Intérieur et décentralisation : sécurité
Aymeri de MONTESQUIOU
Table des matières
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
-
II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR
AGRÉGAT
- A. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
- B. LA SÉCURITÉ CIVILE
- C. LA POLICE NATIONALE
- D. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
-
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- A. LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE N'AMÉLIORE NI SA TRANSPARENCE NI LA STRUCTURE DE SES COÛTS
- B. LA SÉCURITÉ CIVILE RESTE ENCORE DANS L'ATTENTE DE SES RÉFORMES
- C. LE BUDGET DE LA POLICE NATIONALE RÉVÈLE LE DÉCALAGE ENTRE LES DISCOURS DU MINISTRE ET LA RÉALITÉ
Les
crédits de la sécurité et de l'administration financent
l'action du ministère de l'intérieur en matière de police,
de sécurité civile, et d'administration territoriale, ainsi que
l'administration centrale du ministère.
Votre rapporteur spécial a pour ce dernier projet de loi de finances de
la législature, souhaité examiner non seulement les
crédits proposés au vote du Parlement mais aussi l'utilisation
qui a pu en être faite depuis 1997.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Les
crédits du ministère de l'intérieur, en dehors des
collectivités territoriales dont le budget est traité par notre
collègue M. Michel Mercier, s'élèveront en 2002 à
9,43 milliards d'euros, contre 9,04 milliards d'euros adoptés dans la
loi de finances initiale pour 2001, soit une progression de 4,38 %
(après une hausse de 4,4 % en 2001).
Cependant, comme chaque année, il convient d'ôter les effets de
structure liés notamment aux dépenses d'élections. Elles
s'élevaient à 188,58 millions d'euros en 2001 et
augmenteront de 84,7 millions d'euros en 2002. Hors élections, le budget
de la sécurité et de l'administration s'établit ainsi
à 9,16 milliards d'euros contre 8,54 milliards d'euros en 2001, soit une
hausse de 3,51 % (contre une progression de 2,36 % en 2001 par rapport à
2000).
Comparaison hors effets de structure du budget de la sécurité et de l'administration
Source : ministère de l'intérieur
/ en milliards d'euros
A. DOMAINES D'INTERVENTION
Les
crédits du budget de la sécurité et de l'administration
sont regroupés dans quatre des cinq agrégats du budget de
l'intérieur et de la décentralisation, à savoir les
numéros :
11. Administration territoriale
12. Sécurité civile
13. Police nationale
31. Administration générale
L'agrégat 31 correspond essentiellement aux dépenses de
l'administration centrale et des services communs du ministère
1(
*
)
et l'agrégat 11 à celles des
administrations préfectorales (préfectures,
sous-préfectures et secrétariats généraux pour
l'administration régionale). L'aspect administration englobe donc 43,9 %
du budget, en prenant en compte les effets de structure (contre 43,3 % en
2001).
Les agrégats 12 et 13 sont quant à eux plus spécifiquement
consacrés à la sécurité, qu'il s'agisse de la
sécurité publique (police nationale) ou de la
sécurité civile, soit 56,1 % du budget total (contre 56,7 % en
2001).
Importance relative des agrégats
(montant en milliards d'euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|||
|
|
Montant |
Part |
Montant |
Part |
Montant |
Part |
|
Administration territoriale |
0,99 |
12 % |
1,07 |
11,9 % |
1,1 |
11,7 % |
|
Sécurité civile |
0,2 |
2,4 % |
0,24 |
2,7 % |
0,25 |
2,6 % |
|
Police nationale |
4,57 |
54,6 % |
4,88 |
54% |
5,04 |
53,5 % |
|
Administration générale |
2,59 |
31 % |
2,84 |
31,4 % |
3,04 |
32,2 % |
|
Total |
8,35 |
100 % |
9,04 |
100 % |
9,43 |
100 % |
La poursuite de la baisse de la part relative de la police nationale et de l'administration territoriale par rapport à l'administration générale est le résultat quasi mécanique de la prise en compte des dépenses d'élections dans ces dernières. Hors élections 2( * ) , la répartition est la suivante :
Répartition des crédits entre les agrégats hors élections
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Administration territoriale |
12 % |
12,17 % |
12,01 % |
|
Sécurité civile |
2,4 % |
2,75 % |
2,73 % |
|
Police nationale |
54,6 % |
55,1 % |
55,02 % |
|
Administration générale |
31 % |
30,05 % |
30,24 % |
|
Total |
100 % |
100 % |
100 % |
Ainsi, on voit que l'administration centrale est la principale bénéficiaire de ce projet de budget, tandis que la part relative des agrégats de la sécurité civile, de l'administration territoriale et, plus grave, de la police nationale diminue.
B. LA RÉPARTITION ENTRE DÉPENSES ORDINAIRES ET DÉPENSES EN CAPITAL
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires représentent la quasi-totalité des moyens budgétaires affectés à la sécurité et à l'administration : 97,35 % contre 2,65 % pour les dépenses en capital. La chute de la part des dépenses en capital s'accentue donc puisqu'elle était de 3,3 % en 2001 et de 3,5 % en 2000.
Répartition des moyens de paiement
(en millions d'euros)
|
|
DO |
CP |
Total moyens de |
||
|
|
Titre III |
Titre IV |
Titre V |
Titre VI |
Paiement |
|
Administration territoriale |
1.073,6 |
- |
26,9 |
- |
1.100,5 |
|
Sécurité civile |
179,4 |
12,4 |
57,3 |
- |
249,1 |
|
Police nationale |
4.887,1 |
- |
143,1 |
13,7 |
5.043,9 |
|
Administration générale |
2.950,2 |
81,3 |
8,9 |
- |
3.040,4 |
|
Total |
9.090,3 |
93,7 |
236,2 |
13,7 |
9.433,9 |
Au sein de l'ensemble des dépenses, les dépenses de personnel monopolisent 81,7 % des moyens du ministère (80,7 % en 2001) et 84,9 % des dépenses ordinaires (83,6 % en 2001). Cette proportion atteint 91 % s'agissant de l'administration générale.
Répartition des dépenses de personnel
(en milliards d'euros)
|
|
Dépenses de personnel |
Dépenses totales |
Part des dépenses de personnel |
|||
|
|
2001 |
2002 |
2001 |
2002 |
2001 |
2002 |
|
Administration territoriale |
0,64* |
0,66* |
1,07 |
1,1 |
60 % |
60 % |
|
Sécurité civile |
0,08 |
0,08 |
0,24 |
0,25 |
33,1 % |
32 % |
|
Police nationale |
4,03 |
4,22 |
4,88 |
5,04 |
82,6 % |
83,7 % |
|
Administration générale |
2,39 |
2,52 |
2,65** |
2,77** |
89,8 % |
91 % |
|
Total |
7,14 |
7,48 |
8,84 |
9,16 |
80,7 % |
81,7 % |
* Les
dépenses de personnel des préfectures globalisées ne sont
pas incluses.
** Hors élections
Ces dépenses de personnel permettent ainsi de rémunérer
les 169.554 emplois budgétaires, 5.046 emplois budgétaires
de plus qu'en 2001. Il convient de noter en 2002, outre les créations
d'emplois de titulaires dont la presque totalité va à la police
nationale, le presque triplement du nombre de contractuels du ministère.
Ceci résulte de la loi du 12 avril 2000, traduction législative
de la jurisprudence « Berkany » du Conseil d'Etat, qui
interdit de financer sans support d'emploi budgétaire des contractuels
de droit public.
Tableau récapitulatif de l'évolution du nombre des emplois
|
Catégories d'emplois |
Effectifs au 31.12.00 |
Effectifs pour 2001 |
|
|
|
Écart 2001/2002 |
|
Titulaires |
159.873 |
160.602 |
3.580 |
6.583 |
163.605 |
+ 3.003 |
|
Contractuels |
746 |
758 |
319 |
2.407 |
2.846 |
+ 2.088 |
|
Ouvriers |
1.693 |
1.656 |
86 |
41 |
1.611 |
- 45 |
|
Militaires |
1.122 |
1.492 |
32 |
32 |
1.492 |
- |
|
Service national |
2.077 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Totaux |
165.511 |
164.508 |
4.017 |
9.063 |
169.554 |
+ 5.046 |
Source : ministère de l'intérieur
La répartition de ces emplois selon les agrégats montre que
l'essentiel du personnel se retrouve dans la police nationale. A l'inverse,
L'administration générale et la sécurité civile ont
une part moins grande de personnel que de crédits à gérer.
Évolution des effectifs budgétaires
|
|
Emplois 2001 |
Répartition 2001 |
Emplois 2002 |
Répartition 2002 |
|
Administration territoriale |
28.869 |
17,55 % |
30.084 |
17,75 % |
|
Sécurité civile |
1.951 |
1,2 % |
1.950* |
1,15 % |
|
Police nationale |
128.454 |
78,05 % |
132.104 |
77,9 % |
|
Administration générale |
5.249 |
3,2 % |
5.416* |
3,2 |
|
Total |
164.517 |
100 % |
169.554 |
100 % |
* 20
emplois ouverts sur l'agrégat 31 correspondent en réalité
à des emplois relevant de l'agrégat 12.
Cependant, ce nombre ne tient pas compte des adjoints de sécurité
qui ne constituent pas des emplois budgétaires. En intégrant ces
20.000 agents, le nombre total des agents du ministère
s'élève à 189.554 contre 184.493 en 2001, soit une
création nette de 5.061 emplois par rapport à 2001 (hors agents
de la Brigade des sapeurs pompiers de Paris).
Les dépenses de fonctionnement inscrites au titre III, en dehors des
frais d'élection, s'élèveront à plus de 1,33
milliard d'euros. La répartition entre les agrégats montre que la
part respective de la police et de l'administration centrale diminue, tandis
que celle de la sécurité civile et de l'administration
territoriale progresse.
Répartition des moyens de fonctionnement hors élections
(en millions d'euros)
|
|
Montant 2001 |
Répartition 2001 |
Montant 2002 |
Répartition 2002 |
|
Administration territoriale |
399,8 |
30,4 % |
413,7 |
31 % |
|
Sécurité civile |
92,5 |
7 % |
96,9 |
7,25 % |
|
Police nationale |
662 |
50,35 % |
668 |
50,05 % |
|
Administration générale |
161,2 |
12,25 |
155,7 |
11,7 |
|
Total |
1.315,5 |
100 % |
1.334,3 |
100 % |
Les
crédits inscrits pour les élections passent quant à eux de
188,6 millions d'euros à 273,3 millions d'euros en raison des
nombreuses échéances électorales de 2002.
Les dépenses d'intervention du titre IV, qui ne concernent que
l'administration générale et la sécurité civile,
restent stables à 93,7 millions d'euros, soit une baisse par rapport au
niveau attendu de l'inflation. S'agissant de l'administration
générale, ces dépenses concernent, sauf un million
d'euros, le financement des partis politiques.
2. Les dépenses en capital
Les autorisations de programme et crédits de paiement inscrits au titre V diminueront en 2002 de respectivement 0,3 % et de 18,5 % (après une hausse en 2001 de respectivement 19,6 % et 17,3 %). Tous les agrégats subissent une réduction de leurs crédits de paiement, particulièrement marquée pour l'administration générale. En revanche, celle-ci comme la police nationale maintiennent leurs capacités d'engagement de nouveaux programmes.
Répartition des dépenses d'investissement de l'État
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution 2001/2002 |
||||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Administration territoriale |
37,2 |
29,9 |
40 |
31,2 |
37,8 |
26,9 |
- 5,5 % |
- 13,8 % |
|
Sécurité civile |
41 |
37,3 |
43,1 |
59,2 |
43,1 |
57,3 |
- |
- 3,2 % |
|
Police nationale |
79 |
81 |
200,8 |
175,2 |
204,4 |
143,1 |
+ 1,8 % |
- 18,3 |
|
Administration générale |
101,7 |
98,9 |
25,7 |
24,1 |
23,3 |
8,9 |
+ 9,3 % |
- 63 % |
|
Total |
258,9 |
247,1 |
309,6 |
289,7 |
308,6 |
236,2 |
- 0,3 % |
- 18,5 % |
Les subventions d'investissement accordées par l'État du titre VI, dont seul dispose l'agrégat police nationale, progressent quant à elles fortement, avec 12,2 millions d'euros d'autorisations de programme contre 7,6 millions d'euros en 2001, et 13,7 millions d'euros de crédits de paiement contre 7,6 millions en 2001. Ces sommes servent au logement des fonctionnaires de police.
C. LE POINT DE VUE DU MINISTÈRE SUR LES GRANDS PRINCIPES DE SA POLITIQUE
Le
ministère de l'intérieur insiste
3(
*
)
cette année sur plusieurs points :
achèvement de la police de proximité, mise en oeuvre des
engagements à l'égard des personnels des préfectures,
modernisation des structures et des moyens de la sécurité civile,
adaptation de l'administration centrale à l'évolution de ses
missions, poursuite de programmes d'immobilier et d'informatique et mise en
oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail.
Plusieurs mesures « significatives » viennent illustrer ces
choix :
-
• la création nette de près de 3.000 emplois pour la
police ;
• 55 millions d'euros de mesures catégorielles pour les fonctionnaires de police ;
• 22,9 millions d'euros de moyens de fonctionnement supplémentaires pour la police ;
• 18,9 millions d'euros de mesures catégorielles pour les agents des préfectures, de l'administration centrale et de la sécurité civile ;
• la première tranche du plan de modernisation de la BSPP.
A. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE
Avec 30.084 agents (contre 28.869 en 2001) et 1,1 milliard d'euros de moyens de paiement (1,07 milliard en 23001), représente 11,7 % des moyens de paiement du ministère contre 11,9 % en 2002. L'action du ministère s'oriente vers deux axes :
-
• des mesures catégorielles en faveur des agents des
préfectures
• la poursuite de la globalisation des crédits.
Au
total, les dépenses de personnel des préfectures passent de 642,8
à 660 millions d'euros, soit une hausse de 2,7 %. Cependant, ces nombres
sont minorés par l'absence de prise en compte des dépenses de
personnel des 18 préfectures globalisées.
Les crédits du chapitre 31-11 « rémunérations
principales » passeront en 2002 de 478,4 à 487,6 millions
d'euros, en hausse de 1,9 %, alors même que quatre nouvelles
préfectures font l'objet d'une globalisation, soit un transfert de 22,8
millions d'euros. La hausse des crédits s'explique donc : pour 17,4
millions d'euros par la mise en oeuvre du plan de créations d'emplois de
contractuels (cette somme étant prélevée sur les moyens de
fonctionnement des préfectures), pour 8,1 millions d'euros par la
revalorisation du point de la fonction publique en 2000 et 2001, pour
1,6 million d'euros par l'effet en année pleine d'attributions de
points d'indice en 2001, pour 2,3 millions d'euros par la hausse des
traitements en 2002 et, pour le solde, par des mouvements de transformations
d'emplois. 1,44 million d'euros sont consacrés à l'octroi de la
nouvelle bonification indiciaire au corps préfectoral.
Les crédits du chapitre 31-12 (indemnités et allocations diverses
de l'administration territoriale) évoluent fortement, passant de 80,95
à 91,4 millions d'euros. Cette hausse de 12,8 % recouvre plusieurs
mouvements :
-
• l'effet des mesures générales de revalorisation des
traitements de la fonction publique ;
• l'effet des mesures de transformation des emplois ;
• le transfert des crédits indemnitaires des quatre nouvelles préfectures globalisées (3,8 millions d'euros) ;
• une provision l'aménagement et la réduction du temps de travail, ainsi que des mesures indemnitaires, pour un total de 13,6 millions d'euros supplémentaires.
Les crédits propres à l'administration territoriale du chapitre 31-98 (rémunérations et vacations des autres agents non titulaires, article 20 « préfectures ») diminuent de 30.000 euros, à 1,6 millions d'euros, en raison d'une part du transfert des crédits correspondant aux quatre nouvelles préfectures globalisées et d'autre part des conséquences sur ce chapitre des mesures de revalorisation des traitements.
Les cotisations sociales de l'administration territoriale (chapitre 33-90) s'élèvent à 3,1 millions d'euros pour celles du corps préfectoral (article 20) et à 52,7 millions d'euros pour celles du personnel des préfectures (article 30). Ces deux articles voient ainsi leurs crédits diminuer respectivement de 0,11 et de 2,16 millions d'euros, les besoins supplémentaires résultant des différents mouvements de structure des emplois étant inférieurs au transfert des cotisations sociales des agents des nouvelles préfectures globalisées (2,4 millions d'euros en moins).
De la même manière, les crédits de prestations sociales (chapitre 33-91) diminuent légèrement pour s'établir à 634.000 euros pour le corps préfectoral (article 20) et à 22,9 millions d'euros pour les personnels des préfectures (article 30). La prise en compte de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales en 2001 ne compensant pas le transfert de crédits des nouvelles préfectures globalisées.
S'agissant des mouvements d'emplois, les 1.304 emplois nouveaux du projet de loi de finances pour 2002 recouvrent là aussi plusieurs mouvements :
-
• Suppression de 100 emplois d'agents administratifs de
2
ème
classe ;
• Création de 100 emplois dits « ciblés » (attachés de préfecture, adjoints administratifs, etc), et de 47 emplois d'ouvrier professionnel destinés en réalité aux secrétariats généraux pour l'administration de la police ;
• Création de 1.229 emplois contractuels en application de la loi du 12 avril 2000 ;
• Régularisation de 28 emplois de contractuels ;
• Transformation de 65 emplois techniques en 43 emplois de préfecture et 22 emplois d'administration centrale ;
• Transformation de 22 emplois de préfecture en 22 emplois d'informatique dont 20 pour l'administration centrale ;
• Transformation de 18 ouvriers d'État en 18 ouvriers professionnels destinés à la police.
2. Dépenses de fonctionnement des préfectures
L'article 10 du chapitre 37-10 regroupe les moyens de fonctionnement et d'entretien des préfectures 4( * ) . Ses crédits diminuent de 28,4 millions d'euros pour s'établir à 181,08 millions d'euros. Cette réduction correspond à un triple mouvement :
-
• une amputation, comme les années précédentes, de
2,13 millions d'euros sur les crédits de fonctionnement des
préfectures non globalisées
5(
*
)
;
• un transfert de 8,8 millions d'euros correspondant aux moyens de fonctionnement des quatre nouvelles préfectures globalisées ;
• un transfert de 17,4 millions d'euros sur le chapitre 31-10 pour la financer la création des emplois de contractuels.
Entamée en 2000, la globalisation des moyens des
préfectures vise à permettre aux préfets un meilleur
emploi des crédits. Ils disposent ainsi d'une enveloppe globale et
fongible incluant leurs crédits de fonctionnement et de personnel.
En 2000, quatre préfectures étaient concernées :
celles du Doubs, du Finistère, de l'Isère et de Seine-Maritime.
En 2001, s'y sont adjointes celles du Territoire de Belfort, de l'Eure, de la
Charente-Maritime, de l'Eure et Loir, du Maine et Loir, du Haut-Rhin, de la
Somme, du Var, des Vosges et de la Seine-Saint-Denis. En 2002, les rejoignent
les préfectures du Calvados, de la Haute-Vienne, de l'Yonne et de
l'Oise. En pratique, les crédits des quatre premières et des
préfectures du Territoire de Belfort, de l'Eure, du Calvados, de la
Haute-Vienne et de l'Yonne sont inscrits au chapitre 37-20 tandis que les
crédits des autres le sont au chapitre 37-21.
Les transferts pour 2002 portent sur 38,4 millions d'euros pour le
fonctionnement et le personnel - dont 12,33 millions pour la
préfecture de l'Oise, 11,47 millions d'euros pour celle du Calvados,
8,36 millions pour celle de la Haute-Vienne et 6,7 millions pour celle de
l'Yonne - auxquels s'ajoutent 265.000 euros de mesures nouvelles au titre du
programme régional d'équipement pour ces quatre
préfectures.
Parallèlement à ces transferts, les préfectures
déjà globalisées voient leurs moyens de fonctionnement
progresser de 0,3 % comme convenu dans le contrat pluriannuel conclu entre le
ministère des finances et le ministère de l'intérieur.
Enfin, leurs crédits augmentent pour prendre en compte l'effet des
décisions en matière de rémunération du personnel.
Au total, leurs crédits augmentent ainsi de 4,54 millions d'euros, soit
une progression d'environ 3 % hors transferts.
4. Dépenses d'informatique
Les crédits inscrits aux articles 21 (informatique de l'administration territoriale) du chapitre 34-82 diminuent de 1,42 million d'euros à 27,75 millions d'euros (baisse de 4,9 %), et ceux de l'article 23 (autocommutateurs de l'administration territoriale) restent stables à 3,05 millions d'euros 6( * ) . S'agissant de l'article 21, 7,29 millions d'euros d'économies sont réalisées tandis que 5,86 millions supplémentaires sont ouverts pour le développement de projets nouveaux et l'extension d'applications existantes. La priorité donnée à l'informatique de l'administration territoriale n'apparaît donc pas avec évidence à la lecture des seuls documents budgétaires.
Évolution des crédits d'informatique de
l'administration territoriale
(articles 21 et 23 du chapitre 34-82)
(en millions de francs)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution 2000 2002/ |
|
Informatique |
29,97 |
29,17 |
27,75 |
- 7,4 % |
|
Autocommutateurs |
4,15 |
3,05 |
3,05 |
- 26,5 % |
|
Total |
34,12 |
32,22 |
30,8 |
- 9,7 % |
Cependant, cette évolution doit être nuancée :
-
• par une inscription différente de ces crédits au
programme d'emploi des crédits 2001 : respectivement 33,49 et 3,81
millions d'euros ;
• par l'existence au sein des crédits du chapitre 37-10 d'une part de moyens destinés à l'informatique.
Le
patrimoine immobilier préfectoral représente 2,5 millions de
m² répartis sur 600 implantations.
Les crédits de paiement inscrits au titre V en faveur de
l'équipement immobilier de l'administration préfectorale (article
51 du chapitre 57-40) diminueront en 2002 de 4,25 millions d'euros pour
s'établir à 26,94 millions d'euros (- 13,6 % qui succède
à une hausse de 4,4 % en 2001), tandis que les autorisations de
programme passeront 40,04 à 37,84 millions d'euros (- 5,5 % après
+ 7,6 % en 2001).
Ces crédits se divisent entre, d'une part, le programme régional
d'équipement (PRE) qui a vocation à financer des
opérations de moins de 100.000 euros pouvant être conduites dans
l'année, et d'autre part les grosses opérations. Devraient
à ce titre, par exemple, être lancées en 2002 l'extension
de la préfecture de l'Hérault, l'extension de la
sous-préfecture de Narbonne, la restructuration des services d'accueil
des préfectures d'Ille-et-Vilaine et de Martinique et de la
sous-préfecture de Saint-Denis. En tout, 19.000 m² devraient
être mis en chantier et 7.660 livrés en 2002 (15.230 m²
ont été mis en chantier et 5.190 livrés en 2001).
Il convient de noter l'écart entre les montants indiqués dans le
bleu s'agissant des crédits immobiliers des préfectures et le
contenu de la réponse au questionnaire de votre rapporteur
spécial. Dans celle-ci, le ministère indique ainsi que les
investissements immobiliers de l'administration territoriale devraient
s'élever à 38,11 millions d'euros :
-
• 6,4 millions d'euros pour le PRE
• 12,2 millions d'euros pour les grands projets immobiliers comme la première tranche de travaux pour le relogement de la préfecture de région du Nord
• 700.000 euros pour la création / restructuration de salles opérationnelles dans les préfectures ;
• 18,8 millions d'euros pour la maintenance lourde et « l'adaptation du parc immobilier aux missions ».
B. LA SÉCURITÉ CIVILE
La sécurité civile voit ses moyens progresser de 1,82 % à 249,15 millions d'euros. Les moyens supplémentaires (soit les 4,46 millions de mesures nouvelles, auxquels s'ajoutent des économies) sont utilisés pour 2,5 millions d'euros en faveur de la BSPP, pour 1,2 million d'euros en faveur de l'équipement en aéronefs, pour un million d'euros en faveur des moyens de fonctionnement, pour 700.000 euros en faveur des moyens informatiques et de transmission, et pour 300.000 euros en faveur de l'Institut d'études de la sécurité civile. La priorité du ministère en 2002 en matière de sécurité civile est donc le lancement de la modernisation de la Brigade de sapeurs-pompiers de Paris.
1. Dépenses de personnel
Elles
représentent 82,55 millions d'euros, soit le tiers des crédits de
la sécurité civile. Celle-ci disposera de 1.950 emplois
budgétaires, soit un de moins qu'en 2001. 1.490 sont des militaires et
460 des agents civils. Il existe cependant toujours un décalage avec les
emplois réels : par exemple en 2000 on comptait 457 emplois
budgétaires pour 441 emplois réels, et en 2001 461 emplois
budgétaires pour 438 emplois réels.
Les emplois réels de l'agrégat s'élèvent quant
à eux à 2.430 en partie en raison de l'existence de 372 emplois
mis à disposition : 259 policiers, 48 sapeurs-pompiers
territoriaux, 2 fonctionnaires territoriaux, 47 militaires de la BSPP, deux
agents d'EDF et 14 agents des préfectures.
Sur l'effectif réel de 2.430, 1.489 sont des militaires, 532 des
fonctionnaires civils et 409 des contractuels.
Il convient de préciser que la direction de la défense et de la
sécurité civile emploie 452 techniciens, dont 222 contractuels,
64 fonctionnaires, 165 ouvriers d'État et un agent de l'EDF mis
à disposition. Quant au personnel navigant, il comprend 176 pilotes, 82
mécaniciens sauveteurs secouristes et 3 mécaniciens navigants
avion.
Si les agents de la BSPP ne relèvent pas
« budgétairement parlant » du ministère de
l'intérieur, il est intéressant de noter que sur les 7.307 agents
servant à la BSPP, 467 sont en réalité mis à
disposition de ministères ou d'organismes
7(
*
)
pour assurer à leur demande leur
sécurité incendie, ces mises à disposition faisant l'objet
de remboursements dans le cadre de conventions.
Les crédits inscrits au chapitre 31-30 (rémunérations
principales) passeront en 2002 de 35,2 à 28,4 millions d'euros en raison
du transfert au nouvel article 94 « personnels techniques de la
sécurité civile » du chapitre 31-01
« administration centrale et services techniques communs -
rémunérations principales » de 7,9 millions d'euros. Au
total, les crédits de rémunérations principales augmentent
ainsi de 3,1 % alors même que l'agrégat ne bénéficie
d'aucune création d'emplois. La hausse nette des crédits se
justifie, outre les conséquences des différentes mesures de
revalorisation de la valeur du point, par la transformation d'emplois de
contractuels non navigants en 27 techniciens de maintenance contractuels, et
par le repyramidage de 23 emplois d'ouvriers d'État.
En matière indemnitaire, les crédits du chapitre 31-31
(défense et sécurité civiles - indemnités et
allocations diverses) et du nouvel article 94 du chapitre 31-02 (administration
centrale et services techniques communs - indemnités et allocations
diverses) connaissent une augmentation importante, passant au total de 15,02
à 16,25 millions d'euros (+ 8,2 %), s'établissant respectivement
à 15,67 et 0,58 millions d'euros. Il s'agit pour 1,07 million d'euros de
diverses mesures catégorielles : 305.000 euros au titre de la
dernière tranche de revalorisation du système indemnitaire des
pilotes d'hélicoptères ; 760.000 euros pour la
première tranche de revalorisation du régime indemnitaire des
démineurs.
Les salaires et accessoires de salaires des personnels ouvriers (article 10 du
chapitre 31-95) diminueront 50.000 euros à 4,74 millions d'euros.
Parallèlement, les crédits de rémunération et
vacations des autres agents non titulaires (article 50 du chapitre 31-98)
disparaissent quasiment puisqu'il ne reste plus que 1.200 euros contre 390.000
euros en 2001 en raison de la création de postes d'agents contractuels.
Les crédits inscrits au titre de la part des cotisations sociales
relevant de l'État (chapitre 33-90) s'établissent à 25
millions d'euros ainsi répartis :
-
• 23,39 millions d'euros (au lieu de 23,36) pour les personnels
techniques (article 74) ;
• 1,46 million d'euros (au lieu de 1,45) pour les personnels militaires (article 75) ;
• 167.000 (inchangé) pour les personnels de nettoyage (article 76).
2. Dépenses de fonctionnement
Le chapitre 34-31 regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement de la défense et de la sécurité civiles. Il voit ses moyens augmenter de près d'un million d'euros, soit une hausse de 3,1 % les portant à 31,8 millions d'euros. Ces moyens supplémentaires sont affectés pour 435.000 euros aux formations militaires et pour 535.000 euros aux autres services opérationnels. Ils serviront à l'acquisition de matériels destinés au service du déminage, aux unités d'intervention, de la sécurité civile ainsi qu'au financement d'une première tranche de formation des pilotes d'hélicoptères, en raison de l'arrivée des nouveaux appareils EC 145.
Moyens de fonctionnement de la sécurité civile (chapitre 34-31)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Services centraux, soutien logistique et dépenses communes (art. 10) |
14,51 |
7,62 |
7,62 |
|
Formations militaires (art. 20) |
8,38 |
8,54 |
8,97 |
|
Autres services opérationnels (art. 30) |
7,85 |
14,68 |
15,21 |
|
Total |
30,74 |
30,84 |
31,8 |
Ces
moyens de fonctionnement servent ainsi pour environ 10 % aux
déplacements, pour un peu moins au parc et à la maintenance
automobile, pour 17 % au carburant des véhicules, pour 13 % aux moyens
opérationnels et pour la moitié au fonctionnement
général.
L'article 30 du chapitre 37-50 (Instituts d'études et autres organismes)
regroupe les crédits affectés à l'institut national
d'études de la sécurité civile (INESC). Ceux-ci voient
leur montant progresser de 305.000 euros (après une hausse de
920.000 euros en 2001) passant de 3,18 à 3,49 millions d'euros.
L'établissement possède un budget total de plus de
8,9 millions d'euros, alimenté outre la subvention de
l'État, par les fonds de concours, une participation du Centre national
de la fonction publique territoriale, les ventes de modules de formation, des
prestations de services et des recettes diverses. Les recettes propres
dépassent désormais les recettes tirées du budget de
l'État. L'Institut connaît un fort développement en raison
de la professionnalisation croissante des services d'incendie et de secours.
3. Dépenses d'informatique
Les
crédits inscrits aux articles 41 (informatique), 42 (transmissions) et
43 (autocommutateurs) du chapitre 34-82 (dépenses d'informatique et de
télématique) augmentent de 690.000 euros (de 0,47 à 1,15
million d'euros), soit une hausse de près de 150 %. Elle permettra de
faire davantage coïncider les besoins, tels que le programme d'emploi des
crédits les exposent, et les ressources, et de financer des projets
nouveaux.
Les crédits de paiement de l'article 44 du chapitre 57-60
(dépenses d'équipement pour l'informatique, la
télématique et les transmissions) diminuent à l'inverse de
257.000 euros, s'établissant à 152.000 euros. Quant aux
autorisations de programme, elles restent stables à 457.000 euros.
4. Pompiers
a) Sapeurs-pompiers de Paris
Les dotations en faveur de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) augmenteront en 2002 de 2,5 millions d'euros, inscrits à l'article 30 du chapitre 36-51 (participation de l'État aux dépenses des services de police et d'incendie de la Ville de Paris). Au total, les crédits de la BSPP en provenance de l'État se monteront à 58,7 millions d'euros, soit une hausse de 4,45 % qui recouvre la fin du plan de professionnalisation de la brigade et la première tranche d'un plan exceptionnel en faveur des pompiers de Paris (1,8 million d'euros). Prévu sur six ans, ce plan, qui fait suite à une mission de l'inspection générale de l'administration, est destiné à permettre à la BSPP de prendre en charge la hausse constante de son activité. Il se traduira par une augmentation de 73,1 millions d'euros et la création de 750 emplois de militaires dont 480 pour le secours aux victimes et au soutien logistique.
b) Services de secours et de sécurité de la préfecture de police de Paris
Les crédits de l'article 60 du chapitre 36-51 diminuent très légèrement pour s'établir à 1,7 million d'euros. Ils représentent la participation de l'État aux dépenses de secours et de sécurité de la préfecture de police de Paris. Il s'agit du service interdépartemental de la protection civile et du service technique d'inspection des installations classées. L'État finance ces services à hauteur de 40 %, la ville de Paris prenant en charge le solde.
c) Subventions aux SDIS
Le
chapitre 41-31 (subventions pour les dépenses des services d'incendie et
de secours) reste doté de 2,28 millions d'euros.
Les crédits de cet article ont deux objectifs principaux : d'une
part, contribuer au financement de la campagne estivale contre les feux de
forêt, et d'autre part soutenir l'action des associations de
défense et de sécurité civiles au profit
d'opérations d'intérêt général (oeuvre des
pupilles orphelins des sapeurs-pompiers, fédération nationale de
protection civile, etc.). Les opérations relatives à
l'évacuation des munitions anciennes de Vimy, mais aussi
l'intensité des feux de forêt à l'été 2001,
expliquent pourquoi ce budget devrait faire l'objet d'une attention
particulière dans le cadre du collectif budgétaire de
décembre 2001.
5. Aides aux victimes
a) Secours d'extrême urgence
Le
chapitre 46-91 décrit les moyens affectés aux secours
d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques. Il est
doté de manière un peu « symbolique » de
160.000 euros, étant entendu que ce chapitre est abondé en
provenance des charges communes en cas de crise.
Ce chapitre a été sollicité lors d'inondations (340.000
euros pour la Somme), mais aussi lors de l'évacuation des populations de
Vimy (2,44 millions d'euros) et après l'explosion de l'usine AZF
à Toulouse (3,35 millions d'euros). Il bénéficie,
outre les crédits budgétaires, de crédits ouverts sur
fonds de concours, ce dernier étant abondé par les contributions
publiques ou privées.
b) Indemnités aux victimes d'accidents
Le projet de loi de finances pour 2001 maintient la dotation du chapitre 46-92 « pensions, prestations rattachées et indemnités aux victimes d'accidents (sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive) » à son niveau de 2001 et de 2000, soit 9,95 millions d'euros. Il s'agit de financer ainsi le régime d'indemnisation spécifique aux sapeurs-pompiers volontaires, qui verse des pensions d'invalidité et de réversion, des allocations et des rentes d'invalidité, des rentes de réversion et des pensions forfaitaires d'orphelins. En décembre 2000, le régime gérait déjà 1.890 dossiers.
6. Dépenses immobilières
L'article 41 « sécurité
civile »
du chapitre 57-40 « équipement immobilier du ministère
de l'intérieur » voit sa dotation en crédits de
paiement diminuer par rapport à 2001 de 1,68 million d'euros à
3,05 millions d'euros (- 35,6 %). Les autorisations de programme demeurent
à leur niveau de 2001, soit 4,57 millions d'euros.
Le ministère envisage pour 2002 de reprendre les objectifs
déjà définis pour 2001 : moderniser et mettre aux
normes trois sites de déminage, préparer les hangars à
l'arrivée des hélicoptères EC 145, et revoir les
équipements d'hébergement des unités d'intervention de la
sécurité civile suite à la professionnalisation.
7. Dépenses de matériels
Les
dépenses d'équipement de la sécurité civile sont
détaillées dans deux lignes budgétaires
8(
*
)
figurant au chapitre 57-50
« équipement matériel du ministère de
l'intérieur ».
2002 verra la poursuite du programme d'achat d'hélicoptères
EC 145
9(
*
)
. Ainsi, sur les 32
commandés, 15 devraient avoir été livrés à
la fin de l'année. L'article 43 « acquisition et modernisation
du groupement des moyens aériens de la sécurité
civile » prévoit ainsi 20,27 millions d'euros de
crédits de paiement pour financer cette acquisition, contre 19 millions
d'euros en 2001.
L'article 44 qui concerne quant à lui la maintenance des aéronefs
verra ses crédits de paiement diminuer de 1,22 million d'euros à
33,84 millions d'euros, et ses autorisations de programme rester
constantes à 38,11 millions d'euros. Par ailleurs, les marchés de
maintenance ont été modifiés en octobre 2001.
C. LA POLICE NATIONALE
Le
budget de la police nationale proposé pour 2002 s'élève
5,04 milliards d'euros, contre 4,87 milliards d'euros en 2001, soit une
progression de 3,42 %, contre une progression de 1,86 % en
2001
10(
*
)
.
Le gouvernement insiste tout particulièrement sur cette progression,
comparable au «
plan Joxe de 1985
» d'après
la note de présentation du budget, «
sans équivalent
depuis le budget 1983
» d'après l'intervention du ministre
devant votre commission. L'objectif de 2002 est la mise en oeuvre de la
troisième étape de la police de proximité, avec 230
nouvelles circonscriptions de police. Comme l'indique la note de
présentation du budget : «
les nouveaux moyens
affectés à la police nationale - emplois supplémentaires,
mesures indemnitaires et catégorielles en faveur de ses personnels,
abondement des crédits de fonctionnement - contribueront fortement
à la réussite de ce projet novateur et ambitieux
».
Les principales mesures supplémentaires sont : la prise en compte
des mesures générales en matière de
rémunération de la fonction publique (75 millions
d'euros) ; la création de 3.000 nouveaux emplois de policiers
(61 millions d'euros) ; des mesures catégorielles (54 millions
d'euros) ; la hausse des moyens de fonctionnement de la police (22,9
millions d'euros).
Comme l'agrégat police n'augmente que 167 millions d'euros alors que ces
mesures nouvelles coûtent près de 213 millions d'euros, cela
signifie que des économies ont été faites par ailleurs. Il
s'agit pour près de 16 millions d'euros de l'ajustement des
crédits de rémunération « pour tenir compte de
la situation réelle des agents ». Ce mouvement illustre ce
à quoi mène la pratique des emplois en surnombre : ces
derniers sont rémunérés sur le budget propre du
ministère, et donc en partie par les économies
réalisées d'une part sur le volant frictionnel lié au
décalage de temps entre l'ouverture d'un concours et le pourvoi effectif
du poste, d'autre part aux marges de manoeuvre dégagées par le
calcul d'une dotation budgétaire pour les adjoints de
sécurité basé sur 20.000 ADS alors qu'il n'y en a jamais
plus de 16.000 en poste en même temps. Les autre sources
d'économies viennent de diverses transformations d'emplois (3 millions
d'euros), mais surtout de la diminution de 32 millions d'euros des
crédits du titre V alloués à la police nationale.
1. Dépenses de personnel
Hors
adjoints de sécurité, la police sera doté en 2001 de
132.104 emplois budgétaires, contre 128.439 en 2001, soit 3.665
emplois en plus.
Cette hausse recouvre la création de 1.700 emplois de gardiens de la
paix, la régularisation de 1.000 gardiens de la paix recrutés en
surnombre en 2001, la création de 243 emplois administratifs et
techniques, et la création de 754 emplois d'agents contractuels (qui ne
correspondent pas à des créations nettes mais à la
régularisation de situations administratives depuis la loi du
12 avril 2000). Parallèlement, le ministère supprime 10
emplois d'ouvriers d'État, en transfère 18 autres aux
secrétariats généraux pour l'administration de la police,
en transfère trois (deux au secrétariat général du
gouvernement et un à la Mission interministérielle de lutte
contre la drogue et la toxicomanie) pour remplacer des mises à
disposition. Enfin, il réalise diverses transformations d'emplois :
deux emplois d'agent administratif deviennent un emploi d'infirmière, 10
ouvriers d'Etat deviennent 8 contrôleurs des transmissions et deux
ingénieurs.
A ces 132.104 emplois viennent s'ajouter 20.000 adjoints de
sécurité. Il convient de relativiser l'effectif budgétaire
en notant qu'il n'a jamais été possible de dépasser les
16.000 ADS.
a) Rémunérations principales
Les crédits inscrits aux différents articles de rémunérations principales, hors indemnités, de la police nationale augmentent de près de 100 millions d'euros.
Évolution des crédits de rémunérations principales de la police nationale
|
(en millions d'euros) |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Police nationale (31-41)* |
2.687,38 |
2.787 |
+ 3,71 % |
|
Services techniques (31-95, art. 20) |
29,95 |
29,63 |
- 1,07 % |
|
Services actifs, ouvriers cuisiniers (31-95, art. 30) |
7 |
7,2 |
+ 2,86 % |
|
Autres agents non titulaires (31-98) |
4,77 |
4,94 |
+ 3,56 % |
|
dont police nationale (art. 30) |
3,76 |
3,91 |
+ 4 % |
|
SCTIP (art. 40) |
1,01 |
1,03 |
+ 2 % |
|
Personnels administratifs et techniques des services techniques de la police nationale (art. 95 du 31-01)* |
9,34 |
9,56 |
+ 2,36 % |
|
Total |
2.738,44 |
2.838,33 |
+ 3,65 % |
*
Transfert de l'article 40 du chapitre 31-41 vers le nouvel article 95 du
chapitre 31-01 afin de regrouper dans un même chapitre les
rémunérations principales de l'ensemble des personnels
administratifs et techniques des services techniques.
Outre les conséquences des différents mouvements intervenus sur
les emplois, cette progression résulte des mesures
générales en matière de rémunération dans la
fonction publique, qu'il s'agisse des hausses intervenues pour 2000 et 2001
(50,4 millions d'euros) ou de la provision pour 2002 (13 millions
d'euros).
b) Indemnités
Les crédits indemnitaires inscrits au chapitre 31-42 progressent de 73,5 millions d'euros, malgré le transfert vers le nouvel article 95 du chapitre 31-02 des crédits indemnitaires des personnels administratifs et techniques affectés dans les services techniques. La hausse totale est donc de 75,1 millions d'euros, soit 8,53 % de plus qu'en 2001.
Évolution des crédits indemnitaires de la police nationale
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Personnels actifs (article 10 du 31-42) |
839,9 |
908,2 |
+ 8,13 % |
|
SCTIP (article 20 du 31-42) |
6,69 |
6,7 |
+ 0,15 % |
|
Personnels administratifs affectés dans les services actifs (article 30 du 31-42) |
31,9 |
39,22 |
+ 23 % |
|
Personnels administratifs et techniques des services techniques de la police nationale (nouvel article 95 du chapitre 31-02)* |
2,2 |
1,7 |
- 22,7 % |
|
Total |
880,69 |
955,82 |
+ 8,53 % |
*
Transfert de l'article 40 du chapitre 31-42 vers le nouvel article 95 du
chapitre 31-02 afin de regrouper dans un même chapitre les crédits
indemnitaires de l'ensemble des personnels administratifs et techniques des
services techniques.
La hausse des crédits s'explique de trois manières. Tout d'abord,
elle résulte des mesures générales décidées
pour la fonction publique au titre de 2000 et 2001 (9,4 millions d'euros) et en
prévision de 2002 (2,65 millions d'euros). Ensuite, elle suit
l'évolution du nombre comme de la structure des emplois. Enfin, elle
intègre des mesures catégorielles importantes, pour
54 millions d'euros : provision en vue de l'aménagement et de
la réduction du temps de travail (42,38 millions d'euros), poursuite de
la réforme indemnitaire des gardiens de la paix (8,4 millions d'euros),
revalorisation des indemnités des personnels techniques (3,55 millions
d'euros), poursuite de la réforme indemnitaire des commissaires (1,04
million d'euros), revalorisation des indemnités de la police technique
et scientifique (410.000 euros) et attribution de la qualification d'officier
de police judiciaire 16 à 1.000 agents supplémentaires (152.000
euros).
c) Adjoints de sécurité
Les crédits de rémunération des 20.000 adjoints de sécurité, qui ne sont pas des emplois budgétaires, s'élèveront en 2002 à 59,8 millions d'euros, contre 65 millions d'euros en 2001 (article 10 du chapitre 31-96 « dépenses de personnels pour les emplois de proximité »). Cette mesure se justifie selon le bleu par un « ajustement à la situation réelle des agents », c'est à dire la différence entre la rémunération des 20.000 ADS théoriques et la réalité des 16.000 ADS recrutés et rémunérés. Cet ensemble ne représente que 20 % du coût total des ADS, le solde figurant au budget de l'emploi.
d) Cotisations sociales
Les articles 71 (police nationale), 72 (personnels techniques de la police nationale), 73 (service national) et 77 (SCTIP) du chapitre 33-90 « part de l'État dans les cotisations sociales) augmentent de près de 3 millions d'euros. On peut s'interroger sur l'existence de 2 millions d'euros de cotisations sociales pour appelés du service national alors que ces derniers auront disparu des rangs de la police.
Évolution des crédits de cotisations sociales de la police nationale (chapitre 33-90)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Police nationale (art. 71) |
260,26 |
263,2 |
+ 1,13 % |
|
Personnels techniques de la police nationale (art. 72) |
4,01 |
4,02 |
+ 2,44 % |
|
Service national (art. 73) |
1,99 |
1,99 |
- |
|
SCTIP (art. 77) |
0,41 |
0,41 |
- |
|
Total |
266,67 |
269,62 |
+ 1,11 % |
e) Prestations sociales
Les
crédits inscrits aux articles 71 (police nationale), 72 (personnels
techniques de la police nationale), et 77 (SCTIP) du chapitre 33-91
(prestations sociales versées par l'État) augmentent de 5,5 %
à 94,1 millions d'euros, en raison des modifications de la structure des
emplois et de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales
en 2001.
Il est par ailleurs proposé la création d'un nouvel article 78
pour accueillir des crédits de prestations sociales en faveur des ADS.
Le projet de loi de finances pour 2002 ne propose cependant pas de le doter de
crédits. Or, dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur
spécial, le ministère indique non seulement que cet article a
été créé en cours de gestion 2001, mais en plus
qu'il a été doté de 790.000 euros et que la même
somme devrait être dépensée en 2002. L'absence de dotation
budgétaire de cet article étonne donc.
2. Dépenses de fonctionnement
a) Moyens de fonctionnement
Les
moyens de fonctionnement de la police nationale, globalisés au sein du
chapitre 34-41, progressent en 2002 de 4,2 millions d'euros pour
s'établir à 614,25 millions d'euros, soit une progression de 0,7
%.
L'analyse précise de l'utilisation de ces crédits est rendue
difficile par les différences existant entre les sommes inscrites au
bleu et au vert et le programme d'emploi des crédits. Une partie de la
différence se justifie d'ailleurs par les inscriptions de crédits
dans le collectif budgétaire de fin d'année, les rattachements de
fonds de concours, les ventes des Domaines et les reports de crédits.
Ainsi, en 2001, alors que 610,08 millions d'euros étaient inscrits
à la loi de finances initiale, le PEC notifié au directeur
général de la police nationale tablait sur des ressources de
659,5 millions d'euros (s'ajoutaient aux dotations initiales 30,5 millions
d'euros ouverts en collectif 2000, 13 millions d'euros de produit attendu des
fonds de concours, 1,35 million d'euros attendus de reports de
crédits et 4,6 millions d'euros au titre des ventes des Domaines.
Les
moyens théoriques de fonctionnement de la police nationale (chapitre
34-41)
(en millions d'euros)
|
Article |
Services |
PLF 2001 |
Mesures |
PLF 2002 |
|
10 |
Services territoriaux |
205,8 |
-0,04 |
205,75 |
|
21 |
Compagnies républicaines de sécurité |
39,94 |
- |
39,94 |
|
22 |
Écoles et formation |
34,79 |
- |
34,79 |
|
23 |
Police judiciaire |
21,75 |
- |
21,75 |
|
24 |
Surveillance du territoire |
6,66 |
- |
6,66 |
|
25 |
Direction centrale de police aux frontières |
7,1 |
- |
7,1 |
|
26 |
Renseignements généraux |
6,06 |
- |
6,06 |
|
27 |
Reconduites à la frontière |
19,82 |
- |
19,82 |
|
28 |
CRS : frais de déplacement (hors changement de résidence) |
35,06 |
- |
35,06 |
|
40 |
Service spécialisé à vocation internationale |
3,53 |
- |
3,53 |
|
60 |
Police nationale |
6,27 |
- |
6,27 |
|
70 |
Secrétariats généraux pour l'administration de la police : dépenses effectuées pour le compte des services de police |
- |
- |
- |
|
80 |
Emplois de proximité : moyens de fonctionnement |
37,3 |
- |
37,3 |
|
91 |
Services logistiques |
116,8 |
+ 4,22 |
121,1 |
|
92 |
Enquêtes et surveillance |
10,93 |
- |
10,93 |
|
93 |
Autres frais de déplacement |
21,95 |
- |
21,95 |
|
97 |
Police nationale : frais de transport : versements à des organismes de transport ou à d'autres personnes morales |
36,28 |
- |
36,28 |
|
Total |
610,08 |
+ 4,18 |
614,26 |
|
Cette stagnation apparente des moyens de fonctionnement recouvre en réalité plusieurs mouvements contradictoires :
-
• l'augmentation de 22,86 millions d'euros des moyens de fonctionnement
des services de police ;
• le transfert de 16,1 millions d'euros vers les chapitres de rémunération pour la régularisation de la situation des contractuels ;
• des transferts internes : 350.000 euros vers le chapitre 34-01 pour le paiement de l'extension des locaux loués pour le compte de l'administration centrale de la police nationale ; 1,5 millions d'euros en faveur de différents organismes du chapitre 37-50 en raison du transfert sur ce chapitre de 1,5 million d'euros de subventions aux associations sportives de la police ; 460.000 euros vers le chapitre des indemnités correspondant à la création de l'indemnité spécifique de renfort saisonnier ou temporaire 11( * ) .
Le chapitre 36-51 retrace les crédits inscrits au titre de la participation de l'État aux dépenses des services de police et d'incendie de la Ville de Paris. S'agissant de la police, les crédits des articles 10 (préfecture de police), 20 (laboratoire central de la préfecture de police de Paris), 40 (financement des dépenses de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police) et 50 (police scientifique) augmentent de 610.000 euros à 10,19 millions d'euros (soit une hausse de 6,37 % qui succède à une hausse de 4,1 % en 2001). Cette progression concerne l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris pour 60.000 euros (+ 2,2 %) et la police scientifique pour 540.000 euros supplémentaires (+ 14,5 % après + 15% en 2001), dont 77.6000 euros pour le laboratoire de toxicologie. Il s'agit à chaque fois principalement de prendre ne compte l'évolution de la valeur du point de la fonction publique.
c) Instituts et organismes
Les crédits inscrits au chapitre 37-50 « instituts d'études et autres organismes » inclus dans l'agrégat police nationale progressent fortement à 6,28 millions d'euros, soit une hausse de 33,1 %.
Évolution des crédits ouverts des instituts
d'études
et autres organismes de la police nationale (chapitre
37-50)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Institut des hautes études de sécurité intérieure (art. 10) |
1,646 |
1,577 |
-4,2 % |
|
École nationale supérieure de police (art. 20) |
1,547 |
1,654 |
+6,9 % |
|
Autres organismes (art. 40) |
1,524 |
3,048 |
+ 100 % |
|
Total |
4,717 |
6,279 |
+ 33,1 % |
Cette progression recouvre cependant des évolutions contradictoires. Si l'École nationale supérieure de police voit ses crédits augmenter en raison de la hausse du nombre des stagiaires à former, et si l'IHESI voit sa dotation légèrement diminuer pour l'adapter à ses besoins réels, il est bien plus difficile de s'expliquer le doublement de la dotation en faveur des autres organismes. Sous cette appellation très générale, se dissimulent les subventions versées par le ministère aux différents syndicats de police, la répartition des crédits étant effectuée en fonction des résultats aux élections professionnelles. En réalité, ce doublement provient d'une mesure de transfert de crédits depuis le budget de fonctionnement de la police, le chapitre 34-41, vers cet article (sans d'ailleurs que les articles concernés du chapitre 34-41 soient détaillés) afin d'identifier les subventions auparavant accordées aux associations sportives de policiers.
3. Dépenses informatiques
a) Les programmes informatiques
Les crédits « police nationale » du chapitre 34-82 « dépenses d'informatique et de télématique » devraient diminuer de 430.000 euros (baisse de 1,14 %) par rapport à la loi de finances initiale 2001 pour s'établir à 37,25 millions d'euros, répartis en trois articles.
Dépenses de fonctionnement de la police nationale
pour
l'informatique et la télématique (34-82)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PEC 2001 |
PLF 2003 |
|
Informatique (article 51) |
22,95 |
24,8 |
22,14 |
|
Transmissions (article 52) |
9,73 |
9,45 |
10,11 |
|
Autocommutateurs (article 53) |
4,7 |
6,82 |
4,7 |
|
Accords de Shengen (article 54) |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
|
Total |
37,68 |
41,37 |
37,25 |
Cependant, là aussi, les différences avec le programme d'emploi des crédits rend impossibles les comparaisons et l'analyse des priorités du ministère. D'après ce dernier, celles-ci concernent le développement du réseau Acropol et l'extension des applications propres à la police nationale dans le cadre de la police de proximité.
b) Les équipements informatiques
Les crédits de paiement « police nationale » du chapitre 57-60 connaissent une chute sensible (18,5 millions d'euros), en raison de la division par 4,5 de ceux affectés aux opérations autres qu'Acropol ; en revanche elles devraient bénéficier de 4,7 millions d'euros supplémentaires en autorisations de programmes. Les moyens affectés à Acropol restent stables par rapport aux années précédentes avec près de 61 millions d'euros de crédits de paiement comme d'autorisations de programme.
Évolution des dépenses d'équipement informatique, télématique et de transmission de la police nationale (chapitre 57-60)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Police nationale hors Acropol (art. 45) |
23,17 |
23,7 |
26,78 |
5,18 |
+15,6% |
-78,1% |
|
Acropol (art.46) |
60,98 |
60,98 |
60,98 |
60,98 |
- |
- |
|
Total |
84,15 |
84,68 |
87,76 |
66,16 |
+4,3 % |
-21,9% |
La chute
des crédits de paiement des programmes autres que Acropol s'explique,
selon le ministère, par la diminution du renouvellement des appareils
analogiques. Les autorisations de programme demandées devraient
permettre d'engager des opérations en faveur des salles d'information et
de commandement, notamment en vue d'y installer le réseau Acropol.
S'agissant du système Acropol, après des retards importants sur
la passation de marché en 2000 et sur les délais de
réception des matériels en 2001, ayant occasionné des
reports sur l'article 46, 2002 permettra d'acheter les matériels et de
construire les sites de 12 départements, en vue d'une ouverture
opérationnelle en 2003 : Seine-Maritime, Eure, Bas-Rhin, Côte
d'Or, Saône-et-Loire, Drôme, Ain, Alpes-Maritimes,
Bouches-du-Rhône, Var et Vaucluse. Le ministère continue de tabler
sur un achèvement du déploiement à la fin de 2007.
4. Dépenses d'équipement
Les crédits de l'article 50 « police nationale » du chapitre 57-50 « équipement matériel du ministère de l'intérieur » sont maintenus à 9,9 millions d'euros d'autorisations de programme et de crédits de paiement. Ces sommes servent à l'achat de véhicules utilitaires pour les unités de CRS et la préfecture de police. 1.719 véhicules relèvent de cette ligne budgétaire, avec un âge moyen de 7,64 ans.
5. Dépenses immobilières
Les crédits de paiement destinés à l'équipement immobilier de la police nationale, soit 3,7 millions de m² (articles11 et 13 du chapitre 57-40) diminuent en 2002 de 13,42 millions d'euros pour s'établir à 67,07 millions d'euros, en baisse de 16,7 %, après une baisse de 9,1 % en 2001. En revanche, les autorisations de programme restent à leur niveau de 2001 à 106,7 millions d'euros.
Évolution des crédits immobiliers de la police nationale (chapitre 57-40)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Équipement immobilier (art. 11) |
106,71 |
80,49 |
106,71 |
67,07 |
- |
- 16,7 % |
|
Logement (art. 13) |
- |
- |
0,1 |
- |
- |
- |
|
Total |
106,71 |
80,49 |
106,81 |
67,07 |
+0,09 % |
- 16,7 % |
Sont
ainsi prévues pour 2002, la livraison de l'hôtel de police de
Strasbourg et de celui de Bordeaux, la mise ne chantier de celui de Nantes, des
travaux dans ceux de Bobigny et Montpellier, l'engagement d'études pour
ceux de Lyon-Montluc et Lille. Parallèlement, seront lancées les
études pour le relogement de l'école nationale de police de Paris
à Noisy-le-Grand. Enfin, seront poursuivis les efforts d'investissement
liés à la police de proximité (28,9 millions d'euros y ont
été consacrés en 2001). 12,2 millions d'euros sont aussi
réservés pour les dépenses de gros entretien.
Parallèlement, la contribution aux dépenses de construction de
logements destinés aux fonctionnaires de police inscrite à
l'article 10 du chapitre 65-51 augmente fortement ,passant de 7,6 millions
d'euros de crédits de paiement et d'autorisations de programme à
12,2 millions d'euros d'autorisations de programme et 13,72 millions d'euros de
crédits de paiement. Résultat d'une politique engagée
depuis longtemps et prolongée sans cesse, le ministère dispose
aujourd'hui de 12.000 logements réservés, dont 4.100 à
Paris, 3.500 en petite couronne et 2.300 en grande couronne. En 5 ans, 2.000
logements supplémentaires ont été livrés.
D. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
L'administration générale disposera en 2002 de 3,04 milliards d'euros, pour 5.396 agents. Ces crédits progressent de 6,96 % avec 198 millions d'euros supplémentaires, soit davantage que ceux de la police nationale. Cette hausse est à relativiser par deux éléments : les dépenses d'élections, inclues dans l'agrégat administration générale, progressent à elles seules de 88 millions d'euros ; les dépenses de pension, qui pèsent uniquement sur cet agrégat, augmentent de 122,5 millions d'euros. Ces deux éléments mis à part, les moyens de l'administration générale du ministère diminuent donc par rapport à 2001.
1. Dépenses de personnel
Avec 5.416 emplois budgétaires, contre 5.249 en 2001, l'administration générale voit en apparence ses effectifs augmenter de 167 emplois budgétaires. Cependant, ces créations d'emplois ne se traduiront presque pas par une hausse réelle des effectifs à la disposition de l'animation du ministère dans la mesure où :
-
• 103 créations d'emplois correspondent à la
régularisation de contractuels en vertu de la loi du 12 avril 2000 ;
• plusieurs créations ne profitent pas à l'administration générale proprement dite mais à la police : 7 nouveaux emplois d'assistantes sociales, 3 nouveaux emplois de médecins ;
• 8 emplois sont transférés au secrétariat général du gouvernement ;
• 22 emplois techniques de préfecture sont transformés en emplois administratifs et transférés au profit de l'administration centrale ; dans le même temps de même sont détachés 20 emplois des préfectures au profit de la centrale pour la direction des transmissions et de l'informatique ;
• sont créés pour l'administration centrale 5 emplois pour l'asile, un emploi pour les relations publiques, un poste d'inspecteur général de l'administration et 3 postes de contrôleurs de gestion ;
• en contrepartie, 10 emplois des cultes d'Alsace-Lorraine sont supprimés ;
• l'administration centrale supportera le coût de la création de 20 emplois contractuels au profit de l'INESC ; cela s'explique par le fait que le coût des contractuels ainsi régularisés était déjà assumé auparavant par l'administration générale et non pas par la sécurité civile ; la logique budgétaire aurait pu vouloir faire qu'il soit tiré profit de la régularisation pour transférer les crédits et les emplois de l'agrégat 31 vers l'agrégat 12 ; la lisibilité et la sincérité budgétaires y auraient gagné.
a) Les crédits de rémunération
Les différents crédits de personnel de l'administration centrale évoluent de la manière suivante :
Évolution des crédits de personnel de l'administration générale
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Rémunérations principales (31-01)* |
90,45 |
96,27 |
+ 6,43 % |
|
Indemnités et allocations (31-02)* |
24,5 |
27,8 |
+ 13,47 % |
|
Cultes (31-21) |
31,93 |
32,53 |
+ 2 % |
|
Autres agents non titulaires (articles 10, 60, 80, 91 et 93 du chapitre 31-98) |
3,83 |
4,01 |
+ 4,7 % |
|
Total rémunérations |
150,71 |
160,61 |
+ 6,57 % |
|
Participation fonds spécial des ouvriers de l'État (32-92) |
7,67 |
7,76 |
+ 1,17 % |
|
Total |
158,38 |
168,37 |
+ 6,31 % |
*
Hors crédits des articles 94 et 95 relevant respectivement des
agrégats sécurité civile et police nationale.
En matière de rémunérations principales, les
évolutions les plus importantes concernent la prise en compte des
mesures générales de rémunération 2000 et 2001 (1,8
million d'euros) et la provision 2002 (0,4 million d'euros), le transfert des
crédits nécessaires à la régularisation des
contractuels (1,9 million d'euros), l'octroi de la nouvelle bonification
indiciaire aux emplois de direction et de l'IGA (0,33 million d'euros)
En matière indemnitaire, outre les mesures générales 2000
et 2001 (0,4 million d'euros) et 2002 (0,1 million d'euros), le projet de loi
de finances pour 2002 comprend une mesure nouvelle de 2,5 millions d'euros,
réparties entre la provision pour l'aménagement et la
réduction du temps de travail (0,61 million d'euros), les
administrateurs civils (0,71 million d'euros), et les membres de l'IGA (0,13
million d'euros), les autres personnels administratifs (0,77 million d'euros),
les personnels des transmission (0,23 million d'euros), et les assistants de
service social ainsi que les agents de services techniques (0,06 million
d'euros pour chaque cadre).
Les articles intéressant l'administration générale du
chapitre 31-98 montrent à la fois la suppression de 1,5 million d'euros
destinés au financement du nettoyage (transférés sur le
chapitre de rémunération en application de la jurisprudence
« Berkany »), et le transfert, en provenance du chapitre
des moyens de fonctionnement, de 1,7 million d'euros destinés à
développer la prise en charge d'actions de médecine
préventive.
b) Les cotisations sociales
Les crédits pour paiement de la part de l'État dans les cotisations sociales s'élèveront, s'agissant de l'administration générale (articles 11, 12, 13, 18, 19, 60, 80, et 90 du chapitre 33-90), à 21,3 millions d'euros, contre 21,07 millions d'euros en 2001. La hausse résulte des mouvements sur la structure des emplois.
c) Les charges de pension
Les crédits inscrits au chapitre 32-97, qui retrace la participation de l'État aux charges de pension, devraient augmenter de 122,57 millions d'euros, pour atteindre 2,29 milliards d'euros, soit une hausse de 5,64 % qui fait suite à une progression de 2,4 % en 2001. L'agrégat supporte en effet l'ensemble des charges de pension du ministère.
d) Les prestations sociales
Les prestations sociales versées par l'État au titre de l'administration générale (articles 11, 12, 13, 60, 80 et 90 du chapitre 33-91) augmentent en raison de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour 2001 et de la transformation de la structure des emplois de l'agrégat, passant ainsi de 2,13 à 2,3 millions d'euros.
e) Les dépenses d'action sociale
Les
crédits inscrits au chapitre 33-92 retracent les autres dépenses
d'action sociale, soit des subventions aux repas, des subventions de
fonctionnement pour les sociétés mutualistes (4,25 millions
d'euros), des séjours pour enfants, des prestations aux familles ayant
des enfants handicapés, des secours, etc. Les crédits de ce
chapitre diminuent de 1,67 millions d'euros en raison du transfert de 1,7
millions d'euros de crédits de vacation de médecine
préventive vers le chapitre de rémunération des autres
agents non titulaires des services sociaux. Au total, les crédits de ce
chapitre s'élèvent à 31,06 millions d'euros. Le poste le
plus important est celui du fonctionnement de l'aménagement
d'établissements sociaux (13,21 millions d'euros).
Il aussi convient de remarquer les 460.000 euros attribués aux
« fondations et établissements
rattachés » : il s'agit d'une inscription
budgétaire correspondant au versement, sur le chapitre 34-01, du produit
d'un fonds de concours jusqu'à 2001 attribué directement aux deux
fondations du ministère malgré son rattachement sur le chapitre
des moyens de fonctionnement. Ces sommes servent, selon le ministère,
à soutenir l'exploitation à un prix modique de restaurants du
personnel malgré la désaffection dont ils peuvent être
l'objet. Cela revient en quelque sorte à subventionner, par le biais
d'un rattachement douteux d'un fonds de concours, des pertes d'exploitation de
restaurants, contre l'avis du personnel qui les délaissent...
2. Les dépenses de fonctionnement
Les
moyens de fonctionnement de l'administration centrale et des services communs
figurent au chapitre 34-01. Ils passeront de 41,63 à 41,98 millions
d'euros, soit une progression de 350.000 euros destinée à faire
face à des dépenses de loyers en hausse et au service de
l'information et des relations publiques.
La répartition de ces crédits entre les articles indiquée
au bleu n'a qu'une valeur indicative qui n'engage que les parlementaires et les
citoyens qui la consultent. En effet, le ministère élabore
ensuite sa propre répartition dans le cadre du programme d'emploi des
crédits. Ainsi, alors que le projet de loi de finances pour 2001 avait
ouvert 41,63 millions d'euros, le PEC a été fixé à
48,63 millions d'euros pour tenir compte des autres ressources comme les
reports (3,8 millions d'euros), les fonds de concours (2,5 millions d'euros) ou
les transferts (340.000 euros). L'attribution des moyens se fait selon des
critères très précis fonction de ratio d'objectifs communs
à l'ensemble des services, et avec des incitations à la bonne
gestion (par exemple pour promouvoir les trajets en 2
ème
classe).
3. Les dépenses civiques
a) Les dépenses d'élections
Le chapitre 37-61 retrace les dépenses relatives aux élections. La loi de finances pour 2001 l'a doté de 188,6 millions d'euros, auxquels se sont ajoutés 14,76 millions d'euros ouverts en collectif 2000 et non consommés. Les crédits devraient s'élever en 2002 à 273,3 millions d'euros, soit :
-
• 164,9 millions d'euros pour les élections
présidentielles ;
• 95,99 millions d'euros pour les élections législatives ;
• 4,16 millions d'euros pour des élections partielles ;
• et 8,26 millions d'euros de dépenses communes relatives aux cartes électorales, à l'informatique, etc ; cet article augmente de 2,62 millions d'euros, vraisemblablement en raison des frais d'affranchissement.
Les crédits inscrits au chapitre 41-61 relatif au financement des partis et groupements politiques sont stables et devraient s'élever en 2002 à 80,26 millions d'euros.
4. Les dépenses d'informatique
a) Dépenses de fonctionnement
Le
chapitre 34-82 retrace l'ensemble des moyens de fonctionnement destinés
à l'informatique et à la télématique. Pour
l'administration générale, ces moyens recouvrent un total de
37,46 millions d'euros en 2002 contre 39,61 millions d'euros en 2001. Ils
diminuent ainsi de 2,15 millions d'euros, soit -5,4 %.
Il convient cependant de relativiser cette évolution, car le programme
d'emploi des crédits montre des différences très
importantes avec le bleu budgétaire.
Dépenses de fonctionnement de l'administration
générale
pour l'informatique et la télématique
(34-82)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Administration centrale |
9,06 |
5,21 |
- 42,5 % |
|
Informatique (art. 11) |
5,32 |
4,82 |
- 9,4 % |
|
Transmissions (art. 12) |
0,24 |
0,24 |
- |
|
Autocommutateurs (art. 13) |
3,5 |
0,15 |
- 95,7 % |
|
Services communs |
30,55 |
32,25 |
+ 5,5 % |
|
Informatique (art. 81) |
25,16 |
26,87 |
+ 6,8 % |
|
Transmissions (art. 82) |
2,29 |
2,29 |
- |
|
Autocommutateurs (art. 83) |
3,1 |
3,09 |
- 0,3 % |
|
Total |
39,61 |
37,46 |
- 5,4 % |
b) Dépenses d'investissement
Les crédits de l'article 43 du chapitre 57-60 (dépenses d'équipement d'informatique, de télématique et de transmissions) retracent les crédits d'investissement de l'administration centrale et des services communs en matière informatique. Ils diminuent de manière très sensible en 2002, alors que les autorisations de programme se maintiennent à un niveau élevé. Il faut rappeler qu'en 2001 le ministère avait souhaité transférer des crédits informatiques du titre III vers le titre V. Ils n'y seront donc pas restés longtemps.
Dépenses d'équipement informatique et
télématique
de l'administration générale (art.
43 du chapitre 56-60)
(en millions d'euros)
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
19,6 |
19,11 |
20,01 |
5,33 |
+ 2,1 % |
- 72,1 % |
5. Les frais de justice
Le
chapitre 37-91 retrace les dépenses liées aux frais de
contentieux et réparations civiles. D'un montant de 76,27 millions
d'euros, sa dotation est stable par rapport à celle inscrite dans la loi
de finances initiale pour 2001.
Cette somme est répartie en trois articles : 71,72 millions d'euros
pour la mise en jeu de la responsabilité de l'État (article 10),
340.000 euros pour la défense et l'assistance des fonctionnaires
(article 20) et 4,2 millions d'euros pour les accidents du travail (article
30). En 2000, plus de 91 millions d'euros avaient été
consommés sur ce chapitre et 2001 devrait présenter un profil
d'exécution similaire.
Le principal poste de dépenses concerne les refus de concours de la
force publique (51,6 millions d'euros consommés en 2000).
6. Les dépenses de recherche
Les
dépenses de recherche de l'ensemble du ministère sont
globalisées dans le chapitre 57-09, même si assez peu concernent
effectivement l'agrégat administration générale.
En 2002, les autorisations de programme resteront stables à
305.000 euros, tandis que les crédits de paiement diminuent de
152.000 euros pour s'établir à 305.000 euros.
Évolution des crédits de recherche du ministère de l'intérieur (chapitre 57-09)*
(en milliers d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Sécurité civile (art. 20) |
130 |
107 |
38 |
69 |
- 70,8 % |
- 35,5 % |
|
Réglementation et administration générale (art. 30) |
- |
46 |
38 |
15 |
- |
- 67,4 % |
|
Police nationale (art. 40) |
30 |
114 |
38 |
76 |
+26,7 % |
- 33 % |
|
IHESI (art. 60) |
130 |
175 |
153 |
130 |
+17,7 % |
- 25,7 % |
|
Centre d'études et de prévisions (art.80) |
15 |
15 |
38 |
15 |
+ 153 % |
- |
|
Total |
305 |
457 |
305 |
305 |
- |
- 33,3 % |
* Les
articles 10 (collectivités locales) et 70 (service social) ne sont pas
dotés.
A chaque fois que des crédits de paiement excèdent les
autorisations de programme, cela signifie que le ministère solde
davantage de projets de recherche qu'il n'en lance.
7. Les dépenses immobilières
Les dépenses immobilières au titre de l'administration générale continueront à diminuer fortement en 2002, qu'il s'agisse des crédits de paiement ou des autorisations de programme. Ces crédits servent à l'entretien des 210.000 m² répartis en 40 sites relevant de l'administration centrale. Le ministère a décidé d'engager progressivement la restructuration de l'ensemble Beauveau.
Dépenses immobilières de l'administration
générale
(chapitre 57-40)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Sites centraux et délocalisés de l'administration centrale (art. 20) |
2,74 |
2,28 |
1,52 |
1,9 |
- 44,5% |
- 16,7% |
|
Cultes (art. 70) |
1,06 |
0,76 |
0,61 |
0,76 |
- 42,4% |
- |
|
Investissements immobiliers sociaux (art. 81) |
1,98 |
1,52 |
0,91 |
0,61 |
- 54% |
- 60% |
|
Total |
5,78 |
4,56 |
3,04 |
3,27 |
- 47,4% |
- 28,3% |
*.Les articles 82 (équipements sociaux) et 90 (équipements sociaux, transferts interministériels) ne sont pas plus dotés en 2001 qu'en 2002.
III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE N'AMÉLIORE NI SA TRANSPARENCE NI LA STRUCTURE DE SES COÛTS
1. Un ministère qui se prépare à l'application de la loi organique relative aux lois de finances
Le
ministère de l'intérieur a suivi avec une grande attention
l'élaboration de la loi organique relative aux lois de finances du
1
er
août 2001. Outre sa participation aux réunions
interministérielles sur le sujet, il convient de rappeler que le
ministre de l'intérieur, mais aussi la direction des affaires
financières ainsi que le préfet de Rouen furent des
interlocuteurs aux conseils précieux pour le Parlement au cours de la
rédaction de notre nouvelle Constitution financière.
Cette participation n'est pas le fruit du hasard mais le résultat des
deux expérimentations que réalise le ministère de
l'intérieur et qui, sur bien des plans, préfiguraient le nouveau
droit budgétaire français.
D'un point de vue comptable, le ministère a été
désigné comme pilote pour mener le projet ACCORD, du nom de la
nouvelle application de comptabilité en cours de développement
dans les services de l'État. ACCORD renouvelle sur bien des points les
systèmes comptables et rend notamment possible une ébauche de
comptabilité analytique, ainsi qu'une comptabilité en droits
constatés permettant de rattacher les charges et produits à
l'exercice. Il paraît évident que cet outil sera au coeur de la
nouvelle comptabilité publique qu'inaugure la loi organique du
1
er
août 2001.
Parallèlement, le ministère mène depuis 2000 une
expérience de globalisation des crédits des préfectures
qui semble donner toute satisfaction
12(
*
)
, aux
gestionnaires, aux personnels, aux services chargés du contrôle,
mais aussi aux parlementaires qui y ont trouvé une source d'inspiration.
Il y a là, de toute évidence, en miniature, un exemple de ce que
pourrait être l'État si les ambitions manifestées lors de
la réforme de l'ordonnance organique trouvent leur traduction
concrète
Cependant, cela ne signifie pas que le ministère a fait tout le chemin
nécessaire à sa préparation en vue de l'application de la
nouvelle loi organique. Bien au contraire, il lui reste un travail très
important à conduire, notamment s'agissant de la réflexion sur
les indicateurs de performance, sur l'organisation des services, sur la
connaissance des coûts. La Cour des comptes le relevait d'ailleurs
s'agissant de la police nationale : «
La mise en rapport
entre les coûts calculés analytiquement et les résultats
des politiques publiques de sécurité demandera encore des
progrès considérables pour correspondre aux enjeux d'un droit
budgétaire renouvelé
»
13(
*
)
. Votre rapporteur spécial restera
extrêmement attentif à la poursuite des progrès en la
matière, tant la réforme de la procédure budgétaire
conditionne celle de l'État.
2. Mais beaucoup de travail reste à faire sur la voie de la transparence
Malgré cette position privilégiée au
regard de
la nouvelle loi organique, malgré aussi des procédures de gestion
performantes notamment pour la maîtrise des coûts de
fonctionnement, le ministère de l'intérieur a encore beaucoup de
progrès à réaliser pour parvenir à une transparence
de sa gestion en accord avec les exigences de notre société. Si
votre rapporteur spécial ne peut, une fois de plus, que constater avec
plaisir que le ministère répond à son questionnaire, et
que les services lui apportent avec disponibilité les
éclaircissements qu'il demande, il ne peut cette année encore que
formuler à nouveau plusieurs observations déjà faites par
ses prédécesseurs.
La principale remarque porte sur le programme d'emploi des crédits
(PEC). Ce document notifié aux services par le directeur du cabinet du
ministre, voire le ministre lui-même, en début d'année,
recense l'ensemble des moyens disponibles du ministère et les ventile
par services : dotations ouvertes par la loi de finances initiale, reports
de crédits, fonds de concours, produits des ventes des Domaines,
transferts. De ce strict point de vue, il n'appelle aucune observation, et
constitue même un outil efficace de pilotage de la gestion du
ministère. Cependant, l'élaboration de ce PEC donne lieu à
deux pratiques fortement contestables du point de vue de la transparence
budgétaire et des droits de la représentation nationale. D'abord,
le PEC conduit à demander en loi de finances initiale des dotations qui
n'ont rien à voir avec les moyens réels des services. A cela le
ministère ne peut rien et la réforme de la loi organique devra
apporter des progrès en contraignant à une budgétisation
initiale des ressources tirées des fonds de concours. Ensuite, la
répartition entre articles d'un chapitre figurant au bleu ne recouvre
qu'un caractère indicatif. Le ministère le reconnaît
d'ailleurs avec une belle franchise à plusieurs reprises dans les
réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial. L'exemple
le plus symbolique réside dans l'absence de ventilation des moyens de
fonctionnement de la police nationale. Sur ce point, le ministère porte
seul la responsabilité de ce qui s'apparente à un obstacle au
pouvoir de contrôle du Parlement. Enfin, cette pratique interdit de
vérifier que les objectifs et priorités affichés par le
ministère se traduisent concrètement dans la dotations
budgétaires. Ainsi, à de multiples reprises, les réponses
apportées au questionnaire apparaissent discordantes avec les dotations
inscrites dans le bleu budgétaire
14(
*
)
.
Là aussi, le ministère en est le seul responsable.
Parmi les autres sources d'obscurité persistent dans ce projet de
budget, votre rapporteur spécial souhaite insister sur deux
points :
-
• Le poids important des mises à disposition au profit d'autres
entités que le ministère de l'intérieur, environ 10 % des
effectifs de l'administration centrale, qui donnent une vision fausse des
moyens effectifs du ministère ; si cette pratique peut se justifier
pour certaines institutions nationales dépourvues d'emplois
budgétaires, elle est extrêmement contestable pour une myriade de
structures sociales et pour les services des rapatriés qui relève
du ministère de la solidarité ; enfin, rien ne justifie
l'absence de remboursement au ministère des rémunérations
ainsi prises en charge ;
• La persistance de dettes du ministère qui n'apparaissent nulle part faute de comptabilité d'exercice : 3,96 millions d'euros à payer à l'Imprimerie nationale au 1 er septembre 2001 ; 1,83 millions d'euros pour le carburant des aéronefs de la sécurité civile à l'égard du ministère de la défense au 1 er janvier 2002 ; un contentieux avec France Télécom sur le réseau national d'alerte (au coût évalué à 530.000 euros par le ministère, et à 7,93 millions d'euros par France Télécom).
3. La structure des coûts du ministère illustre parfaitement les rigidités budgétaires de l'État
La
structure des coûts du ministère illustre des tendances
budgétaires contre lesquelles s'élève chaque année
votre commission.
La première caractéristique de ce budget réside dans le
poids extrêmement fort des dépenses de personnel. Alors qu'elles
représentaient 80,7 % du total des moyens du ministère en
2001, elles en mobiliseront 81,7 % en 2002, pour s'élever à
7,48 milliards d'euros
15(
*
)
. Elle
révèle une très grande rigidité des coûts du
ministère, pour lequel chaque évolution de la valeur du point de
la fonction publique se traduit par une hausse apparente de ses crédits
sans conséquence sur l'efficacité de son action.
Corrélativement, on observe une chute des dépenses en capital.
Les dépenses ordinaires représentent la quasi-totalité des
moyens budgétaires affectés à la sécurité et
à l'administration : 97,35 % contre 2,65 % pour les dépenses
en capital. La baisse de la part des dépenses en capital s'accentue donc
puisqu'elle était de 3,3 % en 2001 et de 3,5 % en 2000. Or les besoins
d'investissement du ministère, eux, ne diminuent pas, comme en
témoignent les urgences constatées en matière de
sécurité civile, l'état (au regard des normes de
sécurité notamment) des bâtiments de l'îlot Beauveau,
la décrépitude de certains commissariats, les besoins des
sous-préfectures, mais aussi les retards pris pour certaines
applications informatiques et la livraison des hélicoptères de la
sécurité civile.
Enfin, le poids des charges de pension ne fait que souligner que l'absence
d'une réforme des retraites de la fonction publique constitue le
principal risque budgétaire pour la France dans les années
à venir, et qu'une plus grande transparence en la matière devient
urgente. Votre rapporteur spécial se contentera de rapprocher les 122,5
millions d'euros supplémentaires accordés au ministère
pour honorer ses charges de pensions et les 300 millions de crédits
supplémentaires totaux, hors élections, obtenus en 2002.
Là aussi, la création, par la nouvelle loi organique, d'un compte
spécial propre aux charges de pension, introduit à l'initiative
de votre commission, sera facteur de progrès. Il pourra aussi faciliter
les comparaisons avec les autres régimes de retraite, notamment en ce
qui concerne l'effort des cotisants.
B. LA SÉCURITÉ CIVILE RESTE ENCORE DANS L'ATTENTE DE SES RÉFORMES
Après un budget 2001 centré sur l'achat
d'hélicoptères non livrés et des mesures
catégorielles, le budget 2002 de la sécurité civile
apparaît comme celui de l'immobilisme et de l'impréparation. Cela
contraste fortement avec la succession des événements ayant,
depuis deux ans, mis la sécurité civile sous les feux de
l'actualité : tempêtes, inondations, naufrages de bateaux
transportant des matières polluantes, évacuation d'urgence des
populations à proximité de sites de stockage de munitions,
explosion de l'usine de Toulouse s'ajoutent la litanie des surfaces
boisées brûlées le plus souvent suite à des actes de
malveillance. À côté de ces drames, bien souvent
circonscrits par des actions courageuses de personnes n'hésitant pas
à mettre leur vie en danger, et succombant parfois victimes du devoir,
certains dossiers n'évoluent pas d'un pouce, comme celui des services
d'incendie et de secours. Les missions interministérielles et les
rapports se sont succédés, accumulant les constats de
dysfonctionnements et les propositions pour y remédier.
Pour toute réponse, ne changeant rien à ses propos d'il y a un
an, le ministre annonce le dépôt d'un projet de loi au
début de l'année prochaine, le Premier ministre parlant quant
à lui de la fin de cette année, mais l'un comme l'autre
étant muets sur les perspectives de son examen par le Parlement.
Parallèlement à cet immobilisme en matière de
réforme d'organisation et de mode de fonctionnement, qui sera un jour
qualifié de coupable, les problèmes dénoncés depuis
des années persistent.
Lors de la discussion budgétaire pour 2001, le gouvernement se
glorifiait de la livraison des hélicoptères BK 117. Ils ont
depuis changé de nom, mais aucun n'a été livré et
ne le sera avant avril 2002.
En matière de déminage, les évacuations de 2001 ont
révélé les carences budgétaires des années
passées mais aussi les défauts d'organisation. Seul le
dévouement exemplaire des personnels en charge du déminage permet
à la France d'éviter des drames. Or, le projet de loi de finances
n'apporte aucune réponse, «
le niveau de crédits ne
permettra pas de couvrir l'ensemble des besoins
», de l'aveu
même du ministère dans sa réponse à votre rapporteur
spécial, alors que certains de ces besoins sont urgents, notamment en
matière de stockage des munitions.
D'autres problèmes ponctuels demeurent, comme celui de l'accumulation
des heures de récupération non prises par les pilotes, situation
inacceptable et que viendra aggraver la discussion sur l'aménagement et
la réduction du temps de travail. De même, l'âge de la
flotte reste dans l'ensemble préoccupant.
C. LE BUDGET DE LA POLICE NATIONALE RÉVÈLE LE DÉCALAGE ENTRE LES DISCOURS DU MINISTRE ET LA RÉALITÉ
Tous les partis politiques, même ceux qui gèrent le pays depuis près de cinq ans, reconnaissant que le développement de la violence dans notre pays à atteint un niveau insupportable. Cette violence n'est pas une statistique que l'on commente comme semble le croire le ministre de l'intérieur. Elle est une réalité. Ainsi, la sécurité constitue aujourd'hui la première préoccupation de nos concitoyens. Le gouvernement répond qu'il la place au premier rang de ses priorités avec la lutte contre le chômage. Votre rapporteur spécial examinera les actions réalisées et les projets budgétaires pour 2002 en adoptant ce prisme : le gouvernement réussit-il là où il donne la priorité ?
1. Les malaises
a) L'insécurité croissante
Le constat de la croissance de l'insécurité n'est plus à faire 16( * ) . Les journaux en font leur une, tandis que la presse internationale s'empare aussi du sujet 17( * ) . Mais, plus grave, les citoyens vivent avec et ne le supportent plus. Ils n'acceptent pas non plus ces zones où les policiers n'entrent qu'en nombre important ou en voiture banalisée - qui ne le reste d'ailleurs pas longtemps - où les pompiers n'interviennent que protégés, et où même les médecins hésitent à aller.
Évolution des faits constatés (en millions)
Les caractéristiques de cette croissance de la délinquance,
ininterrompue depuis 1997 sont connues. Elle est de plus le fait de jeunes
délinquants ( la part des mineurs dans les vols est ainsi passée
de 30 à 33 % depuis 1997), de plus en plus violents. Ils craignent de
moins en moins tôt d'être interpellés. Ils risquent au plus
un rappel à la loi qui leur paraîtra plus cocasse qu'il ne les
fera réfléchir. Parallèlement à cette hausse de la
délinquance, l'efficacité des services de police diminue comme le
montre la baisse du taux d'élucidation passé de 29,5 % en 1997
à 26,8 % en 2000.
Le ministère met en avant pour expliquer ces statistiques l'existence de
deux biais statistiques : le succès de la police de
proximité, la plus grande présence policière se traduisant
par davantage de dépôt de plaintes ; le développement
des infractions liées à la téléphonie mobile. Aucun
de ces arguments n'est réellement convaincant. S'agissant du premier, la
progression équivalente des faits constatés dans les zones
gendarmerie, non concernées par la réforme de la police, confirme
que la tendance observée n'est pas simplement due aux effets de la
statistique. S'agissant du second, votre rapporteur spécial n'insistera
pas sur son caractère pour le moins étrange, qui semblerait
laisser penser qu'à partir du moment où on offre des objets
à voler il serait normal qu'ils le soient.
Au contraire, il apparaît de plus en plus évident que l'appareil
statistique français sous-estime la réalité de la
délinquance
18(
*
)
. L'étude du
professeur Jean-Paul Grémy du CNRS pour l'IHESI indique par exemple que
les chiffres de la délinquance constatée représenteraient
pour 1997 et 1998 entre 43 et 61 % des cambriolages et tentatives de
cambriolages, entre 74 et 100 % des vols et tentatives de vols de
véhicules à moteur ; entre 28 % et 32 % des vols et
tentatives de vols à la roulotte ; entre 31 et 37 % des vols sans
violence.
Enfin il faut constater que la délinquance n'a jamais été
aussi élevée alors que la croissance n'a jamais été
aussi bonne, le chômage aussi bas et la protection sociale aussi
développée. Ce simple rapprochement conduit à
écarter toute explication de l'insécurité par le contexte
économique.
b) La motivation des personnels
Dans ces
conditions, il paraît important de se pencher sur la motivation et les
conditions de travail des fonctionnaires de police. Ceux-ci accomplissent leur
métier avec un remarquable sens du devoir et, le plus souvent, avec
passion. Cependant, la police nationale voit se succéder les
réformes d'importance, toujours annoncées avec force, rarement
menée à terme, toutes sources de bouleversements et de
changements, dont la reproduction génère plus de
déceptions qu'elle ne fait avancer les choses.
Votre rapporteur spécial est convaincu de l'existence, et du
développement, d'un profond malaise dans la police. Les manifestations
du mois de novembre de fonctionnaires de police en sont une des expressions.
Les policiers ne se sentent pas reconnus pour leur travail. Ils font face
à des situations de plus difficiles et violentes. Toujours plus de
policiers sont tués ou blessés en service. La loi sur la
présomption d'innocence est venue alourdir les tâches,
complexifier les rapports avec la justice, et réduire le service
apporté aux citoyens. Enfin, les charges de service
supplémentaires pleuvent sur les fonctionnaires, par exemple avec le
passage à l'euro ou Vigipirate. Ils n'ont pas l'impression d'être
la «
priorité du gouvernement
».
Lors de déplacements aux côtés de policiers travaillant
dans les banlieues, votre rapporteur spécial a pu constater de
lui-même chacun de ces points. Il ne peut que saluer les fonctionnaires
conservant l'envie d'effectuer avec conscience leur tâche dans un
environnement particulièrement difficile, dans des locaux insalubres
(commissariat de Bobigny) ou mal conçus (commissariat de Stains),
constatant que, faute de réponses rapides et efficaces de la justice,
leurs efforts sont réduits à néant.
Plus que jamais, il convient de s'interroger sur l'effet de notre
procédure pénale sur le travail des policiers, obligés de
boucler des procédures en une heure ou de multiplier les actes. De
même, rarement l'incompréhension entre policiers et juges n'aura
été aussi vive et le fossé les séparant aussi
grand. Comment les policiers ne s'interrogeraient-ils pas quand ils constatent
d'un côté les progrès de la délinquance, de l'autre
les contraintes supplémentaires qui leur sont imposées en termes
de procédure. Comment ne pas se sentir découragé quand
l'interpellé est relâché presque immédiatement
même en cas de récidive, ou quand la procédure est
annulée pour une erreur matérielle commise après plusieurs
heures de service.
2. Une priorité budgétaire ?
a) Juger comme telle la priorité du gouvernement
(1) Une priorité à relativiser dans les chiffres
La
lecture attentive du projet de loi de finances pour 2002 conduit à
relativiser les annonces du gouvernement faisant de la sécurité
une priorité budgétaire. La lecture de la répartition des
crédits entre les différents agrégats du ministère
de l'intérieur, en en ôtant les dépenses
d'élections, laisse dubitatif sur l'affirmation selon laquelle la police
nationale est la priorité du gouvernement et du ministère. Ainsi,
alors que la part des crédits de l'agrégat polie nationale
diminue relativement au budget du ministère, passant de 55,1% à
55,02 %. Quand on enlève les effets de structure liés aux
élections, cette part passe de 54,6 % en 2000, à 54 % en 2001, et
53,5 % en 2002.
Alors que la police rassemblait 78,5 % des effectifs du budget de
l'intérieur en 2001, elle n'en occupera plus que 77,9 % en 2002. De
même, la part des moyens de fonctionnement dans ceux de l'ensemble du
ministère diminue, passant de 50,35 à 50 %.
Quant à la part du budget de la police dans la richesse nationale, elle
sera passée de 0,34 % à 0,33 % entre 1997 et 2002.
Enfin, du strict point de vue des moyens supplémentaires effectivement
octroyés, les 87 millions d'euros ne représentent que les deux
tiers de ce que le ministère recevra en plus pour les dépenses de
pension. En effet, quand on enlève le poids des mesures
générales, la hausse des crédits de la police n'est que
138 millions d'euros. Et quand on y soustrait les économies
réalisées par la police nationale elle-même, la hausse
nette n'est alors plus que de 87 millions d'euros. La véritable marge de
manoeuvre nouvelle du ministère s'élève donc à 87
millions d'euros. Il convient de rappeler qu'avaient été
accordés en 2001 hors transferts 85,7 millions d'euros
supplémentaires. Quant à l'effort en faveur du fonctionnement, il
apparaît faible : + 0,7 %.
Il ne faut pas non plus oublier que le passage à l'euro et le plan
Vigipirate seront facteurs de coûts. La direction générale
de la police nationale évaluait le premier à environ 40 millions
d'euros. Quant au second, il est délicat à chiffrer
19(
*
)
.
(2) Une priorité à examiner au regard de ses résultats
Il convient d'apprécier l'efficacité de ce l'affichage gouvernemental. Or on constate simultanément une hausse des crédits affectés à la police, certes inférieure aux annonces mais réelle, et donc prélevés sur les Français, et une baisse du service rendu. Le bilan est donc inversement proportionnel aux ambitions.
b) La police de proximité
La
police de proximité se voulait une police plus visible, plus à
l'écoute des citoyens, plus efficace. Est-ce vraiment le cas ?
Pour vérifier cela, votre rapporteur spécial avait demandé
dans son questionnaire budgétaire la communication de plusieurs rapports
réalisés par les inspections générales, et
notamment les quatre études de l'inspection générale de la
police nationale. Il les attend toujours
20(
*
)
.
Or il semble d'après les extraits qui ont pu paraître dans la
presse que le bilan n'est pas à la hauteur des espoirs. Il y a ainsi une
contradiction entre la hausse de l'accueil du public et la hausse et la
présence accrue de la police sur la voie publique. La polyvalence pose
problème : un policier polyvalent saura-t-il par exemple assez bien
mener une procédure de plus en plus complexe pour éviter
l'annulation prononcée par un juge ? Les fonctionnaires perdent
leurs repères, se sentent un peu isolés. Les moyens ne suivent
pas toujours.
De ce point de vue, votre rapporteur spécial déplore avec force
l'impossibilité qu'il y a pour la représentation nationale
à pouvoir évaluer le coût réel de la police de
proximité. La Cour des comptes le relève ainsi : aucun moyen
de distinguer les coûts supplémentaires de la réforme et
les éventuelles économies ; la réforme se fait sans
que soit menée conjointement une responsabilisation budgétaire
des services ; il n'y a pas de distinction entre besoins habituels non
couverts et besoins nouveaux liés à la seule
réforme ; pas de schéma directeur immobilier tirant les
conséquences de la réforme
21(
*
)
.
Ainsi, il est impossible d'évaluer l'état des « piliers
de la réforme », l'emploi, les moyens de fonctionnement et
l'informatique.
3. Le problème des effectifs
Les
débats en matière de police se concentrent habituellement, outre
la délinquance, sur la question des effectifs. La controverse est
d'autant plus aisée qu'il est toujours légitime d'adopter tel ou
tel concept : parle-t-on des emplois budgétaires, des emplois
réels, des adjoints de sécurité, des surnombres, chaque
point de vue se défend. Votre rapporteur spécial n'entrera donc
pas dans une polémique stérile, préférant se
contenter d'examiner l'évolution future des effectifs de police.
Or, de ce point de vue, force est de constater que l'aménagement et la
réduction du temps de travail (les « 35 heures »)
font peser un risque majeur sur la disponibilité des forces de police.
Comment, comme l'affirme le ministre de l'intérieur, concilier les
impératifs de respect de la loi, de maintien des capacités
opérationnelles, de satisfaction des attentes des agents, de poursuite
de l'extension de la police de proximité ? A vrai dire, nul ne peut
apporter la réponse satisfaisante à cette question. De même
que personne ne peut démentir que, pour éviter qu'une baisse de
10 % de la durée du travail ne se traduise par une baisse de 10 % de la
présence policière sur le terrain (soit de l'ordre de 14 à
15.000 fonctionnaires de police), il faudra soit recruter bien au-delà
des 3.000 créations de postes prévues pour 2002, soit acheter le
temps de travail des policiers par le biais de repos et d'indemnités,
soit utiliser les deux solutions. Votre rapporteur spécial rappellera
aussi d'une part que le discours officiel du gouvernement est d'indiquer que le
passage aux 35 heures se fera sans créations d'emplois dans la fonction
publique, d'autre part que le basculement d'une circonscription de police dans
le mécanisme de la police de proximité se traduit par une hausse
de 10 % des besoins en hommes.
Ainsi, les 35 heures se traduiront nécessairement par une
réduction de la capacité opérationnelle des forces de
police et par l'accumulation des heures supplémentaires. Il ne peut en
être autrement.
Par ailleurs, même si tous les fonctionnaires au temps de travail ainsi
allégé étaient remplacés en 2002, il faudrait tenir
compte des délais nécessaires à leur recrutement, entre
l'ouverture d'un concours et le recrutement effectif, et à leur
formation, un an pour un gardien de la paix par exemple.
De même, votre rapporteur spécial ne peut que relever
l'incertitude entourant le discours du ministre : les policiers
supplémentaires serviront-ils à la police de proximité ou
bien à la compensation des 35 heures ? 3.000 créations
d'emplois ne pourront en tout cas servir aux deux.
Enfin toujours du point de vue des effectifs, de nombreuses critiques
formulées chaque année restent valables. La répartition
des effectifs sur le territoire, par mission et par service continue à
faire débat. Ainsi, la cour des comptes relève que seulement 39 %
des effectifs de la direction des renseignements généraux
travaillent sur les violences urbaines dans les 26 départements
sensibles
22(
*
)
. Les adjoints de
sécurité continuent à faire l'objet de
débats : le fait qu'ils ne soient pas considérés
comme emplois budgétaires est d'autant plus anormal que personne ne
songe sérieusement faire fonctionner les services de police sans
eux ; on ne sait pas combien d'adjoints de sécurité sont
effectivement en poste ; il ne faut pas oublier que, de même qu'un
apprenti demande du temps de la part des artisans pour être formé,
ces adjoints mobilisent des ressources humaines pour compenser la faible
durée de leur formation. De même, votre rapporteur ne peut que
renouveler les observations sur la pratique des surnombres (passés de
234 en 1998 à 2.162 aujourd'hui) ou sur le maintien de personnes
rémunérées sur crédits de fonctionnement
23(
*
)
. Le rapport entre emplois administratifs et
personnels actifs se détériorera en 2002, quel que soit le mode
de calcul employé, et reste bien en deçà des moyennes
européennes. Enfin, l'accumulation des heures supplémentaires,
non payées et donc récupérées en fin de
carrière pose de vrais problèmes. Cela a trois
conséquences : des départs anticipés de policiers en
fin de carrière donc au traitement plus élevé que lors de
la constitution des heures supplémentaires dues ; l'absence de
remplacement des agents partis ainsi prématurément faute de
support budgétaire pour le faire. ; une déconnexion
croissante entre le travail fourni et la rémunération mensuelle,
qui tend à décourager l'effort. Ainsi, au 31 décembre
2000, il y avait plus de 8,18 millions d'heures supplémentaires ni
payées ni récupérées, soit un coût
budgétaire d'environ 85 millions d'euros. Pour les agents du corps de
maîtrise et d'application, les heures non prises étaient d'environ
108 heures par agent ; pour les officiers, elles passent à 114
heurs par agent. A la préfecture de police de Paris, elles atteignent
159 heures par agent de ces deux corps. Or le passage aux 35 heures se traduira
justement par des heures supplémentaires et un compte épargne
temps...
Ainsi, on peut affirmer quant au nombre d'emplois que les motifs de critiques
restent nombreux.
4. Les points d'ombre persistants
a) Les obscurités budgétaires
Le
budget de la police nationale pratique lui aussi l'obscurité
budgétaire.
La Cour des comptes insiste sur l'absence de connaissance, par le
ministère lui-même, de ses coûts
24(
*
)
: emplois budgétaires
présentés par corps et grade sans indication de leur
répartition par service ou de leur localisation ; dépenses
de fonctionnement ventilées de manière organique
indicative ; coût complet de certains services non
communiqués au Parlement, comme celui de la préfecture de police
de Paris ; absence de coïncidence entre les missions
opérationnelles, les services chargés de les exercer et les
budgets de fonctionnement.
S'agissant du budget de fonctionnement, l'absence de détail de la
ventilation des différentes mesures rend impossible
l'appréciation concrète des mesures nouvelles
décidées en faveur des moyens de fonctionnement par service, mais
aussi par type de dépenses. Par exemple, il serait intéressant de
savoir combien de gilets pare-balles seront acquis - il ne faudrait d'ailleurs
pas que les fonctionnaires les portant soient désignés comme des
cibles. De même, il serait utile de savoir si le ministère compte
acquérir des herses pour bloquer les passages de voitures et
éviter ainsi des fuites de véhicules quel es policiers n'ont
souvent pas les moyens - et parfois les consignes - de poursuivre, avec les
conséquences que l'on peut imaginer sur leur état d'esprit. Dans
sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le
ministère indique : «
quant à la
répartition par article, elle sera établie en fonction des
dialogues de gestion entamés avec les directions centrales et
secrétariats généraux pour l'administration de la police
durant le mois de novembre ; la direction de l'administration de la police
nationale proposera alors un programme d'emploi des crédits au vu des
spécificités particulières des grands services de police
et des directives ministérielles
». D'après la note
de présentation du budget du ministère, «
outre la
mise en oeuvre de la troisième phase de la police de proximité,
[la hausse des crédits de fonctionnement]
permettra
également de consolider au niveau nécessaire les dotations de
renouvellement des véhicules et les moyens de fonctionnement des
services et de prendre en compte les dépenses nouvelles
inéluctables résultant de la prise à bail de surfaces
nouvelles (+ 3,8 millions d'euros) et de l'augmentation de la contribution de
la France à l'organisation Europol qui progresse de 2,3 millions
d'euros.
» Votre rapporteur spécial ne peut que condamner
fermement cette pratique qui prive la représentation nationale des
informations lui permettant de vérifier les affirmations du ministre et
d'exercer son vote de manière éclairée.
De même, votre rapporteur spécial ne peut pas savoir si la
dotation demandée en informatique de police correspond effectivement aux
besoins, ni la manière dont elle sera ventilée entre les
articles. Il existe d'ailleurs une discordance entre la réponse au
questionnaire sur les besoins en la matière et l'inscription
budgétaire... L'examen détaillé des différents
projets évoqués par le ministère fait aussi
apparaître des besoins bien supérieurs aux crédits, dont
votre rapporteur spécial n'a pas les moyens d'indiquer comment ils
seront financés.
La mise en place du réseau Acropol semble quant à elle se
dérouler dans des conditions difficiles, en tous cas plus
délicates que prévues, notamment en raison de problèmes
techniques. Malgré cela, le ministère conserve inchangé
son objectif d'achèvement des travaux.
D'autres remarques traditionnelles restent d'actualité pour 2002. Ainsi
de l'âge des véhicules, la réponse au questionnaire de
votre rapporteur spécial étant éclatante de
franchise : «
durant les dernières années,
à partir de 1994, l'insuffisance répétée des
crédits consacrés au renouvellement automobile a eu pour
conséquence de retarder ce dernier, entraînant un vieillissement
du parc. Ce vieillissement induit une augmentation du coût d'entretien et
de réparation ainsi que du taux d'indisponibilité des
véhicules
». En 2001, 30 % du parc ont
dépassé leurs critères de réforme ; parmi eux,
la moitié n'a pu être renouvelée. En matière de
véhicules de maintien de l'ordre, le retard de renouvellement atteint
33,5 millions d'euros.
Enfin, plusieurs mouvements budgétaires restent à
éclaircir comme les crédits destinés aux syndicats de
police en 2002. Est-ce que la subvention aux autres syndicats du
ministère est équivalente ? Qu'est ce qui justifie un
traitement privilégié des syndicats de policiers par rapport
à ceux des autres corps. Il y a là un champ d'investigation pour
le contrôle.
b) Les silences
Le
budget reste enfin muet sur des thèmes d'actualité d'importance,
qui ne sont pas seulement évoqués dans les documents
budgétaires ou dans les notes de présentation. Ainsi, on voit mal
comment les contrats locaux de sécurité pourront continuer
à se développer et, surtout, être respectés, entre
les contraintes de la police de proximité et celles des 35 heures. De
même, aucune indication n'est donnée sur la nécessaire
coordination avec les services de la gendarmerie, qui font eux aussi l'objet de
tensions vives, et des douanes.
Surtout, le silence le plus étonnant concerne le nouveau contexte. Si le
projet de loi de finances pour 2002 a été préparé
avant les événements de septembre 2001, il n'en reste pas moins
que l'on ne peut plus raisonner dans le même cadre. Or à
l'Assemblée nationale, lors de l'examen des crédits du
ministère de l'intérieur, aucun amendement n'a été
apporté pour tenir compte des conséquences de la situation
terroriste actuelle. Il y a là au moins motif à
étonnement.
*
«
En conclusion, nous ne pouvons pas
considérer
qu'il s'agit d'un bon budget dans l'absolu
» indiquait notre
collègue député Tony Dreyfus, rapporteur spécial
pour la sécurité de la commission de finances de
l'Assemblée nationale, le 12 novembre 2001
25(
*
)
.
Priorité affichée du gouvernement, le budget de
l'intérieur illustre parfaitement les erreurs de sa politique
budgétaire :
-
• Des dépenses en capital qui s'effondrent ;
• Des frais de personnel qui explosent ;
• Des charges de pension qui obèrent toutes les marges de manoeuvre ;
• Une transparence budgétaire qui n'est qu'affichage ;
• Une absence d'anticipation des 35 heures, dont l'application se traduit par une hausse des dépenses publiques et un moindre service aux Français puisque malgré les créations de postes le nombre d'heures travaillées de policiers diminuera ; un décalage entre ce que l'État demande au privé pour les 35 heures - pas d'heures supplémentaires - et ce qu'il fait - acheter la réduction du temps de travail ;
• Une absence de réactivité puisque deux ans après les tempêtes, rien n'est encore fait sur la sécurité civile. L'urgence prévaut comme pour le déminage ;
• Une efficacité discutable des surcroîts d'argent public distribués puisque la délinquance augmente ;
• L'incidence sur le budget des efforts pour lutter contre le terrorisme avec la coordination internationale que cela induit n'apparaît pas.
1 Et accessoirement aux moyens consacrés aux cultes (en Alsace - Moselle), aux contentieux, et aux élections.
2 Les dépenses de cotisations sociales ne posent pas cette difficulté car elles sont réparties entre les agrégats à due concurrence du personnel intégré dans chacun.
3 Note de présentation du projet de budget pour 2002.
4 Les deux autres articles de ce chapitre, à savoir l'article 20 « programmation en cofinancement : dépenses d'assistance technique (programmation antérieure à 2000) » et l'article 30 « programmation en cofinancement : dépenses d'assistance technique (programmation 2000-2006) », ne sont pas dotés.
5 En contrepartie de cette baisse, la troisième successive, le ministère de l'intérieur a obtenu d'une part un engagement pluriannuel sur le niveau de la dotation et un report automatique des crédits non consommés.
6 L'article 22, « transmissions », n'est pas doté.
7 Parmi lesquels le ministère de l'intérieur.
8 L'article 41 « matériels techniques des services opérationnels » n'est pas doté.
9 Auparavant dénommés BK 117.
10 La hausse apparente des crédits en 2001 par rapport à 2000 était de 6,7 % mais recouvrait pour une grande part un transfert en loi de finances initiale des crédits de cotisations sociales auparavant transférés en gestion.
11 Cette allocation remplace le paiement aux fonctionnaires en renfort saisonnier de frais de mission journaliers.
12 Le rapporteur spécial de votre commission a eu l'occasion de mener une mission à la préfecture de Rouen en mai dernier pour examiner les conditions concrètes d'application de cette réforme. Il en sera rendu compte en annexe au rapport spécial.
13 Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances 2000, page 245.
14 Par exemple en matière de crédits informatiques de l'administration territoriale.
15 L'absence de prise en compte en loi de finances initiale de l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales alors que celle-ci l'est pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale minore, certes de manière non déterminante, l'évolution réelle des coûts de personnel.
16 Votre rapporteur spécial détaillera les différentes statistiques en la matière dans le corps de son rapport spécial.
17 Par exemple le Financial Times , le 10 novembre dernier, qui titrait « Violent crime becomes routine in French cities ».
18 Il ne faut pas oublier qu'il laisse une part de subjectivité dans la possibilité ouverte aux fonctionnaires de police de classer un fait constaté dans la case Q de l'état 4001, qui l'exclut de la statistique globale.
19 L'Allemagne a décidé de consacrer 1,5 milliard d'euros à la lutte contre le terrorisme.
20 Sans entrer dans le débat sur la question de savoir si ces rapports lui sont ou non communicables, votre rapporteur spécial rappelle que l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2002, fera obligation de les transmettre, des sanctions étant prévues par le texte en cas d'entrave.
21 Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances 2000, page 241.
22 Rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, page 242.
23 Rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, page 245.
24 Rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, page 246.
25 Compte-rendu analytique de la 1 ère séance du lundi 12 novembre 2001, page 3.