I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Avec
8,736 milliards d'euros
de crédits demandés pour 2002,
le budget de l'enseignement supérieur représente 14,4 % du
budget de l'Education nationale et 3,3 % du budget général
de l'Etat.
Le budget de l'enseignement supérieur constitue d'ailleurs une
part
croissante du budget de l'Etat
, puisqu'il a progressé
à structure constante de 17,5 % au cours de la législature
1997-2002, contre une hausse de 8,9 % à structure de 1998 constante
pour le budget général de l'Etat.
En revanche, la part budget de l'enseignement supérieur dans le budget
de l'Education nationale s'est repliée de 14,5 % en 1997 à
14,2 % en 2002.
En d'autres termes, la législature 1997-2002 a
accordé la priorité au budget de l'enseignement scolaire
(en
hausse de 19 % à structure constante et de 21,6 % si l'on
rattache à l'enseignement scolaire le coût des aides
éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la
solidarité) par rapport au budget de l'enseignement supérieur.
Quoi qu'il en soit, on peut rappeler que le budget de l'enseignement
supérieur ne recouvre pas seulement des dépenses de formation,
puisqu'il supporte toutes les dépenses de personnel et d'infrastructure
liées à la double vocation de recherche et d'enseignement des
universités.
Inversement,
le budget de l'enseignement supérieur ne
représente qu'environ la moitié des dépenses publiques en
faveur de l'enseignement supérieur.
En effet, l'ensemble des
dépenses d'administration
générale
afférentes à
l'enseignement
supérieur (rémunérations et pensions des personnels
d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et
réparations civiles, etc.), sont imputées sur le budget de
l'enseignement scolaire
, qui prend également à sa charge
les élèves des
classes préparatoires
aux grandes
écoles, ainsi que celles des sections de
techniciens
supérieurs
situées dans les lycées, soit un total de
319.000 élèves à la rentrée 2000-2001, pour un
coût annuel de l'ordre de 2,3 milliards d'euros (une quinzaine de
milliards de francs).
En outre, le budget coordonné de l'enseignement supérieur
annexé au projet de loi de finances pour 2002 montre que les budgets de
onze autres ministères
participent au financement de
l'enseignement supérieur, pour un total de 1,49 milliards d'euros
de crédits de paiement en 2002, dont 0,36 milliard d'euros pour le
ministère de l'Agriculture et de la Pêche (notamment pour les
écoles d'ingénieurs agronomes) ; 0,22 milliard d'euros
pour le ministère de l'Emploi et de la Solidarité (notamment pour
les formations aux métiers de la santé) ; 0,25 milliard
d'euros pour le ministère de la Culture et de la
communication (notamment pour les écoles d'architectes) et
0,16 milliard d'euros pour le ministère de la Défense
(notamment pour les écoles d'officiers), ces chiffres constituant
d'ailleurs des estimations
a minima
.
Enfin, les
collectivités locales
, et plus particulièrement
les Régions, contribuent de manière croissante au financement des
dépenses d'investissement de l'enseignement supérieur, notamment
dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions.
A. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits du budget de l'enseignement supérieur au cours de la présente législature et met en évidence l'évolution particulièrement heurtée des dépenses en capital.
Récapitulation des crédits du budget de l'enseignement supérieur.
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Titre III (Moyens des services) |
5,385 |
5,601 |
5,770 |
6,373 |
6,661 |
|
Evolution |
+5,3 % |
+4,0 % |
+6,0 % |
+10,4 % 7( * ) |
+4,5 % |
|
dont rémunérations des personnels en activité |
4,026 |
4,210 |
4,346 |
4,407 |
4,561 |
|
Evolution |
+4,1 % |
+4,6 % |
+3,2 % |
+1,4 % |
+3,5 % |
|
Titre IV (interventions) |
1,226 |
1,329 |
1,405 |
1,336 |
1,352 |
|
Evolution |
+0,4 % |
+8,4 % |
+5,7 % |
-4,9 % 8( * ) |
+1,2 % |
|
Total Dépenses ordinaires |
6,611 |
6,930 |
7,175 |
7,708 |
8,013 |
|
Evolution |
+4,4 % |
+4,8 % |
+3,5 % |
+7,4 % |
+4,0 % |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,776 |
0,863 |
0,825 |
0,838 |
0,723 |
|
Evolution |
-6,9 % |
+11,3 % |
-4,5 % |
+1,6 % |
-13,7 % |
|
Total (DO + CP) |
7,387 |
7,793 |
7,999 |
8,545 |
8,736 |
|
Evolution |
+3,1 % |
+5,5 % |
+2,6 % |
+6,8 % |
+2,2 % |
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires s'élèvent à 8,013 milliards d'euros (soit 52,6 milliards de francs) dans le projet de budget pour 2002, en hausse de 4,0 % par rapport à l'an 2001 et de 24 % à structure constante sur la législature 1997-2002.
a) Les moyens des services (titre III)
Les
moyens des services
représentent 83,1 % des dépenses
ordinaires. Ils s'établissent dans le projet de budget pour 2002
à
6,661 milliards d'euros
(soit 43,7 milliards de francs) en
progression de 4,7 % par rapport au budget 2001.
Les moyens des services se répartissent pour l'essentiel entre :
- les
rémunérations
, pensions et cotisations sociales des
personnels, à hauteur de 5,223 milliards d'euros en 2002 (soit
34,3 milliards de francs), en hausse de 4,0 % sur un an (contre
+ 3,4 % par an en moyenne sur la période 1997-2001 à
structure constante) ;
- les
subventions de fonctionnement
aux établissements
d'enseignement supérieur et de recherche, à hauteur de
1,155 milliard d'euros en 2002 (soit 7,6 milliards de francs), en
hausse de 7,8 % sur un an (contre + 4,6 % par an en moyenne sur la
période 1997-2001) ;
- le fonctionnement du réseau des
oeuvres universitaires
(centre
national et centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires,
CNOUS et CROUS), à hauteur de 269 millions d'euros en 2002 (soit
1,76 milliard de francs), en hausse de 1,5 % sur un an (contre +
1,3 % par an en moyenne sur la période 1997-2001) . Au total,
les subventions de fonctionnement au CNOUS et aux CROUS n'auront ainsi
progressé que de 1 % à prix constants entre 1997 et 2002.
b) Les crédits d'intervention publique (titre IV)
Avec
1,352 milliards d'euros
dans le projet de budget pour 2002,
les
crédits d'intervention publique représentent
15,5 %
du budget du département ministériel.
Composés pour l'essentiel des
bourses
et secours d'études
accordés aux étudiants, ces crédits s'inscrivent en hausse
de 1,2 % par rapport au budget pour 2001, contre + 6,7 % par an sur
la période 1999-2001 et + 0,5 % par an en 1998.
Ce
ralentissement
s'explique par l'achèvement du « plan
social étudiant » triennal lancé à la
rentrée universitaire 1998.
2. Les dépenses en capital
Les
dépenses en capital représentent un peu moins d'un
douzième des dépenses du budget de l'enseignement
supérieur : elles s'élèvent pour 2002 à
723 millions d'euros
de
crédits de paiement
(soit 4,74 milliards de francs) en
baisse de 13,7 %
par
rapport au budget pour 2001, et à 904 millions d'euros (soit
5,93 milliards de francs) d'autorisations de programmes, en baisse de
8,1 % par rapport au budget pour 2001.
Les crédits de paiement demandés pour 2002 s'établiraient
ainsi à un niveau inférieur de 12,5 % au niveau moyen
atteint sur la période 1997-2001, tandis que les autorisations de
programme s'établiraient à un niveau supérieur de
11 % au niveau moyen atteint sur la période 1997-2001.
On peut toutefois noter que ces montants ne tiennent pas compte des
crédits qui pourraient être accordés en loi de finances
rectificative pour 2001, alors que le ministre de l'Education nationale a
d'ores et déjà annoncé qu'il demanderait l'ouverture de
263,4 millions d'euros (soit 1,73 milliards de francs)
d'autorisations de programmes afin d'accélérer
l'achèvement du plan de mise en sécurité des
établissements.
En outre, dans le cadre du plan d'aide et d'action consécutif aux
évènements dramatiques survenus à
Toulouse
, le
gouvernement a annoncé le 28 septembre la mise en place de
crédits destinés :
- à la reconstruction de l'université du Mirail et du
département de chimie de l'Institut national polytechnique de Toulouse
(à hauteur de 69 millions d'euros, soit 450 millions de
francs) ;
- à la réparations des bâtiments universitaires
endommagés (notamment le département chimie de l'IUT, l'IUFM et
des résidences et restaurants universitaires) et au déploiement
de bâtiments provisoires (à hauteur de 23 millions d'euros au
total, soit 150 millions de francs).
B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
Le
budget de l'enseignement supérieur se compose depuis le projet de loi de
finances pour 2001 de deux agrégats :
11- «
Enseignement supérieur
», auquel a
été intégré l'ancien agrégat
« recherche universitaire » ;
21- « Action sociale », qui regroupe l'ensemble des aides
sociales du département ministériel en faveur des
étudiants.
Il est à noter que le projet de loi de finances assigne désormais
à chaque agrégat depuis le projet de loi de finances pour 2001
des
objectifs
assortis
d'indicateurs
quantitatifs.
1. Enseignement supérieur (agrégat 11)
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.
Récapitulation des crédits pour l'agrégat « enseignement supérieur »
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Titre III (Moyens des services) |
5,132 |
5,338 |
5,502 |
6,107 |
6,392 |
|
Evolution |
+5,4 % |
+4,0 % |
+3,1 % |
+11,0 % |
+4,7 % |
|
dont personnel |
4,126 |
4,311 |
4,449 |
5,021 |
5,223 |
|
Evolution |
+4,4 % |
+4,5 % |
+3,2 % |
+12,9 % 9( * ) |
+4,0 % |
|
dont fonctionnement |
1,006 |
1,027 |
1,053 |
1,086 |
1,169 |
|
Evolution |
+10,1 % |
+2,1 % |
+2,5 % |
+3,1 % |
+7,6% |
|
Titre IV (interventions) 10( * ) |
0,034 |
0,038 |
0,039 |
0,036 |
0,036 |
|
Evolution |
-4,6 % |
+12,8 % |
+2,3 % |
-7,4 % |
+0,0 % |
|
Total Dépenses ordinaires |
5,166 |
5,376 |
5,541 |
6,143 |
6,428 |
|
Evolution |
+5,3 % |
+4,1 % |
+3,1 % |
+10,9 % |
+4,6 % |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,776 |
0,863 |
0,825 |
0,838 |
0,723 |
|
Evolution |
-6,9 % |
+11,3 % |
-4,5 % |
+1,6 % |
-13,7 % |
|
Total (DO + CP) |
5,942 |
6,239 |
6,366 |
6,981 |
7,152 |
|
Evolution |
+3,5 % |
+5,0 % |
+2,0 % |
+9,7 % |
+2,5 % |
a) Les objectifs assignés à l'agrégat
Les deux
grands
objectifs
assignés à cet agrégat par le
projet de loi de finances pour 2002 sont « la qualité du
service », d'une part, « l'efficacité
socio-économique » de l'enseignement supérieur, d'autre
part.
Comme dans le projet de loi de finances pour 2001, le second objectif, relatif
à la «
qualité du service
», se
décline en deux-sous objectifs :
- « assurer un encadrement approprié », les
indicateurs associés à cet objectif étant le nombre
d'étudiant par enseignant-chercheur (qui pourrait baisser en 2002 de
4 % par rapport à 1998, à 19 étudiants pour un
enseignant chercheur) et le nombre d'étudiants par personnel
non-enseignant (qui pourrait baisser en 2002 de 5 % par rapport à
1998, à 28 étudiants par ATOS) ;
- « mettre à disposition des étudiants les fonds
documentaires » , les indicateurs associés à cet
objectif étant désormais le nombre d'étudiants par place
assise en bibliothèque (en baisse de 20 % en 1999 par rapport
à 1995, à 14,6 étudiants par place assise), le nombre
d'agents des bibliothèques universitaires pour 1.000 étudiants
(en progression de 32 % en 1999 par rapport à 1995, à 3,07
agents pour 1.000 étudiants), enfin la durée moyenne d'ouverture
hebdomadaire et annuelle des bibliothèques universitaires
pondérée par le volume de leurs collections.
La présentation des sous-objectifs et des indicateurs associés
à l'objectif «
d'efficacité
socio-économique
» a par ailleurs été
refondue.
En effet, dans le projet de loi de finances pour
2001
,
l'efficacité socio-économique consistait à
élever le niveau général des connaissances
apprécié au regard du taux de scolarisation dans le
supérieur, du taux de scolarisation dans l'université, de la
proportion de sortants du système éducatif titulaire d'un
diplôme du supérieur et du devenir professionnel des jeunes
docteurs.
En revanche, le projet de loi de finances décline la notion
d'efficacité économique autour des
quatre sous-objectifs
suivants :
- «
lutter contre l'échec en premier cycle
»,
l'indicateur associé à cet objectif étant le devenir
(passage ou redoublement dans la même filière ou dans une autre
filière, sortie du système universitaire), un an après,
des bacheliers entré en première année de premier cycle
universitaire ;
- «
favoriser l'accès en deuxième cycle
universitaire
», l'indicateur associé à cet
objectif étant l'évolution du taux d'accès en
2
nd
cycle universitaire des bacheliers entrés à
l'université dans une filière générale (hors IUT et
santé) deux à cinq ans auparavant ;
- «
accroître le niveau de formation des sortants de
l'enseignement supérieur
», l'indicateur associé
à cet objectif étant la répartition des sortants de
l'enseignement supérieur (sans diplôme, avec diplôme de
l'enseignement supérieur court - DEUG, DUT, BTS ou diplôme
paramédical ou social - ou avec diplôme de l'enseignement
supérieur long). En 1999, les sortants de l'enseignement
supérieur se répartissaient ainsi entre 25 % de non
diplômés, 33 % de titulaires d'un diplôme
« court » et 42 % de titulaires d'un diplôme de
l'enseignement supérieur « long » ;
- «
insérer professionnellement les
étudiants
» l'indicateur associé à cet
objectif étant le statut socio-professionnel des diplômés
de l'enseignement supérieur cinq ans après la fin de leurs
études.
Comme le souligne votre rapporteur spécial dans ses observations, la
formulation de ces sous-objectifs et de leurs indicateurs associés
demeure toutefois pour le moins
maladroite et incomplète
.
b) Les dépenses de rémunération
Les
crédits demandés pour la rémunération des
personnels non enseignants et enseignants chercheurs (y compris les primes
d'encadrement doctoral), ainsi que les indemnités, cotisations et
prestations sociales s'élèvent à
5,223 milliards
d'euros
(soit 34,26 milliards de francs) pour 2002, en augmentation de
202 millions d'euros (soit 1,33 milliard de francs) par rapport
à 2001, soit une
hausse de 4,0
%.
A structure constante, cette augmentation est d'ailleurs
légèrement supérieure à 210 millions d'euros,
puisque les crédits relatifs aux primes de charges administratives et
aux primes de responsabilités (à hauteur de 6,5 millions
d'euros) seront transférés à partir du 1
er
septembre 2002 vers le chapitre 36-11 « subventions de fonctionnement
aux établissements » et que 2 millions d'euros de
crédits de rémunération ont été
transférées vers la section enseignement scolaire du budget de
l'Education nationale
Quoi qu'il en soit, l'augmentation des seuls crédits de
rémunération de personnel (202 millions d'euros) est
supérieure à l'augmentation de l'ensemble du budget de
l'enseignement supérieur (188 millions d'euros).
En d'autres
termes, les crédits de paiement hors rémunération des
personnels s'inscrivent en repli dans le projet de loi de finances pour 2002
par rapport au budget pour 2001.
Hors transferts, l'augmentation des crédits demandés pour la
rémunération des personnels (soit 210 millions d'euros)
s'explique notamment comme suit :
- à hauteur de
90 millions d'euros
, par « l'effet de
base » résultant des mesures de
revalorisation du point de
la fonction publique intervenues en 2000 et en 2001
, alors que le budget
de l'enseignement supérieur avait été construit sur
l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction
publique. Il résulte d'ailleurs de cette hypothèse que les
crédits de rémunérations prévus en loi de finances
pour 2001 seront insuffisants et devront sans doute être abondés
d'ici la fin de l'année par des dotations en provenance de chapitres
« réservoirs » du budget des charges communes et/ou
par des crédits ouverts en loi de finances rectificative ;
- à hauteur de
27 millions d'euros
, par la
réévaluation
des besoins de crédits
afférents aux
cotisations
et aux
prestations
sociales
payées par l'Etat, qui sont régulièrement
sous-estimés
;
- à hauteur de
25 millions d'euros
par les effets en
fraction d'année des
revalorisations
du
point de la fonction
publique
prévues en mars 2002 et en décembre 2002 ;
- à hauteur de
31 millions d'euros
par l'effet en
année pleine des
créations d'emplois
intervenues au
1
er
septembre 2001
11(
*
)
;
- à hauteur de
19 millions d'euros
par l'effet en tiers
d'année des
créations d'emplois
budgétaires
prévues pour le
1
er
septembre 2002
, soit
1 000 emplois d'enseignants
(600 enseignants chercheurs, 100
professeurs agrégés - PRAG -, 261 attachés temporaires
d'enseignement et de recherche - ATER- et 39 assistants des disciplines
médicales) et
1 000 emplois non
enseignants
(dont
150 emplois pour les bibliothèques, 26 emplois
d'infirmières et 10 emplois d'assistante sociale) ;
- à hauteur de
18 millions d'euros
, par des mesures
d'ajustement, par l'effet en année pleine des mesures
catégorielles intervenues en 2001 et par l'effet en fraction
d'année de nouvelles
mesures catégorielles
, notamment la
poursuite du repyramidage des corps d'enseignants-chercheurs,
d'ingénieurs de recherche, d'ingénieurs d'études et
d'agents des services techniques ; la revalorisation de l'indice terminal du
corps (en voie d'extinction) des assistants de l'enseignement
supérieur ; la transformation de 130 emplois d'assistant de
bibliothèque en emplois de bibliothécaire adjoint
spécialisé ; la revalorisation de la carrière des
personnels de magasinage ; l'achèvement du plan
d'intégration de la filière ouvrière et de service dans
les corps techniques de la recherche et de la formation ; la
transformation de 736 agents administratifs en adjoints
administratifs ; enfin la création à partir du
1
er
septembre 2002 d'une indemnité pour les membres du
Conseil national des universités (à hauteur de 0,30 million
d'euros en tiers d'année).
Au total, hors transferts, l'augmentation des crédits demandés
pour la rémunération des personnels (soit 210 millions d'euros)
s'explique ainsi à hauteur de 142 millions d'euros par la
progression mécanique des rémunérations des emplois
budgétaires, à hauteur de 50 millions d'euros par les
créations d'emplois budgétaires et à hauteur de
18 millions d'euros par les mesures d'ajustement ou catégorielles.
Compte tenu notamment de son impact sur les crédits de fonctionnement
des établissements ou des CROUS destinés à la
rémunération des emplois non budgétaires,
la
progression mécanique des rémunérations représente
ainsi les 5/6èmes de la progression du budget de l'enseignement
supérieur
.
c) Les emplois budgétaires
Compte
tenu des créations d'emplois détaillées supra, l
es
emplois budgétaires de l'enseignement supérieur
s'élèveraient à 136.132 en septembre 2001
(+ 1,5 % par rapport à septembre 2000).
Au total, les
emplois budgétaires
du ministère se seront
ainsi accrus de 41,5 % entre 1990 et 2002, et de 12,2 % entre 1997 et
2002. Cette progression fut beaucoup plus rapide pour les enseignants
(+ 34 %) que pour les IATOS entre 1990 et 1997 ( + 15 %), mais
la législature 1997-2002 aura été
caractérisée au contraire par une moindre progression des emplois
d'enseignants (+ 10 %) que celle des emplois d'IATOS
12(
*
)
(+ 17 %).
Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour
2000, la
Cour des Comptes
soulignait toutefois que
«
contrairement aux emplois de personnel non enseignant dont
l'utilisation est quasi totale
, tous les emplois de personnel enseignant ne
sont pas utilisés
. Le recensement opéré en l'an 2000
montre que ...1421 emplois n'étaient pas utilisés au
1
er
janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations
remontées des établissements, ils se répartissaient entre
737 emplois délégués mais utilisés pour gager
des heures complémentaires et 684 emplois
délégués et non utilisés pour des raisons diverses
(attente de recrutement sur un poste libéré par un départ
en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en
détachement ou en mobilité, ...)
». La Cour
des Comptes ajoutait d'ailleurs : «
alors que tous les
emplois ne sont pas occupés, la prévision budgétaire s'est
avérée erronée... l'exécution [2000] ayant
montré que les crédits étaient insuffisants en fin
d'année
».
Evolution des emplois budgétaires recensés par le
ministère de l'Education nationale
pour l'enseignement
supérieur
(en milliers)
|
Rentrée |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Enseignants |
64,5 |
68,0 |
69,1 |
70,2 |
72,8 |
74,2 |
77,1 |
78,6 |
79,8 |
80,3 |
81,3 |
|
IATOS |
44,8 |
46,0 |
46,1 |
47,0 |
48,4 |
47,0 |
51,3 |
52,2 |
52,8 |
53,8 |
54,8 |
|
Total |
109,3 |
114,0 |
115,2 |
117,2 |
121,2 |
121,2 |
128,4 |
130,8 |
132,6 |
134,1 |
136,1 |
|
Etudiants 13( * ) |
1387 |
1504 |
1554 |
1591 |
1575 |
1547 |
1526 |
1523 |
1529 |
1538 |
1544 |
Source : ministère de l'Education nationale.
Les quinze dernières années auront été
également caractérisées par des
fluctuations
de
grande amplitude des
taux d'encadrement
.
En effet,
entre 1987 et 1995
, la progression du nombre des
étudiants des établissements dépendant du budget de
l'enseignement supérieur fut plus rapide que celle des emplois
budgétaires du département ministériel, conduisant
à une forte
dégradation des taux d'encadrement
, notamment
en personnel administratif et technique.
Mais les emplois budgétaires du département ministériel
ont poursuivi leur progression
depuis 1995
(+ 16 %), alors que
les effectifs étudiants se repliaient de 3 %, ce qui a permis une
nette amélioration
des taux d'encadrement.
Au total, le taux d'encadrement en enseignants chercheurs (ratio emplois
d'enseignants-chercheurs /étudiants) se sera ainsi dégradé
de 19,25 en 1987 à 22,62 en 1995, avant de redescendre à 19,14
à la rentrée 2001 (ce qui correspond aux niveaux atteints au
début des années 1980 (c'est à dire d'avant
l'accélération du nombre des étudiants).
Comme le souligne la Cour des Comptes, «
les créations
d'emplois sont ainsi intervenues de façon
décalée
par rapport à l'évolution de la démographie
étudiante... ce lissage, [étant], selon le ministère,
volontaire
» .
d) Les moyens de fonctionnement
Le
projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2002 prévoit
d'accroître
les moyens de fonctionnement de l'enseignement
supérieur de
84 millions d'euros
(soit 550 millions de
francs), à 1,169 milliard d'euros, (soit 7,67 milliards de
francs).
Ces moyens de fonctionnement sont constitués à près de
99 % de subventions de fonctionnement aux établissements.
Les subventions de fonctionnement aux établissements (chapitre 36-11)
Les
subventions de fonctionnement du chapitre 36-11 constituaient en 1999
(dernière année connue) près de
44 % des
ressources des universités
, les subventions de recherche et les
autres subventions d'Etat et des organismes publics en constituant par ailleurs
13 %, les droits universitaires 10 %, les ressources en formation continue
7 %, la rémunération des travaux et études 6 %,
les contrats de recherche 6 %, les subventions des collectivités
locales 5 %, la taxe d'apprentissage 2 % et les autres ressources
7 %.
En l'an 2000, un septième de ces subventions ont été
attribuées dans le cadre de la
politique contractuelle
entre
l'Etat et les établissements.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2000, la Cour des Comptes concluait toutefois que
«
le volet évaluation de la politique contractuelle (dont
dépend pourtant la pertinence et la réussite de la
démarche) apparaît encore marginal. Le flou des procédures,
l'absence de réelles sanctions et la faiblesse des indicateurs ne
permettent pas, en particulier d'apprécier l'emploi des moyens
contractualisés au regard des objectifs et des priorités qui ont
été arrêtés
».
En outre, la Cour des Comptes indiquait de manière plus
générale que
« le chapitre 36-11 illustre la
difficulté que rencontre l'administration centrale à suivre
l'utilisation des crédits qu'elle alloue aux universités et donc
à mettre en place un contrôle de gestion qui suppose des
données certaines. En effet, les crédits sont certes
définis par leur objet pour certains d'entre eux dans les
arrêtés de notification, mais en fait, une fois
intégrés dans les budgets des universités, leur
utilisation se fond avec celle des autres ressources disponibles dans les
établissements. Par ailleurs, les comptes financiers des
universités ne sont pas assez fins ni fiables pour connaître avec
précision l'utilisation qu'elles font de leurs ressources. Ainsi, les
crédits d'heures supplémentaires réellement
dépensés par les établissements ne sont pas connus par
l'administration centrale, dont les dotations ne couvrent vraisemblablement
qu'un quart environ de ce type de dépense
».
Les moyens de fonctionnement de l'enseignement supérieur progresseraient
ainsi de 7,6 % en 2002, après une hausse de 3,0 % en 2001.
En fait, cette progression résulterait à hauteur de 6,5 millions
d'euros d'une opération de déconcentration : le
transfert
à partir du 1
er
septembre 2002 des
crédits relatifs aux primes de charges administratives et aux primes de
responsabilités pédagogiques du chapitre 31-12
« indemnités et allocations diverses » au chapitre
36-11 « subventions de fonctionnement », ce qui donnera
plus de souplesse aux établissements.
Compte tenu par ailleurs d'autres opérations de transfert de moindre
importance, l'augmentation des
moyens de fonctionnement
de
l'enseignement supérieur ressort ainsi à structure constante
à 78 millions d'euros dans le projet de budget pour 2002, soit une
hausse de 7,1 %
, imputable en totalité à la
progression des subventions aux établissements, puisque les
crédits demandés pour les autres chapitres (notamment pour les
examens et concours et pour le comité national d'évaluation) sont
reconduits à l'identique par rapport à ceux prévus dans le
budget pour 2001.
Il convient toutefois de remarquer qu'au cours des quinze dernières
années, les fluctuations des
«
réserves
» des établissements ont
partiellement amorti celles des subventions de fonctionnement. On peut ainsi
craindre que l'accélération des subventions de fonctionnement ne
conduise à une nouvelle hausse de ces
« réserves ».
Or, le
fonds de roulement
des établissements a déjà
progressé de 23 % entre 1995 et 1999 pour atteindre
993 millions d'euros (soit 6,517 milliards de francs), ce qui
équivalait à presque un an de subventions de fonctionnement ou
à
230 jours de dépenses de fonctionnement
, alors que
la norme retenue pour le niveau du fonds de roulement par le ministère
de l'Education nationale est de 90 jours de dépenses de
fonctionnement.
La Cour des Comptes concluait ainsi la monographie consacrée au budget
de l'enseignement supérieur dans son rapport sur l'exécution des
lois de finances pour 2000 : « ...
ce montant signifie que les
ressources disponibles dans les établissements d'enseignement
supérieur représenteraient ainsi un volume de près de
4 milliards de francs. Un tel montant, qui ne peut [certes] pas être
assimilé à la seule thésaurisation des subventions
reçues de l'Etat, appelle [toutefois] analyse et action de la part du
ministère
».
Quoi qu'il en soit, on peut préciser que l'augmentation des moyens de
fonctionnement des établissements prévue dans le projet de budget
pour 2002 (soit 78 millions d'euros à structure constante) se
décompose pour l'essentiel entre :
- la hausse de
65 millions d'euros
(+ 7,6 %, après
+ 2,2 % en 2001), à 931 millions d'euros, des
subventions
de
fonctionnement
aux
universités
, dont
9 millions d'euros au titre de l'impact mécanique de la
revalorisation du point de la fonction publique sur les
rémunérations versées sur les crédits de subvention
(notamment les heures complémentaires) et 2,1 millions d'euros au
titre du financement d'une expérimentation de dévolution du
patrimoine à certains établissements ;
- la hausse de
6 millions d'euros
(+ 5,3 %, après
+ 2,6 % en 2001), à 121 millions d'euros, des
crédits de fonctionnement des
bibliothèques
universitaires
;
- la hausse de
2,4 millions d'euros
(+ 26 %,
après + 23 % en 2001), à 11,6 millions d'euros,
des crédits réservés à
l'action
internationale
. Alors que la forte progression de 2001 avait principalement
bénéficié à EduFrance, à l'agence
Socrates-Leonardo da Vinci et aux universités franco-allemande et
franco-italienne, l'augmentation demandée pour 2002 devrait notamment
permettre le développement des «
universités
européennes d'été
» ;
- la hausse de
1,2 millions d'euros
(+ 8 %), à
16,5 millions d'euros, des subventions de fonctionnement de fonctionnement
de
l'Institut national de la recherche pédagogique
(INRP) ;
- l'augmentation de
1,2 millions d'euros
(+ 23 %), à
5,3 millions d'euros, des crédits de fonctionnement de
l'établissement public du musée des arts et civilisations Paris
(le musée des arts premiers), cofinancé par l'enseignement
supérieur ;
- la hausse de
0,6 millions d'euros
(+ 1,6 %, après +
13 % en 2001), des subventions de fonctionnement accordées aux
laboratoires universitaires
de recherche.
e) Les dépenses d'intervention
Les
dépenses d'intervention de l'agrégat (titre IV), qui avaient
baissé de 9 % en 2001, sont
stables
à
36,2 millions d'euros (soit 235 millions de francs).
Cette stabilité recouvre en fait deux évolutions
divergentes :
- d'un côté, la réduction à 16 190 euros
(contre 0,9 million d'euros en 2001 et 3,8 millions d'euros en l'an
2000) des crédits demandés pour l'article 43-11.20
« Activités de bibliothèques et
muséologie », le ministère ayant désormais
entièrement achevé sa participation au budget d'acquisition du
musée des arts premiers
(soit 75 millions de francs sur
trois ans) ;
- de l'autre, la progression de 0,9 million d'euros (+ 2,6 %, après
+ 2,5 % en 2001), à 35,5 millions d'euros, des
crédits destinés à
l'enseignement
supérieur privé et aux subventions aux associations
, qui
constituent désormais 98 % des crédits d'intervention de la
section budgétaire. Cette progression pourrait notamment permettre le
doublement des crédits destinés à la
formation des
élus étudiants
(0,96 million d'euros,
soit 6 millions de francs).
f) Les dépenses en capital
Les
crédits d'investissement
(titres V et VI) demandés pour
2002 représentent un peu plus de 8 % du budget de l'enseignement
supérieur, à 723 millions d'euros, soit
une baisse de
13,7 %
(après une hausse de 1,6 % en 2001).
Ces crédits sont répartis sur quatre chapitres : deux
chapitres de construction à maîtrise d'ouvrage Etat (chapitre
56-10) ou à maîtrise d'ouvrage déléguée
(66-73) et deux chapitres consacrés respectivement à
l'équipement (chapitre 66-71) et à la maintenance (chapitre
66-72).
- • Les subventions d'équipement demandées pour la recherche universitaire, qui s'apparentent pour partie à des subventions de fonctionnement, s'élèvent en 2002 à 321 millions d'euros de crédits de paiement (soit 2,11 milliards de francs), en hausse de 5,9 % après une progression de 7,3 % en 2001, et à 330 millions d'euros d'autorisations de programmes (soit 2,17 milliards de francs), en hausse de 5,8 % après une progression de 10,7 % en 2001.
Par ailleurs, les subventions prévues pour l'entretien et la maintenance des laboratoires universitaires (article 66-72.50) baissent de 2,8 % en crédits de paiements, à 20,4 millions d'euros (après une baisse de 5 % en 2001), et sont stables en autorisations de programme à 19,8 millions d'euros.
Au total, la recherche universitaire bénéficiera de 341 millions d'euros de crédits de paiements en 2002, contre 325 millions d'euros en 2001, soit une hausse de 5,0 %.
- • En revanche, les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments d'enseignement supérieur s'inscrivent en repli en 2002 à 211 millions d'euros de crédits de paiements , soit une baisse de 12,3 % après une baisse de 9,4 % en 2001, et à 150 millions d'euros d'autorisations de programmes, soit une baisse de 44 %, après - 4 % en 2001.
En premier lieu, les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de maintenance , qui s'apparentent aussi pour une large part à des subventions de fonctionnement, augmentent de 12 millions d'euros de crédits de paiements, à 112 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 12 %, après une progression de 19 % en 2001.
En revanche, même si l'on ne prend pas en compte l'évolution des dotations prévues pour le campus de Jussieu, les crédits de paiement 14( * ) demandés pour les travaux de mise aux normes de sécurité , qui recouvrent à la fois la participation de l'Etat au volet sécurité du plan « Université du troisième millénaire » (U3M) et les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de mise aux normes de sécurité, connaissent une nette diminution, à 77 millions d'euros en 2002, contre 96 millions d'euros en 2001, soit une baisse de 20 %.
Enfin, les crédits de paiement demandés pour le désamiantage du campus de Jussieu s'inscrivent en très net repli : de 88 millions d'euros en l'an 2000 à 46 millions d'euros en 2001, puis à 22,9 millions d'euros en 2002 . En deux ans, ces crédits auront donc été divisés par quatre .
Cette baisse s'explique selon le ministère par les difficultés techniques rencontrées dans les opérations de désamiantage, qui se traduisent par d'importants reports de crédits de paiement.
Au 31 décembre 2000, le fonds de roulement de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ) s'élevait ainsi à 101 millions d'euros (662 millions de francs), ce qui correspond au double des crédits de paiements demandés pour 2001 ou à 1,24 fois l'ensemble des crédits engagés sur toute la période 1997-2000.
On peut rappeler que le coût total de ce programme avait été estimé à 3,8 milliards de francs en 1999. Au rythme de la période 1997-2000, les travaux pourraient ainsi se poursuivre au moins jusqu'en 2025.
Depuis l'an dernier, la date d'achèvement des travaux annoncée par le ministère a d'ailleurs reculé de deux ans, de 2006-2007 à 2008-2009.
Les dépenses de personnel de l'EPCJ, qui employait 27 personnes à la fin de l'an 2000, ont pourtant doublé entre 1998 et l'an 2000.
Ces évolutions confirment les difficultés du ministère à maîtriser la gestion de ses crédits d'investissement, qui avaient relevées par la Cour des Comptes pour les chapitres de construction dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 (cf. encadré ci-dessous).
Les conclusions de la Cour des Comptes sur la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur.
Dans
son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année
2000, la Cour des Comptes concluait (pages 206-207) d'une synthèse
consacrée au budget de l'enseignement supérieur que :
«...
les conditions d'utilisation des crédits sur [les
chapitres] 56-10 et 66-73 [constructions universitaires]
ne
cessent
de se dégrader.
Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint
en 2000, 1 596 millions de francs, contre 668 millions de francs en 1997, ce
qui représente pour l'exercice sous revue [2000], un montant
équivalent à celui des dotations initiales.
La période 1997-2000 montre l'accélération du
phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous
l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon
régulière (+ 23 ) et ce en dépit d'un
ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des
dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux
de consommation qui passe en 4 ans de 75 % à 50 %...
...
Cette sous-utilisation des moyens
, si elle tient pour partie
à des raisons conjoncturelles (lancement du projet Université du
troisième millénaire) et des nouveaux contrats de plan
Etat-Régions (CPER), reprise économique du bâtiment,
défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice
2000...)
traduit également une maîtrise d'ouvrage
défaillante
. La multiplicité des intervenants, les
difficultés rencontrées dans les marchés publics et
l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour
retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des
crédits ».
Cette critique est d'ailleurs réitérée et
précisée par la Cour des Comptes quelques pages plus loin pour
les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'ouvrage Etat) :
«
La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante
...
La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse
de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager
des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de
la complexité des projets ou des effets conjoncturels de
l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être
invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des
projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de
leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part
importante à l'origine de cette situation
... le suivi approximatif
par l'administration centrale de la gestion des crédits en région
ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du
chapitre
.
»
Enfin la Cour des Comptes relève une
irrégularité
significative dans l'exécution du chapitre 56-10 en l'an 2000 :
«
Par un arrêté du 15 novembre 2000, 59 millions de
francs ont été annulés en crédits de paiement et en
autorisations de programmes afin de régler le coût de
l'acquisition par le ministère de l'Education nationale des
bâtiments de la rue de Grenelle affectés jusqu'alors au
ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie...
L'opération a ainsi conduit à
détourner des
crédits affectés aux constructions universitaires
, dont les
dotations étaient certes importantes, au profit des équipements
de l'administration centrale moins bien dotés sur la section
scolaire.
»
- • S'agissant des crédits de paiement, le budget de l'enseignement supérieur pour 2002 tient compte de ce constat d'échec, au contraire du budget précédent.
En d'autres termes, comme l'indique le ministère de l'Education nationale 15( * ) « le volume des crédits de paiement a été recalibré pour tenir compte du rythme effectif d'engagement des travaux ».
Ces crédits de paiement peuvent être décomposés comme suit :
- 74 millions d'euros (484 millions de francs) pour les travaux de construction sous maîtrise d'ouvrage Etat , contre 92 millions d'euros en 2001 (603 millions de francs), soit une baisse de 20 %.
Au total, les crédits de paiement de ce chapitre auront ainsi connu des fluctuations de grande ampleur au cours de la législature 1997-2002, comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Evolution des crédits de paiement du chapitre 56-10
constructions
sous maîtrise d'ouvrage Etat (en millions d'euros)
|
LFI |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Crédits de paiement |
197 |
141 |
132 |
70 |
92 |
74 |
|
Evolution |
|
-27,9 % |
-5,9 % |
-47,6 % |
+31,5 % |
-20,0 % |
-
97 millions d'euros
(634 millions de francs) pour les
autres
travaux
de construction, contre 180 millions d'euros en 2001 (1 180
millions de francs), soit une baisse de 46 %.
Ces dotations se subdivisent elles-mêmes entre
35,1 millions
d'euros pour le musée du quai Branly (contre 13 millions
d'euros en 2001), 14,2 millions d'euros pour la rénovation du
Museum d'histoire naturelle (contre 12 millions en 2001), et
47,6 millions d'euros pour les travaux de construction sous maîtrise
d'ouvrage des établissements ou des collectivités locales
proprement dits
16(
*
)
(contre
155 millions d'euros en 2001, dont 9,15 millions d'euros ont
toutefois été annulés en mai 2001, en contrepartie d'une
ouverture de crédits d'un montant équivalent au chapitre 56-10).
- • Au contraire des crédits de paiement ainsi recalibrés à la baisse pour tenir compte du retard des travaux en cours, les autorisations de programme destinées aux constructions nouvelles s'inscrivent en hausse de 5 % dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2002, à 404 millions d'euros (2,65 milliards de francs), contre 385 millions d'euros en 2001 (2,52 milliards de francs).
- 363,6 millions d'euros (2,39 milliards de francs), contre 313 millions d'euros en 2001, dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, dont 317,9 millions d'euros au titre des engagements de l'Etat en matière d'enseignement supérieur et 45,7 millions d'euros au titre des engagements de l'Etat en matière de recherche la recherche et
- 40,55 millions d'euros hors contrats de plan Etat-Régions, dont 18,75 millions d'euros pour le musée des arts premiers (contre 49,3 millions d'euros en 2001) et 21,8 millions d'euros pour le Museum d'histoire naturelle (comme en 2001) ;
Compte tenu des observations précédentes sur les retards et les difficultés de pilotage des programmes d'investissement du ministère cette accélération des autorisations de programmes pourrait toutefois davantage constituer une mesure d'affichage qu'une réelle impulsion en faveur du développement universitaire.
A cet égard, on peut d'ailleurs rappeler que l'ouverture d'autorisations de programmes n'est rien d'autre qu'une reconnaissance de dette de la part de l'Etat lorsqu'elle ne s'accompagne pas de la mise de place de crédits de paiements.
- • On peut ainsi s'inquiéter du rythme de financement par le ministère de l'enseignement supérieur de ses engagements au titre des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006.
Néanmoins, le ministère de l'Education nationale n'aura mis en place à ce titre que 77 millions d'euros de crédits de paiement en l'an 2000, 78 millions d'euros de crédits de paiement en 2001 et 100 millions d'euros de crédits de paiement en 2002, soir un total cumulé de 255 millions d'euros sur la période 2000-2002, qui ne représente que 12 % des engagements de l'Etat au titre des CPER 2000-2006.
A ce rythme, le ministère de l'Education nationale aura mis en place les crédits de paiement correspondant à ses engagements contractualisés en 2025.
Certes, ce retard est pour partie imputable aux délai de lancement de certains travaux.
Cela signifie toutefois que le ministère de l'Education nationale devra désormais consacrer en moyenne chaque année sur la période 2003-2006 environ 0,48 milliard d'euros (soit plus de 3,15 milliards de francs) de crédits de paiements aux opérations prévues dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, soit près 5 fois plus que les crédits de paiement prévus à cet effet dans le projet de budget pour 2002.
Il s'agit là d'une « bombe à retardement » budgétaire .
Le plan U3M et les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006
Entre
1991 et 1999, l'Etat et les collectivités locales ont financé
à parité, à hauteur de 40 milliards de francs, le
plan U2000
, qui a principalement permis la construction de
3,5 millions de m
2
de locaux universitaires permettant de
pallier les principales carences en capacité d'accueil des
étudiants.
Le plan
U3M
2000-2006 se veut plus
global
, et ne concernera pas
seulement la construction de locaux universitaires, mais aussi la
restructurations des sites existants (notamment à Paris-centre et
à Toulouse), la
vie étudiante
(notamment les
bibliothèques, le logement et la restauration), la recherche et le
transfert de technologie. Son application relève à la fois du
ministère de l'Education nationale et du ministère de la
Recherche.
Les
financements
mobilisés dans le cadre du plan U3M
s'établissent comme suit :
- 42,5 milliards de francs dans le cadre des
contrats de plan
Etat-Régions 2000-2006
, dont 18,2 milliards de francs pour l'Etat,
parmi lesquels 14,3 milliards de francs pour le ministère de l'Education
nationale. 25 % de ces crédits seront consacrés à la vie
étudiante et aux bibliothèques ;
- 3,8 milliards de francs de l'Etat pour le campus de Jussieu ;
- 2,7 milliards de francs de l'Etat pour le plan de sécurité, qui
s'inscrit notamment dans le cadre des contrats Etat-Universités et
poursuit le plan 1996-1999 ;
- 1 milliard de francs de l'Etat pour la rénovation du museum d'histoire
naturelle ;
- 0,6 milliards de francs de l'Etat pour le musée du quai Branly.
Hormis les opérations récurrentes de maintenance courante et
les subventions d'équipement aux laboratoires universitaires, le plan
U3M, à travers les grands travaux, le plan sécurité et les
contrats de plan Etat-Régions, absorbe dès aujourd'hui la
totalité des autorisations de programmes du budget de l'enseignement
supérieur
.
2. Action sociale
Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet
agrégat connaît dans le projet de loi de finances pour 2002 une
progression nettement ralentie à
1,581 milliard d'euros
(10,37 milliards de francs), contre 1,565 milliard d'euros en
2001(10,26 milliards de francs), soit une
hausse de
1,3 %
.
Après avoir augmenté de 8,2 % en 1999 et en 2000, puis de
6,8 % en 2001, soit au total de 25 % sur la période 1999-2001,
en raison de la mise en place du «
plan social
étudiant
», les dépenses d'action sociale
inscrites au budget de l'enseignement supérieur atteignent donc un
palier.
La part des dépenses d'action sociale dans les dépenses de
fonctionnement et d'intervention du budget de l'enseignement supérieur
se replie ainsi à 19,8 %, après avoir augmente de
19,1 % en 1998, à 20,3 % en 2001.
Ce ralentissement concerne davantage les
aides directes
(dont la hausse
est limitée à + 1,2 % en 2002, contre
+ 29,7 % sur la période 1999-2001), puisque la progression des
aides indirectes
est identique à celle des trois années
précédentes (+ 1,6 % par an).
Récapitulation des dépenses d'action sociale
au titre du budget de l'enseignement supérieur
(en millions d'euros)
|
|
LFI1998 |
LFI1999 |
LFI2000 |
LFI2001 |
PLF 2002 |
|
Aides indirectes (fonctionnement du CNOUS et des CROUS) |
253 |
263 |
269 |
265 |
269 |
|
Evolution en % |
+ 0,2 |
+ 4,0 |
+ 2,1 |
- 1,2 |
+1,6 |
|
Nombre de lits subventionnés (en milliers) 17( * ) |
100,1 |
99,5 |
99,8 |
99,4 |
99,4 |
|
Nombre de repas subventionnés (en millions) |
63,3 |
62,1 |
60,7 |
|
|
|
Aides directes (bourses, secours d'étude et contribution de l'Etat aux transports collectifs parisiens) |
1002 |
1094 |
1197 |
1299 |
1315 |
|
Evolution en % |
+0,7 |
+9,3 |
+9,4 |
+8,5 |
+1,2 |
|
Etudiants boursiers 18( * ) (en milliers) |
410 |
454 |
476 |
nc |
|
|
Taux d'étudiants boursiers 19( * ) |
24,1% |
27,2% |
28,2% |
30 ,0% |
|
|
Total pour l'action sociale |
1255 |
1367 |
1466 |
1564 |
1584 |
Source : ministère de l'Education nationale
a) Les objectifs assignés à cet agrégat
Les
objectifs
assignés à l'action sociale du ministère
ne répondent qu'à la seule préoccupation
« d'efficacité socio-économique ».
Contrairement aux préconisations conjointes du bon sens et de la
direction du budget (cf. les observations de votre Rapporteur spécial),
ces objectifs ne répondent ainsi ni à des préoccupations
de bonne gestion, ni à des préoccupations de
« qualité du service ».
En matière d'aide sociale, la
qualité du service
offert
aux usagers, par exemple les délais d'octroi et de paiements des
bourses, sont pourtant essentiels.
Quoi qu'il en soit, le projet de budget pour 2002 décline cet objectif
« d'efficacité socio-économique » en
quatre sous objectifs
.
- • Trois de ces sous objectifs concernent les aides indirectes . Ils consistent respectivement à :
- « remettre à un niveau le patrimoine » des résidences universitaires, les indicateurs associés étant le nombre de lits crées ou rénovés, ces indicateurs de flux s'étant substitués à l'indicateur de stock utilisé dans le budget pour 2001 (le nombre de lits subventionnés), qui s'inscrivait en diminution ;
- enfin « offrir aux étudiants un repas équilibré à prix modéré », les indicateurs associés étant le prix et le coût moyen du repas en restaurant universitaire au 1 er janvier. Ces indicateurs se sont substitués dans le projet de loi de finances pour 2002 à l'évolution du nombre de repas servis. Il est vrai que cet indicateur, retenu en 2001, mettait tout particulièrement en relief la désaffection des étudiants envers les restaurants universitaires.
Les évolutions de ces indicateurs, telles qu'elles sont retracées dans le bleu budgétaire, sont édifiantes : tous ces indicateurs se sont dégradés entre 1997 et l'an 2000 .
En effet, le loyer résiduel en chambre de cité universitaire a augmenté de 25 % et le loyer résiduel d'un studio de résidence universitaire, ainsi que le prix et le coût d'un repas en restaurant universitaire ont augmenté de 8 % ; alors que l'indice des prix à la consommation n'a progressé que de 4 % en glissement annuel sur la même période. En outre, le nombre de lits créés a baissé de 15 % et le nombre de lits rénovés a baissé de 47 %.
En fait, ces évolutions traduisent bien la priorité exclusive accordée aux aides directes au détriment des aides indirectes.
- • S'agissant des dépenses d'aide directes (soit près de 1,4 milliards d'euros), un seul sous-objectif leur est assigné : « atteindre un taux de 30 % d'étudiants aidés », l'indicateur associé étant le ratio étudiants boursiers / étudiants des formations du ministère de l'Education nationale susceptibles d'accueillir des boursiers.
Cet objectif appelle trois remarques :
- en premier lieu, entre les années universitaires 1997-1998 et 2000-2001, le montant moyen des bourses ne s'est accru que de 2,5 % en francs courants (de 16 100 francs à 16 507 francs), ce qui correspond à une baisse en francs constants. Contrairement aux assertions du dossier de presse 20( * ) de la rentrée universitaire 2001, le niveau moyen des aides n'aura donc pas augmenté de 15 % entre 1997 et 2001. Cela résulte d'un effet de structure : la création de bourses à taux zéro et l'élargissement de la proportion d'étudiants aidés tendent spontanément, à freiner le montant moyen des bourses (les nouveaux étudiants aidés disposant, toutes choses égales par ailleurs, de ressources supérieures et donc de montants de bourses inférieures), malgré le relèvement des taux de 15 % ;
- en second lieu, votre rapporteur spécial avait souligné dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001 que les statistiques publiées par le ministère de l'Education nationale relatives au nombre et à la proportion de boursiers étaient incohérentes et probablement fausses.
On peut ainsi rappeler que les estimations du nombre de boursiers pour l'année universitaire 1999-2000 s'établissaient ainsi à la rentrée 2000-2001 à 459.718 dans le dossier de présentation de la loi de finances réalisé par la mission de la communication du ministère, mais à 457.719 dans le bleu budgétaire et à 453.442 dans la réponse du ministère au questionnaire de la Commission des finances, trois documents pourtant concomitants. Un an plus tard, dans sa réponse au questionnaire de la commission des finances sur le projet de budget pour 2002, le ministère estime désormais très précisément le nombre de boursiers en 1999-2000 à 447.955.
On ne peut ainsi que s'étonner de l'incapacité du ministère à dénombrer rétrospectivement les boursiers de manière fiable ;
- on peut surtout s'étonner de ce que le ministère soit incapable d'estimer de manière satisfaisante le nombre d'étudiants boursiers de l'année universitaire en cours .
Dans le projet de loi de finances pour 2001 publié à la rentrée universitaire 2000-2001, le nombre d'étudiants boursiers était ainsi prévu à 490.000 en 2000-2001, alors qu'il est aujourd'hui estimé à 467.000, soit un écart de près de 5 %, que ne justifie aucunement l'évolution de la démographie étudiante (plus dynamique qu'escompté). Cette surestimation du nombre de boursiers s'est notamment traduite par une dotation excessive des crédits d'aide directe.
Au total, les systèmes d'information et les capacités de pilotage du ministère en matière de bourses semblent particulièrement défaillants .
b) Les crédits d' aides indirectes
Les
aides indirectes sont désormais regroupées au chapitre 36-14 du
titre III, qui recouvre l'ensemble des moyens de fonctionnement (y compris
les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres
universitaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la
Cité internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la
vie étudiante (OVE), soit 269 millions d'euros en 2002 (+
1,6 %).
Ces aides recouvrent pour l'essentiel :
- la rémunération des
personnels
du CNOUS et des
CROUS
, à hauteur de
xxx
21(
*
)
millions d'euros en 2002
, contre
93,9 millions d'euros en 2001, soit une hausse de xxx % (contre
+ 0,6 % en 2001). Cette hausse s'explique notamment par la
création de 42 emplois non budgétaires dans les CROUS
à partir du 1
er
septembre 2002 ;
- les subventions de
fonctionnement
aux
restaurants
universitaires
, à hauteur de
95,1 millions d'euros
prévus pour 2002 (sans changement par rapport à 2001), sur la
base d'une subvention par repas de 10,27 F, et sous l'hypothèse de
stabilité du nombre de repas d'étudiants constaté en l'an
2000, soit 60,8 millions.
Rappelons à cet égard que le nombre de repas étudiants
servis par les restaurants universitaires s'est toutefois réduit de
6,2 % entre 1997 et 2000, en raison notamment du repli du nombre
d'étudiants (- 1,2 %) de la transformation des pratiques
alimentaires des jeunes (déstructuration des repas), mais aussi d'une
certaine
désaffection
envers ce type de restauration, qu'un audit
réalisé en 1998-1999 imputait notamment aux files d'attente et au
manque de place. Au total, sur la base de deux repas par jour, les restaurants
universitaires ne servent environ que 5 % des repas des étudiants
durant l'année universitaire.
- les subventions de
fonctionnement
aux
résidences
universitaires
(environ 99 000 lits). Ces subventions, qui pourraient
atteindre
29,5 millions
d'euros
en 2002, se réduisent
depuis 1995, en raison de la baisse du nombre de lits en résidence
universitaires traditionnelles (- 9 % entre 1990 et 2000), d'une
part, de la diminution de la part du fonctionnement pris en charge par l'Etat
(de 26 % en 1995 à 19 % en 2002), au profit d'une hausse
des redevances versées par les étudiants (+ 18% depuis
1995), d'autre part.
Néanmoins, le potentiel total d'accueil des étudiants (environ
149 500 lits, soit + 20% par rapport à 1990, mais - 0,1 %
par rapport à 1997), pourrait se stabiliser en raison de la
légère augmentation du nombre de studios et d'appartement
nouvellement construits en application de la loi du 15 juillet 1985, dont
l'équilibre financier est assuré par les seules recettes
provenant des étudiants, mais qui ouvrent droit à l'aide
personnalisée au logement (APL) ;
- les subventions prévues pour la
rénovation
et
l'entretien
des restaurants et résidences universitaires, qui
s'élèvent à 38,4 millions d'euros en 2002 (sans
changement par rapport à 2001) ;
c) Les crédits d'aides directes
Les aides directes constituent désormais la totalité du titre IV de cet agrégat. Elles sont regroupées dans un seul chapitre (43-71), pour lequel le projet de budget pour 2002 demande 1,315 milliard d'euros (8,63 milliards de francs) de crédits de paiement, soit une progression de 1,2 %, contre + 8,5 % en 2001.
- • Ce chapitre recouvre en fait quatre articles d'importance très inégale :
- l'article 43-71.40 regroupe les crédits destinés aux prêts d'honneur sans intérêt, remboursables au plus tard 10 ans avant la fin des études et accordés par un comité académique spécialisé. Les crédits demandés pour cette action s'élèvent à 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) d'euros en 2002 (contre 3,96 millions d'euros en 2001, soit une baisse de 23 %). En cours de gestion, ces crédits sont traditionnellement abondés par les fonds de concours résultant des remboursements effectués par les étudiants (à hauteur de 3,05 millions d'euros en l'an 2000) ;
- l'article 43-71.70 regroupe l'ensemble des « bourses spéciales pour l'étranger », c'est à dire les bourses associées aux stages industriels et commerciaux (à hauteur de 914 6910 euros en l'an 2001), les « bourses d'enseignement supérieur et frais de voyage à l'étranger, notamment dans les pays de langue arabe » (à hauteur de 99 275 euros en l'an 2001), les autres secours exceptionnels aux enfants de familles françaises résidant à l'étranger (à hauteur de 2 623 euros seulement en l'an 2001), enfin et surtout les aides complémentaires aux bourses ERASMUS (à hauteur de 1,524 million d'euros en l'an 2001, soit en moyenne moins d'un euro par an par étudiant des universités).
Les crédits demandés pour cet article augmentent de 3,96 millions d'euros en 2002, pour atteindre 6,50 millions d'euros (soit 42,6 millions de francs), en raison notamment du doublement des aides complémentaires aux bourses ERASMUS à partir de la rentrée 2001. L'aide complémentaire reçue par les étudiants demeure toutefois très modeste (de l'ordre d'une trentaine d'euros par mois durant un semestre) ;
- l'article 43-71.10 comprend en fait en fait 99 % des crédits de ce chapitre, dont la nomenclature est sans doute à revoir . En effet, cet article regroupe à la fois des crédits destinés à des actions sociales diverses (« voyages de port à port », frais de transport des étudiants étrangers vers les établissements universitaires, etc.), pour un montant cumulé de 2 millions d'euros ; la contribution de l'Etat au financement de la carte « Imagine R » permettant aux étudiants franciliens de voyager avec 40 % de réduction dans les transports collectifs parisiens (290.000 étudiants étant concernés en 2000-2001), à hauteur de 11,4 milllions d'euros en 2001, enfin les bourses proprement dites, à hauteur de 1.276 millions d'euros en 2001, soit 99 % de l'article et 98 % du chapitre.
Les crédits demandés pour cet article s'élèvent à 1.302 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 1 %.
- • L'évolution des crédits demandés pour l'article 43-71.10 appelle quatre séries de remarques :
- la Cour des Comptes a toutefois souligné dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'an 2000 que les dépenses n'ont pas suivi le même rythme de progression sur la période 1998-2000, le taux de consommation des crédits du chapitre 43-71 s'établissant ainsi à 98 % en 1999 et à 95 % en l'an 2000.
La Cour des comptes conclut à cet égard : « certes, cette évolution est vraisemblablement due à un « effet retard » du plan étudiant, dont les crédits ont été mis en place en fonction de l'échéancier prévu, alors que le rythme de consommation habituel des crédits et la nouveauté de certaines mesures ont été un frein à leur mise en oeuvre. Mais on doit aussi remarquer que la sur-dotation des chapitres concernés est un phénomène ancien, constaté dès avant l'existence du plan social, qui n'a donc pas été résorbé, malgré les mesures successives d'annulation ayant concerné ce même chapitre depuis plusieurs années [8,28 millions d'euros en 1999 et 15,24 millions d'euros en l`an 2000] » ;
- à la fin de l'an 2000, le reliquat de fin de gestion des crédits du chapitre 43-71 atteignait ainsi 59 millions d'euros, soit près de 5 % des dotations initiales. Ce reliquat a été entièrement reporté le 22 mars 2001 sur les crédits pour 2001, une fraction (10,75 millions d'euros) en étant toutefois annulée le 21 mai 2001. Malgré cette nouvelle annulation, les crédits disponibles pour l'exercice 2001 demeuraient ainsi supérieurs de 4 % aux crédits votés en loi de finances initiale ;
- les crédits demandés pour 2002 pour le chapitre 43-71 ne progressent que de 16 millions d'euros. Cette faible progression est étonnante compte tenu des montants cumulés (environ 100 millions d'euros) de l'effet en année pleine des mesures déjà annoncées l'an passé pour la rentrée 2001 22( * ) (environ 76 millions d'euros) et de l'effet des mesures qui viennent être annoncées (26 millions d'euros). Ce paradoxe ne peut trouver que deux explications : ou bien les crédits demandés pour 2002 sont sous-estimés ; ou bien les crédits demandés pour 2001 ont été de nouveau grossièrement surestimés et les mesures d'ajustement prévues dans le projet de budget pour 2002 (- 10 millions d'euros) sont insuffisantes.
Dans les deux cas la gestion de ce chapitre soulève un problème de sincérité budgétaire (le chapitre servant délibérément de chapitre « réservoir ») et/ou de maladministration du dispositif d'aide sociale du ministère.
Les
bourses d'enseignement supérieur,
le plan social étudiant et les autres aides en faveur des
étudiants.
Les
bourses d'enseignement supérieur financées par l'article 43-71.10
sont accordées par le recteur, après instruction des dossiers par
les CROUS, aux étudiants suivant des formations habilitées (soit
1,7 million d'étudiants sur 2,1 millions).
Ces bourses se décomposaient traditionnellement comme suit :
- des bourses sur critères sociaux (environ 453.000 en 2000-2001)
attribuées en fonction des ressources et des charges des parents ou du
tuteur légal appréciées en fonction du barème
national. Ces bourses ne concernaient pas les étudiants de
troisième cycle. Leur montant maximum était de 21.402 francs par
an en 2000-2001;
- des bourses sur critères universitaires (environ 15. 000 en 2000-2001)
accordées sur proposition des présidents d'université en
fonction de critères universitaires et sociaux à des
étudiants suivant des formations particulières (bourses de DEA et
d'agrégation, d'une part, bourses de services public pour des
étudiants préparant des concours de la haute fonction publique,
au nombre de 577 en 2000-2001, d'autre part).
Composé d'un ensemble de mesures de portée inégale,
le
plan social étudiant
lancé à la rentrée
universitaire 1998 a consisté jusqu'aux nouvelles mesures
annoncées à la rentrée 2001 à :
-
relever les plafonds de ressources
ouvrant droit à l'octroi
d'une bourse ;
-
augmenter les
taux
nominaux
des bourses
(de 15 % au
total en quatre ans, dont + 3 % à + 5 % selon les
échelons à la rentrée 1998 ; + 0 % à la
rentrée 1999 ; + 0 % à +3,5 % à la rentrée
2000, et + 7,5 % à la rentrée 2001), ce qui correspond à
une revalorisation du pouvoir d'achat d'environ 10 %, la progression du montant
moyen des bourses allouées étant toutefois nettement plus faible
en raison d'un effet de structure ;
- créer la
carte de transport
« Imagine R »
pour les étudiants franciliens ;
- mettre en place à partir de la rentrée 1999
des nouvelles
bourses sur critères
sociaux
(des bourses à taux
zéro, au nombre de 30. 000 en 2000-2001, permettant seulement aux
étudiants de bénéficier de l'exonération des droits
d'inscription et de sécurité sociale et des bourses de
cycle, au nombre de 36.000 en 2000-2001, permettant aux étudiants de
conserver leur bourse alors même qu'ils rencontrent des
« difficultés dans leurs études », le plus
souvent un redoublement) ;
- mettre en place à partir de la rentrée des
«
allocations d'études
» destinées
à aider les étudiants confrontées à des situations
personnelles difficiles (par exemple la rupture des liens familiaux) mais ne
répondant pas aux critères sociaux (notamment lorsque les
ressources de leurs parents sont au dessus des plafonds prévus). Le
contingent de ces allocations d'études fut porté de 7.000
à la rentrée 1999 à 11.000 à la rentrée
2001.
Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné, ces
contingents ne sont toutefois
pas entièrement consommés
,
seules 5.368 bourses sur 7.000 en 1999-2000 et 8.009 bourses sur 9.000 en
2000-2001 ayant été effectivement attribuées. Cela
résulte à la fois d'un défaut d'information des
étudiants et des difficultés de gestion d'un dispositif
parcimonieux et par essence relativement discrétionnaire ;
- créer des
bourses de mérite
d'un montant maximum de
40.005 francs par an pour les étudiants bacheliers avec mention
très bien issus de familles modestes et se destinant aux études
de médecine ou aux études menant vers les concours
d'entrée à l'ENA, à l'Ecole nationale de la magistrature
(ENM) ou aux grandes écoles scientifiques. Le nombre de ces bourses a
été progressivement porté de 200 à la
rentrée 1998 à 800 à la rentrée 2001, le taux de
consommation de ces bourses étant toutefois en repli (95 % en 1998-1999;
91 % en 1999-2000 ; 83 % en 2000-2001).
Les mesures nouvelles annoncées à la rentrée
universitaire 2001
, qui sont d'effet immédiat, visent à :
- l'extension aux
étudiants inscrits en DESS
du système
des bourses sur critères sociaux, pour un coût de 18,6 millions
d'euros en 2001, le dispositif antérieur de bourses sur critères
« sociaux et universitaires » étant toutefois
maintenu ;
- la création d'un contingent de 36.000 mois de
bourses de
mobilité
destinées à permettre à environ 12.000
étudiants déjà boursiers sur critères sociaux de
suivre une formation à l'étranger en bénéficiant
d'un complément de bourse de 384 euros (2.519 francs) par mois durant en
moyenne trois mois. Le coût de ce dispositif est en de 13,8 millions
d'euros en année pleine ;
- la
revalorisation
du taux des bourses de 1,2 % à la
rentrée 2002.
Au total, le dispositif mis en place par le plan social étudiant
apparaît très
touffus
, un même étudiant
pouvant parfois bénéficier de cinq ou six dispositifs alternatifs
ou complémentaires, ce qui soulève des problèmes
d'information
.
Pourtant, ce dispositif ne recouvre qu'une minorité des aides
allouées aux étudiants
. Alimenté par une fraction des
droits universitaires (55 francs), le
fonds d'aide à la vie
étudiante
(FAVE), mis en place à la rentrée 1991
consacre ainsi environ un tiers de ses ressources (85 millions de francs en
1998, dernière année connue) à des actions sociales.
Surtout, comme le rappelait notre collègue M. Roland MUZEAU dans son
rapport au nom de la commission des affaires sociales sur
« l'allocation autonomie des jeunes de moins de vingt-cinq
ans »
23(
*
)
, les
étudiants bénéficient d'aides au logement majorées
par rapport au droit commun et de nombreuses aides sont déployées
indirectement (c'est à dire par l'intermédiaire de leurs
familles) ou directement en faveur des jeunes de 16 à 25 ans :
allocations familiales et complément familial versées aux
familles au titre des jeunes de moins de 20 ans, majoration des aides au
logement attribuées aux familles du fait des enfants âgées
de moins de 21 ans, majoration du RMI du fait d'un enfant à charge de
moins de 25 ans, avantages fiscaux au titre du quotient familial ou au titre de
la déduction d'une pension alimentaire, exonération sous un
certain plafond des revenus perçus à l'occasion d'emplois
occasionnels, etc.
Le dispositif d'aide aux étudiants apparaît ainsi d'une
extrême complexité
.
Cependant, le rapport « regards sur l'Education »
publié en l'an 2000 par l'OCDE suggérait que les aides publiques
attribuées aux étudiants en France étaient sensiblement
inférieures à celles attribuées à leurs homologues
en Allemagne et aux Etats-Unis.
C'est dans ce contexte que des
rapports successifs
du
Commissariat
général du Plan
(en février 2001) et du
Conseil
économique et social
(en mars 2001) ont prôné la
création respectivement d'une allocation d'autonomie pour les jeunes
(18-25 ans) en contrepartie d'une formation et/ou d'un travail et d'une
contribution de formation insertion, puis que fut créée par voie
législative une « Commission nationale pour l'autonomie des
jeunes » chargée de rendre ses conclusions avant le 31
décembre 2001.