonial direct (intérêts supportés par
l'établissement public de financement et de restructuration, subventions
d'exploitation à Charbonnages de France ou RFF...).
Ces diverses entorses à l'orthodoxie budgétaire brouillent la
lisibilité du budget et, sur le fond, traduisent le recours à des
recettes en capital pour financer des dépenses de fonctionnement courant.
Le changement de périmètre des recettes du compte
n° 902-24 proposé par le présent article
accroîtrait encore l'opacité d'un compte dont l'objet est pourtant
de permettre une identification claire des opérations sur actifs
financiers de l'Etat.
La recette qu'il est proposé d'inscrire au compte ne provient pas d'une
cession d'un actif financier public mais d'un dividende. Or, les dividendes
versés par les entreprises publiques, quand bien même ils sont
influencés par des événements exceptionnels, sont des
revenus courants dont la perception ne suppose pas de modification du
périmètre du secteur public.
Si le rachat par l'Etat des titres Dassault-Aviation détenus par la
SOGEPA a donné lieu à une plus-value qui forme le socle du
dividende 1998 de cette entreprise, il n'a en rien modifié la
consistance des actifs publics. Son seul effet patrimonial a été
de regrouper la participation de l'Etat dans Dassault-Aviation auparavant
scindée en une participation directe et une participation indirecte. Il
est d'ailleurs regrettable que ce rachat ait pu être financé par
les crédits inscrits au compte dont ce n'est pas l'objet. Mais, il
serait beaucoup plus regrettable encore que soit consacré
l'élargissement des recettes du compte qui est ici proposé.
La clarté budgétaire impose d'inscrire le dividende 1998 de
la SOGEPA en recettes non fiscales de l'Etat dans la ligne 116 dont c'est
l'objet.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
23
Modification des catégories de crédits
susceptibles d'être inscrites au compte d'affectation spécial
n° 902-24
Commentaire : le présent article additionnel vise
à
éviter une affectation de recettes issues de l'aliénation des
actifs financiers publics au financement de dépenses insusceptibles
d'accroître le patrimoine public.
Cet article vise à supprimer la faculté de financer le budget
général à partir des ressources du compte. Ces ressources
sont tirées de la cession d'éléments du patrimoine de la
Nation. Elles ne doivent pas pouvoir être utilisées à
d'autres objets que patrimoniales : les dotations aux entreprises
publiques ou la réduction de la dette publique.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
23
Information du Parlement sur les opérations de
cessions de titres publics
Commentaire : le présent article additionnel vise
à
organiser la transmission des documents visés par la commission des
participations et des transferts à l'occasion de chacune des
évaluations qui lui sont demandées dans le cadre des
opérations de cessions de titres publics dont elle est saisie.
Les conditions dans lesquelles le Parlement est amené à
connaître des opérations portant cessions de titres publics sont
totalement insatisfaisantes.
Chaque année le Parlement est amené à se prononcer sur une
estimation des recettes liées à ces opérations qui portent
sur un montant global, variable, mais structurellement substantiel. Or, tout se
passe comme si les estimations budgétaires étaient produites pour
la forme.
Force est d'ajouter que les conditions dans lesquelles sont effectuées
les cessions qui affectent le contour du secteur public conduisent à une
marginalisation grave du Parlement.
Cette situation est d'autant moins admissible qu'elle porte sur des
éléments essentiels du patrimoine de la Nation. Il faut
néanmoins reconnaître qu'elle résulte en partie d'un
abandon de compétences consenti par le Parlement à l'occasion du
vote des textes autorisant en bloc les cessions de titres publics d'un grand
nombre d'entreprises.
Mais, elle résulte aussi d'un défaut volontaire de communication
gouvernementale à destination du Parlement sur chacune des grandes
opérations de réduction du patrimoine public. Il convient de
corriger une situation qui tranche avec les trésors de soins
déployés pour convaincre les investisseurs institutionnels, les
analystes financiers et le public de l'intérêt de ces
opérations.
Il conviendrait qu'à tout le moins les comptes rendus des
négociations entre l'Etat et les partenaires privés
intéressés, des débats de la commission des participations
et des transferts ainsi que les rapports des conseils de l'Etat et des
entreprises publiques concernées soient transmis aux présidents
des commissions des finances du Parlement.
C'est d'autant plus nécessaire que les opérations atteignent un
niveau de complexité très élevé et comportent
souvent des clauses secrètes dont seule la connaissance permet
d'évaluer le bien-fondé patrimonial de l'opération pour
l'Etat.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
A
RTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 23
Annexes
explicatives aux projets de loi de finances
Commentaire : le présent article additionnel demande la
production de plusieurs annexes explicatives lors de la présentation de
chaque projet de loi de finances de l'année.
Il convient de rénover les bases de la discussion budgétaire en
demandant plusieurs annexes explicatives
susceptibles d'améliorer
la lisibilité des comptes publics.
Il s'agit d'abord de disposer d'une situation comptable de l'Etat donnant une
image plus fidèle de l'exécution des lois de finances ainsi que
de l'ensemble des opérations, de la situation financière et du
patrimoine de l'Etat.
Il s'agit ensuite de disposer d'une situation consolidée des comptes de
l'Etat et des organismes divers d'administration centrale qui regroupent
plusieurs démembrements administratifs et budgétaires.
Dans ce même souci de disposer d'une vision consolidée des
comptes publics, il convient de demander la présentation
consolidée des comptes des administrations publiques centrales et des
administrations de sécurité sociale, les reports des charges et
les transferts de recettes de l'une à l'autre de ces structures se
multipliant.
Il est souhaitable en outre, afin d'apprécier les équilibres
budgétaires et financiers, de disposer d'une présentation des
lois de finances distinguant une section de fonctionnement et une section
d'investissement.
Enfin, le cadre européen qui s'impose à la gestion des finances
publiques doit être pris en compte. Une présentation des
déficits publics et de la dette publique au sens du traité
instituant la Communauté européenne s'impose.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 23 bis
(nouveau)
Création
d'une rente viagère en faveur des harkis et prolongation du plan en leur
faveur
Commentaire : le présent article, introduit
à
l'initiative du gouvernement, crée une rente viagère pour les
harkis et prolonge d'un an le plan en faveur de ces derniers prévu par
la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés
anciens membres des formations supplétives et assimilés ou
victimes de la captivité en Algérie.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA CRÉATION D'UNE RENTE VIAGÈRE
L'Assemblée nationale a introduit sur proposition du gouvernement cet
article instaurant une rente viagère en faveur des harkis.
Le dispositif s'adresse aux personnes désignées par le premier
alinéa de l'article 2 de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994,
c'est-à-dire
56(
*
)
les
" anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations
supplétives ayant servi en Algérie, qui ont conservé la
nationalité française en vertu de l'article 2 de
l'ordonnance n° 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines
dispositions concernant la nationalité française"
57(
*
)
.
Ces bénéficiaires seront soumis à des conditions
d'âge et de ressources qui seront précisées par
décret. Lors de la discussion, le gouvernement n'a pas
précisé quelles seraient ces conditions de ressources, qui
devraient se situer à hauteur du minimum vieillesse, déduction
faite des prestations sociales non imposables, mais a indiqué qu'en
bénéficieraient les harkis de plus de 60 ans.
Par ailleurs, il a donné des indications précises sur le montant
de la rente, sa nature et sa fiscalité.
Elle devrait ainsi s'élever à 9.000 francs par an et par
personne sans possibilité de réversion. Cette rente ne sera pas
prise en compte dans le calcul des ressources ouvrant droit aux prestations
sociales. Elle ne sera soumise à aucun prélèvement
obligatoire.
Le coût annuel de la mesure serait de 60 millions de francs au
début et pourrait atteindre 65 millions de francs par an. Au total,
jusqu'à l'extinction des droits et le décès des
bénéficiaires, cette rente devrait représenter un
coût de 1,5 milliard de francs.
Pour financer cette nouvelle prestation, deux dispositifs sont prévus.
Pour 1999 et 2000, le gouvernement prévoit d'utiliser les produits
financiers des fonds placés auprès de Groupama-vie pour allouer
aux rapatriés une retraite complémentaire
58(
*
)
. D'un montant initial de 600 millions
de francs en 1988, aujourd'hui augmenté par les produits de placement,
il sert, dans le cadre d'un contrat d'assurance de groupe et dans des
conditions définies par une commission paritaire entre l'Etat et
l'assureur, les arrérages de rentes destinées à
compléter les retraites perçues par ailleurs.
Au 1
er
janvier 1999, 305 millions de francs restaient disponibles
sur ce fonds. Cette somme sera utilisée pour financer des extensions des
conditions d'accès aux prestations (77 millions de francs) et la
revalorisation de 1 % par an de ces dernières (87 millions de francs).
Le solde disponible de 141 millions de francs servirait donc pour 121 millions
de francs à financer les deux premières années de la rente
et 20 millions resteraient au bout du compte à utiliser.
Après 2000, le budget de l'Etat devrait prendre en charge le financement
de la rente.
B. LA PROLONGATION D'UN AN DU PLAN EN FAVEUR DES HARKIS
Dans le même article, le gouvernement propose au Parlement de prolonger
d'un an et demi la date d'échéance des articles 7, 8 et 9 de la
loi de 1994 précitée en la portant au 31 décembre 2000 au
lieu de 30 juin 1999.
Cette loi constitue un dispositif global de mesures favorables aux harkis. Les
articles en question prévoyaient trois dispositifs
complémentaires.
L'article 7 prévoit une aide spécifique de 80.000 francs pour
l'accession à la propriété, cumulable avec les aides de
droit commun. L'article 8 y ajoute une autre aide spécifique en
faveur de l'amélioration de la résidence principale (15.000
francs pouvant être portés à 50.000 francs dans certains
cas). Enfin, l'article 9 met en place un dispositif en faveur des
personnes surendettées en matière immobilière (le montant
moyen des aides accordées à ce titre a été en 1998
de 106.000 francs). Ces trois mesures étaient soumises à
l'élaboration d'un dossier dont la date de dépôt
était fixée au 30 juin 1999. Le II de cet article prévoit
que cette date est repoussée au 31 décembre 2000, afin de
permettre l'instruction des dernières demandes.
Cette prorogation s'inscrit dans le cadre de la prolongation de l'ensemble des
dispositions de la loi de 1994. Elle a été décidée
par circulaire interministérielle du 31 mai 1999 pour toutes les mesures
dont l'application ne nécessitait pas un support législatif. En
revanche, il convenait d'adopter le dispositif présenté pour les
articles 7, 8 et 9, la loi prévoyant expressément la date
d'arrêt des mesures.
Le financement de cette prolongation serait assuré par les ressources
budgétaires existantes.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. LES HARKIS ATTENDENT UNE RECONNAISSANCE DE LA NATION PLUTÔT QU'UNE
RENTE D'ASSISTANCE
La rente viagère permettra d'améliorer considérablement la
situation matérielle des harkis de la première
génération, dont plus des deux tiers ne bénéficient
aujourd'hui que du minimum vieillesse.
Cette allocation pose cependant un problème de financement et un
problème de fond.
La question du financement renvoie au mode retenu par le gouvernement.
Précis pour les deux premières années du dispositif (en
l'occurrence pour 1999 et 2000), il est très flou à partir du
1
er
janvier 2001. Là encore, les dépenses
budgétaires apparentes sont préservées (financement hors
budget) la première année, mais il faudra bien
ultérieurement que le budget de l'Etat vienne financer la mesure.
S'agissant d'ailleurs des deux premières années, le montage
financier retenu par l'Etat reste encore à parfaire. En effet, le
prélèvement de 120 millions de francs sur les fonds
gérés par Groupama-vie passe par l'élaboration et la
signature d'un avenant à la convention liant l'Etat et l'assureur. Or ce
dernier devra respecter dans le temps les obligations qui sont les siennes,
à savoir le versement des prestations existantes jusqu'au
décès du dernier rapatrié bénéficiaire. Le
prélèvement de 120 millions de francs n'affaiblit pas
l'équilibre du fonds à la date d'aujourd'hui, mais rien ne dit
que dans l'avenir cette somme n'aurait pas été ,pour partie au
moins, nécessaire. Ainsi, afin d'assurer le respect du contrat
signé par l'Etat et pour ne pas menacer les prestations
déjà servies aux rapatriés, il convient que l'avenant
à la convention précise que l'Etat garantit ces dernières.
Dans l'absence de cette garantie de l'Etat pour l'avenir, l'assureur sera en
droit de ne pas verser les 120 millions de francs demandés, mettant
à mal le montage financier de la mesure proposée par le
présent article.
Pas moins importante est la philosophie retenue par le gouvernement pour cette
mesure. Le choix de soumettre à condition de ressources le service de
cette rente viagère assimile celle-ci de toute évidence à
une prestation d'assistance venant en complément du minimum vieillesse.
En revanche, les associations de rapatriés d'origine nord-africaine
considéraient leur revendication de rente comme une reconnaissance par
la Nation des services militaires rendus par eux, de leur passage sous les
drapeaux, de leur participation aux combats d'Algérie, bref de leur
qualité d'anciens combattants d'Afrique du Nord.
Dans cette logique, il serait possible d'assimiler une telle rente sans
conditions de ressources à la retraite mutualiste du combattant,
c'est-à-dire un titre de reconnaissance financière de la
participation aux combats matérialisant la dette de la Nation.
Alors que le Parlement a adopté le 5 octobre 1999 la proposition de loi
qualifiant les " événements " d'Algérie de
" guerre " d'Algérie
59(
*
)
, et que le présent article se
veut le parachèvement de l'oeuvre de reconnaissance de la Nation, il
peut paraître paradoxal de refuser aux harkis le symbole qu'ils
réclament.
La somme de 9.000 francs n'est pas, comme semble le considérer le
gouvernement, un complément de ressources
60(
*
)
. Elle devrait être, comme
l'attendent les harkis et l'exige la justice de l'Histoire, la reconnaissance
d'une dette de la Nation toute entière.
B. UNE PROLONGATION PARFAITEMENT JUSTIFIÉE
S'agissant de la prolongation de l'application de la loi, elle paraît
justifiée par les conséquences qu'entraînerait une
clôture au 31 décembre prochain.
En effet, si une date de clôture se justifie d'une manière
générale pour les dispositifs d'indemnisation, il serait
très regrettable que des cas encore en souffrance ne trouvent pas de
solution. La clôture pure et simple engendrerait ainsi difficultés
personnelles alors même que le dispositif de la loi de 1994 a
été mis en place afin de parachever un dispositif d'indemnisation
globale, pour solder la dette de la Nation, non pour susciter des obstacles
administratifs ajoutant à la douleur du passé des ressentiments
présents.
Par ailleurs, la partie réglementaire du dispositif ayant
été prolongée, il serait pour le moins paradoxal de
supprimer le bénéfice des aides visées par cet article
alors que d'autres, pas moins importantes, resteraient accessibles encore un an.
Cet article devrait donc constituer une étape de plus dans les mesures
consenties par la Nation aux harkis. Votre commission des finances approuve la
lettre du dispositif mais ne peut qu'en regretter l'esprit qui lui semble peu
conforme aux exigences particulières de cette page douloureuse de notre
histoire nationale. Il eût été préférable de
pousser le raisonnement à son terme et d'attribuer à l'ensemble
des rapatriés d'origine nord-africaine cette rente
61(
*
)
et ainsi, d'achever de compenser ce
que la France n'a pas fait en 1962.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 24
Mise en oeuvre de l'accord
du 27
mai 1997 entre le France et la Fédération de Russie sur le
règlement définitif des créances réciproques
financières et réelles apparues antérieurement au 9 mai
1945
Commentaire : le présent article a pour objet de
définir les conditions de mise en oeuvre de l'indemnisation des porteurs
de valeurs représentatives de créances ou des victimes de
dépossessions visées par le mémorandum d'accord du 26
novembre 1996 et l'accord du 27 mai 1997 entre la France et la
Fédération de Russie.
I. LA LENTEUR DE LA MISE EN oeUVRE DE L'INDEMNISATION
A. UNE INDEMNISATION DIFFÉRÉE PENDANT LONGTEMPS
De 1867 à 1917, la Russie a eu recours à l'épargne
française pour financer son développement, sous la forme
d'émissions obligataires réalisées par l'Etat russe, mais
également par des collectivités locales ou des
sociétés de chemin de fer, parfois avec la garantie de l'Empire
russe. Ces souscriptions d'emprunts ont connu un réel succès
auprès des épargnants français
. Ainsi, on a pu estimer
qu'un quart de l'épargne française était investie dans les
titres russes à la veille de la première guerre mondiale
.
En janvier 1918, la Russie a déclaré annuler tous les emprunts
étrangers, et les mois suivants, d'autres décrets
nationalisèrent sans indemnité toutes les entreprises russes et
étrangères. Dès mars 1918, une déclaration
conjointe des gouvernements français et britannique précise que
"
le gouvernement impérial russe, quand il a contracté,
représentait incontestablement la Russie et l'obligeait
définitivement. Cet engagement ne peut être répudié
par l'autorité, quelle qu'elle soit, qui commande ou qui commandera en
Russie, sans quoi la base même du droit international se trouverait
ébranlée
".
Il convient de noter que la répudiation des dettes de la Russie
révolutionnaire n'a pas mis fin aux obligations de la Russie tsariste
envers les porteurs de titres, puisqu'un débiteur ne peut en aucun cas
annuler unilatéralement et discrétionnairement son obligation
auprès de son créancier.
A partir de cette date, la question des " emprunts russes " a fait
son entrée dans la scène politique française, et a
constitué un sujet particulièrement délicat, car les
emprunts russes représentaient une part importante de l'épargne
populaire. L'Etat français a payé aux porteurs les
intérêts des emprunts au premier trimestre 1918, et a
organisé, par un décret du 10 septembre 1918, le recensement
obligatoire des porteurs et des spoliés, qui a eu lieu en mai 1919. Le
gouvernement français a refusé de prendre à sa charge le
remboursement des titres, mais a saisi les biens russes situés en
France, qui ont été placés dans un compte sous
séquestre. A la suite du traité de Versailles, la France a
reçu 47 tonnes d'or en atténuation de sa créance sur
la Russie. Cependant, la somme que représentait cet or n'a pas
été utilisée pour indemniser les porteurs, car les
gouvernements français successifs ont souhaité obtenir une
indemnisation avantageuse de la part de l'Union soviétique.
Plusieurs propositions d'indemnisation ont été refusées
par les gouvernements français, qui ont vendu les 47 tonnes d'or
reçues en 1919. La négociation ouverte à Paris en
février 1925 entre la France et l'URSS a failli aboutir, au prix d'une
forte réduction des créances françaises et de l'octroi
d'un crédit important à l'URSS. Le retour de Raymond
Poincaré en juillet 1926 fit cependant échouer ce dispositif,
jugé trop conciliant, et les négociations furent
définitivement suspendues en 1927.
Les négociations entre la France et la Russie n'ont repris qu'en janvier
1995, à la demande de la France. L'article 22 du Traité
franco-russe du 7 février 1992 disposait en effet que "
la
République française et la Fédération de Russie
s'engagent à s'entendre, si possible dans des délais rapides, sur
le règlement des contentieux soulevés par chaque partie relatifs
aux aspects financiers et matériels des biens et intérêts
des personnes physiques et morales des deux pays
".
Il convient de souligner que les titres russes ont continué à
être côtés à la bourse de Paris jusqu'au 25 novembre
1996, soit la veille de la signature d'un mémorandum d'accord entre la
France et la Fédération de Russie annonçant le
règlement de la question des emprunts russes.
B. LES ACCORDS FRANCO-RUSSES
Le règlement définitif du problème de l'indemnisation des
emprunts russes a fait l'objet d'un mémorandum le 26 novembre 1996 puis
d'un accord entre la France et la Russie signé le 27 mai 1997, et
approuvé le 19 décembre 1997 par le Parlement, par le
vote de la loi n° 97-1160.
1. La Fédération de Russie s'engage à verser 400
millions de dollars à la France
L'article 3 de cet accord prévoit que "
la Partie russe verse
à la Partie française, et la Partie française convient
d'accepter, une somme d'un montant de 400 millions de dollars des Etats-Unis.
Cette somme est versée selon les modalités suivantes : huit
versements semestriels de 50 millions de dollars des Etats-Unis chacun, le
premier dans les quinze jours suivant l'entrée en vigueur du
présent Accord, le deuxième le 1
er
aout 1997 et les
six autres versements le 1
er
février et le 1
er
août des années 1998, 1999 et 2000.
La Partie française assume la responsabilité exclusive du
règlement des créances financières et réelles
qu'elle a renoncé à soutenir conformément aux conditions
du présent Accord, ainsi que de la répartition des sommes
perçues conformément au présent Accord entre les personnes
physiques et morales françaises, conformément à la
législation française en vigueur, sans que la
responsabilité de la Partie russe soit engagée à aucun
titre de ce fait
".
Il convient de souligner que la Russie a acquitté, pour l'instant,
l'ensemble des sommes prévues par l'accord du 27 mai 1997. En 2000,
la Russie doit encore effectuer deux versements de 50 millions de dollars
chacun, le dernier versement étant prévu pour le début du
mois d'août 2000.
2. Les créances visées par l'indemnisation
Les créances visées par l'indemnisation sont très
nombreuses, puisque l'article 1
er
de l'accord dispose que :
"
la Partie française, en son nom et au nom des personnes
physiques et morales françaises, ne présente pas à la
Partie russe ni ne soutient d'aucune manière les créances
financières et réelles, quelles qu'elles soient, apparues
antérieurement au 9 mai 1945, notamment :
A. - Les revendications relatives à tous les emprunts et obligations
émis ou garantis avant le 7 novembre 1917 par le Gouvernement de
l'Empire de Russie ou par des autorités qui administraient une partie
quelconque de l'Empire de Russie, et appartenant au Gouvernement de la
République française ou à des personnes physiques ou
morales françaises ;
B. - Les revendications portant sur des intérêts et actifs
situés sur le territoire administré par le Gouvernement de
l'Empire de Russie, par les Gouvernements qui lui ont succédé,
par le Gouvernement de la République socialiste fédérative
soviétique de Russie et par le Gouvernement de l'Union des
Républiques socialistes soviétiques, dont le Gouvernement de la
République française et des personnes physiques et morales
françaises ont été privés de la
propriété ou de la possession ;
C. - Les revendications relatives aux dettes à l'égard
du Gouvernement de la République française ou de personnes
physiques et morales françaises :
- du Gouvernement de l'Empire de Russie ;
- des Gouvernements qui lui ont succédé ;
- du Gouvernement de la République socialiste
fédérative soviétique de Russie ;
- du Gouvernement de l'Union des Républiques socialistes
soviétiques ;
- de toute institution établie conformément à la
législation desdits Etats ;
- de toute personne qui résidait ou exerçait une
activité professionnelle sur un territoire administré par les
Gouvernements susmentionnés.
".
L'article 2 propose des dispositions symétriques pour les
créances de la Russie sur la France.
Il convient de noter que l'accord ne porte pas seulement sur les valeurs
mobilières (titres russes), mais également sur les actifs
spoliés en 1917 ou entre 1939 et 1945.
L'accord dispose que
la partie française s'engage, "
en son
nom et au nom des personnes physiques et morales françaises
"
à ne pas présenter à la Russie et à ne pas soutenir
les créances apparues avant le 9 mai 1945.
Il apparaît impossible que cette disposition soit contraignante à
l'égard des personnes physiques et morales. En revanche, il est
incontestable que la Russie peut opposer cette disposition à toutes les
demandes qui lui seront adressées par ces personnes, les rendant ainsi
irrecevables.
C. LE RECENSEMENT DES PORTEURS DE TITRES RUSSES
1. L'organisation du recensement des titres russes
Une commission de suivi des accords franco-russes, présidée par
M. Jean-Claude Paye, conseiller d'Etat en service extraordinaire, a rendu
un rapport le 6 novembre 1997 au Premier Ministre proposant les
modalités des opérations de recensement des porteurs. Ces
modalités ont été approuvées par le Parlement
à l'article 43 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier.
Le décret n° 98-552 du 3 juillet 1998 a confié les
opérations de recensement au Trésor public, et à l'Agence
nationale pour l'indemnisation des Français d'Outre-mer (ANIFOM) pour
les dossiers de spoliation.
Le recensement des emprunts russes a été lancé le 6
juillet 1998, et s'est achevé le 5 janvier 1999.
3.300 postes comptables et les services " épargne " des
trésorerie générales ont participé aux
opérations de recensement. Une cellule spécialisée,
composée de quatre agents permanents, a été mise en place
à la direction générale de la comptabilité publique
pour assurer le suivi de l'opération, la centralisation des saisies, les
contrôles et les traitements statistiques. De nombreux vacataires ont
également été affectés aux opérations de
recensement.
2. Les incohérences du processus de recensement
L'exploitation des données issues du recensement a constitué un
travail long et difficile. En effet, le traitement des titres
déposés par les porteurs s'est effectué de manière
décentralisée dans les trésoreries publiques, qui ont
parfois eu des difficultés pour traiter des dépôts beaucoup
plus importants que prévu.
Dès le 10 février 1999, un communiqué de presse du
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a
indiqué que "
la Direction Générale de la
Comptabilité Publique a centralisé 132.440 déclarations de
valeurs russes. Ce chiffre est appelé à augmenter dans les
prochains jours, compte tenu des dernières centralisations en cours. Ces
déclarations représentent 3.760.098 titres (actions ou
obligations), soit en moyenne 28 titres par personne
recensée
".
Le 23 mars 1999, de nouveaux chiffres ont été annoncés,
faisant état de 135.620 déclarations correspondant à 3,82
millions de titres, soit une très faible variation par rapport à
l'annonce précédente.
Aussi, il convient de souligner l'effet de surprise provoqué par
l'annonce faite par le ministère de l'économie, des finances et
de l'industrie, le 9 juillet 1999, faisant état de l'existence de
300.000 déclarations correspondant à près de 9 millions de
titres.
En réponse à de nombreuses questions écrites de
parlementaires, le ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie a indiqué que "
l'écart entre les
données communiquées en février, puis en juillet
tiennent :
- à l'importance de l'opération, dans la mesure où
9 millions de titres relevant de plus de 4.000 catégories
différentes ont été recensés ;
- au pourcentage élevé de dépôts intervenus dans les
dernières semaines du recensement, ce qui a contraint les comptables du
Trésor à délivrer des bordereaux provisoires, non
centralisés dans les chiffres annoncés au mois de février,
et à procéder aux saisies définitives
ultérieurement ;
- à la nécessité de reconnaître et codifier un
nombre élevé de valeurs en cours de recensement. En effet,
dès lors qu'une déclaration comporte un titre inconnu, elle ne
peut être validée et centralisée. Or, le processus de
codification est minutieux
et long
".
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, la différence constatée entre ces deux
chiffres s'explique en effet par les difficultés de traitement des
titres par les trésoreries publiques. Cependant, les chiffres
communiqués le 23 mars 1999 correspondaient aux titres effectivement
centralisés et vérifiés par la Direction de la
comptabilité publique, alors que ceux communiqués le 9 juillet
représentaient une évaluation du total des titres recueillis par
l'ensemble des postes, issu d'une enquête demandée par la
Direction de la comptabilité publique.
Il apparaît surprenant, dès lors que chaque personne s'est vue
remettre un bordereau, même provisoire, en échange de ses titres,
que le nombre de déclarants n'ait pas pu être connu plus
tôt.
En effet, si le travail de recensement des titres a
été d'une grande complexité, il est pour le moins
étonnant que la comptabilisation du nombre de déclarations de
dépôt n'ait pu être réalisée que six mois
après la clôture du recensement.
Votre rapporteur général souligne à ce titre
la
maladresse des annonces
, qui n'ont pas précisé de
manière explicite la nature des chiffres communiqués, et ont
suscité un
sentiment légitime de malaise et de tromperie chez
les porteurs d'emprunts russes
. De plus, il semblerait que les
opérations de décompte des emprunts russes n'aient pas pris en
compte, dans un premier temps, le nombre de coupons attachés à
chaque titre. Enfin, la variation considérable entre les chiffres
annoncés au printemps et ceux annoncés le 9 juillet aurait
largement remis en cause les travaux de la commission de suivi des accords
franco-russes, qui n'aurait pas disposé, avant cette date, d'une
évaluation du nombre total de titres déposés lors du
recensement.
3. Les résultats provisoires du recensement
Les résultats définitifs du recensement des emprunts russes ne
sont toujours pas connus à l'heure actuelle, bien que la commission de
suivi des accords franco-russes ait publié son rapport et que les
modalités d'indemnisation soient prévues par le présent
article.
Les données communiquées lors de la conférence de presse
organisée par le ministère de l'économie, des finances et
de l'industrie, le 22 octobre 1999, portent sur environ 95 % de la masse
totale des titres.
Ces données font apparaître les résultats suivants
(à la date du 15 octobre 1999) :
a) Répartition des déclarations et des titres
|
|
nombre de déclarations |
% du total |
titres |
% du total |
titres par déclaration |
|
personnes physiques |
283.567 |
99,4 |
8.414.198 |
96,8 |
29,7 |
|
personnes morales |
1.577 |
0,6 |
275.382 |
3,2 |
174,6 |
|
total |
285.144 |
100 |
8.689.580 |
100 |
- |
b) Répartition par nombre de titres détenus par les porteurs
|
nombre de titres |
nombre de déclarations |
% des déclarations cumulé |
|
à 10 |
168.444 |
59,07 |
|
de 11 à 20 |
47.298 |
75,66 |
|
de 21 à 50 |
42.395 |
90,53 |
|
de 51 à 200 |
22.207 |
98,32 |
|
de 201 à 1.500 |
4.367 |
99,85 |
|
de 1.501 à 15.000 |
416 |
99,99 |
|
à 15.001 |
17 |
99,99 |
c) Répartition par catégorie de titres
A
: Titres garantis par l'Etat Russe et
cotés
en France en 1920
B
: Titres garantis par l'Etat Russe et non cotés en
France en 1920
C
: Titres non garantis par l'Etat Russe et cotés en
France en 1920
D
: Titres non garantis par l'Etat Russe et non cotés en
France en 1920
Au total, près de 4.150 variétés de titres ont
été répertoriées.
d) Les dossiers de spoliation
254 dossiers de spoliation ont été déposés
auprès de l'ANIFOM selon les derniers chiffres communiqués par le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
Pourtant, le 10 février 1999, un communiqué de presse indiquait
que "
d'ores et déjà, l'ANIFOM a comptabilisé 255
dossiers de spoliations commises après la première guerre
mondiale ou pour sa part durant la seconde guerre mondiale dans les territoires
annexés par l'ex-Union soviétique
". Outre le fait qu'un
dossier a " disparu " depuis le communiqué de presse du 10
février, la rédaction de ce communiqué laissait à
penser que le nombre de dossiers annoncé ne constituait qu'une
première étape dans la comptabilisation.
On retrouve donc,
pour l'exploitation des résultats du recensement en matière de
biens, les maladresses et incohérences dénoncées
précédemment.
Le montant total des dossiers éligibles, selon les évaluations de
l'ANIFOM, est évalué à 419,5 millions de francs-or 1914,
dont 162,2 millions pour des biens spoliés en Russie, et
257,3 millions pour des biens spoliés sur des territoires
annexés ou administrés par l'URSS entre 1939 et 1945. Il convient
de souligner qu'aucune communication n'a été faite concernant les
critères de recevabilité des créances
déposées auprès de l'ANIFOM. Le rapport de la Commission
Paye mentionne cependant que "
sur un total de 254 dossiers, 183 ont
été à ce stade retenus
". Il indique que
"
de même que pour les valeurs mobilières,
l'éligibilité et l'évaluation des dossiers de spoliation
dépendront en fin de compte des dispositions qu'arrêtera le
législateur. Il n'est donc pas possible d'indiquer dès maintenant
aux déclarants si leur dossier est éligible et, à
fortiori, à combien est évaluée la créance
correspondante
".
Si votre rapporteur général comprend les difficultés de
traitement des titres déposés lors du recensement, il
s'étonne en revanche des incohérences et des maladresses dans les
communications du gouvernement, et souligne que celles-ci ont contribué
à jeter un doute sur l'ensemble du processus.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
A. L'AMÉNAGEMENT DU COMPTE D'AFFECTATION SPECIALE
L'article 61 de la loi de finances pour 1998 a créé un compte
d'affectation spéciale n° 902-31 " Indemnisation au titre
des créances françaises sur la Russie ", recevant en
recettes les versements de la Russie, et retraçant, en dépenses,
les versements aux personnes physiques et morales détentrices de
créances sur la Russie, ainsi que les frais de gestion.
Le I du présent article propose de modifier les recettes et les
dépenses du compte relatif à l'indemnisation des créances
françaises sur la Russie. Il dispose en effet que les recettes du compte
incluent les intérêts produits par les sommes versées par
la Russie, tandis que les frais de gestion du compte ne sont plus
imputés sur le compte.
Ces mesures permettent donc d'obtenir un rendement maximal des sommes
versées par la Russie et destinées à l'indemnisation.
Echéancier des sommes devant servir à
l'indemnisation
|
Date de versement |
Montant en dollars des Etats-Unis |
Montant (en millions de francs) |
|
13 juin 1997 |
50 millions $ |
291,2 |
|
4 août 1997 |
50 millions $ |
315 |
|
3 février 1998 |
50 millions $ |
304,7 |
|
4 août 1998 |
50 millions $ |
298,5 |
|
3 février 1999 |
50 millions $ |
289,5 |
|
3 août 1999 |
50 millions $ |
307,6 |
|
Total des sommes disponibles actuellement |
1807,5 |
|
|
3 février 2000 |
50 millions $ |
310* |
|
3 août 2000 |
50 millions $ |
310* |
|
Total des sommes restant à verser |
620 |
|
|
Total des sommes devant être versées par la Russie |
2427,5* |
|
|
Intérêts reversés par le budget général |
158* |
|
|
Total des sommes disponibles pour l'indemnisation |
2585,5* |
|
*
(estimations, sur la base du taux de change franc-dollar retenu pour la loi de
finances pour 2000)
La Russie doit encore effectuer deux versements de 50 millions de dollars
chacun, le dernier étant prévu au mois d'août 2000. Il
convient de souligner que la Fédération de Russie a
jusqu'à présent respecté ses engagements.
Les sommes versées par la Russie produisent des intérêts.
Le paragraphe III du présent article dispose en effet que "
le
budget verse au compte d'affectation spéciale n° 902-31
" Indemnisation au titre des créances françaises sur la
Russie " une somme représentative des intérêts
produits par les versements de la Fédération de Russie et
calculée en référence au taux des bons du Trésor de
maturité comparable à la durée entre chaque versement de
la Fédération de Russie et le 1
er
août
2000
".
Le taux d'intérêt choisi pour chaque versement est à chaque
date celui des bons du Trésor à taux fixe et à
intérêts annuels (BTAN) ou des bons du Trésor à taux
fixe et intérêts précomptés dont la maturité
est la plus proche de la durée entre le versement des fonds par la
Russie et leur décaissement effectif, et dont le montant est
supérieur à un million d'euros. Le taux servi est donc
supérieur au taux au jour le jour servi sur la trésorerie de
l'Etat auquel ont été effectivement
rémunérées les sommes versées par la Russie.
Enfin, les frais de gestion ne sont plus pris en compte dans les
dépenses du compte d'affectation spéciale. En effet, l'article 61
de la loi de finances pour 1998 disposait qu'outre les dépenses visant
à l'indemnisation proprement dite, le compte d'affectation
spéciale pouvait prendre en compte des frais de gestion, qui sont
prévus par son chapitre 2 de dépenses. Ce chapitre aurait pu
permettre de financer les opérations de recensement sur les sommes
versées par la Russie. Or, le I du présent article supprime le
chapitre de dépense " frais de gestion ". Dès lors, la
totalité des sommes versées par la Russie, majorée des
intérêts qu'elles ont produit, sera destinée à
l'indemnisation des porteurs et des ayants-droit des personnes spoliées.
B. LES SOLUTIONS PROPOSÉES PAR LA COMMISSION DE SUIVI DES
ACCORDS FRANCO-RUSSES
La commission de suivi des accords franco-russes, présidée par le
conseiller d'Etat en service extraordinaire, M. Jean-Claude Paye, a
été chargée de proposer des modalités
d'indemnisation. Elle a procédé à l'audition de nombreuses
associations de porteurs d'emprunts russes dans le cadre de ses travaux
préparatoires. Son rapport, publié en même temps que le
présent projet de loi de finances rectificative pour 1999, propose
plusieurs hypothèses d'indemnisation, en laissant au gouvernement le
soin de trancher entre celles-ci. Il convient de rappeler que ce rapport a
été élaboré à partir des résultats
partiels fournis par la direction générale de la
comptabilité publique en septembre 1999, portant sur environ 85 %
des titres recensés.
1. Les créances ouvrant droit à indemnisation
L'accord franco-russe a prévu une définition très large
des créances indemnisables, et l'article 61 de la loi de finances pour
1998 dispose que les sommes seront versées " aux personnes
détentrices de créances ".
Le recensement a été effectué sans définir au
préalable les catégories de valeurs qui seraient indemnisables,
et les porteurs ont été avertis que le fait, pour une
créance, d'être admise au recensement, ne garantit pas son
éligibilité à l'indemnisation.
Cette solution
présente l'inconvénient majeur pour les porteurs de ne leur faire
connaître leur droit éventuel à indemnisation qu'à
l'issue du processus.
La définition des créances indemnisables sera
déterminée par un décret en Conseil d'Etat, qui devra
préciser la nature et l'origine des titres, créances et actifs
indemnisables ainsi que les règles de preuve.
Le rapport de la commission Paye propose cependant de déterminer les
créances qui ne seraient pas couvertes par l'accord franco-russe. Il
s'agit notamment des obligations qui relèvent aujourd'hui d'Etats autres
que la Fédération de Russie. Pour les actions, la commission
considère que les actions de sociétés ni françaises
ni russes ne devraient pas ouvrir droit à indemnisation. Les actions de
sociétés russes ne devraient être considérées
comme indemnisables que si elles sont "
revêtues de l'estampille
du recensement de 1919, présomption de preuve de leur présence
sur le territoire français antérieurement à cette
date
". Concernant les actions de sociétés
françaises, "
la Commission est d'avis qu'elles ne devraient
ouvrir droit à indemnisation qu'en fonction de conditions strictes de
recevabilité
".
Si les liquidités (billets de banque) n'ont, aux dires des
négociateurs, jamais été évoquées au cours
des négociations, la Commission considère qu'elles constituaient
une créance sur la banque centrale de Russie, et doivent donc ouvrir
droit à indemnisation.
Les personnes qui se réclament des dispositions de l'accord franco-russe
relatives aux spoliations doivent apporter la preuve qu'elles sont
"
les ayants droit de la victime et que celle-ci était de
nationalité française au moment de la spoliation
". En
l'absence de tout élément justificatif ou du moindre début
de preuve, les dossiers ne seront donc pas éligibles à
l'indemnisation.
On rappellera que de nombreux porteurs d'emprunts russes souhaitaient que seuls
soient indemnisés les héritiers des acquéreurs originels
des titres, et que les spéculateurs soient exclus du
bénéfice de " l'indemnisation ", prétextant que
ceux-ci n'ont pas subi un préjudice identique.
Cette proposition serait particulièrement contestable, car priver les
porteurs de titres acquis depuis 1918 constituerait une expropriation sans
indemnité, qui est contraire non seulement aux dispositions à
valeur constitutionnelle, mais également au protocole additionnel de la
Convention européenne des droits de l'homme.
2. Les solutions examinées par la commission Paye
indemnisation au " marc le franc "
62(
*
)
"
Le taux d'indemnisation serait de l'ordre de 2 %. C'est la
solution la plus simple. Elle est en outre conforme au droit des valeurs
mobilières et ne pose pas de problème au regard du principe
d'égalité
".
Cependant, le rapport souligne que cette solution aboutirait à des
"
inégalités que la Commission considère comme
excessives dans le montant des indemnités que percevraient les
créanciers
", et "
qu'elle fait la part belle aux
spéculateurs qui ont acquis à vil prix de grandes
quantités de titres. Le porteur ne détenant qu'un seul titre
d'emprunt de 500 francs 1914 recevrait 200 francs d'aujourd'hui. Le
détenteur du plus gros portefeuille recensé (64.000 titres)
recevrait, si l'on fait l'hypothèse minimaliste que ces titres ont tous
une valeur nominale de 500 francs 1914, 12.800.000 francs actuels
".
indemnisation forfaitaire à chaque ayant-droit
Cette formule part du principe que la somme versée par la Russie n'est
pas représentative du montant des créances détenues par
les porteurs, et est déclinée en plusieurs variantes dans le
rapport de la commission Paye, qui note qu'"
une indemnisation
forfaitaire présente un évident avantage en termes de
simplicité de mise en oeuvre (...). En regard de ces avantages, les
formules forfaitaires sont évidemment exposées à la
critique d'entorse au principe d'égalité de traitement entre les
ayants-droit
"
.
indemnisation selon un taux dégressif, de manière à
favoriser les petits porteurs et " pénaliser les
spéculateurs "
"
Cette solution, dont on voit aisément l'attrait politique, se
heurterait à diverses objections, d'ordre juridique :
- elle conduirait à traiter différemment, à raison de la
composition des portefeuilles dont elles font partie, des valeurs
mobilières identiques ;
- elle se fonderait implicitement sur l'hypothèse qu'une
corrélation existe entre la richesse ou les revenus d'un porteur et le
nombre de valeurs mobilières " russes " qu'il détient
alors qu'une telle corrélation est moins évidente aujourd'hui
qu'elle pouvait l'être en 1914 ;
- elle risquerait d'être difficile à justifier au regard du
principe d'égalité devant la loi ;
- accessoirement, elle favoriserait les porteurs qui auraient pris la
précaution de répartir leur portefeuille, en vue du recensement,
entre plusieurs déclarants de complaisance et elle impliquerait
logiquement que l'on mentionne, sur chaque valeur, lors de sa restitution au
déclarant, le taux auquel elle aurait été effectivement
indemnisée
".
3. Des objectifs inconciliables
La Commission de suivi des accords franco-russes considère que les
modalités d'indemnisation doivent :
- éviter des inégalités considérables entre les
plus faibles et les plus fortes indemnisations ;
- tenir compte, dans une mesure raisonnable, du montant des créances
individuelles ;
- réduire la vulnérabilité aux contentieux ;
- tenir compte du fait que cette opération relève plus d'une
réparation symbolique que d'une véritable indemnisation.
Ces différents objectifs apparaissent inconciliables
. En effet,
le fait d'éviter les inégalités entre les porteurs
entraîne
de facto
l'absence de prise en compte du montant des
créances individuelles. Dès lors que le montant des
créances individuelle ne constitue pas le critère unique de la
répartition de la somme versée par la Russie, la
vulnérabilité aux contentieux est forte. C'est peu dire, puisque
l'existence d'une discrimination entre des créances de valeur identique
est contraire au droit des valeurs mobilières et au principe de valeur
constitutionnelle d'égalité devant la loi.
La solution mixte proposée par la Commission de suivi et choisie par le
gouvernement tente de concilier les différents objectifs cités
ci-dessus, en dépit des critiques indiquées. Le rapport indique
en effet que "
l'intérêt général invite
à introduire un élément de solidarité et de justice
distributive entre les bénéficiaires de
l'indemnité
".
C. LES MODALITES D'INDEMNISATION PROPOSÉES PAR LA
GOUVERNEMENT
Le gouvernement a suivi les recommandations de la Commission Paye, en
choisissant un dispositif visant à éviter les
" différences excessives " entre les sommes versées au
titre de l'indemnisation.
1. Le mécanisme retenu pour le calcul des différentes
masses
Les sommes disponibles pour l'indemnisation des porteurs d'emprunts russes et
des personnes spoliées sont réparties en plusieurs masses :
- une somme destinée à l'indemnisation des personnes
spoliées (sans doute proche de 18 millions de francs, par application
des données disponibles à la formule indiquée au 2°
du IV du présent article) ;
- une somme forfaitaire de 250 millions de francs répartie
également entre les porteurs de valeurs mobilières et de
liquidités ;
- le reliquat (soit une somme qui sera vraisemblablement proche de
2,3 milliards de francs, représentant la majeure partie des
versements de la Fédération de Russie) sera réparti entre
les porteurs de valeurs mobilières et de liquidités, en fonction
de la valeur de leur portefeuille.
Afin de pouvoir attribuer une valeur aux créances, la Commission Paye a
proposé de mettre en oeuvre plusieurs principes, notamment :
- une évaluation des créances à la date de
réalisation du dommage et l'attribution, pour chaque créance,
d'une valeur en francs-or 1914 ;
- l'absence de réfaction pour certaines catégories de
créances. Ce choix revient à ne pas distinguer les emprunts
garantis par le gouvernement russe de ceux qui ne l'étaient pas, pour
déterminer la valeur des titres.
2. Les personnes spoliées
L'indemnisation proposée par le gouvernement pour les spoliations est
calculée de manière fortement dégressive. Les montants
versés au titre de l'indemnisation sont calculés à partir
d'une formule complexe. Cependant, l'indemnisation
minimale
auquel
auront droit les personnes spoliées est la suivante :
|
créance en francs-or 1914 |
valeur actualisée |
montant minimal de l'indemnité versée |
% minimal d'indemnisation |
|
100.000 |
1,9 million |
40.000 |
2,11 |
|
1 million |
19 millions |
76.000 |
0,40 |
|
10 millions |
190 millions |
112.000 |
0,059 |
|
100 millions |
1.900 millions |
472.000 |
0,025 |
Remarque : la valeur actualisée est calculée
selon le taux de 19 francs actuels pour 1 franc-or 1914, indiqué
par le gouvernement.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, la valeur totale des créances des porteurs serait
d'environ 6.700 millions de francs-or 1914, tandis que celle des personnes
spoliées représenterait 420 millions de francs-or 1914, soit
à peine 6 % de la valeur totale des créances indemnisables.
La valeur du portefeuille moyen des personnes spoliées
s'établirait à 918.000 francs-or 1914, tandis que la valeur du
portefeuille des porteurs de valeurs mobilières et de liquidités
s'établirait à environ 12.000 francs-or 1914.
Votre commission des finances considère que l'indemnisation des
personnes spoliées a le caractère de dommages et
intérêts. Dès lors, le choix d'une forte
dégressivité dans l'indemnisation ne peut être remis en
cause, même si l'on constate que le taux d'indemnisation d'une
créance de 100.000 francs-or 1914 est près de 100 fois plus
généreux que pour une créance de 100 millions de francs-or
1914.
Cependant,
il convient de souligner la faiblesse de la somme totale
prévue pour l'indemnisation des personnes spoliées
. Le
montant destiné à l'indemnisation des porteurs ne
s'élèverait en effet qu'à 18,4 millions de francs, ce
qui rend l'indemnisation largement défavorable vis-à-vis des
porteurs de valeurs mobilières et de liquidités.
Une indemnisation plus généreuse des personnes spoliées
apparaît donc souhaitable, au regard du préjudice subi.
3. Les porteurs de titres
L'indemnisation des emprunts russes est calculée selon un
mécanisme mixte, se composant d'une indemnisation forfaitaire et d'une
indemnisation proportionnelle à la valeur des titres détenus par
les porteurs, plafonnée à partir d'un certain montant.
Ainsi :
- chaque porteur recevra une somme forfaitaire d'environ 800 francs, quelle que
soit par ailleurs la valeur de son portefeuille de valeurs mobilières et
de liquidités ;
- si la valeur du portefeuille de valeurs mobilières et de
liquidités est inférieure à 150.000 francs-or 1914,
l'indemnisation perçue par le porteur sera proportionnelle à la
valeur de ce portefeuille ;
- si la valeur du portefeuille de valeurs mobilières et de
liquidités est supérieure à 150.000 francs-or 1914,
l'indemnisation perçue par le porteur sera égale à celle
perçue pour un portefeuille de valeur égale à
150.000 francs-or 1914.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le mécanisme proposé par le gouvernement n'apparaît
satisfaisant, ni du point de vue du droit, ni du point de vue intellectuel. En
réponse à une question du rapporteur général de
l'Assemblée nationale, le gouvernement a indiqué que "
la
somme qui sera attribuée aux détenteurs de créances russes
par les autorités françaises n'a pas juridiquement pour effet
d'éteindre la dette dès lors que les personnes physiques et
morales françaises conservent le droit de défendre directement
leurs intérêts auprès des autorités russes ;
il ne s'agit donc pas du remboursement d'une créance
. Pour les
créanciers, l'accord prévoit en revanche la suppression de la
protection diplomatique dont ils bénéficiaient depuis 1919,
protection clairement affirmée dans le Rapport au Président de la
République sur le décret du 10 septembre 1918, publié au
Journal Officiel du 15 janvier 1919.
En conséquence,
l'indemnité versée aux personnes physiques détentrices
d'une créance sur la Russie aura le caractère de dommages et
intérêts, réparant la perte de cette protection
diplomatique, et constituera une indemnité en capital
".
Les arguments présentés par le gouvernement pour justifier des
modalités d'indemnisation dérogatoires au droit des valeurs
mobilières reposent entièrement sur la nature juridique des
sommes versées aux porteurs. Le gouvernement tente de démontrer
que ces versements ont le caractère de dommages et
intérêts.
Cette analyse est particulièrement
contestable
.
le caractère de dommages et intérêts des sommes
versées est contraire aux dispositions de l'accord franco-russe.
Les arguments présentés par le gouvernement pour justifier les
modalités d'indemnisation retenues apparaissent inopérants. Les
sommes versées auraient en effet le caractère de dommages et
intérêts en contrepartie de la signature de l'accord franco-russe
par le gouvernement français. Si tel était le cas,
l'indemnisation des porteurs devrait être versée par le
gouvernement français, seul responsable du dommage subi par les
porteurs. Or, l'accord de 1997 indique (article 3) que la Partie russe verse
à la Partie française une somme "
en qualité de
règlement complet et définitif de toutes les créances
financières et réelles
réciproques apparues
antérieurement au 9 mai 1945
".
L'argument selon lequel il ne s'agit pas du remboursement d'une créance
"
dès lors que les personnes physiques et morales
françaises conservent le droit de défendre directement leurs
intérêts auprès des autorités russes
" est
édifiant. En effet, si les personnes ne peuvent être
privées de ce droit par les autorités françaises,
les
autorités russes peuvent en revanche se prévaloir de l'accord
signé avec le gouvernement français pour déclarer
irrecevables les recours des particuliers intentés contre lui
. Il
est dès lors impossible que les porteurs puissent obtenir quelque
réparation de la part de l'Etat russe. L'article 7 de l'accord
précise en outre que "
le versement de la somme
mentionnée à l'article 3 du présent Accord n'est pas
réputé valoir reconnaissance par l'une ou l'autre Partie de
l'existence d'une responsabilité lui incombant au titre de quelque
créance que ce soit réglée par le présent Accord,
ni valoir confirmation de la réalité juridique de l'une
quelconque desdites créances
".
L'accord franco-russe s'analyse donc comme un règlement définitif
des créances réciproques antérieures au 9 mai 1945. En
effet, la France a renoncé, en son nom et en celui de ses
ressortissants, à présenter les revendications relatives aux
emprunts russes. Pour les porteurs, toute tentative de faire valoir leurs
droits face à l'Etat russe est illusoire, car celui-ci serait en droit
d'opposer l'accord conclu avec l'Etat français, aux termes duquel
toutes les dettes sont réputées définitivement et
complètement payées
.
L'accord franco-russe annule donc la dette russe, et, du point de vue
juridique, ne représente pas l'indemnisation d'un préjudice.
L'utilisation du terme d'indemnisation ne se justifie que par le fait que les
sommes versées par la Russie ne représentent qu'une proportion
très faible de la valeur actualisée des créances.
le dispositif proposé par le gouvernement est donc contraire au droit
des valeurs mobilières.
Il convient tout d'abord de souligner que
les emprunts de l'Etat russe ou
ceux garantis par celui-ci constituent des valeurs mobilières
,
dès lors que ceux-ci ont continué à être
côtés à la bourse de Paris jusqu'au 25 novembre 1996,
soit la veille de la signature du mémorandum d'accord sur le
règlement définitif des créances réciproques entre
la France et la Russie. Ces titres ont pu être librement achetés
et vendus sur un marché réglementé, sous le contrôle
de la Commission des opérations de bourse (COB) pour la période
récente, et par l'intermédiaire d'officiers ministériels
pendant longtemps. Ils ont donc continué à circuler et à
s'échanger entre les porteurs successifs qui entendaient bien acheter ou
vendre une créance et non un simple " bout de papier ". La
valeur des titres a en effet évolué en fonction de l'espoir des
porteurs que la Russie finirait par payer sa dette. Or, les porteurs successifs
de titres russes ont dû acquitter des droits de garde et ont
été soumis à la fiscalité régissant les
valeurs mobilières. Enfin, plusieurs ventes aux enchères de
titres russes ont été interdites comme contraire au monopole de
négociation des valeurs mobilières.
Les titres non garantis par l'Etat russe n'ont pas, quant à eux,
continué à être côtés
, puisque les
créances portaient sur un émetteur disparu, suite à
l'expropriation ou à la nationalisation des entreprises. Juridiquement,
ces titres ne constituent plus des valeurs mobilières depuis cette date,
et le gouvernement est en droit de procéder à une
répartition ne respectant pas le principe d'un même droit par
titre, puisque, pour ces titres, les sommes versées sont
représentatives d'une indemnisation, et peuvent avoir le
caractère de dommages et intérêts.
La somme versée par la Russie ne permet pas, loin s'en faut, de
rembourser l'intégralité de la dette contractée par elle
à l'égard des porteurs.
Cependant, à chaque fois que
des créanciers ayant des droits identiques sont en concurrence pour le
paiement de leur créance sur une somme insuffisante, la solution retenue
est celle d'une division de la somme forfaitaire par le nombre de titres, pour
allouer à chaque porteur le résultat de cette fraction
multiplié par le nombre de titres. Une indemnisation " au marc le
franc " constitue la seule solution juridiquement acceptable au regard du
droit des valeurs mobilières, et du principe de valeur constitutionnelle
d'égalité devant la loi
, pour les titres côtés
jusqu'en 1996.
les modalités d'indemnisation condamnent les prétendus
" spéculateurs ", mais la solidarité recherchée
ne tient aucun compte de la situation réelle des porteurs.
En instituant un plafond pour l'indemnisation des titres, le gouvernement
écarte les prétendus " spéculateurs " du
bénéfice de leurs transactions. Outre le fait que certains gros
porteurs ont pu obtenir leur portefeuille par voie d'héritage, il
convient de rappeler que la solution retenue est parfaitement contraire au
droit.
En effet,
lorsqu'une personne acquiert un titre au porteur, il se voit
transférer, à son profit, l'ensemble des droits dont disposait le
porteur originel
, car la cession d'une créance comprend tous les
accessoires de celle-ci. L'acquéreur acquiert donc également
l'action en indemnisation du préjudice résultant d'un
comportement fautif du débiteur, puisque, en transmettant son titre, le
cédant transmet également ce préjudice. Tous les porteurs
successifs d'emprunts russes subissent donc le même préjudice,
celui de ne pouvoir être payés intégralement par la Russie.
En cédant leurs titres, les porteurs d'emprunts russes ont
cédé leur créance sur la Russie,
à un prix
librement négocié entre les parties
. Les acquéreurs de
titres espéraient bien être payés ou indemnisés pour
leur créance, faute de quoi les échanges de titres se seraient
limités à des collectionneurs.
Par conséquent, tous les porteurs actuels ont un droit égal
à participer à la répartition de la somme versée
par la Russie. L'indemnisation ne peut s'effectuer que sur la base des valeurs
représentatives des titres, quel que soit le nombre détenu par
chaque porteur. Or, le gouvernement français n'a jamais
dérogé à cette règle de droit.
Les modalités retenues par le gouvernement constituent un compromis
entre l'application du droit strict des valeurs mobilières, qui
supposerait une indemnisation au " marc le franc ", et l'objectif de
solidarité entre les porteurs. Or, cette solidarité ne tient
aucun compte de la situation réelle de ces porteurs. En effet, le fait
de détenir un nombre élevé de titres aujourd'hui ne
signifie aucunement que le détenteur est riche. Celui-ci se verrait donc
spolié par le gouvernement au nom de la solidarité, ce qui n'est
pas acceptable.
le rapport de la commission de suivi des accords souligne les
inconvénients de la solution retenue.
La solution proposée par la Commission Paye et retenue par le
gouvernement comporte de nombreux inconvénients, que le rapport de la
commission indique : "
la Commission est consciente du fait que le
système ci-dessus décrit n'est pas à l'abri de critiques,
au regard par exemple d'une interprétation stricte, et exclusive de
toute considération de solidarité, du droit des valeurs
mobilières ou du principe d'égalité devant la
loi
".
Le plafonnement des indemnités versées aux porteurs emporte
cependant d'autres objections, qui sont citées dans le rapport de la
commission, à propos d'autres modalités d'indemnisation :
- des valeurs mobilières identiques sont traitées
différemment à raison de la composition des portefeuilles dont
elles font partie ;
- l'indemnisation se fonde implicitement sur l'hypothèse qu'une
corrélation existe entre la richesse ou les revenus d'un porteur et le
nombre de valeurs mobilières " russes " qu'il détient
alors qu'une telle corrélation est moins évidente aujourd'hui
qu'elle ne pouvait l'être en 1914 ;
- l'indemnisation favorise les gros porteurs qui ont pris la précaution
de répartir leur portefeuille, en vue du recensement, entre plusieurs
déclarants de complaisance.
Votre commission des finances rappelle que le présent article ne permet
toujours pas aux porteurs de connaître leur droit à indemnisation,
puisque les catégories de titres indemnisés, et la nature des
spoliations ouvrant droit à indemnisation seront définies par un
décret en Conseil d'Etat. Cette anomalie, qui aboutit à ne faire
connaître les conditions d'indemnisation qu'à l'issue du
processus, est révélatrice de l'absence de transparence qui a
caractérisé l'ensemble du processus, et, en particulier, les
conditions d'exploitation des résultats du recensement.
Votre commission considère qu'il serait préférable
d'attendre les résultats définitifs du recensement pour
déterminer les modalités d'indemnisation, dont la version
proposée par le présent article, est contestable du point de vue
du droit, et expose dès lors l'Etat à un contentieux important.
Il y a lieu enfin de rappeler que la répartition des sommes disponibles
entre les détenteurs d'obligations russes et les autres
créanciers spoliés ne semble reposer sur aucune approche
rationnelle, dans l'état actuel des informations transmises par le
gouvernement.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 25 (nouveau)
Reconduction du
financement du PMPOA par le FNDAE pour un an
Commentaire : le présent article a pour objet de
prévoir la reconduction, pour une année supplémentaire, du
financement par le Fonds national de développement des adductions d'eau
(FNDAE) du Programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA).
I. LE PMPOA ET SON FINANCEMENT ACTUEL
Le 8 octobre 1993, les ministres chargés de l'agriculture et de
l'environnement ont engagé avec les organisations professionnelles
agricoles un programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole
(PMPOA). Il fait l'objet d'un suivi par un comité national
présidé par le ministre de l'agriculture et celui de
l'environnement qui réunit les différents partenaires, les
agences de l'eau et les organisations professionnelles agricoles.
Ce programme, mis en oeuvre
pour lutter contre les pollutions des eaux par
les activités agricoles,
concerne l'ensemble des modes de
production : élevages et cultures, sur le territoire de la France
entière. Il vise en particulier la pollution des eaux par les produits
phytosanitaires, les fertilisants d'origine minérale et organique et les
déjections animales.
A. LE CONTENU DU VOLET " ÉLEVAGE " DU PMPOA
Le volet du PMPOA le plus important au plan financier et le plus urgent en
raison de la directive communautaire sur les nitrates
63(
*
)
est relatif à la pollution des
ressources en eau par les déjections animales
64(
*
)
.
Il a été décidé de réaliser des
investissements pour
améliorer les bâtiments
d'élevage
(notamment en matière de collecte et de stockage
des effluents d'élevage) et la gestion de ces effluents (en particulier
les modalités de leur épandage comme fertilisant). Il s'agissait
de " mettre aux normes " les élevages en les intégrant
dans la réglementation des installations classées et en leur
procurant des financements publics pour assurer les travaux nécessaires.
Un
calendrier pluriannuel
a été établi et
modifié par la suite pour tenir compte des problèmes
rencontrés : il prévoit la prise en compte des plus gros
élevages puis progressivement d'élevages de taille plus faible
jusqu'en 2001
comme l'indique le tableau suivant.
|
Date d'entrée des élevages dans le PMPOA |
Elevages concernés |
|
1996 |
+ de 100
UGB
65(
*
)
|
|
1997 |
+ de 100
UGB
|
|
1998 |
+ de 100
UGB
|
|
1999 |
+ de 90 UGB |
|
2000 |
+ de 80 UGB |
|
2001 |
+ de 70 UGB |
B.
LES DIFFICULTÉS D'APPLICATION DU PMPOA
Le coût des travaux à réaliser sur les bâtiments a
été initialement évalué à
7 milliards de
francs
. En raison du succès inattendu du programme et d'une
sous-évaluation des coûts, ceux-ci sont aujourd'hui estimés
à
14 milliards de francs
.
Le programme a commencé par les plus gros élevages (les 80.000
plus gros, soit un cinquième du total) et le coût moyen des
travaux par exploitation pour les quatre premières années a
atteint environ 300.000 francs. L'aide moyenne de l'Etat a
été de 50.000 francs.
Ce programme a mobilisé un
nombre d'éleveurs beaucoup plus
important que prévu
(environ le double
66(
*
)
) et l'observation des premiers
dossiers de travaux a montré que les investissements de mise en
conformité étaient nettement plus élevés que
prévu. Ceci a entraîné des
difficultés
budgétaires qui sont apparues en début d'année 1996
.
Il a donc été décidé de
prolonger la
durée du programme de trois ans
67(
*
)
et d'accroître les
crédits qui lui sont affectés. Le programme actuel se terminera
donc par l'entrée dans le dispositif, en 2001, d'élevages
comprenant entre 70 et 80 gros bovins.
Au mois de juin 1999, presque 20.000 (19.851) agriculteurs avaient signé
un contrat dans le cadre du PMPOA (pour un coût de 3,6 milliards de
francs dont 1,8 milliard de francs d'aides de l'Etat et des
collectivités locales et 1,8 milliard de francs des agences ; cela
représente 3,217 millions d'UGB). Sur ce total, moins d'un quart (4.266)
des agriculteurs a mené à terme la mise aux normes des
bâtiments d'élevage. Ce faible nombre d'élevages ayant
achevé les travaux prévus s'explique par la longueur et la
lenteur de la procédure.
Après quelques années de démarrage difficile, le PMPOA
connaît actuellement une phase de montée en puissance.
Etat d'avancement du PMPOA
|
Nombre de projets financés |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
TOTAL |
|
Etudes préalables |
3.236 |
7.403 |
8.407 |
7.659 |
6.991 |
33.696 |
|
Travaux |
19 |
820 |
2.708 |
4.468 |
6.229 |
14.244 |
Source : Rapport " La fiscalité au secours
de
l'eau "
68(
*
)
.
C. LE FINANCEMENT DU PMPOA
1. Présentation générale
Le plan de financement global permet de garantir un taux d'aide de l'ordre de
65 % des travaux éligibles :
1/3 pour les éleveurs
69(
*
)
;
1/3 de ressources publiques dont 1/6 pour l'Etat
(budget du
ministère de l'agriculture et de la pêche au chapitre
61-40
70(
*
)
et compte
d'affectation spéciale FNDAE)
et 1/6 pour les collectivités
locales
(en grande partie dans les contrats de plan Etat-région),
à parité
;
1/3 pour les agences de l'eau.
Autorisations de programme engagées à la fin
1998
(en millions de francs)
|
|
Budget de l'agriculture |
FNDAE |
FEOGA |
Conseils régionaux |
Conseils généraux |
Total |
|
Etudes |
99,2 |
0,7 |
4,3 |
- |
- |
104,1 |
|
Travaux |
386,9 |
223,7 |
85 |
388,7 |
223,8 |
1.308 |
|
Total |
486,1 |
224,3 |
89,3 |
388,7 |
223,8 |
1.412,2 |
Source : Rapport " La fiscalité au secours
de
l'eau "
2. Le cas particulier du financement par le FNDAE
En raison des difficultés financières du programme, le
ministère de l'agriculture a obtenu du FNDAE l'apport de
150 millions
de francs complémentaires par an, pendant une durée de trois ans
(1997-1999)
.
L'article L. 2335-9 du code général des collectivités
territoriales, issu de l'article 65 de la loi de finances pour 1997
71(
*
)
, prévoit qu'entre autres
compétences, le FNDAE est chargé,
jusqu'au 31 décembre
1999
, de "
l'attribution de subventions en capital aux
exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise
des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la
protection de la qualité de l'eau
". Il prévoit
également qu'au 31 décembre 1999, il sera procédé
à un réexamen de cette compétence du FNDAE.
Pour chacune des trois années, 1997, 1998 et 1999, une enveloppe de 150
millions de francs a donc été réservée au
financement de cette action.
Bilan
des interventions du FNDAE relevant du PMPOA au 1
er
août
1999
(en millions de francs)
|
Années |
AP ouvertes |
Nombre de régions concernées |
Nombre de départements concernés |
Délégation des AP |
|
1997 |
150 |
12 |
42 |
130,3 |
|
1998 |
150 |
15 |
48 |
148,3 |
|
1999 |
150 |
11 |
44 |
47,5* |
* au 1 er août 1999
Le Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE)
Le FNDAE
a été créé sous la forme d'un compte d'affectation
spéciale par le décret n° 54-982 du 1
er
octobre
1954. Il retrace les opérations relatives au financement des adductions
d'eau telles que prévues dans le code général des
collectivités territoriales.
Il s'agissait, à l'origine, d'aider les communes rurales à mettre
en place leurs services publics de distribution d'eau. Cette compétence
a été étendue en 1979 à l'assainissement, puis en
1997 à la lutte contre les pollutions d'origine agricole dans le cadre
du PMPOA.
Les ressources du FNDAE, 958 millions de francs en 2000, proviennent :
1) à 52 % (501 millions de francs en 2000) du produit de la
redevance sur les consommations d'eau distribuées dans toutes les
communes urbaines et rurales disposant d'une distribution publique d'eau
potable ; il s'agit donc d'un financement de solidarité entre
communes urbaines (qui ne sont pas bénéficiaires des
crédits du FNDAE) et communes rurales ;
2) à 48 % (457 millions de francs en 2000) par un
prélèvement opéré sur le produit du pari mutuel
urbain (PMU) sur et hors les hippodromes.
L'article 31 du projet de loi de finances pour 2000 prévoit que le FNDAE
deviendrait une section d'un nouveau compte d'affectation spéciale, le
Fonds national de l'eau, aux côtés d'une deuxième section
gérée par le ministère de l'environnement, et
financé par les agences de l'eau, le Fonds national de solidarité
pour l'eau.
II. QUEL FINANCEMENT POUR LE PMPOA DANS L'AVENIR ?
A. LES INTERROGATIONS SUR LE PMPOA
Le PMPOA fait l'objet de critiques récurrentes.
1. Un coût très élevé ....
Les évaluations du coût du PMPOA sont régulièrement
réévaluées à la hausse. Initialement
calculées sur une base de 7 milliards de francs, elles
s'établissent aujourd'hui officiellement à 15 milliards de
francs, alors que certains observateurs avertis évoquent même un
coût total de 19 milliards de francs
72(
*
)
, voire de 40 milliards de francs en
cas d'intégration des petits élevages.
2. ... pour quels résultats ?
Au vu du coût " astronomique " du PMPOA, on peut
légitimement s'interroger sur la pertinence d'une politique qui a
notamment permis la modernisation des plus gros élevages, dans des
branches de production parfois en crise de surproduction.
Par ailleurs, il faut également se demander quels sont les
résultats environnementaux de ce programme. Aujourd'hui ils semblent
impossibles à quantifier en raison, d'une part, des délais
d'amélioration de la qualité des eaux, et, d'autre part, du
faible nombre d'exploitations ayant mené à terme les travaux de
mise aux normes : celles-ci ne représentent aujourd'hui pas plus de
5 % des UGB. Néanmoins, tout ceci n'indique pas pour autant que l'impact
sur les pollutions sera nul.
Par ailleurs, il ne faut pas oublier que le PMPOA n'est pas le seul moyen de
lutter contre les pollutions azotées. En particulier, il faut souligner
l'existence d'un projet de
redevance des agences de l'eau sur les
excédents d'azote
à partir d'un bilan
" entrée-sortie " par exploitation, actuellement à
l'étude dans le cadre de la préparation du futur projet de loi
relatif aux agences de l'eau.
3. La question de la participation des agriculteurs au financement du
PMPOA
La contrepartie logique du financement public (à 65 %) du PMPOA devait
être l'intégration des activités agricoles dans le
système des redevances des agences de l'eau. Or, il est manifeste que
les agriculteurs sont très largement exonérés du paiement
des redevances " pollution " alors même que certaines de leurs
activités sont polluantes et qu'ils sont bénéficiaires des
aides des agences de l'eau.
Actuellement, les redevances " pollution " ne s'appliquent qu'aux
grands élevages, au-dessus d'un certain seuil de pollution et sous
réserve de la déduction d'une " prime
d'épuration ". Cet assujettissement est progressif jusqu'en 2003 et
un moratoire a été décrété jusqu'en 1998
pour les éleveurs ayant engagé des travaux de mise aux normes
entre 1993 et 1995. Ce moratoire est désormais levé.
En outre, une redevance " azote " évoquée plus haut
devrait être perçue sur les agriculteurs au profit des agences de
l'eau à partir de 2001.
B. UN RAPPORT DE SYNTHÈSE TENU SECRET
L'article 124 de la loi de finances pour 1997 précitée
prévoyait le dépôt, avant le 30 juin 1997, d'un rapport du
Gouvernement au Parlement relatif à l'incidence sur le budget de l'Etat
du PMPOA. Ce rapport n'a jamais été déposé sur le
bureau des assemblées
73(
*
)
.
Selon la communication de la ministre de l'environnement au Conseil des
ministres du 20 mai 1998 sur la réforme des instruments d'intervention
publique dans le domaine de l'eau, le volet " élevage " du
PMPOA a fait l'objet d'un bilan technique, économique et financier par
une mission d'inspection désignée par les ministères
concernés (finances, agriculture et environnement).
Les réponses au questionnaire du rapporteur spécial des
crédits de l'agriculture, M. Joël Bourdin, indiquent que le bilan
effectué par les missions d'inspection "
fera l'objet d'un
rapport au Parlement
" et, qu'en outre, les modalités de
poursuite du PMPOA "
seront définies d'ici la fin de
l'année 1999
". Or, force est de constater qu'actuellement ce
rapport est tenu secret et que les modalités de poursuite du PMPOA sont
très vagues.
III. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
A. PROLONGER D'UN AN LE FINANCEMENT DU PMPOA PAR LE FNDAE : ET
APRÈS ?
C'est dans ce contexte que le gouvernement a décidé de prolonger
d'un an la contribution du FNDAE au financement du PMPOA. Il présente
cette reconduction comme une solution d'attente.
En effet, les difficultés budgétaires du PMPOA ne sont pas
résolues et en particulier notre collègue Yves Tavernier indique
dans son rapport précité qu'"
il serait irréaliste
d'espérer un achèvement du programme actuel avant 2003-2005,
voire plus tard dans certains départements
".
Votre rapporteur général estime que cette solution n'est pas
satisfaisante : le financement du PMPOA par le FNDAE fait peser des
charges indues sur celui-ci puisque la lutte contre les pollutions d'origine
agricole ne fait absolument pas partie de ses missions.
En outre, si le gouvernement avait été cohérent, il aurait
imputé cette charge sur le futur Fonds national de solidarité
pour l'eau
74(
*
)
qu'il propose de
créer et dont une des missions est effectivement la
" réduction des pollutions diffuses "
75(
*
)
.
B. POURSUIVRE ET RÉORIENTER LE PMPOA : COMMENT ?
D'autres réformes concernant le PMPOA mais ne nécessitant pas le
vote de dispositions législatives sont actuellement à
l'étude, et en particulier l'intégration des plus petits
élevages et la réorientation du programme en faveur
d'opérations groupées dans des zones sensibles de bassins
versants.
Suite aux déclarations du Premier ministre, il est prévu de
compléter le PMPOA actuel en intégrant des élevages de
plus petite taille que 70 bovins, 450 porcs ou 20.000 volailles, soit environ
300.000 petits élevages. En effet, les petits élevages de moins
de 70 UGB n'ont pas actuellement la possibilité de
bénéficier des aides publiques pour mettre leur élevage
aux normes, alors qu'ils représentent 70 % des élevages dans
l'ouest de la France et la moitié de la production d'azote. Cette
intégration des petits élevages avait été
décidée dans son principe par le précédent
gouvernement. Elle pourrait entraîner un doublement du coût
budgétaire du PMPOA.
Extrait du discours de M. Lionel Jospin, Premier ministre,
en
clôture de la table-ronde sur l'agriculture du 21 octobre 1999
"
La reconquête de la qualité des eaux
constitue, vous le savez, un enjeu majeur pour le Gouvernement. Le programme de
maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), mis en place en 1993,
a mobilisé beaucoup de moyens pour mettre aux normes les élevages
et réduire les rejets azotés. Cinq ans après, un premier
bilan s'avérait nécessaire. Une évaluation qui avait
été confiée aux corps d'inspection des ministères
de l'agriculture et de l'économie sera remise prochainement aux
ministres concernés.
Je souhaite que ce programme de maîtrise
soit poursuivi et réorienté en tenant compte des enseignements de
ces premières années
. Il devra être adapté dans
le sens d'une plus grande équité, en intégrant notamment
les
petits élevages
, et d'une meilleur efficacité
environnementale en mettant la priorité sur des
opérations
groupées dans les zones sensibles
. Jean Glavany et la ministre de
l'environnement et de l'aménagement du territoire, Dominique Voynet,
engageront dans les prochaines semaines une concertation avec vos organisations
sur ce sujet
".
Votre rapporteur général estime que cette situation, dans
laquelle le gouvernement engage la réflexion sans avoir
communiqué aux autres parties concernées les résultats
tirés du bilan des premières années de fonctionnement du
PMPOA, n'est pas satisfaisante et qu'elle appelle des explications
précises du gouvernement.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 26 (nouveau)
Non-attribution
d'aide
personnelle au logement pour les locataires d'un logement appartenant à
l'un de leurs ascendants ou descendants, ou ceux de leur conjoint ou concubin
Commentaire : le présent article a pour objet
d'inscrire dans
la loi la non attribution de l'aide personnalisée au logement ou de
l'allocation logement pour les personnes louant à un de leurs ascendants
ou descendants ou de ceux de leur conjoint ou concubin. Cette disposition
existait déjà sous forme réglementaire mais a
été censurée par un arrêt du Conseil d'Etat du 9
avril 1999.
I. L'INTERDICTION DE VERSER UNE AIDE PERSONNELLE AU LOGEMENT À UNE
PERSONNE LOUANT A UN DE SES ASCENDANTS OU DESCENDANTS N'A PAS DE BASE
LÉGALE
A. LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
L'aide personnalisée au logement (APL) est une aide à la personne
qui permet à ses bénéficiaires de réduire leurs
dépenses de logement en allégeant la charge de loyer pour les
locataires.
L'APL bénéficie au locataire d'un logement conventionné
(au sens des articles L. 353-2 et suivant du code de l'habitation et de la
construction) qui est titulaire d'un bail conforme aux stipulations d'une
convention intervenue entre le bailleur et l'Etat.
Le calcul de l'APL prend en compte les ressources des personnes désirant
bénéficier de cette aide, les conditions de logement des
personnes, leur situation familiale et l'implantation géographique du
logement.
Les dispositions relatives à l'APL sont codifiées aux articles L.
351-1 à L. 353-15 et R. 351-1 à R. 353-214 du code de la
construction et de l'habitation.
Les autres aides au logement comprennent
l'allocation de logement à
caractère familial
, qui est l'une des prestations familiales
énumérées à l'article L. 511-1 du code de la
sécurité sociale
et l'allocation de logement à
caractère social
versée sous réserve des seules
conditions de ressources.
B. LA REMISE EN CAUSE DE DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES PAR LES
JURIDICTIONS ADMINISTRATIVE ET JUDICIAIRE
Le code de l'habitation et de la construction, s'agissant de l'aide
personnalisée au logement, et le code de la sécurité
sociale, s'agissant de l'allocation logement, comprennent tous deux, dans leur
partie réglementaire, des dispositions visant à exclure le
versement de l'aide aux locataires logeant chez un ascendant ou un descendant.
Or, le Conseil d'Etat a rendu cette année un arrêt
énonçant que les dispositions réglementaires du code de la
construction et de l'habitation étaient dépourvues de base
légale.
Locataire d'un appartement appartenant à son père,
l'intéressée s'était vue refuser le bénéfice
de l'aide personnalisée au logement sur le fondement du dernier
alinéa de l'article R. 351-1 du code de la construction et de
l'habitation (décret n° 92-1048 du 28 septembre 1992), qui dispose
que : "
le logement mis à disposition d'un requérant
par un de ses ascendants ou de ses descendants n'ouvre pas droit au
bénéfice de l'aide
".
Elle a donc porté son cas devant le juge administratif et a obtenu gain
de cause auprès de la Cour administrative d'appel de Lyon.
Dans son arrêt " Ministère de l'équipement, des
transports et du logement c/ Madame Vincent " du 9 avril 1999, le Conseil
d'Etat a confirmé l'arrêt de la Cour administrative d'appel.
Dans le même temps, selon un arrêt de la Cour de Cassation en date
du 1
er
avril 1999 (Cass soc ; " CAF de Lille C/
Nadrani "), il est prévu qu'un allocataire qui occupe l'appartement
d'un parent de son épouse, dès lors qu'il s'agit de sa
résidence principale et qu'il verse un loyer, peut
bénéficier de l'allocation de logement.
L'exclusion du
bénéficie de l'allocation de logement est strictement
limitée à l'hypothèse où le logement mis à
disposition de l'allocataire appartient à l'un de ses propres ascendants
ou descendants
76(
*
)
.
Rappelons que l'exclusion du bénéfice de l'allocation logement
est édictée par les articles D. 542-1 et R. 831-1 du code de la
sécurité sociale dans les mêmes termes que le code de la
construction et de l'habitation ("
le logement mis à la
disposition d'un requérant par un de ses ascendants ou de ses
descendants n'ouvre pas droit au bénéfice de
l'allocation
").
L'allocation de logement familiale ou sociale n'est pas attribuée
lorsque le logement a été mis à disposition par un des
ascendants ou descendants, même à titre onéreux. En effet,
dans ce type de situation, se pose le problème de la
réalité de paiement d'un loyer (circulaire CNAF n° 52-94 du
16-12-94, JOAN questions du Gouvernement 1995, réponse QE n°
23521).
C. DES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES IMPORTANTES
Les conséquences des arrêts du Conseil d'Etat et de la Cour de
Cassation sont importantes.
Le coût du versement de l'allocation logement et de l'aide
personnalisée au logement aux occupants d'un logement appartenant
à un de leurs ascendants ou descendants se situe dans une fourchette de
700 millions de francs à 3 milliards de francs, correspondant, au
minimum, aux aides à verser aux 65.000 personnes actuellement
logées à titre onéreux par un ascendant ou un descendant
et, au maximum, aux aides potentielles qui pourraient être
sollicitées par les 250.000 personnes qui déclarent être
logées à titre gratuit par un ascendant ou un descendant.
Il faut noter que le coût porterait presque exclusivement sur les
prestations d'aides au logement, l'aide personnalisée au logement
étant versée pour sa quasi-totalité dans le secteur social
(à l'exception des logements améliorés par l'Agence
nationale pour l'amélioration de l'habitat et de certains régimes
spécifiques).
II. LE PRÉSENT ARTICLE VISE À INSCRIRE DANS LA LOI LES
DISPOSITIONS CENSURÉES
Le présent article, issu d'un amendement d'origine gouvernementale, a
pour principal objectif d'inscrire dans la loi les dispositions
réglementaires rendues inopérantes par les arrêts du
Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation.
Ainsi les articles L. 351-2-1 du code de la construction et de l'habitation, L.
542-2 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale, respectivement
pour l'APL, l'allocation de logement familiale et l'allocation de logement
sociale, sont complétés par un alinéa ainsi
rédigé : "
l'aide personnalisée au logement
n'est pas attribuée (ou l'allocation de logement n'est pas due)
aux
personnes qui sont locataires d'un logement appartenant à l'un de leurs
ascendants ou descendants, ou ceux de leur conjoint ou concubin
".
Il ne s'agit pas d'une simple retranscription du texte réglementaire,
qui faisait lui référence au logement "
mis à
disposition "
par "
un ascendant ou un descendant "
.
La nouvelle formulation retenue signifie que, même s'il y a paiement d'un
loyer, toute personne louant à un ascendant ou à un descendant
n'aura pas droit à une aide au logement : il n'y a, sur ce point,
pas de modification par rapport à l'interprétation des textes en
vigueur puisque la " mise à disposition " s'entendait comme
mise à disposition à titre gratuit ou à titre
onéreux.
La nouveauté est que l'interdiction est étendue à la
location aux ascendants ou descendants du conjoint ou concubin.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur a conscience des difficultés des services sociaux
à connaître, lors d'une location à un ascendant ou à
un descendant, la réalité des loyers acquittés par les
bénéficiaires.
Il comprend que, la location à un ascendant ou descendant du conjoint ou
du concubin pourrait dans certains cas favoriser un contournement de la loi. Il
estime toutefois que l'interdiction générale de versement d'une
allocation logement lorsque le locataire loue à un ascendant ou
descendant de son conjoint ou concubin est sévère.
Dans ces conditions, il souhaite que cette disposition s'applique
également à la location à un ascendant ou descendant d'une
personne ayant conclu avec le bénéficiaire potentiel de l'aide
personnelle au logement, un pacte civil de solidarité (article 515-1 du
code civil).
Mais surtout, votre commission s'interroge sur la cohérence des
décisions prises par le gouvernement.
En effet, au nom d'une solidarité familiale qui prime sur la
solidarité nationale, et afin de ne pas transformer les aides au
logement en simples revenus complémentaires pour des
bénéficiaires n'ayant pas de charges de logement, le gouvernement
souhaite maintenir l'interdiction de percevoir une aide au logement en cas de
location à un ascendant ou à un descendant.
Mais, dans le même temps, le gouvernement met des obstacles importants
à la solidarité familiale,
en refusant, par exemple, le
bénéfice du nouveau régime de l'investissement locatif
(régime dit " Besson ") pour des personnes souhaitant louer
à un ascendant ou à un descendant, pourtant sous conditions de
ressources et de loyers.
Dans ces conditions, la solidarité familiale est doublement
pénalisée.
Une personne disposant d'un patrimoine et ayant un
enfant percevant des revenus modestes n'a aucun intérêt à
lui louer un logement. Bien que son geste serve la collectivité, il sait
qu'il ne bénéficiera d'aucun avantage fiscal s'il achète
un logement pour le louer et que, de surcroît, l'enfant perdra tout droit
à une allocation logement.
Il serait légitime, au minimum, que le régime
" Besson ", encadré par des dispositions strictes en
matière de loyers et de ressources, soit ouvert à ce type
d'opérations, comme l'a souhaité le Sénat en adoptant,
à l'initiative de votre commission des finances, un amendement en ce
sens lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances
pour 2000.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 27 (nouveau)
Maintien du
prélèvement pour frais de recouvrement sur le produit de la CSG
sur les revenus du patrimoine
Commentaire : le présent article propose de maintenir le
prélèvement au profit de l'Etat chargé du recouvrement de
la CSG sur les revenus du patrimoine, que la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000, en instance de promulgation, propose
de supprimer.
I. LA RECTIFICATION D'UNE DISPOSITION DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA
SÉCURITÉ SOCIALE
A. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 1647 du code général des impôts prévoit
que l'Etat effectue des prélèvements sur les montants des droits,
taxes et redevances perçus par lui au profit des collectivités
locales et organisme divers.
Le paragraphe III de cet article pose le principe que l'Etat effectue un
prélèvement pour frais de recouvrement sur les cotisations
perçues au profit des organismes de sécurité sociale
soumis au contrôle de la Cour des comptes.
Cette disposition du code général des impôt s'applique aux
droits sur les alcools et les tabacs affectés à l'assurance
maladie, ainsi qu'au prélèvement de 2 % sur les produits du
patrimoine affecté à la CNAF et à la CNAVTS.
Elle s'applique également à la contribution sociale
généralisée (CSG) sur les revenus du patrimoine,
prévue à l'article L. 136-6 du code de la sécurité
sociale, qui est recouvrée pour le compte de l'ACOSS par les services
fiscaux, en même temps que le prélèvement
libératoire ou que l'impôt sur le revenu, selon le cas.
L'article 3 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
2000, votée définitivement le 2 décembre dernier et en
instance de promulgation, prévoit de supprimer ce dernier
prélèvement.
Par exception au paragraphe III de l'article 1647 du code général
des impôts, il complète l'article L. 136-6 du code de la
sécurité sociale pour préciser que "
le produit de
cette contribution est versé à l'Agence centrale des organismes
de sécurité sociale sans déduction d'une retenue pour
frais d'assiette et de perception
".
Le taux du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement
sur le produit des revenus du patrimoine recouvrés pour le compte de
l'ACOSS a été fixé à 0,5 % par arrêté
du 26 août 1998.
Le rendement de ce prélèvement a fait l'objet à
l'Assemblée nationale d'évaluations diverses, allant de 8
millions de francs d'après le président de la commission des
affaires culturelles, familiales et sociales, à 130 millions de francs
selon le rapporteur général de la commission des finances, en
passant par 105 millions de francs d'après le gouvernement.
Ces sommes figurent en recettes non fiscales du budget général de
l'Etat, sur la ligne 309 "
Frais d'assiette et de recouvrement des
impôts et taxes établis et perçus au profit des
collectivités locales et de divers organismes
".
B. LES AVATARS D'UNE DISPOSITION
Le cheminement de cette disposition de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000 a été très
complexe.
Il s'agit d'abord de la reproduction d'un " jeu de passe-passe "
entre les lois de finances et de financement de la sécurité
sociale, les commissions des finances et des affaires culturelles de
l'Assemblée nationale
77(
*
)
, qui s'était
déjà produit l'année dernière dans les mêmes
conditions.
Lors de l'examen en première lecture du projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 1999, l'Assemblée nationale avait
supprimé le prélèvement sur l'ACOSS à l'initiative
de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Cette
disposition a alors été supprimée en deuxième
délibération à la demande du gouvernement.
Réintroduite en première lecture au Sénat, à
l'initiative de la commission des affaires sociales, elle a été
maintenue en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, après
l'échec de la commission mixte paritaire. Curieusement, bien que le
gouvernement ait également demandé une deuxième
délibération à ce dernier stade de la procédure
législative, il n'avait pas alors cru utile de proposer de nouveau la
suppression de cette disposition contestée.
En revanche, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour
1998, le prélèvement avait donc été rétabli
en première lecture à l'Assemblée nationale. Au
Sénat, votre commission des finances, en accord avec la commission des
affaires sociales, avait proposé de revenir sur le
rétablissement.
Cette année, ce cheminement, qualifié de
" mascarade "
par notre collègue député
Germain Gengenwin l'année dernière
78(
*
)
, s'est reproduit exactement dans les
mêmes conditions : l'Assemblée nationale a supprimé
à l'unanimité le prélèvement sur l'ACOSS en
première lecture du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000 à l'initiative de nos
collègues Jean-Louis Debré, Philippe Douste-Blazy et José
Rossi (ainsi que les membres de leur groupe) ; le Sénat a maintenu
cette suppression ; l'Assemblée a confirmé la suppression
lors de la nouvelle lecture et de la lecture définitive ; faute
d'avoir été suivi dans le cadre du projet de loi de financement
de la sécurité sociale, le gouvernement propose donc à
nouveau de maintenir le prélèvement incriminé, par voie
d'amendement dans le cadre du présent projet de loi de finances
rectificative.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. UNE COMÉDIE PARADOXALE
Sur la forme, cette disposition est d'abord paradoxale. En effet, pour la
deuxième fois, elle tend à rétablir la rédaction
actuelle de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale,
avant même qu'elle ait été juridiquement modifiée,
puisque la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
n'est pas encore promulguée.
Ainsi, le présent article est en apparence superfétatoire au
regard du droit existant. Cette approximation juridique prouve qu'il est
toujours techniquement délicat de légiférer sur un texte
en cours de modification.
Elle met en exergue une fois de plus les difficiles coordinations entre deux
textes d'une nature peu éloignée, les lois de finances (initiale
ou rectificative) et les lois de financement de la sécurité
sociale.
Le cheminement de cette disposition serait également risible si cela
n'en devenait pas ridicule pour le Parlement et le gouvernement. En effet,
voilà une disposition supprimée deux fois et réintroduite
deux fois en un an, sur quatre textes différents, dans des conditions
identiques de débat entre le Parlement et le gouvernement et entre les
différentes commissions de l'Assemblée nationale.
Sur le même vote, la majorité de l'Assemblée nationale se
sera donc déjugée à trois reprises : suppression en
loi de financement de la sécurité sociale pour 1999,
rétablissement en loi de finances rectificative pour 1999, suppression
en loi de financement de la sécurité sociale pour 2000,
rétablissement dans le projet de loi de finances rectificative pour
2000 ! Heureusement, à cette inconstance et à cette
versatilité, le Sénat a opposé une parfaite
continuité, estimant à chaque occasion que le
prélèvement sur le produit de la CSG ne se justifiait pas.
B. UN PRÉLÈVEMENT NON JUSTIFIÉ
Votre commission des finances estime choquant que le gouvernement propose de
revenir sur une disposition récemment votée en termes conformes
par les deux assemblées, avant même son entrée en vigueur,
d'une manière juridiquement acrobatique
79(
*
)
. Il aurait été mieux
inspiré de prendre ses responsabilités dans le cadre de la
discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.
Sur le fond, le maintien du prélèvement au profit de l'Etat sur
le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine n'apparaît en effet
pas indispensable.
Certes, le principe selon lequel l'Etat fait rémunérer ses
services lorsqu'il prend en charge le recouvrement de droits, taxes et
redevances pour le compte d'autres personnes est bien établi. L'exemple
le plus connu est celui des impôts locaux, dont le produit transite par
un compte d'avances de l'Etat aux collectivités locales et donne lieu
à un prélèvement de 5,4 % pour frais d'assiette et de
recouvrement.
En l'espèce, il s'agit d'appréhender la question de la
rémunération des services rendus dans sa globalité. L'Etat
est le premier à facturer ses frais de recouvrement, mais le dernier
à rembourser ce qu'il doit aux organismes de sécurité
sociale. Il convient de rappeler que l'ACOSS supporte le coût en
trésorerie des avances qu'elle effectue, par exemple, pour la majoration
de l'allocation de rentrée scolaire (servie en septembre aux familles,
elle ne sera remboursée qu'après l'adoption du présent
projet de loi de finances rectificative, pour un coût de 7 milliards de
francs de trésorerie sur quatre mois). De plus, l'Etat ne
rémunère pas les organismes de sécurité sociale
pour le versement des prestations qu'ils assure pour son compte. Les caisses
d'allocation familiale servent ainsi le RMI sans prélever sur les sommes
distribuées un quelconque pourcentage de rémunération.
Cette suppression du prélèvement opéré par l'Etat
se justifie donc en prenant en compte l'ensemble des relations entre l'Etat et
les organismes de sécurité sociale, considérant que ces
derniers supportent les frais de gestion de prestations qu'ils servent pour le
compte de l'Etat.
Ensuite, votre commission des finances remarque que la suppression du
prélèvement n'allégera pas le poids de la CSG pour le
contribuable, car il est opéré sur le produit de la contribution,
à taux constant pour les assujettis. Sa suppression n'entraînera
donc qu'un transfert de recettes de l'Etat vers l'ACOSS.
Enfin, elle note que le montant du prélèvement, qui était
de 85 millions de francs seulement en 1997, a augmenté
proportionnellement au taux de la CSG, bien que les frais réels
d'assiette et de recouvrement soient
a priori
forfaitaires.
Par ailleurs, un prélèvement identique est déjà
opéré sur le produit de la contribution de remboursement de la
dette sociale (CRDS) perçue par l'Etat pour le compte de la Caisse
d'amortissement de la dette sociale (CADES).
Or, d'une part la CADES n'est pas un organisme de sécurité
sociale, au sens du paragraphe III de l'article 1647 du code
général des impôts, mais un organisme d'administration
centrale. Elle est constituée sous la forme d'un établissement
public administratif de l'Etat. La base juridique de ce dernier
prélèvement semble ainsi des plus fragiles.
D'autre part, c'est le même service, toujours forfaitaire, qui est
rémunéré, et l'est donc deux fois. Il serait ainsi utile
un jour de dresser un état des lieux de la réalité des
frais supportés par l'Etat pour le recouvrement eu égard aux
ressources qu'il en tire.
Pour toutes ces raisons, la suppression du prélèvement
opéré par l'Etat sur le produit de la CSG ne paraît pas
abusive mais parfaitement justifiée.
Décision de votre commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 28 (nouveau)
Suppression des
redevances de contrôle auxquelles sont soumises les canalisations de
transport d'hydrocarbures liquides
Commentaire : le présent article tend à
supprimer les
redevances de contrôle auxquelles sont soumises les canalisations
pétrolières.
L'article 11 de la loi n° 58-336 du 29 mars 1958 portant loi de fiances
pour 1958 concerne la construction de
" pipe-lines
d'intérêt général destinés aux transports
d'hydrocarbures liquides "
, c'est-à-dire de canalisations
pétrolières.
La construction de ces canalisations présente les principales
caractéristiques suivantes :
- elle est autorisée par décret du ministre
" chargé des carburants "
, c'est-à-dire,
aujourd'hui, par le secrétaire d'Etat à l'industrie,
contresigné par le ministre de l'économie et des finances et par
le ministre chargé des transports, sur avis conforme du Conseil
d'Etat ;
- les travaux ont le caractère de travaux publics ;
- le décret d'autorisation approuve, le cas échéant, le
régime juridique et les statuts du bénéficiaire de
l'autorisation.
Le III de l'article 11 de la loi de finances pour 1958 précitée
dispose que des décrets préciseront les conditions d'application
de cet article, notamment
" les modalités du contrôle
technique et financier de l'Etat dont les frais sont à la charge des
bénéficiaires "
.
Cet alinéa constitue la base législative des redevances de
contrôle auxquelles sont soumises les canalisations
pétrolières.
Par ailleurs, le IV de cet article 11 traite du cas des catégories de
canalisations de transport d'hydrocarbures liquides qui ne font pas l'objet
d'une déclaration d'intérêt général et qui
peuvent présenter des risques pour la sécurité des
personnes et la protection de l'environnement.
Ces catégories sont déterminées par des décrets en
Conseil d'Etat, qui peuvent soumettre ces installations à
déclaration et préciser les conditions de construction, de mise
en service, d'exploitation et de surveillance nécessaires pour assurer
la sécurité et la salubrité publiques. Il est
précisé que, dans ce cadre,
" les frais du contrôle
de l'Etat sont à la charge de l'exploitant "
. Le contrôle
de ces catégories de canalisations est donc également
financé par les mêmes redevances.
Le présent article, issu d'un amendement du gouvernement
adopté par l'Assemblée nationale, tend à supprimer les
redevances de contrôle auxquelles sont soumises les canalisations de
transport d'hydrocarbures liquides.
Cette suppression est motivée par la volonté de respecter la
jurisprudence du Conseil constitutionnel.
En effet, le produit de ces redevances de contrôle, c'est-à-dire
une recette fiscale d'environ 9 millions de francs, est affecté par voie
de fonds de concours à des rémunérations de personnels
titulaires, soit des dépenses pérennes à la charge de
l'Etat.
Contrairement à d'autres redevances qui ont été
instituées par décret, les redevances de contrôle des
canalisations pétrolières ont été instituées
par la loi de finances pour 1958 précitée : leur suppression
doit également être réalisée par une loi.
Il convient de préciser que la suppression proposée par le
présent article aurait pu être réalisée par le
projet de loi de finances pour 2000 qui, en ses articles 16 et 17, supprime un
grand nombre de taxes irrégulières au regard du droit
communautaire ou devenues obsolètes.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 29 (nouveau)
Majoration de la
limite
des remises de dette en faveur
des pays en voie de développement
Commentaire : le présent article majore la limite
des
remises de dette aux pays en voie de développement que le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie est autorisé à
prendre, en application des recommandations arrêtées par leurs
principaux pays créanciers.
La France engage un effort très important en faveur des pays en voie de
développement, se situant à la première place des pays du
G 7 pour l'effort d'aide publique au développement en proportion de son
produit intérieur brut.
Elle a également réaffirmé sa volonté de s'engager
sur la voie de l'allégement des dettes dans le cadre de l'initiative en
faveur de la dette des pays les plus pauvres (PPTE) décidée par
le G 8 de Cologne. Le présent projet de loi de finances rectificative
prévoit ainsi un certain nombre de mesures en ce sens parmi lesquelles
l'ouverture au sein du budget des charges communes d'un crédit de 742
millions de francs en faveur de l'Agence internationale de développement
(AID) et de 376 millions de francs au titre de la contribution française
au fonds européen de développement (FED), et cela afin de
financer les interventions de ces organismes dans le cadre de l'initiative
PPTE.
Le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement, a
pour objet d'augmenter le plafond des remises de dette que peut consentir la
France au sein du Club de Paris en portant le plafond prévu par
l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 de 12 milliards de
francs à 3,1 milliards d'euros
80(
*
)
. Cet article est ainsi
régulièrement amendé pour tenir compte de l'accroissement
des montants de dette remis depuis 1991.
Il s'agit d'une progression de plus de 86 % permettant de faire face aux
nouvelles dépenses dans le cadre des passages programmés en Club
de Paris parmi lesquels figurent pour 2000 : le Cameroun, l'Ethiopie, la
Guinée, Madagascar, la Mauritanie, le Niger et la Tanzanie.
Le coût total pour la France de l'initiative PPTE est
évalué à terme à une vingtaine de milliards de
francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 30 (nouveau)
Annulation de 72 millions
de
francs de créances détenues sur la Jordanie
Commentaire : le présent article, introduit
à
l'initiative du gouvernement, autorise le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie à annuler 72 millions de francs de
dettes d'aide publique au développement de la Jordanie sous forme de
conversion de dette.
A l'occasion de la visite officielle du roi Abdallah II de Jordanie à
Paris, la France a annoncé qu'elle consentirait un effort de 72 millions
de francs à l'égard de ce pays sous la forme d'une remise de
dette.
En effet, la Jordanie, n'étant pas membre de la Zone de
solidarité prioritaire, ne peut bénéficier des instruments
traditionnels de la coopération française que sont les
crédits du Fonds d'aide et de coopération et les dons et
prêts de l'Agence française de développement.
Par ailleurs, elle n'est pas non plus éligible à l'initiative en
faveur de la dette des pays les plus pauvres (PPTE) décidée par
le G 8 de Cologne en juin dernier et engagée par le biais des
institutions de Bretton-Woods.
Pour marquer l'engagement de la France aux côtés du nouveau roi de
Jordanie et dans le cadre du processus de paix en cours au Proche-Orient, il a
ainsi été décidé cette mesure d'aide
bilatérale.
Elle prend la forme d'une conversion des montants correspondants aux dettes
remises en projets de développement ou d'environnement. Ainsi, sera
ouvert un compte de conversion abondé par l'Etat jordanien à
hauteur de 72 millions de francs et qui servira à financer des
projets dans ces deux domaines. Le gouvernement a indiqué, lors des
débats à l'Assemblée nationale, que le conseil
d'administration du fonds, composé de représentants
français et jordaniens, aurait pour mission de veiller au bon emploi des
crédits.
Classique dans sa forme et bienvenu sur le fond, ce dispositif n'appelle pas
d'observation particulière.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 31 (nouveau)
Participation du
fonds
de prévention des risques naturels majeurs au financement des
études préalables aux plans de prévention de ces risques
et modification du financement de ce fonds
Commentaire : le présent article a pour objet de
prévoir la participation du fonds de prévention des risques
naturels majeurs au financement des études préalables aux plans
de prévention des risques naturels, à parité avec l'Etat.
Le présent article abaisse également le taux du
prélèvement sur les primes d'assurance contre les risques de
catastrophes naturelles qui alimente ce fonds.
I. LA SITUATION ACTUELLE
Un programme décennal de prévention des risques naturels a
été engagé le 24 janvier 1994. Il s'est traduit dans la
loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement, dite loi Barnier, qui a institué
notamment deux outils concernés par le présent article :
le fonds de prévention des risques naturels majeurs ;
les plans de prévention des risques naturels prévisibles.
A. LE FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS
La loi de 1995 a institué un dispositif d'expropriation pour les biens
exposés à certains risques naturels menaçant gravement des
vies humaines et a créé, afin d'indemniser les personnes
concernées, un
fonds de prévention des risques naturels
majeurs
.
1. Ses missions
Ce fonds a actuellement vocation à financer, dans la limite de ses
ressources, deux mesures principales :
les conséquences de l'expropriation des biens exposés à
certains risques naturels menaçant gravement des vies humaines et
à ce titre, au 1
er
août 1999, 105,3 millions de francs
ont été prélevés sur le fonds ;
les travaux de prévention de certains risques de grande
ampleur
81(
*
)
; ce
financement est limité à 145 millions de francs jusqu'au 31
décembre 1999. Au 1
er
août 1999, 113 millions de francs
ont été prélevés à ce titre.
2. Son financement et sa situation financière
Ce fonds est alimenté par un prélèvement sur le produit
des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre
le risque de catastrophes naturelles. Il s'agit donc d'un
prélèvement supporté par les assurés. Le taux de ce
prélèvement est actuellement fixé à
2,5 %
et son produit est d'environ
125 millions de francs par an
.
La situation financière du fonds, qui a reçu sur quatre
années d'existence environ 500 millions de francs de recettes et n'a
déboursé que 200 millions de francs de dépenses, est
donc particulièrement satisfaisante, avec
des réserves de
l'ordre de 300 millions de francs.
Sans modification de son mode de financement, la situation du fonds s'est
même améliorée à compter du 1
er
septembre
1999 puisqu'à cette date le produit des primes relatives à la
garantie contre le risque de catastrophes naturelles est passé de 5
milliards de francs par an à 6,5 milliards de francs
82(
*
)
. Les recettes du fonds
s'établiront donc, avec application d'un taux de 2,5 %, à 166
millions de francs l'an prochain au lieu des 125 millions de francs habituels,
soit une progression de près de 33 %.
Situation de la trésorerie du fonds de prévention (depuis le 1 er mars 1995)
(en millions de francs)
|
Dépenses |
Recettes |
||
|
Indemnités d'expropriation |
102,4 |
Produit du prélèvement |
485,1 |
|
Etudes et travaux |
71,0 |
Produit des placements |
20,6 |
|
Frais d'assiette |
19,4 |
|
|
|
Frais de gestion |
1,4 |
|
|
|
TOTAL |
194,2 |
TOTAL |
505,7 |
|
SOLDE |
311,5 |
|
|
Source : Procès-verbal du conseil de gestion du
15
avril 1999
B. LES PLANS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS
PRÉVISIBLES
La même loi de 1995 a institué un nouvel outil : les plans de
prévention des risques naturels prévisibles (PPR),
remplaçant les quatre documents existants (plans d'exposition aux
risques, périmètres " R.111-3 ", plans de surfaces
submersibles, plans de zones sensibles aux incendies de forêt) par un
document unifié.
1. L'état d'achèvement du programme
En 1994, un programme sur cinq ans a été établi dans
chaque département afin que les 2.000 communes les plus
vulnérables soient couvertes par un plan de prévention des
risques en l'an 2000. Cette programmation a été actualisée
en 1998 et vise désormais à ce que les 5.000 communes les plus
exposées soient couvertes en 2005.
Au 1
er
novembre 1999, 2.100 plans de prévention des risques
avaient été approuvés par arrêté
préfectoral et 2.000 autres étaient en cours de
réalisation. Le rythme annuel est d'environ 500 nouvelles approbations
par an. Le programme fixé pour 2000 est donc d'ores et
déjà réalisé et les objectifs pour 2005 seront
très vraisemblablement atteints sans difficulté majeure.
2. Son financement
Ces actions sont actuellement intégralement financées par le
budget de l'environnement, à hauteur d'environ 50 millions de francs par
an. Des crédits supplémentaires de 5,5 millions de francs sont
prévus dans le projet de budget pour 2000, à répartir
entre les plans de prévention des risques et les dossiers communaux ou
départementaux.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le présent article est issu d'un amendement du gouvernement
déposé lors de la première lecture à
l'Assemblée nationale du présent projet de loi de finances
rectificative.
A. L'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT
Le dispositif proposé est
d'application rétroactive
(à partir du 1
er
septembre 1999
83(
*
)
)
et limitée dans le
temps
(jusqu'au 1
er
septembre 2006), soit une période de
sept ans
84(
*
)
.
Il propose d'une part que les dépenses de l'Etat relatives aux
études préalables aux plans de prévention des risques
naturels prévisibles soient
financées pour moitié par
le fonds de prévention
des risques naturels majeurs. L'autre
moitié restant à la charge du budget de l'environnement. Cela
permettrait de mobiliser à peu près 100 millions de francs au
total pour le financement de ces études et ainsi de doubler le rythme
d'approbation des plans. Il s'agit donc d'un prélèvement
exceptionnel sur le fonds pour financer des actions que l'on ne peut pas
estimer totalement étrangères à sa mission.
D'autre part, il propose de
diminuer le taux du
prélèvement
qui finance le fonds de 2,5 %
à 2
%
en raison des suppléments de recettes présentés plus
haut. Le conseil de gestion du fonds, réuni le 2 décembre
dernier, a émis un avis défavorable à la diminution du
taux à 2 % au motif que le cofinancement des études tel qu'il est
demandé et les dépenses liées aux inondations du mois
dernier induiront des dépenses supplémentaires pour le fonds et
qu'il n'est donc pas opportun, dans ce contexte, de diminuer ses ressources.
La rétroactivité du dispositif au 1
er
septembre
dernier est justifiée par la nécessité de coordonner cette
modification avec les effets - majoration substantielle des recettes du fonds -
de l'arrêté du 3 août 1999 précité.
B. LA POSITION DE LA COMMISSION
Doté de confortables réserves, le fonds est
régulièrement sollicité pour financer différentes
mesures.
Toutefois il faut remarquer que s'agissant des dépenses, leur niveau
annuel devrait s'établir à
90 millions de francs
:
d'une part l'une des missions du fonds vient à échéance au
31 décembre 1999, d'autre part le cofinancement proposé des plans
de prévention des risques devrait représenter 50 millions de
francs par an, enfin les dépenses au titre des expropriations
s'établissent en moyenne à 40 millions de francs par an.
S'agissant de ses ressources, celles-ci devraient s'établir à
133 millions de francs
. La perte annuelle due à la
diminution du taux du prélèvement se chiffre à environ 33
millions de francs, ce qui représente toutefois un supplément de
recettes de l'ordre de 8 millions de francs
85(
*
)
par rapport aux années
antérieures.
En outre, il est intéressant d'articuler ainsi la prévention des
risques majeurs avec leur indemnisation : en effet, c'est le même
fonds qui financera une partie des dépenses de prévention des
risques et qui est chargé d'en indemniser les conséquences.
Il n'apparaît donc pas illégitime de financer ainsi des actions
utiles et nécessaires.
Votre rapporteur général vous proposera toutefois un amendement
rédactionnel visant à préciser que seule la modification
du taux du prélèvement bénéficie de la
rétroactivité au 1
er
septembre 1999 et que n'est
concerné par la période de sept ans que le
prélèvement sur le fonds de prévention.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 32 (nouveau)
Garanties de
l'Etat aux
emprunts de la société de gestion de participations
aéronautiques dans le cadre de la fusion entre Aérospatiale-Matra
et DASA
Commentaire : le présent article vise à
autoriser le
ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de
l'Etat à différents emprunts que pourrait émettre la
Société de gestion de participations aéronautiques
(SOGEPA) afin de financer différentes opérations prévues
dans le cadre de la fusion entre Aérospatiale-Matra et DASA.
La fusion récemment annoncée entre Aérospatiale-Matra et
la société allemande Daimler Chrysler Aerospace AG (DASA) pour
donner naissance à la Société européenne
d'aéronautique, de défense et spatiale (EADS) constitue une
importante étape vers l'unification de l'industrie aéronautique
européenne souhaitée par votre commission des finances
86(
*
)
. Elle comporte une série
d'opérations financières complexes.
Ces opérations impliquent l'Etat puisque celui-ci est actionnaire
d'Aérospatiale Matra à hauteur de 48 % après les
différentes réorganisations intervenues à l'occasion de la
fusion entre Aérospatiale et Matra Hautes Technologies.
87(
*
)
I. LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE
Le I de l'article
vise à autoriser le ministre chargé de
l'économie à accorder la garantie de l'Etat aux emprunts que la
SOGEPA -qui abritera l'ensemble de la participation publique dans EADS-
pourrait être conduite à émettre dans l'hypothèse
où, le partenaire allemand venant à exercer l'option de vente qui
lui a été concédée, un rachat de sa participation
dans EADS s'imposerait.
Cette option de vente dont le Parlement ne sait rien, sinon qu'elle existe,
semble exerçable au cas où la partie française et, plus
précisément l'actionnaire public français, userait de son
droit de veto sur des décisions stratégiques majeures du nouveau
groupe.
Les conditions d'exercice de l'option appellent des précisions, de
même que ses conditions de prix. En la matière, la
référence à la capitalisation boursière de
l'entreprise EADS suggère que le prix d'exercice de l'option pourrait
être le cours de bourse des actions de l'entreprise au moment de sa
levée.
Quant au II de l'article
, il autorise le ministre chargé de
l'économie à accorder la garantie de l'État aux emprunts
que la SOGEPA pourrait devoir émettre pour indemniser la
société Daimler Chrysler Luft - und Raumfahrt des
préjudices causés par le manquement aux engagements pris à
l'occasion des apports d'Aérospatiale Matra à EADS.
II. OBSERVATIONS
A. UN PARLEMENT NÉGLIGÉ
La fusion entre Aérospatiale Matra et DASA (et tout récemment
l'espagnole CASA) n'a fait l'objet d'aucune communication précise sur
ses conditions à destination du Parlement alors même que l'Etat
français est l'actionnaire principal d'Aérospatiale Matra.
En outre, les conditions dans lesquelles a été introduit
l'article 32 du projet de loi de finances rectificative, par voie d'un
amendement du gouvernement déposé au cours de la discussion du
projet de loi à l'Assemblée nationale, témoignent d'une
négligence à l'égard du Parlement qui est
entièrement inacceptable.
B. UN DISPOSITIF MAL EXPLIQUÉ
En l'état des informations données au Parlement, le vote du
dispositif consisterait à donner un blanc-seing au gouvernement pour
engager la garantie de l'Etat à des emprunts sans que des indications
suffisantes soient fournies sur les conditions dans lesquelles elle pourrait
devoir être octroyée ni sur son montant.
En outre, il faut rappeler que l'actionnaire public n'est pas le seul
actionnaire de l'entreprise Aérospatiale Matra puisqu'à ses
côtés Lagardère SCA y dispose d'une participation de 33 %.
Or, en l'état des informations transmises au Parlement, il est
impossible de déterminer la répartition des engagements entre
l'Etat français et Lagardère SCA tant à l'égard de
l'option de vente qu'à l'égard des engagements pris à
l'occasion de l'apport de la partie française.
Décision de la commission : votre commission vous
propose de supprimer cet article.