Emploi et solidarité : emploi
Joseph OSTERMANN
Table des matières
- I. LA GESTION DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI
- II. LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
- III. L'ACTION DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES
- IV. LA PROMOTION DE L'EMPLOI ET LES ADAPTATIONS ÉCONOMIQUES
- V. LE FINANCEMENT DU RETRAIT D'ACTIVITÉ ET LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AUX DÉPENSES DE CHÔMAGE
- VI. LES ARTICLES RATTACHÉS
- VII. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Dans le
projet de loi de finances pour 2002, les crédits du ministère de
l'emploi s'élèvent à
16,78 milliards d'euros
(110,07 milliards de francs). Ils s'établissaient à 17,05
milliards d'euros (111,83 milliards de francs) en 2001, et à 18,61
milliards d'euros (122,07 milliards de francs) en 2000.
Ces crédits connaissent donc une
diminution de 1,6 %
,
après une baisse de 1,9 % l'année dernière.
En dépit des déclarations gouvernementales
, probablement
liées à l'inquiétude sur les perspectives de
l'évolution du marché du travail,
le budget de l'emploi ne
constitue plus une priorité budgétaire
, les dépenses
du budget général devant augmenter, en moyenne, de 2 % en 2002.
Les dépenses du budget de l'emploi sont à hauteur de 10,6 % (9,6
% en 2001 et 8,1 % en 2000) consacrées aux moyens de
fonctionnement, et de 88,9 % (près de 90 % en 2001 et 91,4 % en 2000)
aux dépenses d'intervention. Le montant des dépenses en capital
n'est que de 76,29 millions d'euros (500,43 millions de francs), soit
moins de 0,5 % de l'ensemble des crédits.
Le titre III
comporte l'essentiel
des moyens de gestion de
la politique de l'emploi
: il s'agit essentiellement des
crédits de fonctionnement des services du ministère de l'emploi
et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).
Le titre IV
regroupe les crédits du ministère
consacrés aux
mesures pour l'emploi
, qu'il s'agisse de la
formation professionnelle, de l'insertion des jeunes, des aides
apportées aux publics en difficulté ou de la lutte contre le
chômage.
Le titre V
retrace les investissements pris directement en
charge par l'Etat. La dépense concerne presque exclusivement les
services déconcentrés.
Le titre VI
retrace les subventions d'investissement
accordées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ainsi
qu'à l'Association nationale pour la formation professionnelle des
adultes (AFPA) et à l'ANPE.
I. LA GESTION DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI
Cet
agrégat regroupe les moyens de fonctionnement du ministère de
l'emploi, la subvention versée à des organismes qui concourent au
service public de l'emploi, celle versée à divers organismes
d'étude et de recherche, ainsi que les moyens d'intervention de la
politique des relations du travail.
Les crédits relatifs à la gestion de la politique de l'emploi
s'élèvent à
2,63 milliards d'euros
(17,23
milliards de francs),
en progression de 6,3 %
par rapport à
2001. Ils représentent 15,7 % de l'ensemble des dépenses du
budget de l'emploi (14,5 % en 2001).
A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL
Les dépenses de personnel du ministère (administration centrale et services déconcentrés) évoluent en 2002 de la façon suivante :
(en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2002/2001 |
|
Rémunérations |
302,7 |
306,5 |
+ 1,3 % |
|
Pensions |
63,8 |
65,7 |
+ 3,0 % |
|
Charges sociales |
49,7 |
50,3 |
+ 1,2 % |
|
Total |
416,3 |
422,8 |
+ 1,6 % |
Il
convient de constater que la progression de 3 % des crédits de pensions
est la plus importante, deux fois plus élevée que la progression
totale des dépenses de personnel.
La progression des dépenses de personnel correspond, pour l'essentiel,
à :
- la création nette de 140 emplois, contre 194 en 2001 - pour
un effectif total de 10.339 emplois budgétaires au
31 décembre 2001 -, qui se décompose en la
création de 24 emplois à l'administration centrale, et de
116 emplois au sein des services déconcentrés du
ministère, pour un coût de 5,21 millions d'euros (34,18 millions
de francs) ;
- la régularisation de 130 emplois, essentiellement au titre de la
résorption et de la consolidation d'emplois précaires, pour un
coût de 3,34 millions d'euros (21,91 millions de francs) ;
- une revalorisation indemnitaire, intervenant notamment dans le cadre de la
mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, à hauteur de
5,59 millions d'euros (36,67 millions de francs);
- une provision de 1,22 millions d'euros (8 millions de francs) pour la mise en
oeuvre de mesures statutaires au profit du corps des inspecteurs du
travail ;
- une dotation de 929.939 euros (6,10 millions de francs) au titre du
renforcement des moyens des services pour la mise en oeuvre de la
réforme sur la validation des acquis professionnels.
B. LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT
Les dépenses de matériel et
fonctionnement
des services
diminuent de 19,2 %, en raison de plusieurs modifications de
la nomenclature
1(
*
)
, et atteignent 67,66 millions
d'euros (443,82 millions de francs). Il convient de préciser qu'une
mesure nouvelle de 10,31 millions d'euros (67,63 millions de francs) est
consacrée à des dépenses d'informatique et de
télématique.
Les crédits d'équipement
passent de 9,68 millions
d'euros (63,50 millions de francs) à 4,58 millions d'euros (30,04
millions de francs), soit une diminution de 52,7 %. L'essentiel des
crédits, soit 4,01 millions d'euros (26,30 millions de francs), est
consacré à l'entretien, la rénovation et l'extension des
locaux des services déconcentrés.
C. LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT
1. L'Agence nationale pour l'emploi
a) Le 3ème contrat de progrès
Les deux
premiers contrats de progrès conclus entre l'ANPE et l'Etat ont
été axés sur la qualité de l'accueil des demandeurs
d'emploi et le renforcement de sa présence sur le marché des
recrutements. La mission de service public de l'ANPE a été
renforcée. Le second contrat de progrès a notamment permis de
clarifier les relations avec les ASSEDIC auprès desquelles
s'opère l'inscription tandis que l'ANPE se concentre sur son
métier, l'emploi.
Le troisième contrat de progrès porte sur les années 1999
à 2003.
Le
contenu du troisième contrat de progrès entre l'Etat et l'Agence
nationale pour l'emploi
(1999-2003) - Les grands axes
1) Prévenir et réduire le chômage de
longue
durée
2) Faciliter les recrutements
3) « Globaliser » les moyens de lutte contre le
chômage
4) Travailler en complémentarité avec l'AFPA
5) Développer les services à distance et de proximité
6) Moderniser l'Agence
Son ambition est de renforcer la qualité des services rendus aux
demandeurs d'emploi et aux entreprises, et de poursuivre la modernisation de
l'agence. Il vise également à accroître ses moyens afin de
lui permettre de remplir les objectifs fixés par le plan national
d'action pour l'emploi (PNAE) adopté par le gouvernement en avril 1998.
L'ANPE doit notamment poursuivre une accélération des sorties du
chômage vers l'emploi, en proposant des actions de suivi
personnalisé favorisant un « nouveau départ »
à un nombre croissant de demandeurs d'emploi, en particulier les adultes
n'ayant pas atteint 12 mois de chômage, les jeunes avant qu'ils
n'atteignent 6 mois de chômage, les jeunes et les adultes au
chômage depuis plus de 2 ans et les bénéficiaires du RMI.
Depuis le 1
er
juillet 2001, l'ANPE est chargée de la mise
en oeuvre du programme d'action personnalisé pour un nouveau
départ (PAP-ND)
qui,
dans le cadre du plan d'aide au retour
à l'emploi (PARE)
conclu par les partenaires sociaux à
l'occasion du renouvellement de la convention de l'assurance chômage,
généralise la démarche individualisée et concerne
désormais tous les demandeurs d'emploi, depuis le début de la
période de chômage jusqu'au retour effectif à l'emploi.
b) Les crédits pour 2002
Pour
2002, la subvention de fonctionnement augmente de
11,3 %
(après +
8,4 % en 2001), pour s'établir à
1,17 milliard
d'euros
(7,67 milliards de francs).
Cela se traduit notamment par des mesures nouvelles à hauteur de 98,91
millions d'euros (648,81 millions de francs), dont 65,71 millions d'euros
(431,03 millions de francs) au titre de la mise en place de la nouvelle offre
de service dans le cadre du PNAE, 16,77 millions d'euros (110 millions de
francs) en dépenses informatiques, et 14,02 millions d'euros
(91,97 millions de francs) en dépenses de personnel, en particulier
la création de 570 emplois.
2. Les autres organismes
Les subventions aux autres organismes évoluent de la manière suivante :
Évolution des crédits des autres organismes
|
|
En millions d'euros |
2002/2001 |
|
Centre d'études de l'emploi |
5,41 |
+ 2,0 % |
|
Centre d'études et de recherches sur les qualifications |
|
|
|
Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail |
|
|
|
Autres |
2,27 |
+ 0 % |
|
TOTAL |
21,4 |
+ 2,4 % |
Il convient de noter que la dotation de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI), d'un montant de 1,14 million d'euros (7,50 millions de francs), est transférée, en 2002, au budget du ministère de l'environnement.
3. L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
La
contribution de l'Etat versée à l'AFPA représente 757,02
millions d'euros (4,97 milliards de francs), en progression de 1,7 % par
rapport à 2001. La subvention de fonctionnement augmente de 2,3 %, pour
s'établir à 704,32 millions d'euros (4,62 milliards de
francs), et les moyens en capital, qui s'élèvent à
52,70 millions d'euros ( 345,69 millions de francs), diminuent de
5,3 %. L'augmentation globale de ces moyens s'inscrit dans le contrat de
progrès (1999-2003) signé avec l'Etat.
Dans le cadre dudit contrat, les liens avec l'ANPE ont été
renforcés, celle-ci se concentrant sur l'information des demandeurs
d'emploi.
Parmi ses objectifs, l'AFPA vise à atteindre en 2003 le taux de 80 % de
demandeurs d'emploi de plus de 25 ans parmi les personnes entrant en
formation.
4. Une expérimentation intéressante : la globalisation des crédits des services de la région Centre
Les
services déconcentrés du ministère disposent de
compétences d'administration générale pour gérer
les crédits de fonctionnement qui leur sont
délégués par l'administration centrale.
A titre expérimental, une mesure de globalisation des crédits
de personnel et de fonctionnement sera lancée au cours de l'année
2002 : elle concernera la région Centre.
Un nouveau chapitre budgétaire 37-63 a ainsi été
créé, d'un montant de 14,88 millions d'euros (97,61 millions de
francs), répartis en 12,05 millions d'euros (79,04 millions de francs)
au titre des dépenses de personnel, et 2,83 millions d'euros (18,56
millions de francs) au titre de la dotation globale de fonctionnement.
Les indicateurs de coût ont évolué de la manière
suivante depuis 1999 :
II. LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Les crédits relatifs à la formation professionnelle s'élèvent à 3,91 milliards d'euros (25,62 milliards de francs) en 2002, en diminution de 3,67 % par rapport à 2001. Ils représentent, comme l'année dernière, 23,3 % de l'ensemble des dépenses de ce budget.
Cet agrégat regroupe l'ensemble des crédits destinés aux actions de soutien à la formation professionnelle : formation en alternance, actions de formation à la charge de l'Etat, et dotation globale de décentralisation.
A. LA FORMATION EN ALTERNANCE
Les crédits alloués à la formation en alternance passent de 2 milliards d'euros (13,13 milliards de francs) en 2001 à 2,07 milliards d'euros (13,57 milliards de francs) en 2002 , soit une progression de 3,3 % .
1. Les contrats d'apprentissage
Depuis
1979, l'Etat compense auprès des régimes sociaux
l'exonération des cotisations salariales et patronales assises sur les
rémunérations des apprentis. En outre, dans le cadre de la loi du
6 mai 1996, l'Etat verse à l'entreprise une aide à l'embauche,
« recentrée » en 1999 sur les publics de niveau de
formation correspondant au BEP ou au CAP, ainsi qu'une indemnité de
soutien à la formation à l'issue de chaque année du cycle
de formation. Depuis 2001, l'aide à l'embauche est
réservée aux entreprises de moins de 20 salariés.
Les crédits affectés aux contrats d'apprentissage
s'établissent à 1,61 milliard d'euros (10,57 milliards
de francs), répartis en 786,03 millions d'euros (5,16 milliards de
francs) pour les primes, et 824,75 millions d'euros (5,41 milliards de
francs) au titre de l'exonération de cotisations sociales, soit une
hausse de 3,3 % par rapport à 2001.
Il convient de noter les évaluations visiblement difficiles qui
président à la budgétisation initiale de ce type de
crédits.
En 1999, la loi de finances initiale avait évalué à
230.000 le nombre de nouveaux contrats, mais cet objectif n'avait pas
été tout à fait tenu. Une diminution des entrées
dans ce type de contrat avait été prévue par la loi de
finances initiale pour 2000, avec 220.000 nouveaux contrats, mais plus de
12.500 supplémentaires ont finalement été
réalisés. Le projet de loi de finances pour 2001 retenait un flux
d'entrée plus important, soit 230.000 nouveaux contrats ; les
résultats ne sont pas encore connus. Le présent projet de budget
prévoit 240.000 nouveaux contrats, ce qui explique la hausse des
crédits alloués à ce dispositif, même s'il convient
de s'interroger sur la pertinence de l'inscription de contrats
budgétaires supplémentaires alors qu'un nombre moindre
d'entreprises pourra en bénéficier, du fait du
« recentrage » du dispositif.
2. Les contrats de qualification - jeunes
Le
contrat de qualification a pour objet d'assurer à des jeunes une
formation conduisant à un titre ou un diplôme de l'enseignement
technologique ou professionnel, un titre homologué ou une qualification
reconnue dans les classifications des conventions collectives. Les jeunes sont
rémunérés par référence au SMIC, et
reçoivent une formation correspondant à 25 % du temps de travail.
L'aide de l'Etat à la formation en alternance dans le cadre des contrats
de qualification prend la forme d'exonération de charges sociales aux
entreprises : la dotation prévue pour 2002 s'établit
à 423,7 millions d'euros (2,78 milliards de francs), soit une
quasi-stabilisation (- 0,17 %) par rapport à l'année
précédente.
Le nombre d'entrées prévu est de
135.000 en 2002, après 123.000 en 2001.
La dotation pour les primes de qualification, qui s'établissait à
23,93 millions d'euros (près de 157 millions de francs) en
2001, est désormais supprimée.
3. Les contrats de qualification - adultes
Le
contrat de qualification destiné aux adultes a été
institué, à titre expérimental, par la loi de lutte contre
les exclusions du 29 juillet 1998. Il est destiné aux demandeurs
d'emploi de plus de 25 ans rencontrant des difficultés
particulières d'insertion sociale et professionnelle.
Les crédits destinés à ce dispositif
s'élèvent à
34,61 millions d'euros
(227,03 millions
de francs), 31,71 millions d'euros (208 millions de francs) au titre de
l'exonération de cotisations sociales, et 2,9 millions d'euros
(19,02 millions de francs) pour le financement de primes,
en recul
très important de près de 54 %.
Ce dispositif avait été présenté comme l'une des
principales mesures de la loi contre les exclusions précitée. Il
convient ainsi de rappeler que, lors de l'examen du projet de loi, le
gouvernement entendait consacrer à ce dispositif plus de 228 millions
d'euros (1,5 milliard de francs) en 2000. Or, les objectifs ont
été constamment revus à la baisse, notamment en ce qui
concerne les flux annuels d'entrées : 14.000 entrées sont
ainsi prévues l'année prochaine, comme en 2001, mais seules 6.548
entrées avaient été réalisées en 2000 alors
que 15.000 avaient été budgétées.
L'expérimentation du dispositif avait été prorogée,
l'année dernière, jusqu'au 30 juin 2002.
Cette année encore, le dispositif va connaître une modification,
puisque le régime d'exonération spécifique relatif aux
contrats de qualification adultes est remplacé par les
allégements de charges sociales liés à la réduction
du temps de travail. En contrepartie, une revalorisation de la prime est
prévue à compter du 1
er
janvier 2002.
B. LA FORMATION DES SALARIÉS PRISE EN CHARGE PAR L'ÉTAT
Les crédits consacrés aux actions de formation à la charge de l'Etat représentent 4.691,8 millions de francs en 2001, contre 5.720,1 millions de francs en 2000, soit un recul de près de 18 %.
1. Les dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle
Elles baissent de 1,9 %, pour s'établir à 172,85 millions d'euros (1,13 milliard de francs) en 2002.
a) La politique contractuelle
La
politique contractuelle de formation des salariés vise à
anticiper les besoins de compétences et à développer la
formation continue des entreprises en lien avec leurs stratégies de
développement économique.
L'objectif est de connaître l'évolution des métiers et des
qualifications afin de favoriser l'adaptation des compétences des
salariés confrontés à des mutations économiques,
organisationnelles ou technologiques fortes - c'est le contrat d'études
prospectives - et d'accompagner ou d'encourager les démarches
d'investissement en formation dans les entreprises, d'enrichir le dialogue
social sur les métiers et sur la formation professionnelle au sein des
entreprises et des branches - ce sont les engagements de développement
de la formation.
Les crédits passent de 43,30 millions d'euros (284 millions de francs)
en 2001 à 41,92 millions d'euros (près de 275 millions de franc
en 2002, soit une diminution de 3,2 %.
b) Les contrats de plan Etat-régions (CPER)
Le volet
formation professionnelle de la nouvelle génération de contrats
de plan Etat-régions (2000-2006) comporte des actions conjointes de
l'Etat et des régions, en fonctionnement et en investissement.
Les crédits de fonctionnement à la charge de l'Etat inscrits en
2002 s'élèvent à 53,51 millions d'euros (351 millions de
francs), soit une diminution de 16,7 %.
c) Les autres dispositifs
Il
s'agit de formations financées par le fonds de la formation
professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), destinées, soit
à des publics particulièrement défavorisés -
illettrés, réfugiés, détenus -, soit à
développer la promotion sociale au sein des entreprises, notamment
à l'égard des cadres moyens, ou d'aides versées à
des organismes de formation ou d'information sur la formation.
Ces crédits augmentent de 12,8 %, et représentent 77,42 millions
d'euros (507,84 millions de francs).
Il convient de préciser qu'est créé un nouvel article 43,
doté de 3,64 millions d'euros (23,88 millions de francs),
destiné à la validation des acquis de l'expérience :
en effet, le droit reconnu à toute personne par le projet de loi de
modernisation de faire valider les acquis de son expérience en vue de
l'obtention d'un diplôme ou d'un titre nécessite la mise en place
de plates-formes régionales d'information et d'orientation vers la
validation, qui réaliseront des prestations de conseils.
2. Les dépenses de rémunération
Les
dépenses de rémunération regroupent :
- la rémunération des stagiaires de l'AFPA - allocation de
stage prévue par le livre IX du code du travail -, qui progresse
très légèrement de 0,6 %, à 153,32 millions
d'euros (1,01 milliard de francs) ;
- la rémunération des stagiaires relevant du programme
national de formation professionnelle, et des actions en faveur des jeunes de
Mayotte et de Corse, qui restent à la charge de l'Etat : 155,44
millions d'euros (1,02 milliard de francs) pour le premier (+ 1,4 %), et 1,79
million d'euros (11,74 millions de francs) pour les secondes (+ 6,5 %) ;
- l'allocation de formation-reclassement, et l'allocation de fin de
formation : l'AFR est un dispositif institué en 1988,
destiné à assurer la rémunération des demandeurs
d'emploi entrant en formation ; il est ouvert aux chômeurs
indemnisés par l'UNEDIC bénéficiaires de l'allocation
unique dégressive (AUD) depuis moins de six mois, et leur offre la
possibilité de suivre une formation afin de faciliter leur
reclassement ; l'entrée en formation ouvre droit au versement par
l'UNEDIC d'une allocation de formation-reclassement, dont le montant est
égal à celui de l'AUD et dont la caractéristique
essentielle est la non-dégressivité. La dotation
budgétaire qui lui est allouée s'établit à 38,11
millions d'euros (près de 250 millions de francs), en très
fort recul de 83,3 % par rapport à 2001 : en effet, dans le cadre
de la nouvelle convention d'assurance chômage, les demandeurs d'emploi
qui engageront des formations dans le cadre du programme d'aide au retour
à l'emploi (PARE) seront pris en charge par le régime d'assurance
chômage ; l'allocation de fin de formation permettra à ceux
d'entre eux qui auront épuisé leurs droits à indemnisation
à ce titre de poursuivre la formation en cours en maintenant un revenu
de remplacement.
3. Les dépenses d'investissement dans la formation professionnelle
Il s'agit des dotations en capital figurant dans les contrats de plan Etat-régions : 12,29 millions d'euros (80,64 millions de francs), en progression de 190,3 %.
C. LES DOTATIONS DE DÉCENTRALISATION
Les
dotations de décentralisation résultent, d'une part, de la loi du
7 janvier 1983 transférant aux régions la compétence
de droit commun en matière de formation professionnelle continue et
d'apprentissage, d'autre part, de la loi du 23 juillet 1987 portant
réforme de l'apprentissage destinée à compenser
l'allongement de la durée des formations en CFA et, enfin, de la loi
quinquennale du 20 décembre 1993 en ce qui concerne les actions de
formation destinées à l'insertion professionnelle des jeunes de
16 à 26 ans.
L'ensemble des crédits destinés à la dotation de
décentralisation relative à la formation professionnelle et
à l'apprentissage s'élève à
1,30 milliard
d'euros
(8,55 milliards de francs)
en 2002, contre 1,25 milliard
d'euros (8,21 milliards de francs) en 2001, soit une
progression de 4 %.
1. L'application de la loi du 7 janvier 1983
Cette
loi, complétée par celle du 23 juillet 1987 portant
réforme de l'apprentissage, transfère aux régions la
compétence de droit commun en matière de formation
professionnelle continue et d'apprentissage, et vise par ailleurs à
compenser l'allongement de la durée des formations en centre de
formation des apprentis.
Les crédits s'élèvent à 550,57 millions d'euros
(3,61 milliards de francs), soit une progression de 4,1 %, dont 17,71 millions
d'euros (116,17 millions de francs) au titre de la loi du 23 juillet
1987.
2. La loi quinquennale du 20 décembre 1993
Cette
loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la
formation professionnelle pose le principe de la décentralisation des
actions de type qualifiant pour les jeunes de 16 à 25 ans, à
compter du 1
er
juillet 1994.
Elle comporte une dotation globale calculée à partir des
dépenses des régions au titre du fonctionnement des actions de la
rémunération des stagiaires, et des frais de gestion des
conventions. Cette dotation représente 305,57 millions d'euros (2
milliards de francs) en 2002, en hausse de 4,1 %. Elle est
complétée par une enveloppe de rééquilibrage
géographique versée sur des critères d'aménagement
du territoire, pour compenser les coûts supplémentaires des
actions de formation en milieu rural. Son montant est de 9,20 millions d'euros
(60,35 millions de francs) en 2002.
3. La décentralisation des autres actions
Depuis
le 1
er
janvier 1999, toutes les actions pré-qualifiantes, de
mobilisation ainsi que les mesures d'accompagnement sont
décentralisées au niveau des régions. Entre 1994 et 1999,
les crédits avaient fait l'objet de délégations de
compétence qui permettaient aux régions d'anticiper ainsi sur ce
mouvement de décentralisation.
Les crédits représentent 437,29 millions d'euros (2,87 milliards
de francs), en progression de 4,1 %, dont 223,90 millions d'euros (1,47
milliard de francs) au titre des dépenses de fonctionnement et 213,39
millions d'euros (1,40 milliard de francs) pour les rémunérations.
Depuis le 1
er
janvier 1999, l'ensemble du dispositif de formation
continue des jeunes est de la compétence des régions.
III. L'ACTION DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES
Cet
agrégat regroupe les actions consacrées à l'insertion
professionnelle spécifique en faveur des jeunes, des publics en
difficulté et des travailleurs handicapés.
L'ensemble des crédits alloués à ces actions en 2002
s'élève à
7,76 milliards d'euros
(50,90 milliards de francs), en
baisse de près de 1 %
par rapport à l'année dernière, après une
diminution de 2,7 % en 2001. Ils représentent
46,2 % de l'ensemble
des dépenses du budget de l'emploi
(45,9 % en 2001).
A. LES ACTIONS MENÉES EN FAVEUR DES JEUNES
Ces crédits s'établissent à 3,41 milliards d'euros (22,40 milliards de francs) , soit une augmentation de 3,3 % par rapport à 2000.
1. Le réseau d'accueil et TRACE2( * )
Le
réseau d'accueil des jeunes est composé des missions locales et
des permanences accueil-information-orientation (PAIO). Il est chargé de
définir et de mettre en oeuvre des parcours personnalisés
d'insertion au profit des jeunes en difficulté sociale ou
professionnelle.
Les subventions versées par l'Etat aux missions locales et PAIO
progressent en 2002 de 23,5 %, et s'établissent à
79,87
millions d'euros
(523,91 millions de francs)
en raison du
renforcement du réseau d'accueil des jeunes.
Le programme TRACE, mis en place par la loi d'orientation du 29 juillet
1998 de lutte contre les exclusions, est un programme d'accompagnement
personnalisé vers l'emploi d'une durée maximum de 18 mois en
faveur des jeunes confrontés à de graves difficultés
sociales ou familiales ou d'accès à l'emploi, jeunes sortis du
système éducatif sans diplôme ou qualification (niveaux VI
et V bis). La réalisation du programme est confiée aux missions
locales et PAIO ainsi qu'à des opérateurs externes. 18,35
millions d'euros (120,37 millions de francs) sont prévus à ce
titre (+ 56,3 %).
En 2002, le programme TRACE deviendrait la principale mesure du «
nouveau » programme de lutte contre la pauvreté et
l'exclusion. Le nombre de jeunes dans le dispositif devrait être
porté de 60.000 en 2001 à 120.000 d'ici la fin de l'année
2002. Dans ce cadre,
est créée une bourse d'accès
à l'emploi
pour les jeunes inscrits dans un parcours TRACE, qui
pourra être attribuée pendant les périodes du parcours non
rémunérées ni indemnisées au titre du
chômage. Cette bourse permettrait d'assurer des ressources d'un montant
mensuel de 300 euros (1.967,87 francs) ; elle serait versée dans la
limite de 900 euros (5.903.61 francs) par semestre, et de 1.800 euros
(11.807,23 francs) pour la totalité du parcours.
Une dotation de
76,22 millions d'euros
(environ 500 millions de francs)
est inscrite à ce titre au projet de budget 2002.
2. Les emplois-jeunes
Le
projet de loi de finances pour 2002 prévoit l'inscription de
3,23 milliards d'euros
(21,19 milliards de francs)
correspondant au financement de la loi du 16 octobre 1997, soit, pour la
première fois depuis le lancement du programme, une
diminution des
crédits, de 0,9 %
(après + 3,1% en 2001).
L'Etat fournit une aide par emploi égale à 80 % du SMIC
charges sociales comprises - soit 15.551,32 euros (102.010 francs) au
1
er
juillet 2001 - pour des contrats de droit privé conclus
avec des associations ou des collectivités locales, en vue de
répondre à des besoins non satisfaits ou émergents. Cette
aide atteint 100 % pour les emplois jeunes recrutés directement par
le ministère de l'éducation nationale, et par celui de
l'intérieur.
Depuis son lancement, ce programme a concerné, au 30 juin dernier,
328.000 jeunes. Le gouvernement a pour objectif de porter à 360.000
à la fin 2002 le nombre des jeunes qui auront
bénéficié du dispositif depuis sa création.
Le 6 juin dernier, il a présenté un plan de
« consolidation » du programme. 10.000 entrées
supplémentaires sont ainsi inscrites au projet de budget, soit une
mesure nouvelle de 47,57 millions d'euros (312,04 millions de francs),
même si ces mêmes crédits sont réduits de 175,33
millions d'euros (1,15 milliard de francs) au titre d'un « ajustement
aux besoins ».
3. Les emplois de ville
Étant considéré comme devant être absorbé par le programme plus général des emplois jeunes 3( * ) , le dispositif des emplois de ville voit ses crédits régulièrement diminuer. Ils s'établissent ainsi à 6,71 millions d'euros (44,01 millions de francs) en 2002, en baisse de près de 38 %.
B. LES ACTIONS EN FAVEUR DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ
Évolution des crédits
(en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2002/2001 |
|
Contrat retour à l'emploi |
9,91 |
9,91 |
- |
|
Programme chômage longue durée |
387,56 |
394,87 |
+ 1,9 % |
|
Insertion par l'économie |
146,49 |
164,64 |
+ 12,4 % |
|
Contrats
initiative emploi
|
428,84
|
353,53
|
- 7,5 %
|
|
Contrats emploi solidarité (CES) |
995,49 |
1.015,62 |
+ 2 % |
|
Emplois consolidés (CEC) |
849,75 |
999,00 |
+ 17,6 % |
|
TOTAL |
3.474,94 |
3.365,49 |
- 3,1 % |
1. Le contrat initiative emploi (CIE)
Le CIE
est un instrument de lutte contre le chômage de longue durée par
la réinsertion dans le secteur marchand. Le dispositif a
été recentré en 1997 sur les publics connaissant les plus
graves difficultés d'accès à l'emploi, et la prime a
été réservée et modulée en fonction des
catégories de publics embauchés.
Ses crédits s'établissent à
781,45 millions d'euros
(5,13 milliards de francs), soit une
diminution de 28 %
par rapport
à 2001.
Le montant des primes (aide forfaitaire de l'Etat, aide à la formation
et aide au tutorat) diminue en raison d'un flux d'entrées dans le
dispositif en 2002 prévu à la baisse (90.000, après
125.000 entrées prévues en 2001).
Par ailleurs, le montant des crédits au titre de l'exonération
des charges patronales de sécurité sociale diminue très
fortement, du fait de la suppression de l'exonération de cotisations
sociales spécifique à ce type de contrat et au passage
concomitant au régime d'exonération de droit commun
(modifications proposées par l'article 68 du présent projet de
loi).
A leur création, à partir du 1
er
juillet 1995, les CIE
ont remplacé les contrats de retour à l'emploi. Le solde de ces
contrats continue d'être financé au titre des exonérations
pour un montant de crédits de 9,91 millions d'euros (65 millions de
francs) en 2002.
2. Les contrats emploi-solidarité et emplois-consolidés : CES et CEC
Les
CES
sont des contrats à durée déterminée
à mi-temps d'une durée de 3 à 12 mois visant à la
réinsertion de demandeurs d'emploi de longue durée ou de
personnes en difficulté, embauchés pour des activités
répondant à des besoins collectifs non satisfaits par des
collectivités locales ou le secteur privé non lucratif. L'Etat
prend en charge une part importante de la rémunération des
bénéficiaires. En outre, les employeurs bénéficient
d'une exonération de l'ensemble de leurs charges patronales, à
l'exception des cotisations d'assurance chômage.
Ces contrats bénéficient de
1,02 milliard d'euros
(6,69
milliards de francs) en 2002, soit une
augmentation de crédits de 2 %
(après une diminution de
27,5 % en 2001).
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit pourtant 260.000 CES,
soit un chiffre identique à celui qui avait été retenu
pour 2001, mais les crédits de cette année ont été
abondés de 20,13 millions d'euros (132,04 millions de francs) en cours
d'exécution.
Créés en 1992,
les CEC
étaient mis en place
à l'issue d'un CES. Ce sont des contrats aidés permettant de
pérenniser dans le secteur non marchand la situation des publics les
plus prioritaires issus des CES. Ils bénéficient d'un taux de
prise en charge dégressif sur cinq ans : 60 % la
première année, 20 % la cinquième, dans la limite de
120 % du SMIC.
La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du
29 juillet 1998 a fait évoluer ces dispositifs. Désormais,
les CEC ne sont plus réservés aux seuls publics sortant des
CES : ils sont aussi directement accessibles par les publics
éligibles aux CES.
Les crédits des CEC
progressent de 17,6 %
, à
999
millions d'euros
(6,55 milliards de francs). Bien que le nombre de contrats
prévus en 2002, soit 45.000, soit légèrement revu à
la baisse - 50.000 entrées étaient prévues dans ce
dispositif en 2001 -, les dotations des CEC ont été
abondées en cours d'exécution de 149,25 millions d'euros (979,02
millions de francs).
3. Les stages pour chômeurs de longue durée
Il
s'agit principalement des stages d'insertion et de formation à
l'emploi
4(
*
)
qui peuvent être à
accès individuel ou à entrées collectives et sont
destinés aux chômeurs de longue durée ou menacés par
le chômage de longue durée pour lesquels un besoin de formation a
été diagnostiqué.
Le nombre d'entrées prévues dans ces stages reste stable, soit
135.000 en 2002, et les dépenses
progressent de 1,9 %
pour
s'établir à 394,87 millions d'euros (2,59 milliards de
francs). Elles se répartissent entre 193,31 millions d'euros
(1,27 milliard de francs) de dépenses de fonctionnement et 198,05
millions d'euros (1,30 milliard de francs) de dépenses de
rémunération.
En outre, il convient de relever l'inscription d'une mesure nouvelle d'un
montant de 3,51 millions d'euros (23,02 millions de francs), ces crédits
devant être consacrés au parrainage, au titre de mesures
d'accompagnement de la globalisation !
C. LES ACTIONS EN FAVEUR DES HANDICAPÉS
En 2002,
les crédits consacrés aux travailleurs handicapés
progressent de 7,3 %
, principalement sous l'effet de la garantie de
ressources qui s'établit à
911,10 millions d'euros
(5,98 milliards de francs).
Cette augmentation correspond à la création de 1.500 places
dans les centres d'aide par le travail, et de 500 places en ateliers
protégés.
IV. LA PROMOTION DE L'EMPLOI ET LES ADAPTATIONS ÉCONOMIQUES
Cet
agrégat regroupe traditionnellement les dispositifs d'incitation
à la réduction du temps de travail, les mesures
d'allégement du coût du travail, les dispositifs pour la promotion
de l'emploi et l'accompagnement des restructurations.
Les crédits relatifs à la promotion de l'emploi et aux
adaptations économiques, qui représentent
5,4 % de l'ensemble
du budget de l'emploi
, s'élèvent à
912,04 millions
d'euros
(5,98 milliards de francs), soit une
progression de 5,1
%
par rapport à 2001 (après une diminution supérieure
à 55 % l'année dernière, consécutive à la
suppression, à hauteur de 1,07 milliard d'euros (7,02 milliards de
francs), de la subvention du budget de l'Etat au fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales de sécurité sociales,
le FOREC).
A. LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL
Depuis
2001, le budget de l'Etat, au titre du financement de la réduction du
temps de travail, ne supporte plus que les dotations allouées à
l'appui-conseil à la réduction du temps de travail.
Ces crédits s'établissent en 2002 à
39,33 millions
d'euros
(258 millions de francs), en
diminution de 7,9 %
, alors
qu'ils avaient progressé de près de 87 % en 2001.
Il convient de préciser que une dotation supplémentaire de
1,52 million d'euros (un peu moins de 10 millions de francs) est inscrite
au budget de l'emploi, au titre de la
création d'une aide au conseil
à la gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences
dans les petites et moyennes entreprises (PME).
Il convient en effet
de souligner, comme le fait lui-même le
gouvernement dans l'annexe « bleue » au présent
projet de loi de finances consacrée à l'emploi, que
«
la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail
peut être complexe compte tenu des enjeux touchant à la
négociation sociale et la réorganisation du
travail
».
Il paraît pour le moins difficile de penser qu'une aide de
1,5 million d'euros facilitera le passage des PME aux 35 heures !
B. L'ALLÉGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL
Les
crédits consacrés à l'allégement du coût du
travail représentent pour 2002,
731,85 millions d'euros
(4,80 milliards de francs), contre 607,66 millions d'euros (environ
4 milliards de francs) en 2001, soit une
progression de 20,4 %.
Il convient de faire trois observations :
- une mesure nouvelle, à hauteur de 22,87 millions d'euros
(150 millions de francs), a été décidée au
titre des exonérations de cotisations sociales sur la totalité
des avantages en nature dans les hôtels, cafés, restaurants, suite
au décret du 13 juin 2001, pris pour faciliter le passage de ces
commerces aux 35 heures ;
- les exonérations au profit de certains secteurs de production dans les
DOM bénéficient également d'une mesure nouvelle d'un
montant de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) ;
- l'article 71 du présent projet de loi de finances propose de proroger
le dispositif d'exonération de cotisations sociales patronales
applicable en zone franche urbaine, cette mesure se traduisant par un
coût de 49 millions d'euros (321,42 millions de francs).
C. LA PROMOTION DE L'EMPLOI
Ces
crédits visent à accompagner les chômeurs créateurs
ou repreneurs d'entreprise, sous la forme d'une exonération temporaire
de charges sociales ainsi que de l'octroi de
« chèques-conseil » permettant à l'Etat de
soutenir financièrement la formation à la gestion des personnes
qui créent leur emploi.
Par ailleurs, les bénéficiaires de minima sociaux peuvent, dans
certaines conditions, continuer de percevoir, pendant les six premiers mois de
leur nouvelle activité, leur allocation, ASS ou RMI.
Ces crédits comprennent également l'encouragement au
développement d'entreprises nouvelles (EDEN), instauré au profit
des jeunes par la loi en faveur de l'emploi des jeunes, et de
bénéficiaires de minima sociaux, en application de la loi de
lutte contre les exclusions. Ce dispositif a été prorogé
l'année dernière jusqu'au 31 décembre 2002.
En 2002, ils représentent
71,50 millions d'euros
(469
millions de francs), soit une
augmentation de 2,6 %
.
D. L'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS
La
dotation diminue fortement, de 54,1 %, et s'établit à
67,84 millions d'euros
(445 millions de francs) en 2002,
après une diminution de 31 % en 2001.
Il s'agit :
- des allocations temporaires dégressives (4,57 millions d'euros) ;
- de l'allocation spécifique pour privation partielle d'emploi
(20,58 millions d'euros) ;
- de la dotation globale déconcentrée de restructuration
(42,69 millions d'euros).
Il convient de noter que la forte diminution de ces crédits
résulte, en grande partie, du non renouvellement, à partir du
1
er
juillet dernier, des conventions de conversion dans le cadre de
la nouvelle convention d'assurance chômage, les conventions de conversion
ayant bénéficié de 76,22 millions d'euros (environ 500
millions de francs) en 2001.
V. LE FINANCEMENT DU RETRAIT D'ACTIVITÉ ET LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AUX DÉPENSES DE CHÔMAGE
Cet
agrégat regroupe les dépenses d'indemnisation accordées
dans le cadre des mesures de cessation anticipée d'activité, de
la participation au financement de l'indemnisation chômage et de certains
régimes de retraite. Ces dépenses, qui financent des revenus de
remplacement, s'opposent aux dépenses dites
« actives », qui visent à soutenir le marché
de l'emploi et à développer les formations professionnelles.
Les crédits s'élèvent à
1,58 milliard
d'euros
(10,36 milliards de francs) en 2002, contre 1,91 milliard d'euros
(12,53 milliards de francs) en 2001, soit une
diminution de 17,2 %
,
après une autre baisse de plus de 18 % l'année dernière.
Ils représentent
9,4 % de l'ensemble des dépenses du budget de
l'emploi
(11,2 % en 2001).
A. LES DÉPENSES DE PRÉRETRAITE
Évolution des crédits
(en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2002/2001 |
|
Les « préretraites » du FNE |
400,94 |
295,75 |
- 26,2 % |
|
Les « préretraites » progressives |
216,33 |
192,09 |
- 11,2 % |
|
Mesures particulières |
30,10 |
16,42 |
- 45,4 % |
|
TOTAL |
647,37 |
504,26 |
- 22,1 % |
La
contribution de l'Etat au financement des préretraites passe de 647,37
millions d'euros (4,25 milliards de francs) en 2001 à 504,26 millions
d'euros (3,31 milliards de francs) en 2002, en
diminution de
près de 22 %, après une baisse de près de 30 %
l'année dernière.
Les préretraites FNE
sont octroyées essentiellement
dans le cadre de plans sociaux, et permettent à leurs
bénéficiaires de percevoir environ 65 % de leur salaire brut
antérieur. Elles sont ouvertes aux salariés de plus de
57 ans (56 ans à titre dérogatoire), et sont
cofinancées par l'Etat et les entreprises. La diminution des
crédits n'est pas due à la diminution du nombre d'entrées
, qui reste fixé à 7.200, comme en 2001, mais à la plus
juste évaluation de la réalité de ces
entrées : il convient en effet de rappeler que le projet de budget
pour 2000 prévoyait 19.000 entrées, alors que seules 8.000 ont
effectivement été réalisées, les dotations ayant
alors, cette année-là, été visiblement
surévaluées.
Les préretraites progressives
concernent les personnes
de plus de 55 ans acceptant la transformation de leur emploi à temps
plein en emploi à temps partiel. Elles perçoivent alors, outre
leur rémunération au titre de ce temps partiel, une allocation
représentant environ 30 % de leur salaire brut antérieur prise en
charge par l'Etat. En 2002, le nombre de bénéficiaires devrait
diminuer, passant de 16.000 en 2001 à 11.000
5(
*
)
.
- • Les cessations d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) ont été mises en place par décret du 9 février 2000 : il s'agit d'un nouveau dispositif de préretraite réservé, lorsqu'il y a participation financière de l'Etat, à des salariés âgés ayant pendant plus de 15 ans effectué des travaux pénibles ou ayant été reconnus travailleurs handicapés. Pour ouvrir droit à l'aide de l'Etat, cette cessation d'activité doit être organisée par un accord de branche et un accord d'entreprise, avec des engagements sur la fixation de la durée du travail à 35 heures et sur des dispositions relatives à la gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences.
B. LES DÉPENSES D'INDEMNISATION
L'indemnisation du chômage « de
solidarité » est assurée par une subvention de l'Etat
au Fonds de solidarité.
Toute personne justifiant de 5 ans d'activité salariée durant les
10 dernières années, et ayant épuisé ses
droits à indemnisation dans le cadre du régime d'assurance
à l'UNEDIC, perçoit l'allocation de solidarité
spécifique (ASS).
Par ailleurs, le Fonds de solidarité attribue également
l'allocation d'insertion à certaines catégories de demandeurs
d'emplois qui n'ont pu acquérir des droits d'indemnisation
supérieurs à 3 mois au titre du régime d'assurance
chômage (détenus, réfugiés, apatrides).
Enfin, le Fonds de solidarité finance également l'allocation
spécifique d'attente (ASA) destinée aux personnes
âgées de moins de 60 ans justifiant d'au moins 160 trimestres de
cotisations validés dans les régimes de base obligatoires
d'assurance vieillesse et percevant l'ASS ou le RMI dans l'attente du versement
de leur pension.
L'article 131 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions a posé le principe de l'indexation annuelle de ces
allocations sur l'évolution des prix.
Les recettes du fonds de solidarité sont constituées par le
produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, soit 1 % de
leur traitement brut, et par une subvention de l'Etat.
En 2002, cette dernière s'élève à 1,07 milliard
d'euros (7,02 milliard de francs), en
diminution de 14,6 %.
En outre, l'Etat verse 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) à
l'UNEDIC au titre des allocations complémentaires.
VI. LES ARTICLES RATTACHÉS
A. ARTICLE 68
L'article L. 322-4-2 du code du travail régit les
principes
du contrat initiative-emploi (CIE), créé par la loi du 4
août 1995. Il énumère notamment les publics
éligibles au CIE, et indique que ce dernier donne droit :
- à une aide de l'Etat pour les catégories de
bénéficiaires rencontrant les difficultés d'accès
à l'emploi les plus graves ;
- à une exonération des cotisations patronales de
sécurité sociale visée à l'article L. 322-4-6 du
code du travail.
Le présent article propose de modifier les dispositions relatives au
CIE.
Afin de «
poursuivre et renforcer la mobilisation du dispositif en
faveur des publics les plus éloignés de l'emploi
»,
il tend à « recentrer » le CIE sur les demandeurs
d'emploi de longue et très longue durée, sur les
bénéficiaires de minima sociaux, ou encore sur certaines
catégories de travailleurs handicapés. Il permet également
de mettre en oeuvre un accompagnement dans l'emploi, une aide à la
formation liée à l'activité de l'entreprise ainsi qu'une
aide au tutorat.
Mais surtout, le présent article vise à «
mettre en
cohérence
[le CIE]
avec la politique d'allégement de
charges associé aux 35 heures
». Son II propose en effet
de supprimer l'article L. 322-4-6 susmentionné, et donc, pour les
conventions relatives au CIE conclues après le 1
er
janvier
2002, de
substituer à l'exonération de cotisations sociales
spécifique au CIE les allégements de charges liés aux 35
heures
.
L'aide de l'Etat, sous forme de primes, subsiste, mais son montant peut
être modulé en fonction de la gravité des
difficultés d'accès à l'emploi, afin de
«
maintenir un avantage supplémentaire au contrat
initiative-emploi par rapport au droit commun
».
Le présent article serait à l'origine d'une économie de
77,6 millions d'euros (509,02 millions de francs) en 2002,
dégagée sur le chapitre 44-70 « Dispositifs d'insertion
des publics en difficulté », article 32, du budget de l'emploi.
Votre rapporteur spécial constate ainsi que cette économie est
d'un montant finalement modique eu égard aux crédits
alloués à certains dispositifs de la politique de l'emploi.
Il
paraît pour le moins paradoxal de chercher à dégager des
économies de quelques millions d'euros sur des dispositifs
d'exonérations de cotisations sociales, alors que les allégements
liés aux 35 heures coûtent des milliards d'euros !
B. ARTICLE 69
L'article 5 de la loi d'orientation n° 98-657 du 29
juillet
1998 relative à la lutte contre les exclusions
dispose, dans son I,
que «
l'Etat prend l'initiative d'actions d'accompagnement
personnalisé et renforcé ayant pour objet l'accès à
l'emploi de jeunes de 16 à 25 ans en difficulté et
confrontés à un risque d'exclusion
professionnelle
». Il
pose ainsi les principes du programme
TRACE.
Son III précise que «
les jeunes qui rencontrent des
difficultés matérielles, notamment en matière de logement,
pendant les périodes durant lesquelles ils ne bénéficient
pas d'une rémunération au titre d'un stage, d'un contrat de
travail ou d'une autre mesure dans le cadre des actions d'accompagnement
personnalisé organisées en application du présent article
bénéficient de l'accès aux fonds départementaux ou
locaux d'aide aux jeunes
» prévus par la loi du
1
er
décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion
(RMI).
C'est cette disposition que le présent article propose de supprimer
et de remplacer par une autre modalité d'aide pour les jeunes
engagés dans le programme TRACE, l'institution d'une bourse
d'accès à l'emploi.
Cette bourse, financée par l'Etat à hauteur de 76,22 millions
d'euros (environ 500 millions de francs), inscrits sur le chapitre 44-70
Dispositifs d'insertion des publics en difficulté, article 63, du projet
de budget de l'emploi pour 2002, serait incessible et insaisissable.
Elle serait instituée à titre expérimental, à
compter du 1
er
janvier 2002, et bénéficierait aux
jeunes qui, à cette date, sont déjà engagés dans le
programme TRACE, ainsi qu'à ceux qui s'y engageraient avant le
1
er
janvier 2003, et leur serait versée pendant les
périodes durant lesquelles ils ne perçoivent ni
rémunération au titre d'un emploi ou d'un stage, ni allocation.
Son montant sera de 300 euros (1.967,87 francs) par mois, dans la limite de 900
euros (5.903,61 francs) par semestre et de 1.800 euros (11.807,23 francs) pour
la totalité du parcours.
Selon le gouvernement, la bourse d'accès à l'emploi permet aux
jeunes concernés de «
bénéficier d'une
relative sécurité financière pendant toute la durée
de leur parcours d'insertion
», et «
garantit ainsi
une égalité des chances pour l'accomplissement du parcours TRACE
au profit des jeunes en situation de rupture ou que leur famille ne peut aider
financièrement
».
Elle s'inscrit dans le cadre des moyens supplémentaires mis en oeuvre en
faveur du programme TRACE.
C. ARTICLE 70
L'article 25 de la loi d'orientation n° 98-657 du 29
juillet
1998 relative à la lutte contre les exclusions a institué une
disposition expérimentale consistant à permettre aux demandeurs
d'emploi de 26 ans et plus rencontrant des difficultés sociales et
professionnelles de bénéficier d'un contrat de qualification,
communément appelé « contrat de
qualification-adulte », qui devait initialement prendre fin le 31
décembre 2000.
L'article 121 de la loi de finances pour 2001 a donc, d'une part,
prorogé de 18 mois, jusqu'au 30 juin 2002, le dispositif du contrat de
qualification-adulte, et, d'autre part, fixé au 30 juin 2001 la date
à laquelle les partenaires sociaux devaient avoir terminé leur
négociation en vue de pérenniser ce dispositif
expérimental. Ils sont parvenus à la conclusion d'un tel accord,
le 6 juin dernier.
Le présent article vise à rendre applicable cet accord et
pérennise le dispositif des contrats de qualification-adulte, tout en
adaptant les modalités financières des aides de l'Etat.
Il apporte
quatre principales modifications
:
- ces contrats peuvent prendre la forme d'un contrat de travail à
durée indéterminée (CDI), même si la durée de
la période de qualification, étant comprise par l'article L.
981-1 du code du travail entre 6 mois et 2 ans, est maintenue ;
- les entreprises de travail temporaire peuvent conclure des contrats de
qualification-adulte ;
- l'UNEDIC et les ASSEDIC ont la possibilité de financer les actions de
formation dispensées au titre d'un contrat de qualification-adulte qui
aura été conclu dans le cadre d'un projet d'action
personnalisé (PAP) établi au titre du PARE, ce dernier,
principale innovation de la nouvelle convention d'assurance chômage,
ayant reçu une base législative dans l'article 2 de la loi du 17
juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et
culturel ;
- les allégements de charges sociales liés aux 35 heures
remplacent, à compter du 1
er
janvier 2002, le régime
d'exonération spécifique relatif aux contrats de qualification,
qui était prévu à l'article L. 981-4 du code du travail,
ce dernier continuant de s'appliquer aux contrats conclus avant cette
date : cet alignement sur ce qui est devenu, depuis les « lois
Aubry », le droit commun des allégements de charges
entraîne la réalisation d'économies d'un montant de 17,33
millions d'euros (113,68 millions de francs) en 2002, sur le chapitre 43-70
« Financement de la formation professionnelle », article
32, du budget de l'emploi.
Votre rapporteur spécial regrette que le gouvernement saisisse
l'occasion de la réforme et de la pérennisation du contrat de
qualification-adulte pour chercher à réaliser une économie
d'un montant finalement modique. Il formule la même observation, sur ce
point, que sur l'article 68 ci-dessus.
De surcroît, il convient de s'interroger sur le fait de savoir si le
présent article n'a pas aussi pour objet de rattraper des oublis et des
erreurs dans la coordination et la modification des textes relatifs aux
allégements de charges sur les bas salaires.
VII. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Votre rapporteur spécial est amené à formuler quatre principales observations sur le budget de l'emploi pour 2002.
A. LE FIN DE L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI
1. La perspective du plein emploi s'éloigne
Depuis
juin 1997, la situation du marché du travail s'est nettement
améliorée, le taux de chômage passant de 12,3 % à
cette date à 8,8 % en juin dernier, soit un recul de 3,5 points en
quatre ans.
Par ailleurs, le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois inscrits à
l'ANPE (catégorie 1) a suivi la même tendance : ils
étaient 3,14 millions en juin 1997, et 2,08 millions en juin 2001
(2,33 millions en juin 2000).
Le gouvernement, sans doute quelque peu grisé par ces bons
résultats de nature conjoncturelle, s'était alors fixé
comme objectif de parvenir au plein emploi. La forte incertitude
économique consécutive aux attentats du 11 septembre dernier
aux Etats-Unis a mis en évidence le caractère présomptueux
de ces déclarations hâtives.
En effet, depuis le mois de mai dernier, les chiffres du chômage se
détériorent régulièrement
, le nombre de
chômeurs ayant progressé de 5.500 en mai, de 8.500 en juin,
de 39.600 en juillet et de 11.100 en août.
La France a donc vu le
nombre de ses chômeurs croître de 64.700 en quatre mois
, alors
que l'amélioration des chiffres du chômage avait été
quasiment ininterrompue depuis l'été 1997.
Cette évolution a ramené le taux de chômage à 9 % de
la population active, soit le niveau atteint à la fin de l'année
2000, tandis que de nombreux économistes prévoient un taux de
chômage de 9,5 % à la fin du premier semestre 2001.
2. En fait, la situation de l'emploi en France n'a jamais été aussi bonne que le gouvernement a bien voulu le dire
- • Le chômage français reste à un niveau élevé.
Il reste donc supérieur tant au taux de chômage dans l'Union européenne, 7,6 %, qu'à celui de la zone euro, 8,3 %.
Au sein de la zone euro, la France a le taux de chômage le plus élevé, juste derrière l'Espagne (13 %) et la Finlande (9 %), tandis que certains Etats-membres ont de bien meilleurs résultats : 7,9 % en Allemagne, 6,8 % en Belgique, 3,8 % en Irlande, 2,2 % aux Pays-Bas. Au Royaume-Uni, le taux de chômage est de 5,1 %, et de 4,8 % en Suède. Or, dans tous ces pays, les gouvernements n'ont ni créé des emplois-jeunes, ni imposé la réduction du temps de travail.
Hors d'Europe, le Japon bénéficie d'un taux de chômage de 5 %, et les Etats-Unis de 4,6 %, bien que la tendance, dans ces deux pays, soit à la remontée du chômage.
- • L'amélioration de la situation de l'emploi est relativement inégale.
Par ailleurs, si le chômage des jeunes a diminué, grâce à la création massive d'emplois-jeunes en particulier, il reste plus élevé que la moyenne nationale : 16,8 % pour l'ensemble des moins de 25 ans, 15,2 % pour les hommes de la même tranche d'âge, et 18,8 % pour les femmes, soit plus du double de la moyenne.
Comme l'a lui-même indiqué le ministère de l'emploi et de la solidarité, à l'occasion de la présentation des chiffres du chômage en août 2001, « le chômage de longue durée cesse de diminuer », le nombre de demandeurs d'emploi inscrits depuis un an ou plus à l'ANPE ayant augmenté de 0,8 % entre la fin juillet la fin août 2001.
- • Un recul important du chômage qui se heurte au niveau élevé du chômage structurel.
Ainsi, la baisse actuelle du chômage serait de nature conjoncturelle, la croissance permettant des créations d'emplois jusqu'au seuil de 8 % de chômage. En-deçà, le chômage ne diminuerait plus.
En revanche, comme le montre la situation actuelle, il peut de nouveau croître, en cas de ralentissement de la croissance.
L'analyse du Conseil économique et social :
relativiser l'amélioration de la situation de l'emploi
Dans son
rapport sur la conjoncture au 1
er
semestre 2001, le Conseil
économique et social, sur les conclusions de M. Pierre Gadonneix,
considérait que «
ce récent retournement de
tendance, toutefois, ne doit pas faire illusion : plus de 80 % des emplois
créés depuis 1997 dans le secteur marchand l'ont
été à un niveau de salaire inférieur à 1,3
fois le SMIC
[...]
. Par ailleurs, la précarité de l'emploi
reste un phénomène très préoccupant, qui se
transforme sans doute plus qu'il ne se résorbe. En témoigne,
notamment, la constitution progressive d'une catégorie de
« travailleurs pauvres », pour la plupart titulaires d'un
emploi à temps partiel, que la croissance a sauvés du
chômage, mais pas du dénuement
».
De surcroît, le rapport insistait sur le fait que «
le recul
simultané du chômage et de la précarité de l'emploi
ne doit pas faire oublier la persistance d'un chômage de
masse
», avec l'existence de plus de 2 millions de chômeurs.
Le rapport mettait également en évidence «
l'ampleur
du phénomène de sous-activité en France
».
En effet, le taux d'activité demeure à un niveau faible en
France, soit 68,8 % de la population active totale en 1999, contre 80,6 % au
Danemark, 75,1 % au Royaume-Uni, 74 % aux Etats-Unis, 72,6 % aux Pays-Bas.
Les taux d'activité «
apparaissent particulièrement
bas aux âges de transition entre activité et inactivité,
c'est-à-dire au début et à la fin de la vie
active
». Ainsi, en 1999, le taux d'activité
s'établissait à 36 % chez les 15-24 ans. Pour les 55-64 ans, il
était de 40 % chez les hommes et de 25 % chez les femmes, contre 63 % et
49 % aux Etats-Unis.
B. UN PROJET DE BUDGET 2002 PARADOXAL ADRESSANT UN MESSAGE BROUILLÉ
Depuis 1998, le budget de l'emploi n'a porté aucune
réforme structurelle susceptible d'avoir un impact sur son montant.
L'année dernière, votre rapporteur spécial notait que
«
les économies dégagées sur le budget de
l'emploi sont de simples économies de constatation, liées
à la bonne tenue de la conjoncture, et, par conséquent, à
l'amélioration de la situation du marché du travail. En cas de
retournement conjoncturel, et de hausse du chômage, les dépenses
du budget de l'emploi augmenteraient de nouveau
».
Or, le projet de budget de l'emploi pour 2002 se présente en
légère diminution, alors que la situation sur le marché du
travail ne s'améliore plus, connaissant au contraire depuis quelques
mois une dégradation inquiétante. Comment expliquer cette
évolution contradictoire ?
C'est que les crédits prévus pour l'emploi en 2002 sont
fondés, comme l'ensemble du présent projet de loi, sur une
prévision de croissance aléatoire, avec les conséquences
que ce manque de prudence implique, en l'occurrence sur le niveau de l'emploi.
Les dotations allouées à l'emploi sont ainsi mal
calibrées, dans la seule perspective de dégager des
« économies »
, ce poste budgétaire
étant, régulièrement depuis 1998, une source
d'économies de constatation pour le gouvernement.
Or, la situation de l'emploi étant désormais nettement plus
défavorable qu'au cours des années précédentes,
la diminution du montant de certaines dotations paraît peu
crédible.
Il convient en effet de noter que, depuis le début de la
législature, le gouvernement a programmé une diminution
régulière des entrées dans les principaux dispositifs de
l'emploi, comme le montre le tableau ci-après :
Ainsi,
le nombre total d'entrées dans les dispositifs de la politique de
l'emploi aura diminué de plus de 45 % depuis 1997. L'ensemble de ces
dispositifs est concerné, à l'exception des contrats
emploi-consolidé, le nombre des contrats initiative-emploi reculant
même de plus de la moitié. Il n'est donc pas étonnant, dans
ces conditions, que le budget de l'emploi permette la réalisation
d'économies.
Alors que de nombreuses incertitudes demeurent sur l'évolution de
l'emploi au cours des prochains mois, le gouvernement a encore réduit le
nombre de bénéficiaires de ces dispositifs en 2002, de 7 %.
Votre rapporteur spécial souhaite mettre en évidence le
message brouillé
que le gouvernement adresse aux salariés et
aux entreprises, comme à l'ensemble des agents économiques, par
ce projet de budget de l'emploi :
- le gouvernement fait un
pari risqué sur la poursuite de
l'amélioration de la situation de l'emploi
, en inscrivant des
crédits alloués aux principaux dispositifs de la politique de
l'emploi en baisse ;
- puis il a lui-même ôté toute crédibilité
à ce message, en présentant quelques jours après la
présentation en conseil des ministres du projet de loi de finances pour
2002, un
plan qui renoue avec le traitement social du
chômage
: la ministre de l'emploi et de la solidarité a
en effet annoncé au début du mois d'octobre la création de
30.000 CES et 20.000 SIFE supplémentaires pour 2001, pour un coût
de 180 millions d'euros, qui devrait être financé dans le prochain
collectif.
Si une « rallonge » budgétaire est nécessaire
pour 2001, en raison de la détérioration, récente mais
rapide, de l'emploi,
il paraît dès lors probable que les
dotations pour 2002 ne seront pas suffisantes
.
C. LE BUDGET DE L'EMPLOI A PROGRESSIVEMENT PERDU SA COHÉRENCE AU COURS DE LA LÉGISLATURE
Alors que la forte croissance des crédits alloués à la politique de l'emploi résulte essentiellement de la politique, engagée en 1993, de réduction des charges sociales, et donc de leur compensation par le budget de l'Etat auprès des organismes de sécurité sociale, le budget de l'emploi a subi de multiples modifications de son périmètre qui en ont fortement restreint la cohérence et qui nécessitent de procéder à un calcul consolidé, afin d'obtenir une vue d'ensemble et à peu près sincère du coût de la politique de l'emploi .
1. La disparition de la compensation des exonérations de charges sociales du budget de l'emploi
La
politique d'allègement des charges sociales pesant en particulier sur
les emplois peu qualifiés a connu une montée en charge
progressive, notamment à partir de la mise en place, en 1993, de la
ristourne dégressive sur les bas salaires, dite « ristourne
Juppé ».
La compensation par le budget de l'Etat de ces exonérations de
cotisations sociales est, en très grande partie, à l'origine de
la croissance du budget de l'emploi, passé de 12,87 milliards d'euros
(84,42 milliards de francs) en 1993 à 22,93 milliards d'euros (150,41
milliards de francs) en 1997, soit une progression de 78,2 % en quatre ans.
Au cours de la même période, en effet, le montant des
exonérations de cotisations sociales compensées est passé
de 1,84 milliard d'euros (12,07 milliards de francs) à 10,17
milliards d'euros (66,71 milliards de francs), en hausse de 452,7 % !
Logiquement, une part croissante des crédits inscrits au budget de
l'emploi était consacrée au financement de ces compensations
d'exonérations de charges sociales, de 14,3 % en 1993 à 44,4 % en
1997.
Toutefois, la politique de réduction uniforme et autoritaire du temps de
travail décidée par le gouvernement à partir de 1997 a
conduit ce dernier à procéder à de multiples modifications
du périmètre du budget de l'emploi.
Certes, la première, intervenue en loi de finances initiale pour 1999,
allait dans le bon sens, puisqu'elle consistait en un transfert des
crédits finançant la « ristourne
Juppé », soit environ 6,10 milliards d'euros
(40 milliards de francs), du budget des charges communes vers le budget de
l'emploi.
Mais, dès l'année suivante, la création du fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale (FOREC), destiné à financer les
allégements de charges liés aux 35 heures, s'est traduite par une
débudgétisation massive, le budget de l'emploi se voyant priver,
au profit du FOREC, des crédits destinés à compenser les
exonérations de cotisations sociales. Cette orientation a
été systématisée en 2001.
Dès lors, non seulement le montant du budget de l'emploi a
diminué, mais surtout, il a de moins de moins reflété le
principal axe de la politique de l'emploi, c'est-à-dire la
réduction du coût du travail désormais liée à
la réduction du temps de travail.
Alors que la compensation des exonérations de charges
représentait 38,5 % des crédits du budget de l'emploi en 1999,
elle n'en représentera plus que 14,8 % en 2002.
2. Le coût total de la politique de l'emploi
Dès lors, le budget de l'emploi a
indéniablement
perdu en cohérence, au point d'être devenu peu lisible : il
est devenu muet sur le coût des 35 heures, présentées comme
la principale mesure gouvernementale en faveur de l'emploi.
Le tableau ci-après illustre les conséquences pratiques de cette
débudgétisation massive :
le coût de la
réduction du temps de travail comme celui des allégements du
coût du travail n'ont plus aucune signification à la lecture du
budget de l'emploi :
Cet
indicateur de coût montre bien que le budget de l'emploi ne finance plus
les dispositifs de réduction du temps de travail qu'à hauteur de
39,33 millions d'euros (258 millions de francs) en 2002, soit le montant des
aides au conseil, alors que le coût des 35 heures devrait
s'établir en 2002 à 15,55 milliards d'euros (102 milliards de
francs), c'est-à-dire 0,25 % du total...
Votre rapporteur spécial considère, dans ces conditions, que
le budget de l'emploi n'est pas sincère, et estime que le coût de
la politique de l'emploi, en 2002, doit prendre en compte les crédits du
budget de l'emploi mais aussi ceux du FOREC, soit 32,33 milliards d'euros
(212,07 milliards de francs), après 31,60 milliards d'euros
(207,26 milliards de francs) en 2001, soit une
progression de 2,3 %
.
3. Comme prévu, les 2,29 milliards d'euros de l'UNEDIC ne seront pas affectés à l'emploi
Conformément à la loi portant diverses
dispositions
d'ordre social, éducatif et culturel,
l'UNEDIC doit procéder,
à la suite de la nouvelle convention d'assurance-chômage, au
versement à l'Etat de 2,29 milliards d'euros
(15 milliards de
francs), soit 1,07 milliard d'euros (7 milliards de francs) rattachés
à l'exercice 2001, et 1,22 milliard d'euros (8 milliards de francs)
rattachés à l'exercice 2002.
Ces recettes non fiscales viendront abonder le budget général,
et, dès lors, ne seront pas affectées, comme l'avait
démontré le Sénat, à des mesures en faveur de
l'emploi
, conformément aux souhaits exprimés par les
partenaires sociaux à l'occasion de la conclusion de la nouvelle
convention d'assurance-chômage, mais aussi aux précisions du
gouvernement qui, dans l'exposé des motifs du projet de loi
susmentionné, donnait de claires indications dans ce sens.
Une fois encore, le gouvernement a volontairement cherché à
tromper la représentation nationale.
D. LES EMPLOIS-JEUNES : UN DOSSIER LAISSÉ AU PROCHAIN GOUVERNEMENT
1. Des crédits importants mais traditionnellement mal calibrés, finançant un nombre d'emplois-jeunes incertain
Pour la
première fois depuis le lancement du dispositif, les dotations
allouées aux emplois-jeunes diminuent, de 3,6 %, s'établissant
à 3,23 milliards d'euros (21,19 milliards de francs).
Il convient toutefois de noter que ce chapitre budgétaire fait
traditionnellement l'objet d'une
importante surdotation, puis d'une
régulation non moins importante en cours d'exercice
. Ainsi, la Cour
des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
2000, note que «
les dépenses nettes ont été
inférieures de plus de 610 millions d'euros (4 milliards de francs)
aux crédits ouverts en LFI 2000
».
De surcroît, selon des informations communiquées à votre
rapporteur spécial par le ministère de l'emploi et de la
solidarité, la gestion 2000 s'est soldée par 53,40 millions
d'euros (environ 350 millions de francs) de crédits non utilisés,
reportés sur 2001. En outre, les versements effectués au CNASEA
en 2000 ont dégagé un reliquat de 4,24 millions d'euros (27,81
millions de francs).
L'année 2001 ne fait pas exception à la règle, puisque,
jusqu'à présent, environ 230 millions d'euros n'ont pas
été consommés.
Cette surdotation régulière suscite une double interrogation, la
première sur la capacité du gouvernement à atteindre les
objectifs qu'il s'est fixés en matière d'embauches
d'emplois-jeunes, la seconde sur le nombre réel d'emplois-jeunes.
En effet, le gouvernement a régulièrement modifié ses
objectifs en matière d'emplois-jeunes. Au départ, notamment lors
de l'examen de la loi du 16 octobre 1997, il avait affiché
l'ambition de parvenir, à la fin 2002, au recrutement de 350.000
emplois-jeunes. Puis cet objectif a été avancé à la
fin 2000, puis de nouveau repoussé, en renvoyant la réalisation
à la date initialement fixée, soit fin 2002 ! Il convient de
rappeler que, l'année dernière, le gouvernement avait
affirmé qu'il parviendrait à atteindre son objectif de 350.000
emplois-jeunes à la fin 2001...
Désormais, son objectif a changé de nature : il ne s'agit
plus de mesurer le dispositif en stock mais en flux.
Ainsi les documents
budgétaires pour 2002 indiquent-ils que ce dispositif doit viser
à «
porter à 360.000 à la fin 2002, le nombre
des jeunes qui auront bénéficié du programme depuis sa
création
»
6(
*
)
.
Le tableau ci-dessous indique le nombre d'emplois-jeunes embauchés au 30
juin dernier, sans que l'on ne sache plus très bien s'il s'agit d'un
stock ou d'un flux :
Il convient par ailleurs de garder à l'esprit que le budget de
l'emploi ne regroupe pas l'ensemble des crédits destinés au
financement des emplois-jeunes.
Le tableau ci-dessous récapitule l'ensemble des sections
budgétaires qui supportent le coût des emplois-jeunes en
2002 :
Le coût total des emplois jeunes en 2002 s'élève donc
à 3,67 milliards d'euros (24,05 milliards de francs).
Encore ne s'agit-il là que du coût supporté par le budget
général. Il conviendrait d'y ajouter les diverses sources de
cofinancements.
Sur l'ensemble de la législature, ce dispositif aura
coûté plus de 13 milliards d'euros (près de 86
milliards de francs).
2. La question toujours non réglée de l'avenir des emplois-jeunes
La
question essentielle concerne toutefois le devenir des jeunes ainsi
recrutés.
Le 6 juin dernier, le gouvernement a annoncé un plan de
« consolidation » visant à pérenniser le
dispositif.
Différentes mesures sont prévues en fonction des secteurs
concernés : les associations, les collectivités
territoriales, les entreprises et les établissements publics.
Il s'agit généralement d'accorder des aides modulables au cas par
cas en fonction des besoins des services et des activités, plus ou moins
solvabilisables. D'une manière générale, ces dispositions,
visiblement non finalisées, sont d'une grande complexité, et vont
très certainement se traduire par une intense activité
administrative...
En outre, certaines de ces mesures d'aides financières,
entraîneront des dépenses nouvelles, non pas en 2002 mais à
compter de 2003.
Bref, les emplois seront consolidés - et les dépenses
pérennisées ! - mais on ne sait toujours pas ce que
deviendront les jeunes.
Il faut d'ailleurs probablement voir dans cette
incertitude quant à leur avenir la raison de la récente
manifestation des aides-éducateurs...
Votre rapporteur spécial en vient donc une fois encore à
s'inquiéter de la
probable intégration d'une part
conséquente des emplois-jeunes dans la fonction publique
, d'autant
plus que de très fortes pressions syndicales ne manqueront probablement
pas de s'exercer en ce sens. Du reste, dans la fonction publique territoriale
notamment, il est déjà prévu que les cadres d'emploi
seront adaptés afin d'offrir un débouché statutaire aux
emplois-jeunes, tandis que des concours spécifiques, dits de
« troisième voie », seront organisés dans le
même but.
1
Les crédits de fonctionnement de
l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle
(INTEFP) font l'objet d'un regroupement, tandis que les crédits de
communication sont intégrés dans les moyens de fonctionnement de
l'administration centrale. Par ailleurs, des moyens de fonctionnement des
services déconcentrés font l'objet d'une globalisation.
2
Trajet d'accès à l'emploi
3
A compter du 1
er
janvier 1998, en application de
l'article 114 de la loi de finances pour 1998, les emplois villes ont
été supprimés
4
SIFE
5
Leur nombre est en diminution depuis 1996, notamment du fait de la
mise en place de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE). Il convient
de relever que le dispositif de l'ARPE ne donne pas lieu à inscription
budgétaire car il résulte d'un accord entre partenaires sociaux.
6
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
2002, la Cour des comptes note que « il avait été
prévu en 1997 que 350.000 emplois à temps plein serait
créés d'ici 2002. Selon la direction du budget, ce chiffre n'est
plus considéré comme un objectif de postes à créer
mais de jeunes à faire transiter par le
dispositif ».