Equipement, transports et logement : urbanisme et logement

Equipement, transports et logement : urbanisme et logement

Jacques PELLETIER

Table des matières




I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET « URBANISME ET LOGEMENT » POUR 2002

Pour 2002, le budget de l'urbanisme et du logement diminue de 1,7 % pour s'établir à 7,3 milliards d'euros (47,9 milliards de francs).

Le budget de l'urbanisme et du logement en 2002

Budget voté 2001

PLF 2002

Evolution

LFI 2001/PLF 2002

AP

DO/CP

AP

DO/CP

AP

CP

TITRE III

-

17,1

-

17,1

-

0,0 %

TITRE IV

-

5.483,9

-

5.391,6

-

-1,7 %

Total dépenses ordinaires

-

5.501

-

5.408,7

-

-1,7 %

TITRE V

41,1

36,7

38,7

31,3

-5,8 %

-14,7 %

TITRE VI

2.023,6

1.895

2.080

1.863,6

2,8 %

-1,7 %

Total dépenses en capital

2.064,7

1.931,7

2.118,7

1.894,9

2,6 %

-1,9 %

TOTAL

2.064,7

7.432,7

2.118,7

7.303,6

2,6 %

-1,7 %

(en millions d'euros)

La présentation du budget de l'urbanisme et du logement pour 2002 montre que la baisse des crédits concerne autant les dépenses ordinaires (- 1,7 %) que les dépenses en capital (-1,9 %).

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 5,4 milliards d'euros (35,4 milliards de francs) pour 2002, en baisse de 1,7 %, après une hausse de 2 % en LFI 2001.

Depuis deux ans des économies de constatation réalisées sur les aides personnelles au logement expliquent la diminution des dépenses ordinaires. En effet, pour la première fois, en 1999, le nombre de bénéficiaires d'aides au logement, soit 6,3 millions de ménages, a légèrement baissé de 0,5 %, et ce nombre est resté stable en 2000.

En 2001, la première étape de la mise en oeuvre du barème unique des aides personnelles a entraîné une hausse sensible des dépenses ordinaires, malgré des économies de constatation.

Pour 2002 en revanche, la mise en oeuvre du deuxième volet de la réforme des aides personnelles, pour un coût de 244 millions d'euros (1,6 milliard de francs) sera plus que compensée par des économies de constatation à hauteur de 409,7 millions d'euros (2 milliards de francs) après prise en compte d'une provision pour la majoration des aides au 1 er juillet 2002.

Toutefois, le poids total des dépenses ordinaires dans le budget du logement (74 %) ne diminue pas, puisque pour la troisième année consécutive, les dépenses en capital sont en baisse (-1,9 %).

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital, s'élèvent à 1,9 milliard d'euros (12,4 milliards de francs) en crédits de paiement pour 2002, en baisse de 1,9 % par rapport à 2001, après une diminution de 1,3 % en LFI 2001 .

Cette nouvelle réduction s'explique essentiellement par la baisse des crédits du titre VI (-1,7 %), car même si la diminution des crédits du titre V est importante (- 14 %), elle porte sur de faibles montants (31,3 millions d'euros).

Les réductions de crédits du titre VI concernent essentiellement les aides à la réhabilitation dans le secteur privé .

Les subventions d'investissement à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui incluent cette année les versements de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) s'élèvent en effet à 354,4 millions d'euros (2,3 milliards de francs) en crédits de paiement, soit une diminution de 57 millions d'euros par rapport à la LFI 2001 (- 14 %). Or, en 2001, les crédits avaient déjà été réduits de 45,7 millions d'euros, au motif que l'ANAH disposait d'une trésorerie importante. Sur deux ans, la diminution des crédits de l'ANAH atteint 23 %, soit 102,7 millions d'euros (673 millions de francs). La réduction des crédits de l'ANAH traduit la volonté de réduire ses moyens d'intervention.

Les autres lignes budgétaires sont globalement reconduites dans les mêmes montants que la LFI 2001.

S'agissant du prêt à taux zéro, la dotation budgétaire est légèrement réduite pour 2002 (de 1 %, à 884,2 millions d'euros soit 5,8 milliards de francs) pour un nombre de prêts inchangé (110.000).

Par ailleurs, la ligne dite "fongible" finançant les prêts locatifs aidés, les prêts locatifs à usage social PLUS et les primes à la réhabilitation PALULOS, diminue de 58 millions d'euros (381 millions de francs). Cependant, des lignes budgétaires sont nouvellement dotées en LFI : elles sont destinées à l'amélioration de la qualité de service dans le logement social (11,4 millions d'euros) ou encore à l'aide à la préparation et à la mise en oeuvre des opérations d'amélioration de l'habitat (7,6 millions d'euros) et faisaient précédemment l'objet de virements en cours d'année. Ces lignes sont mieux identifiées et fortement revalorisées en 2002.

B. LES AGRÉGATS

Le budget de l'urbanisme et du logement comprend deux grands agrégats : « solidarité dans le logement » et « développement de l'habitat et renouvellement urbain ».

Crédits votés en 2001

Crédits demandés

Evolution

Agrégats

en 2002

DO + CP

AP

DO + CP

AP

DO + CP

AP

Solidarité dans le logement

5.445,48

-

5.351,70

-

-1,7%

-

Développement de l'habitat et renouvellement urbain

1.987,17

2.064,62

1.951,90

2.118,70

-1,8%

2,6%

TOTAL

7.432,65

2.064,62

7.303,60

2.118,70

-1,7%

2,6%

(en millions d'euros)

1. Solidarité dans le logement

L'agrégat « solidarité dans le logement » est la nouvelle dénomination de l'ancien agrégat « aides à la personne ».

Il regroupe la contribution de l'Etat aux aides à la personne , qui ont pour finalité d'abaisser, dans le secteur locatif ainsi que dans le secteur de l'accession, le taux d'effort des ménages, et les subventions pour les personnes défavorisées (fonds de solidarité pour le logement, subventions aux associations) ou les accédants en difficulté (fonds d'aide aux accédants en difficulté).

• La contribution de l'Etat au financement des aides à la personne, aide personnalisée au logement (APL) et allocation de logement sociale (ALS), diminue de 99,1 millions d'euros pour atteindre 5,23 milliards d'euros en 2002 (34,3 milliards de francs).
Ainsi, la réforme des aides au logement, malgré son coût élevé (300 millions d'euros en 2001 et 244 millions d'euros en 2002) aura pu se faire à effort budgétaire nul puisque la ligne budgétaire inscrite pour 2002 est identique à celle de la loi de finances pour 2000.

Cette situation exceptionnelle s'explique par l'amélioration de la conjoncture économique, qui tend à la fois à augmenter les contributions des entreprises privées au financement des aides et à diminuer le nombre de bénéficiaires.

Pour 2002, la contribution de l'Etat aux aides à la personne évolue comme suit :


• la contribution au Fonds national de l'habitat (FNH), qui verse l'APL, est stable à 2,28 milliards d'euros ;


• la contribution au Fonds national de l'aide au logement (FNAL), qui verse l'ALS, enregistre l'intégralité de la diminution de crédits soit 99,1 millions d'euros, pour atteindre 2,95 milliards d'euros.
• L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se complète traditionnellement de trois contributions aux actions des départements et des associations:
- 82 millions d'euros pour les fonds de solidarité pour le logement (FSL), soit une stabilité ;

- 33 millions d'euros pour l'aide au logement temporaire , soit une progression de 5,6 millions d'euros après une hausse de 1,5 million d'euros en 2001. Ces hausses s'expliquent par des moyens nouveaux destinés à financer les aides à la gestion des aires de nomades.

- les crédits au fonds d'aide aux accédants en difficulté (ceux qui avaient souscrit des prêts à l'accession à la propriété à taux élevé de 1980 à 1985) ne sont pas reconduits pour 2002 « compte tenu du financement du dispositif principalement assuré par les retours de prêts accordés antérieurement au fonds ».

2. Développement de l'habitat et renouvellement urbain

Cet agrégat regroupe une série d'anciens agrégats : « logement", "études, expérimentation, information", "recherche", "aménagement foncier et urbanisme". Malgré sa diversité, l'essentiel de l'agrégat est constitué des aides à la pierre.

Les aides à la pierre, plus particulièrement concentrées sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat) diminuent de 1,8 % en crédits de paiement (à 1,95 milliard d'euros), et progressent de 2,6 % en autorisations de programmes (à 2,12 milliards d'euros).


• La ligne fongible prêts locatifs aidés-prêts locatifs à usage social-primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PLA-PLUS-PALULOS), destinée à la construction et à la réhabilitation des HLM (chapitre 65-48/10) progresse légèrement en autorisations de programme, et reste stable en crédits de paiement, pour atteindre 399,3 millions d'euros .

Le gouvernement prévoit ainsi de financer 55.000 logements, soit un programme plus réduit mais un peu plus réaliste que les programmes prévisionnels de 2000 et 2001 (70.000 logements chacun) , qui n'ont pu être réalisés. Ce programme de construction doit être complété par la distribution de 110.000 PALULOS, un chiffre légèrement en retrait par rapport aux années précédentes (120.000) s'expliquant par la priorité donnée à la démolition sur la réhabilitation des logements trop vétustes.


• L'accession à la propriété (article 65-48/30) bénéficiera de 884 millions d'euros de crédits de paiement en 2002. Depuis 1998, dans le contexte d'une reprise du cycle immobilier, les dotations en faveur de l'accession à la propriété auront diminué de 130 millions d'euros.


• La ligne destinée au financement des opérations les plus sociales est dotée de 69 millions d'euros de crédits de paiement, soit plus qu'un doublement par rapport à 2001 (+ 124 %).alors même que 7,6 millions d'euros ont été annulés sur cette ligne cette année.


• Les dotations pour la résorption de l'habitat insalubre (RHI) sont en hausse sensible (+ 28 %) à 8,9 millions d'euros, après avoir fortement diminué en 2001 pour tenir compte de la sous-consommation de la ligne budgétaire.


• Les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) qui s'élevaient à 67 millions d'euros en crédits de paiement en 2001 font l'objet pour 2002 d'une inscription complète sur les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.


• La subvention d'investissement (AP) à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) est réduite de 10 % à 411,6 millions d'euros en autorisations de programme et, compte tenu de l'inscription des crédits de la PAH, chute de 14 % en crédits de paiement à 354,4 millions d'euros.

Les crédits d'étude, de recherche ou d'urbanisme ne faisant plus l'objet d'agrégat individualisé, il est difficile d'en apprécier la progression.

On peut noter simplement que, pour 2002, la nécessité de mettre en oeuvre la loi « solidarité et renouvellement urbains » a été prise en compte dans les dotations d'études et de formation, qui font l'objet de moyens nouveaux pour 176.122 euros (1,1 million de francs). Par ailleurs, la subvention aux agences d'information sur le logement ADIL est légèrement revalorisée, à 5,5 millions d'euros (36 millions de francs) de même que les dotations en faveur des agences d'urbanisme qui progressent de 3 % à 9,1 millions d'euros (59,7 millions de francs). Ceci s'explique logiquement par la création de 3 nouvelles ADIL (Bouches du Rhône, Maine-et-Loire, Orne) et de nouvelles agences d'urbanisme.

Enfin, en matière d'urbanisme, les crédits nouveaux s'expliquent essentiellement par le développement du projet « Euroméditerranée » et les moyens destinés à l'Etablissement public « Plaine de France ».

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. . LA DEUXIÈME ANNÉE D'UNE RÉFORME DES AIDES À LA PERSONNE FINANCÉE PAR UNE BONNE CONJONCTURE

1. Une réforme souhaitée

Sous le titre « une période très favorable pour une réforme d'envergure », votre rapporteur insistait dès 1999 sur « la nécessité de mener, dans un contexte économique aujourd'hui favorable, une politique de réforme des aides personnelles au logement, de nature notamment à inciter à la reprise d'une activité professionnelle. »

Après plusieurs années de réflexion, le Premier Ministre a en effet présenté une réforme des aides personnelles lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000.

Cette réforme harmonise et simplifie le dispositif des aides personnelles et permet donc un traitement équitable et cohérent de l'aide des ménages ayant de très faibles revenus, qu'ils soient issus du travail ou de transferts sociaux ; un ménage ayant des revenus du travail de même niveau que le RMI aura la même aide que le Rmiste alors que son aide est aujourd'hui nettement inférieure.

La réforme a connu une première étape au 1er janvier 2001 avec un barème intermédiaire permettant le même niveau d'aide jusqu'à environ 75 % du RMI. Au 1er janvier 2002 sera mise en place la seconde et dernière étape, à savoir le barème définitif consistant en une aide identique jusqu'au niveau de revenu correspondant au RMI.

Votre rapporteur qui avait, à plusieurs reprises, au nom de la commission des finances, appelé une telle réforme de ses voeux, ne peut que se féliciter de sa mise en oeuvre. Il s'agit véritablement d'une mesure de justice sociale, car elle prend en compte, sur un pied d'égalité, les revenus de transfert et les revenus d'activité et constitue donc un moyen de lutter contre le phénomène de « trappe à pauvreté ». Cependant, cette réforme est loin d'être achevée.

2. Une réforme qui doit être complétée dans un souci de justice et de maîtrise des coûts

Au-delà de son appréciation positive, comme votre rapporteur l'avait souligné l'an dernier, la réforme des aides personnelles est incomplète car elle ne prend pas en compte les aides à l'accession et certains hébergements spécifiques (ex : logements-foyers). De plus, la réforme est inachevée en ce qu'elle n'aboutit pas à une unification complète des aides, qui supposerait une réforme du conventionnement : il s'agirait d'avoir une aide à la personne identique dans le parc privé et dans le parc social.

Votre rapporteur regrette également que les économies sur les aides personnelles au logement résultent seulement de la bonne tenue de l'économie en 2000 et 2001 (baisse du chômage, croissance des revenus, augmentation des cotisations des employeurs).

Un éventuel ralentissement économique aurait son plein impact seulement sur le budget 2003 du fait du décalage d'un an de la « base ressources » qui permet de calculer les allocations (pour les aides personnelles en 2002, ce sont les revenus 2001 qui sont pris en considération). Toutefois, dès 2002, les contributions des employeurs qui dépendent de la masse salariale pourraient être moins fortes que ce qui est anticipé (+5,6 % selon les hypothèses retenues par les comptes de la sécurité sociale) et un accroissement du chômage majorerait les allocations (les chômeurs peuvent bénéficier d'un abattement de 30 % sur l'évaluation de leurs revenus). Au total, dès 2002, l'aléa à la hausse porte sur un montant de l'ordre de 400 millions de francs.

Le gouvernement ne prépare pas l'avenir et notamment n'exploite pas les nombreuses sources d'économies potentielles aussi bien pour les aides personnelles que pour d'autres domaines : la révision des conditions de ressources notamment pour les étudiants, la remise à plat des frais des caisses d'allocations familiales qui sont trop élevés, comme l'a souligné la Cour des comptes, la réforme de l'épargne-logement qui consisterait à lier l'octroi de la prime à l'obtention du prêt au logement.

Votre rapporteur remarque à ce titre que plusieurs suggestions d'économies, qu'il a déjà formulées, sont reprises par son collègue député Jean-Louis Dumont, rapporteur du budget du logement à l'assemblée nationale . Celui-ci propose, dans un récent rapport sur le logement social mené au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale 1( * ) , de réaliser des économies, principalement sur la subvention à la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS) et sur les avantages consentis au titre de l'épargne-logement.

B. L'ÉCHEC DE LA RELANCE DE LA CONSTRUCTION SOCIALE CONDUIT A ELARGIR LES OBJECTIFS EN MATIÈRE DE RENOUVELLEMENT URBAIN

1. Un plan de relance du logement social qui n'a jamais fonctionné

Sous le titre « la construction sociale se trouve toujours dans l'impasse », votre rapporteur avait pris acte, l'an dernier, des difficultés du nouveau prêts locatif à usage social (PLUS) à trouver le succès attendu.

Depuis 1997, et alors que le nombre annuel de logements sociaux mis en chantier a été réduit de moitié en six ans, le gouvernement a tenu un discours volontariste en faveur de la construction sociale, qui se heurte à la réalité.

De fait, la consommation des crédits de la ligne fongible montre que, sauf en 2000, les crédits ont été surtout consacrés aux rénovations de logements sociaux (PALULOS) et non aux constructions.

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001 (1)

PLA/ PLUS + surcharge foncière

63 %

46 %

10 %

11 %

48%

57%

69%

PALULOS

37 %

54 %

90 %

89 %

52%

43%

31%

(1) répartition fixée comme objectif aux services .

S'inscrivant en rupture avec les chiffres montrant que la part de la construction sociale dans la construction neuve tend à diminuer dans les pays de l'Union européenne, le gouvernement a cherché par tous les moyens à contrer cette évolution.

La loi « solidarité et renouvellement urbains »  a créé un dispositif de sanctions à l'égard des communes ne disposant pas d'un nombre suffisant de logements sociaux. La loi institue en effet, à compter du 1er janvier 2002, un prélèvement sur les recettes des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux. Le produit est versé à la communauté urbaine, à la communauté d'agglomération ou à une communauté de communes, à un établissement public foncier ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes pour des actions en faveur du logement social

De fait, selon le gouvernement, les logements construits en 2002 devraient l'être prioritairement dans les communes dont le parc de logements locatifs sociaux ne satisfait pas aux objectifs de 20 % de logements sociaux inscrits à l'article 55 de la loi SRU. L'objectif de construction de logements sociaux est également revu à la baisse, avec 55.000 mises en chantier annoncées comme objectif, au lieu de 70.000 l'an dernier.

Votre rapporteur rappelle qu'un dispositif coercitif n'est pas de nature à régler de manière satisfaisante les problèmes structurels de la construction sociale , qu'il a déjà longuement exposés : faiblesse de la demande, déséquilibre des opérations, complexité de la réglementation etc...Il a expliqué à de nombreuses reprises qu'il convenait de mener une politique de demande plutôt que d'offre, ce que vient confirmer encore une fois le récent rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de l'assemblée nationale, selon lequel « il faut cesser de gérer le logement social comme au temps de la pénurie, mais refonder la politique du logement sur la volonté de répondre à une demande diversifiée ».

Peut-être conscient de cette nécessité de refondation, le gouvernement a choisi d'élargir un peu ses objectifs en matière de logement social pour 2002.

2. De nouveaux objectifs : les démolitions et la qualité de service

Le nouveau secrétaire d'Etat au logement a mis l'accent pour 2002 sur deux sujets qui ne sont pas nouveaux : les démolitions et la qualité de service.

Pour 2002, les crédits consacrés aux démolitions sont triplés, passant de 25,9 millions d'euros (170 millions de francs) à 76,2 millions d'euros (500 millions de francs). Cette enveloppe vise à permettre la démolition d'environ 15.000 logements HLM en 2002 (10.000 en 2001 et 6.000 en 2000) tout en améliorant le montant de l'aide apportée par opération. En 2002, ces crédits pourront également financer la démolition des copropriétés privées dégradées.


Année

Nombre de logements

financés à démolir

Montant de subvention accordé (en M€)

1998

3.518

9,0

1999

5.502

14,8

2000

6.134

20,7

2001 (e)

10.000

25,9

2002 (e)

15.000

76,2

Votre rapporteur souscrit à l'objectif annoncé mais rappelle que l'objectif d'accroître les démolitions est déjà ancien et que les résultats sont encore faibles.

En effet, dès le comité interministériel pour les villes du 30 juin 1998, le gouvernement avait fixé des objectifs en matière de démolition-reconstruction, mais les procédures de démolition sont complexes et nécessitent de trouver des solutions pour le relogement des habitants des immeubles démolis. De plus, le coût des démolitions ne cesse d'augmenter.


en €

Coût moyen de travaux

par logement

Coût moyen lié au capital restant dû par logement

Coûts moyens sociaux

par logement

1999

4.758

3.846

1.139

2000

5.361

2.831

773

2001

6.146

3.017

417

Pour permettre d'atteindre ses objectifs, le gouvernement a décidé les mesures suivantes :

- les procédures seront simplifiées par la déconcentration de toutes les décisions de financement liées aux autorisations de démolition et la suppression de l'avis préalable du comité départemental de l'habitat ;

- la subvention apportée par l'Etat sera améliorée en élargissant l'assiette de calcul, avec l'intégration des coûts sociaux dès l'initialisation des opérations pour les organismes HLM et un réajustement de certains taux ;

- afin d'encourager une vision globale des organismes HLM de l'évolution de leur parc de logements, l'élaboration de plans stratégiques de patrimoine sera favorisée.

Votre rapporteur rappelle que de récentes évaluations chiffrent entre 150.000 et 200.000 les besoins en matière de reconstruction-démolition. Les opérations menées, bien qu'en progrès certain, ne sont pas à la hauteur des besoins. La lourdeur des procédures administratives, le coût élevé des opérations de démolition, la difficulté de reloger des familles avec dans des logements aux loyers souvent plus élevés, sont autant d'obstacles à une vraie politique de réhabilitation.

Enfin, la dotation consacrée à l'amélioration de la qualité de service dans les quartiers d'habitat social, s'élèvera à 45,7 millions d'euros (300 millions de francs). Ces crédits financent des investissements d'amélioration de la vie quotidienne et de sécurité de l'habitat.

C. LA RÉDUCTION DES MOYENS À L'ACCESSION A LA PROPRIÉTÉ ET À LA CONSTRUCTION PRIVÉE

1. La réduction des moyens du prêt à taux zéro

Les crédits du prêt à taux zéro s'élèveront à 884 millions d'euros en 2002, soit une légère diminution par rapport à 2001.

Depuis plusieurs années, de nombreuses mesures ont réduit l'efficacité sociale des aides à l'accession à la propriété. En octobre 1997, les prêts à taux zéro ont été restreints aux primo-accédants. Depuis la réintégration des crédits du prêt à taux zéro dans le budget du logement, de nouvelles mesures de restriction du dispositif ont été prises, afin de limiter son coût budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a plafonné la subvention de l'Etat et un arrêté du 29 septembre 2000 a réduit la période de remboursement des prêts. Depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'a eu lieu , ce qui a eu pour conséquence de « sortir » plusieurs milliers d'accédants demandeurs potentiels du prêt à taux zéro.

Ainsi, les moyens en faveur de l'accession à la propriété des ménages modestes ne cessent de se réduire en termes réels . En effet, même si le programme de distribution de 110.000 prêts est maintenu depuis plusieurs années maintenant, il reflète un écart croissant avec les besoins des accédants. Du fait de la non-revalorisation du barème, il est même possible que les 110.000 prêts ne soient pas atteints en 2002.

Au total, l'accession à la propriété (article 65-48/30) bénéficiera de 884 millions d'euros de crédits de paiement en 2002. Depuis 1998, dans le contexte d'une reprise du cycle immobilier, les dotations en faveur de l'accession à la propriété auront diminué de 130 millions d'euros.

Dotations budgétaires en faveur du prêt à taux zéro (crédits de paiement- LFI)

1998

1999

2000

2001

2002

1,01

0,95

0,90

0,89

0,88

(en milliards d'euros)

Votre rapporteur estime qu'il est important de maintenir un niveau d'aide suffisant à l'accession à la propriété des ménages modestes.

Il note que pour la première fois depuis 1996 des mesures sont prises pour compléter le prêt à taux zéro.

Au titre du renouvellement urbain, sera en effet introduite à titre expérimental une aide directe à la pierre venant compléter le PTZ. À cet effet, deux appels à projet doivent être lancés par le secrétariat d'Etat au logement avant la fin de l'année afin de sélectionner :

- d'une part, 1.000 logements réalisés par des promoteurs, publics ou privés, qui, en étroite collaboration avec les collectivités locales concernées, monteront des projets d'habitat en accession dans des zones urbaines sensibles,

- d'autre part, 1.000 logements qui seront lancés par des organismes d'HLM à destination de ménages très modestes.

Dans les deux cas, une aide de 10.700 euros (70.187 francs) sera attribuée pour chaque habitation concernée, diminuant d'autant le prix d'acquisition du logement.

Votre rapporteur s'interroge sur cette nouvelle aide, dont le coût global ne sera pas négligeable (si 2.000 logements bénéficient effectivement de la prime, le coût sera de 21,4 millions d'euros soit 140,3 millions de francs) mais dont les modalités et les objectifs sont encore imprécis.

Il semble paradoxal d'une part de ne pas revaloriser les barèmes du PTZ et de lui faire perdre son efficacité et d'autre part, de choisir un dispositif « expérimental » dans lequel on sélectionne non plus les personnes nécessitant une aide, mais les logements, en fonction de leur situation (zone urbaine sensible) ou de la qualité de leur promoteur. L'idée, déjà ancienne, du secrétariat d'Etat au logement, est de réorienter les prêts à taux zéro, qui sont pour le moment concentrés sur l'individuel diffus et périurbain, et qu'il souhaiterait plus nombreux dans le locatif groupé. C'est semble-t-il oublier que la localisation des opérations d'accession à la propriété suit simplement la demande des ménages, ce qui ne peut pas être vraiment critiqué. Enfin, si le dispositif s'avérait efficace, le coût de sa généralisation ne serait pas négligeable.

2. Le statut du bailleur privé : un succès encore mitigé

L'article 96 de la loi de finances pour 1999 a institué le statut du bailleur privé, dispositif de nature pérenne en faveur du parc locatif privé intermédiaire, que votre rapporteur avait approuvé, mais dont il faut tirer désormais un premier bilan.

L'avantage fiscal dans le neuf consiste en un régime d'amortissement : le bailleur déduit de ses revenus fonciers 8 % du prix du logement les 5 premières années et 2,5 % de ce prix les 4 suivantes. Puis, il a la possibilité de continuer à amortir à raison de 2,5 % par an pendant 6 ans si les conditions demeurent respectées. L'option pour l'amortissement du logement entraîne la possibilité d'amortir les gros travaux et la baisse de 14 % à 6 % du taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers.

L'avantage fiscal dans l'ancien consiste en un relèvement du taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers de 14 % à 25 % pendant 6 ans, puis par période renouvelable de 3 ans si les conditions demeurent respectées.

La mise en oeuvre concrète du dispositif montre que celui-ci fonctionne plutôt correctement pour le logement neuf, même s'il doit encore monter en puissance, mais il n'apparaît pas performant pour le logement ancien.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie évalue le coût du statut du bailleur privé dans le neuf à 8,4 millions d'euros en 2000, 85,4 millions d'euros en 2001 et 224 millions d'euros en 2002. En 2001, la Fédération nationale des promoteurs constructeurs (FNPC) estime que les ventes dans le neuf devraient atteindre 75.000 unités, dont 21.000 en 2001 bénéficiant du statut du bailleur privé, soit 28 % des ventes. A titre de comparaison, le nombre d'opérations relevant du dispositif dit « Périssol » en 1998 était compris selon les données entre 45.000 et 50.000 unités et son coût est encore estimé à 500 millions d'euros en 2000, 554 millions d'euros en 2001 et 477 millions d'euros en 2002.

Il est toutefois encore trop tôt pour mesurer pleinement l'effet du nouveau dispositif dit « Besson » dans le neuf, qui doit faire ses preuves sur la durée. En revanche, il apparaît d'ores et déjà que le dispositif pour le logement ancien est insuffisant, même si le ministère du logement ne dispose pas de chiffres précis sur sa mise en oeuvre.

D. LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'INSALUBRITÉ DOIT ÊTRE RELANCÉE SANS REMETTRE EN CAUSE LA RÉHABILITATION DU PARC LOCATIF PRIVÉ

1. La nécessité de mettre enfin en oeuvre certaines dispositions de la loi de lutte contre les exclusions

Votre rapporteur estime que la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité en général est un objectif essentiel de la politique du logement, et note que des moyens importants y sont consacrés en loi de finances initiale depuis deux ans.

Cependant, il regrette vivement que ces moyens soient dispersés et très peu consommés faute de procédures réellement efficaces.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, au moins trois lignes budgétaires sont consacrées à la résorption de l'insalubrité :

- l'article 34-40/10 « lutte contre le saturnisme et l'insalubrité » pour 9,15 millions d'euros ;

- l'article 55-21/40 « résorption de l'insalubrité, travaux d'office » pour 3,8 millions d'euros ;

- l'article 65-48/22 « résorption de l'habitat insalubre » pour 8,9 millions d'euros.

Au total, 21,85 millions d'euros (143 millions de francs) sont donc mobilisés sur ces lignes budgétaires.

Par ailleurs, à partir du 1er janvier 2002, l'ANAH devrait devenir selon le gouvernement « l'outil fondamental de l'amélioration du parc privé et de la lutte contre le logement indécent ou insalubre ». Ses priorités d'intervention dans ce domaine se traduiraient notamment par des taux de subvention plus élevés dans les copropriétés dégradées, les logements en sortie d'insalubrité, les opérations concernées par le saturnisme.

Malgré ces annonces, force est de constater que jusqu'à présent, les crédits ouverts ont été des crédits de pur affichage, cachant une flagrante inefficacité des moyens de la lutte contre l'insalubrité.

Ainsi, le chapitre 37-40 (lutte contre le saturnisme), qui bénéficiait de 60 millions de francs de dotation en LFI 2001, a fait l'objet d'une annulation de 50 millions de francs par l'arrêté du 21 mai 2001. Le chapitre ayant déjà fait l'objet d'un report de 100 millions de francs de 2000 sur 2001, les crédits du chapitre s'élèvent tout de même à 110 millions de francs après cette annulation. Ce montant paraît encore disproportionné par rapport aux consommations puisque le chapitre n'a enregistré qu'une consommation de 2 à 3 millions de francs en 2000.

Votre rapporteur estime que la faible consommation des crédits s'explique par plusieurs facteurs : la multiplicité des intervenants, la complexité des procédures et l'absence de coordination d'ensemble.

Outre la dispersion des intervenants au sein même du ministère (administration centrale pour la RHI, services déconcentrés pour les études et diagnostics, ANAH), les difficultés à lutter contre le logement insalubre s'expliquent par les partages de compétences entre le secrétariat au logement et le ministère de l'emploi et de la solidarité qui freinent les décisions. Les procédures administratives, notamment en matière de passation des marchés publics, sont également très lourdes.

Votre rapporteur estime donc qu'au delà des crédits affichés en loi de finances, il y a nécessité de clarifier les compétences, alléger les procédures et surtout définir un acteur unique de la politique de lutte contre l'insalubrité pour que celle-ci soit enfin efficace.

2. Mais il ne faut pas sacrifier pour cela les aides générales à la réhabilitation du parc privé

La réhabilitation du parc privé repose traditionnellement sur deux outils : les subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pour les propriétaires-bailleurs et la Prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) pour les propriétaires occupants.

Dans le cadre de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'intervention de l'ANAH a été étendue au financement des travaux réalisés par les propriétaires-occupants, actuellement éligibles à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH). Le décret en Conseil d'Etat n° 2001-351 du 20 avril 2001 portant réforme de l'ANAH prévoit que l'attribution des subventions aux propriétaires occupants ne sera effective qu'à la date de publication de l'arrêté interministériel approuvant le règlement général de l'agence. La publication de cet arrêté interministériel doit intervenir avant le 1er janvier 2002.

Dès la loi de finances 2001, les moyens dévolus à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH), ont été fusionnées, mais avec une forte réduction des crédits de paiement ouverts : 2,7 milliards de francs contre 3 milliards de francs en 2000 (-9,4 %).

Votre rapporteur avait estimé que pour la première année de réforme de l'ANAH, la réduction de ses moyens d'intervention était un signal très négatif : la réduction des crédits pouvait laisser craindre une réduction des programmes de l'agence. Toutefois, il avait noté qu'en 2001 l'établissement public pourrait vraisemblablement puiser dans sa trésorerie pour compenser la chute des dotations budgétaires, en ajoutant que solution ne pouvait avoir de caractère pérenne et que de nouveaux moyens devraient donc être dégagés en 2002 pour ne pas pénaliser la rénovation du logement privé. En effet, à la fin de l'année 2000, le fonds de roulement (99,2 millions d'euros) avait un niveau satisfaisant puisqu'il correspondait à plus de trois mois de fonctionnement courant. En revanche, le montant des crédits de paiement versés à l'Agence en 2001 ramènera progressivement le fonds de roulement à environ un mois de fonctionnement courant.

Or, malheureusement, pour 2002, la réduction des moyens de l'ANAH se confirme .

Le secrétariat d'Etat au logement parle d'un recentrage plus affirmé des aides sur les priorités gouvernementales : opérations en renouvellement urbain, copropriétés dégradées, habitat insalubre, saturnisme, accessibilité aux handicapés, aides à la décence du logement, tout en prenant mieux en compte la situation des logements occupés par leurs propriétaires, dont le plafond de ressources pour l'accès à une aide sera revalorisé.

Ce « recentrage » s'appuie notamment sur les observations de la Cour des Comptes qui publie dans son rapport public annuel 2000 les résultats de son enquête sur les subventions de l'État pour l'amélioration de l'habitat privé conduite auprès de vingt-neuf directions départementales de l'équipement (DDE) et de vingt délégations locales pour l'ANAH. Selon elle, cette enquête fait ressortir que :

- le niveau de connaissance du parc privé ainsi que des attentes et des besoins exprimés, ne permet pas de disposer des informations indispensables à la mise en oeuvre efficace d'une politique à moyen terme d'aide aux propriétaires privés ;

- les modalités d'attribution complexes de ces aides sont malaisément gérables et non exemptes d'anomalies ;

- l'évolution du parc, la multiplication des dispositifs d'aides, l'extension des allégements fiscaux pour les propriétaires privés conduisent à s'interroger sur la pertinence du maintien de la politique actuelle de subventions de l'État pour l'amélioration de l'habitat privé.

Votre rapporteur a déjà souligné certaines des difficultés mises en valeur par la Cour des comptes, et notamment l'excessive complexité des barèmes et taux de subventions. Pour la prime à l'amélioration de l'habitat, la Cour écrit : « pas moins de neuf situations différentes de taux et de plafonds de dépenses peuvent être identifiées aujourd'hui, auxquelles s'ajoute la possibilité introduite en 1987 à titre expérimental dans une quinzaine de départements de nouvelles conditions d'attribution de la prime ».

Elle dénonce également des crédits d'affichage : « Pour la PAH, le montant des autorisations de programme inscrit en loi de finances initiale a doublé sur la période, en passant de 400 millions de francs en 1993 à 800 millions de francs en 2000. L'évolution des crédits inscrits ne résulte pas d'une analyse précise du nombre potentiel de bénéficiaires, qui diminue mécaniquement en raison de l'absence de revalorisation depuis 1993 des plafonds de ressources, mais plutôt d'une volonté d'affichage du ministère. »

Votre rapporteur souscrit pleinement à l'observation selon laquelle «le demandeur a parfois des difficultés à s'orienter dans le maquis des aides à l'amélioration des logements » mais il en tire la conclusion qu'il faut simplifier les aides, mieux cerner les besoins et non pas réduire les moyens pour la réhabilitation du parc privé.

L'ANAH vient de décider la réduction de 25 % à 20 % le taux de subvention de certains travaux, ce qui semble une évolution très défavorable. La prochaine revalorisation des plafonds de ressources de la PAH, qui était nécessaire, combinée à la réduction globale des crédits devrait conduire à réduire les moyens en faveur des propriétaires-bailleurs de 340 à 260 millions d'euros (2,2 à 1,7 milliard de francs), alors que ceux-ci payent une contribution additionnelle à la contribution représentative du droit de bail pour un montant de 440 millions d'euros (2,9 milliards de francs) en 2000.

Votre rapporteur craint fortement que toutes les activités de l'ANAH soient affectées, y compris les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) qui jouent pourtant un rôle essentiel dans la revalorisation de certains quartiers.

Votre rapporteur sera donc très vigilant sur la manière dont l'activité de l'ANAH évoluera ces prochains mois.

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En conclusion, votre rapporteur souligne que le budget de l'urbanisme et du logement pour 2002 est un budget de continuité, comme celui de l'an dernier, qui profite encore d'une conjoncture économique favorable.

Il regrette pourtant qu'il trahisse les signes d'un affaiblissement toujours plus grand des aides à la pierre , particulièrement pour le prêt à taux zéro et ce, qui est plus nouveau, pour la réhabilitation du secteur locatif privé.

Il déplore enfin que le budget ne prépare pas l'avenir notamment par une aide accrue à la construction privée et au statut du bailleur privé et se focalise une fois encore sur les moyens de relancer le seul logement social.



1 Assemblée nationale, rapport d'information n°3151 du 19 juin 2001 sur le logement social.