Intérieur et décentralisation : décentralisation

Intérieur et décentralisation : décentralisation

Michel MERCIER

Table des matières




I. EVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

1. Evolution d'ensemble

Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits de l'agrégat 21 « Collectivités locales » représentent 45,4 % du total des crédits inscrits au budget du ministère de l'intérieur. Leur montant s'élève à 7.832 millions d'euros, en baisse de 109 millions d'euros par rapport à 2001 (-2,4 %).

Les dépenses d'intervention (titre IV) progressent de 209 millions d'euros (+3,4 %) tandis que les subventions d'investissement (titre VI) diminuent de 319 millions d'euros (-18,2 %).

La diminution s'explique par une rationalisation des règles de traduction en crédits de paiement des autorisations de programme ouvertes au titre de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes.

Le montant des autorisations de programme demandé pour 2002 s'élève à 1.710 millions d'euros. Il est inférieur de 84 millions d'euros (-4,7 %) à celui demandé en 2001. Ce montant constitue le solde entre, d'une part, la progression de 846 millions d'euros des autorisations de programme demandées au titre de la DGE, de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et, d'autre part, la non dotation du chapitre 67-50 au titre du regroupement communal, dont l'enveloppe s'élevait en 2001 à 762 millions d'euros.

Comme les années précédentes, les crédits inscrits dans la loi de finances pour 2002 ne devraient pas refléter la totalité des crédits disponibles au titre de 2002.

En 2001, 27,2 % des crédits ouverts au titre de l'exercice provenaient de reports de 2000 vers 2001. Hors fonds structurels européens, ce pourcentage s'élevait à 11,9 %.

Part des reports dans les crédits ouverts en 2001

(en millions d'euros)

En 2000, l'écart entre les crédits ouverts au titre de l'exercice et les crédits inscrits dans la loi de finances s'élevait à 28,5 %. En 2001, ce taux est redescendu à 15,6 %.

Ecart entre les crédits inscrits dans la loi de finances 2001 et les crédits ouverts au titre de l'exercice

(en millions d'euros)

Crédits LFI 2001

Crédits ouverts en 2001

Variation

Ecart en %

Agrégat « collectivités locales »

7.942,3

11.117,3

3.175

+ 40 %

Agrégat « collectivités locales » - fonds structurels

7.942,3

9.186,4

1.244,1

+ 15,6 %

Comme l'année dernière, il convient de remarquer que l'article 60 « Programme de sécurité dans les établissements scolaires » du chapitre 67-50 n'est pas doté en loi de finances mais supporte des dépenses importantes. En 2000, 155 millions d'euros ont été ouverts sur ce chapitre à partir de reports de l'exercice 1999 et 41,42 millions d'euros ont été consommés (271,7 millions de francs), soit un montant équivalent à la dépense constatée en 1999.

Ces crédits constituent les reliquats d'un plan quinquennal de mise en sécurité des établissements scolaires, lancé en 1994 et clôturé le 30 mars 2000. La date d'affectation des autorisations de programme a été reportée au 31 décembre 2001. Au 1 er janvier 2001, il ne restait plus que 3,9 millions d'euros disponibles sur cet article.

2. Les dotations de compensation des transferts de compétences

La dotation générale de décentralisation (DGD) , inscrite au chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, progresse de 3 % en 2002.

L'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que cette dotation évolue comme la dotation globale de fonctionnement, qui progresse de 4,07 % en 2002. Pourtant, le taux de progression de la DGD constaté est rarement identique à celui de la DGF car elle fait l'objet chaque année d'ajustements pour tenir compte de l'évolution de la répartition des compétences et des personnels entre l'Etat et les collectivités locales.

Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2002, la DGD des communes progresse de 4,01 %, la DGD des départements de 1,8 % et la DGD des régions de 4,07 %.

Il convient de rappeler que, en dépit l'objectif affiché par les lois de décentralisation, l'intégralité des crédits correspondant à la compensation des transferts de compétence n'est pas regroupé au sein de la DGD. D'autres crédits subsistent au ministère de la culture, afin de lui permettre d'atteindre plus facilement l'objectif de 1 % des dépenses du budget de l'Etat, et au ministère de l'emploi et de la solidarité au titre de la formation professionnelle.

Le graphique ci-dessous met en évidence l'évolution regrettable dont font l'objet les principes de la compensation des transferts de compétences depuis quatre ans. L'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que ceux-ci sont principalement compensés par des transferts de fiscalité et, pour le solde, par la DGD. On constate toutefois qu'aujourd'hui, la DGD des départements sert presque exclusivement à compenser des pertes de recettes issues de la suppression ou de la réduction du produit d'impôts transférés au début des années 80.



La collectivité territoriale de Corse perçoit une DGD spécifique, inscrite au chapitre 41-57 du budget du ministère de l'intérieur. Elle augmente de 5,1 % afin de tenir compte des transferts de compétences prévus dans le projet de loi relatif à la Corse. En application de l'article 39 de ce projet, les crédits de l'article 30 « Offices de développement agricole et hydraulique » sont fondus dans ceux de l'article 10 « Compensation pour divers transferts de compétences ».

La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, dont le taux d'évolution pour 2002 est de 1,7 %. Ce taux est appliqué au montant des autorisations de programme de 2001 et permet, pour 2002, de demander 561,8 millions d'euros pour la DRES et 279 millions d'euros pour la DDEC.

En crédits de paiement, les crédits de la DRES progressent de 2 %, et s'élèvent à 554,4 millions d'euros, tandis que ceux de la DDEC augmentent de 2,2 %, pour s'établir à 275,3 millions d'euros.

3. La dotation globale d'équipement

L'évolution des crédits de la dotation globale d'équipement suscite parfois des interrogations légitimes de la part des élus locaux. Alors que, sur le terrain, les crédits disponibles ne parviennent pas à satisfaire toutes les demandes enregistrées, on constate chaque année un niveau de reports de crédits de paiement très important.

Part des crédits reportée de 2000 sur 2001

(en millions d'euros)

Dotation en loi de finances 2000

Crédits ouverts

Reports sur 2001

% de crédits reportés par rapport aux crédits inscrits en loi de finances

% de crédits reportés par rapport aux crédits ouverts

Communes

403,94

848,99

497,09

123,06 %

58,55 %

Départements

421,64

567,21

100,25

23,77 %

17,67 %

L'évolution des reports de crédits entre 2000 et 2001 mérite une explication :

Evolution des reports de crédits de la DGE

(en millions d'euros)

Reports de 1999 sur 2000

Reports de 2000 sur 2001

Evolution

Communes 1 ère part

191,75

69,79

- 65,7 %

Communes 2 ème part

390,51

427,3

+ 9,4 %

Départements 1 ère part

37,19

52,30

+ 40,6 %

Départements 2 ème part

62,65

47,95

- 24,5 %

Total

682,09

597,34

- 12,5 %

S'agissant de la DGE des départements , l'évolution des reports entre 2000 et 2001 est conforme aux résultats constatés les années antérieures. Sachant que les crédits relatifs au quatrième trimestre d'une année ne sont délégués qu'au premier trimestre de l'année suivante, environ un quart des crédits inscrits en loi de finances initiale est reporté. Pour la première part, la dotation en loi de finances pour 2000 s'élevait à 252,62 millions d'euros, soit 4,8 fois le montant des reports constatés en fin d'exercice. Pour la deuxième part, ce montant était de 180,69 millions d'euros, soit 3,7 fois le montant des reports.

S'agissant de la première part de la DGE des communes , qui n'est plus dotée en loi de finances depuis 1996 et qui se caractérisait depuis cette date par d'importants reports d'année en année, le montant des reports diminue de 121,96 millions d'euros (800 millions de francs) entre 2000 et 2001. Cela s'explique par l'annulation de 600 millions de francs de reports de crédits dans la loi de finances rectificative de l'hiver 2000 et par l'utilisation progressive des 600 millions de francs restants pour la DGE des services départementaux d'incendie et de secours.

S'agissant de la deuxième part de la DGE des communes , les reports augmentent entre 2000 et 2001 de 36,79 millions d'euros (241,33 millions de francs). Cette progression, inférieure à celle constatée entre 1999 et 2000, s'explique par les règles d'ouverture des crédits de paiement et des autorisations de programme pour la DGE des communes. Jusqu'en 2002, les ouvertures étaient de même montant, ce qui se traduisait mécaniquement par une augmentation du montant des reports d'une année sur l'autre puisque l'intégralité des crédits de paiement n'était, logiquement s'agissant de dépenses d'investissement, pas consommée au cours de l'exercice.

Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) bénéficient d'une fraction des crédits de la DGE des départements. Ces crédits sont, en application de l'article 24 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, majorés de 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) par an, en crédits de paiement et en autorisations de programmes.

Cette majoration ne constitue pas un effort financier supplémentaire de l'Etat puisqu'elle est financée, chaque année, pour 15,24 millions d'euros par un prélèvement sur la DGE des communes et pour 30,49 millions d'euros par les crédits de l'ancienne première part de la DGE des communes.

En 2002 , le taux d'indexation de la DGE, qui est celui de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+ 1,7 %), sera appliqué au montant des autorisations de programme (AP) de 2001. La DGE des communes bénéficiera de 417,3 millions d'euros tandis que celle des départements sera dotée de 447,3 millions d'euros.

En crédits de paiements (CP), l'année 2002 est marquée par la rationalisation de la dotation pour la DGE des communes. Pour la première fois, son montant ne sera pas équivalent à celui des AP mais à 42 % de celui-ci. Cela permettra de faire diminuer le stock de crédits reportés vers 2003.

Il convient de relever que si, pour le calcul de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, le montant retenu pour la DGE était celui des CP et non celui des AP, la baisse de la variable d'ajustement aurait été réduite de 242 millions d'euros en 2002.

4. Les compensations de perte de recettes fiscales versées aux régions

Les crédits du chapitre 41-55 du budget du ministère de l'intérieur compensent aux régions les pertes de recettes résultant de la suppression au cours des dernières années de deux impôts auparavant perçus à leur profit, la taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux et la taxe d'habitation.

Les deux compensations versées sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (4,07 %). Cependant, la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation fait l'objet d'une revalorisation en 2002 pour tenir compte de la réalité de la perte enregistrée et pour ajuster les montant initiaux, qui étaient des estimations.

Les crédits correspondants pour 2002 s'établissent à 1.819 millions d'euros (11.931 millions de francs). En 1998, le chapitre 41-55 du budget du ministère de l'intérieur n'existait pas et, en 1999, sa première dotation s'élevait à 807 millions d'euros (5.300 millions de francs).

Attributions par habitant des compensations inscrites au chapitre 41-55

Compensation DMTO par habitant

Compensation
taxe d'habitation par habitant

Compensation DMTO par habitant

Compensation taxe d'habitation par habitant

Alsace

10,50 F

13,36 F

Nord-Pas de Calais

9,48 F

15,53 F

Aquitaine

12,22 F

16,46 F

Basse-Normandie

11,17 F

15,90 F

Auvergne

8,40 F

16,09 F

Haute-Normandie

11,31 F

16,07 F

Bourgogne

11,04 F

12,17 F

Pays de Loire

11,06 F

15,87 F

Bretagne

11,12 F

17,76 F

Picardie

10,57 F

16,86 F

Centre

11,59 F

17,11 F

Poitou-Charentes

10,37 F

14,97 F

Champagne Ardennes


9,78 F


14,89 F

Provence-Alpes-Côte d'Azur


19,84 F


17,12 F

Corse

9,28 F

17,15 F

Rhône-Alpes

12,19 F

12,32 F

Franche-Comté

8,94 F

15,08 F

Guadeloupe

4,83 F

6,31 F

Ile-de-France

22,74 F

15,52 F

Guyane

3,27 F

3,76 F

Languedoc-Roussillon

12,83 F

18,20 F

Martinique

3,13 F

12,77 F

Limousin

8,06 F

21,27 F

Réunion

3,59 F

9,02 F

Lorraine

9,29 F

12,72 F

Total

13,45 F

15,41 F

Midi-Pyrénées

9,55 F

16,90 F

Population issue du recensement général de 1999.

L'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 dispose qu' « un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé au profit des collectivités territoriales (...) en vue de (...) compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Votre rapporteur considère que les crédits du chapitre 41-55 auraient vocation à être rétrocédés aux collectivités locales par la voie d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat. Un tel procédé éviterait de gonfler artificiellement de 1.819 millions d'euros (11.931 millions de francs) le budget du ministère de l'intérieur.

5. La compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties

L'article 50 « Contrepartie de l'exonération d'impôt foncier » du chapitre 41-51 du budget du ministère de l'intérieur a pour objet de compenser aux collectivités locales les pertes de recettes résultant de :

- l'application des dispositions de l'article 6 du décret n° 57-393 du 28 mars 1957, qui prévoit que lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384, 1384 A et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre une perte de recette supérieure à 10 % du produit communal total, ces collectivités et établissements publics reçoivent une allocation égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 % du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les crédits nécessaires sont évalués tous les ans par la direction générale des impôts ;

- l'article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), qui instaure un abattement de 30 % des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties au bénéfice des logements sociaux situés dans les zones urbaines sensibles.

Le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait d'inscrire à cet article 30,49 millions d'euros (200 millions de francs). L'adoption des dispositions devenues l'article 42 de la loi de finances pour 2001 a porté ce montant à 107,9 millions d'euros (707,8 millions de francs).

Pour 2002, la dotation proposée s'élève à 96 millions d'euros (629 millions de francs), soit une diminution de 12 millions d'euros (78 millions de francs).

B. LES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

1. La répartition entre les prélèvements sur recettes et le budget de l'Etat

Votre rapporteur retient pour son examen des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales l'ensemble des dotations de l'Etat, des compensations de pertes de recettes fiscales et les dégrèvements d'impôts locaux. En revanche, il ne tient pas compte des subventions accordées par les différents ministères aux collectivités locales dans le cadre de leurs propres politiques.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales s'élèvent à 53.204 millions d'euros (348.955 millions de francs).

Au sein de ce total, 34.636 millions d'euros proviennent de prélèvements sur les recettes de l'Etat, soit 65,1 %. Ce pourcentage est globalement stable depuis 1998.

Prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales

(en millions d'euros)

2. La répartition entre dotations, compensations et dégrèvements

Depuis 1998, la part des dotations dans la masse totale des concours de l'Etat aux collectivités locales diminue progressivement. Elle est passée de 65 % à 50 % en cinq ans.

A l'inverse, les compensations d'exonérations fiscales ou de suppressions d'impôts locaux occupent une part croissante et sont passées de 11 % en 1998 à 31 % dans le projet de loi de finances pour 2002.

Répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales entre dotations, compensations et dégrèvements

(en millions d'euros)

3. Les dotations

Entre 2001 et 2002, le montant des dotations de l'Etat aux collectivités locales progresse d'environ 2,6 %, un taux de progression comparable à celui de l'année précédente.

La comparaison de l'évolution du montant des dotations depuis 1998 est plus délicate car le montant de celle-ci est « gonflé » par l'intégration à la DGD de sommes correspondant à la compensation de pertes de recettes fiscales enregistrées par les départements du fait de la réduction du taux des droits de mutation à titre onéreux et de la suppression partielle de la vignette.

En tenant compte de ces compensations, les dotations ont progressé de 21,5 % au cours de la période. Hors compensations, la progression s'établit à 8,4 %. Ce taux aurait été plus élevé si la recentralisation de la compétence d'aide médicale des départements, résultant des dispositions de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle ne s'était pas traduite par une diminution de 1.430 millions d'euros de la DGD des départements.

Les dotations de l'Etat aux collectivités locales peuvent être rangées dans cinq sous ensembles :

La dotation globale de fonctionnement (DGF)

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) inscrit dans le projet de loi de finances dépend de deux facteurs : le taux d'évolution de celle-ci, calculé en application des dispositions du code général des collectivités territoriales, et l'existence ou non d'abondements du montant de certaines de ses composantes. Le taux d'évolution de la DGF qui sert à calculer le montant de cette dotation pour l'année à venir est appliqué au montant de la DGF de l'exercice en cours, minoré de celui des abondements dont elle a pu faire l'objet au titre de cet exercice.

- L'application du taux d'évolution de la DGF . L'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF progresse comme le taux prévisionnel d'évolution des prix pour l'année à venir, majoré de la moitié du taux d'évolution du PIB pour l'année en cours.

Pour 2002, l'indice prévisionnel des prix s'établit à 1,5 %, tandis que le taux de croissance du PIB pour 2001 est estimé à 2,3 %. L'indice de la DGF s'élève donc à 2,65 %.

Ce taux est appliqué au montant de la DGF 2001 « recalée », c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus et du montant définitif de la DGF de 2000. Pour 2001, le « recalage » de la DGF permet d'appliquer le taux de progression pour 2002 à un montant revalorisé de 240,11 millions d'euros.

Recalage de la DGF 2001

(en millions d'euros)

DGF 2001 initiale

DGF 2001 « recalée »

Montant

17.372,93

17.613,04

Indice d'évolution entre 2000 et 2001

2,9 %

3,25 %

Indice prévisionnel des prix 2001

1,2 %

1,6 %

Taux de croissance du PIB 2000

3,4 %

3,3 %

En appliquant le taux de progression de la DGF pour 2002 au montant « recalé » pour 2001, on obtient un montant de DGF pour 2002 de 18.079,69 millions d'euros (118.594,99 millions de francs) 1( * ) . Ce montant est en progression de 4,07 % par rapport au montant ouvert en 2001, déduction faite de la régularisation négative au titre de 1999 (-146,33 millions d'euros).

- les abondements dont fait l'objet la DGF . Pour obtenir le montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002, il convient d'ajouter aux 18.079,69 millions d'euros le montant des différents abondements dont fait l'objet la DGF. Dans le projet de loi de finances pour 2002, ces abondements sont au nombre de trois. En application de l'article 22, les sommes extérieures à la DGF concourant au financement des communautés d'agglomération sont « rapatriées » au sein de celle-ci, pour un montant de 309,01 millions d'euros. L'article 24 prévoit une majoration de la dotation de solidarité urbaine de 121,96 millions d'euros et l'article 25 une majoration de la dotation de solidarité rurale de 24,36 millions d'euros.

Au total le montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002 s'établit à 18.535,02 millions d'euros, soit 4,67 % de plus qu'en 2001.

Il convient cependant de souligner que :

- au sein de la majoration de 309 millions d'euros destinée au financement des communautés d'agglomération, 126 millions d'euros sont « gagés » par une réduction d'autant du montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. En ne tenant pas compte de ce transfert, la DGF pour 2002 progresse de 3,95 % entre 2001 et 2002 ;

- le 14 novembre 2001, la secrétaire d'Etat chargée du budget, à l'occasion de sa présentation du projet de loi de finances rectificative pour 2001, a déclaré que « personne ne conteste que nous ferons une croissance de l'ordre de 2 % en 2001 ». La DGF pour 2002 ayant été calculée à partir d'un taux de croissance pour 2001 de 2,3 %, son montant serait surévalué si le taux effectivement constaté était celui évoqué par la secrétaire d'Etat.

Les dotations indexées sur le taux d'évolution de la DGF

Plusieurs dotations de l'Etat aux collectivités locales sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF. Le taux retenu dans ce cas de figure est celui de l'évolution du montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances, hors abondements exceptionnels, par rapport au montant, également hors abondements, inscrit dans la loi de finances de l'année précédente. Pour 2002, ce taux est celui de 4,07 %.

Il s'applique à :

- la dotation générale de décentralisation ( DGD ) et la DGD-Corse , dont les évolutions ont été décrites dans le I ;

- la dotation spéciale instituteurs (DSI), qui est indexée sur la DGF mais dont le montant diminue de 11 % du fait de la prise en compte de la réduction du nombre d'ayants-droits en raison de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Elle s'établit à 293,54 millions d'euros ;

- la dotation élu local , dont le montant est porté à 45,23 millions d'euros.

Les dotations indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat

Les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP) sont, en application des dispositions des articles 1648 A bis et 1648 B bis du code général des impôts, indexées sur « l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat, nettes des remboursements et dégrèvements et des prélèvements sur recettes, tel que cet indice résulte de la loi de finances initiale, corrigé le cas échéant de l'incidence d'éventuels transferts de recettes liés à des transferts de compétences aux collectivités locales et territoriales, à d'autres personnes morales publiques ainsi qu'aux communautés européennes ».

Cette définition, en tenant compte de l'évolution des recettes fiscales de l'Etat nette « des prélèvements sur recettes », est mécaniquement défavorable aux collectivités locales puisque le montant des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales est indexé de telle sorte qu'il augmente d'une année sur l'autre. Ainsi, le montant déduit à ce titre des recettes de l'Etat est chaque année supérieur à celui de l'année précédente.

Pour 2002, le taux d'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat retenu dans le projet de loi de finances s'établit à -1,29 %.

Ce taux s'applique aux deux dotations de l'Etat au FNPTP, qui s'élèveront à 367,15 millions d'euros en 2002, et à la dotation de l'Etat au FNP, dont le montant s'établit à 106,87 millions d'euros en 2002.

S'agissant du FNP, l'Assemblée nationale, en adoptant un amendement devenu l'article 21 bis du présent projet de loi de finances, a reconduit l'abondement de 22,87 millions d'euros dont il a bénéficié en 1999, 2000 et 2001. La dotation de l'Etat à ce fonds s'élève donc à 129,74 millions d'euros.

Néanmoins, le FNP, dont la principale ressource est le « solde » du FNPTP (c'est-à-dire le montant disponible au titre de ce fonds une fois financées l'ensemble de ses missions), devrait pâtir de la réduction des ressources de ce dernier. Le FNPTP bénéficie d'une fraction du produit de la fiscalité locale acquitté par France Télécom. Or, en 2002, ce produit diminuera de 29,49 millions d'euros, pour s'établir à 286,99 millions d'euros.

Au total, le gouvernement évalue à 899,44 millions d'euros le montant total des ressources du FNPTP en 2002.

Il convient cependant de se féliciter que, comme le préconise le Sénat depuis deux ans, le montant de la majoration de la dotation de solidarité rurale prévue à l'article 25 du présent projet de loi de finances ne soit pas financé par un prélèvement sur les ressources du FNPTP.

Les dotations indexées sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques

La dotation globale d'équipement (DGE), la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont indexées sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, estimé à + 1,7 %.

L'évolution de ces dotations a été présentée dans le I.

Les autres dotations

Trois dotations, dont le montant total représente 12,8 % du montant des dotations de l'Etat inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002, ne sont pas comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales en raison du caractère aléatoire de leur évolution, qui ne dépend pas de l'application d'un taux d'indexation :

- le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est doté pour 2002 de 3.605,42 millions d'euros, soit une progression de 0,6 %. Ce taux traduit une quasi-stagnation de l'investissement local entre 1999 et 2000, puisque, dans la majorité des cas, les attributions versées au titre du FCTVA sont proportionnelles aux dépenses réelles d'investissement constatées au cours de la pénultième année. Entre 1998 et 2002, la dotation du FCTVA en loi de finances a progressé de 12,66 % ;

- les amendes forfaitaires de la police de la circulation routière , dont le produit est reversé aux collectivités locales, devrait produire en 2002 une ressource d'un montant équivalent à celui de 2001, soit 317 millions d'euros. Depuis 1998, ce produit a progressé de 6,6 % ;

- le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse . En application de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, 10 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers perçu dans l'île est reversé à la collectivité territoriale de Corse et 1,5 % est reversé à chacun des deux départements. L'article 38 du projet de loi relatif à la Corse adopté en première lecture par le Sénat porte la fraction reversée à la collectivité territoriale de Corse à 16 % de manière à compenser les transferts de compétences auxquels procède le projet de loi.

En conséquence, pour 2002, le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat est évalué à 27 millions d'euros, contre 17 millions d'euros en 2001, soit une progression de 54,84 % 2( * ) .

4. Les compensations

Le coût pour l'Etat des compensations d'allégements d'impôts locaux a été multiplié par 3,6 depuis 1998 , soit une augmentation de 264 %. Il s'établit à 16.500 millions d'euros (108.232 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour 2002.

Entre 2001 et 2002, il progresse de 23,3 %, soit 3.121 millions d'euros (20.472 millions de francs).

L'augmentation du coût pour l'Etat des compensations est principalement liée à la disparition progressive de la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires , qui représente une charge de 7.804 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002, en progression de 2.414 millions d'euros (15.834 millions de francs) par rapport à 2001.

Le coût net pour l'Etat de cette mesure est cependant inférieur. Il est retracé dans le tableau ci-dessous :

Coût net pour l'Etat de la réforme de la taxe professionnelle

(en milliards d'euros)

Incidence cumulée

2000

2001

2002

Compensation de la part « salaires » aux collectivités

- 4,04

- 5,78

- 8,07

Perte de recettes au titre des frais d'assiette et de dégrèvement

- 0,31

- 0,46

- 0,66

Baisse du montant des dégrèvements

+ 0,20

+ 0,28

+ 0,36

Diminution de la compensation REI

+ 0,39

+ 0,39

+ 0,39

Impact compte d'avances aux collectivités locales

+ 0,27

+ 0,32

+ 0,43

Recettes supplémentaires d'impôt sur les sociétés et gains sur les dividendes

+ 0,43

+ 0,86

+ 1,44

Baisse du coût du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée

+ 0,00

+ 0,03

+ 0,23

Relèvement de la cotisation de péréquation

+ 0,41

+ 0,47

+ 0,52

Relèvement de la cotisation minimale assise sur la valeur ajoutée

+ 0,23

+ 0,35

+ 0,50

TOTAL

- 2,42

- 3,54

- 4,86

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

L'article 39 de la loi de finances pour 1999 (n°1266 du 30 décembre 1998) prévoit que le gouvernement remet chaque année au Parlement, avant le 1 er octobre, un rapport sur les conséquences sur l'emploi, sur les entreprises, sur l'Etat et sur les collectivités locales de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle. Cette année, ce rapport n'était pas disponible à la date d'examen en commission du rapport sur les crédits de la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.

5. Les réfactions dont font l'objet certaines compensations

A la date d'examen de son rapport par la commission, votre rapporteur n'a pas reçu les éléments qu'il a demandés au gouvernement sur ce point.

6. Les dégrèvements

Les crédits correspondant à la prise en charge par l'Etat des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales des dégrèvements d'impôts directs locaux figurent au chapitre 15-01 du budget des charges communes.

Leur montant évolue plus vite que celui des dotations de l'Etat aux collectivités locales, mais moins que celui des compensations.

Evolution du coût des dégrèvements d'impôts directs locaux

(en millions d'euros)

A la différence des dotations et des compensations, le montant des dégrèvements inscrit dans la loi de finances n'est pas définitif, mais seulement une prévision. Le montant constaté en exécution résulte de l'évolution des taux et des bases des impôts directs locaux au cours de l'exercice. En 2000, l'écart s'explique par la suppression en cours d'année de la part régionale de la taxe d'habitation dont la compensation, pour l'année 2000, a pris la forme d'un dégrèvement.

Montant des dégrèvements inscrit dans la loi de finances et montant constaté en exécution

(en millions d'euros)

1999

2000

2001

Montant inscrit dans le « vert » budgétaire

9.315

9.604

10.782

Montant constaté ou dernière prévision connue

8.912

10.772

9.448

Le tableau ci-après récapitule l'évolution du coût des différents dégrèvements d'impôts directs locaux :

Evolution des coût des dégrèvements d'impôts directs locaux

(en millions d'euros)

1999

2000

2001

2002

Taxe sur foncier bâti

D.O. total manuel

23

19

21

21

Cotisations à 80 F

13

13

14

14

DO 500 F condition modeste 70-75 ans

23

23

HLM et SEM : vacances logements

4

4

Autres

254

312

276

295

Dégrèvements

291

344

337

358

Taxe sur foncier non bâti

Pertes de récoltes

8

10

12

12

Cotisations à 80 F

1

1

1

1

D.O. jeunes agriculteurs

8

10

11

12

Autres

17

20

15

17

Dégrèvements

33

41

39

43

Taxe d'habitation

D.O. TOTAL manuel + RMI

217

217

249

275

D.O. partiel (art. 1414 bis)

241

D.O. partiel 100 % (art. 1414 A)

182

D.O. partiel 50 % (art. 1414 B) informatisés

67

Plafonnement revenu (art. 1414)

616

Cotisations < à 80 F

2

1

1

1

Autres + D.O. partiels manuels

358

293

192

193

Gestionnaire de foyers

2

4

5

6

Dégrèvement suppression part régionale (réforme)

951

0

0

Dégrèvement total (art 1414 A) (réforme)

408

417

430

Dégrèvement partiel (art 1414 A) (réforme)

1.559

1.591

1.650

Plafonnement revenu (art. 1414 C) (réforme)

76

59

44

Dégrèvements

1.684

3.511

2.515

2.599

Taxe professionnelle

Allégement transitoire

1

1

50 % cotisation TP transport sanitaire

4

4

Plafonnement V.A.

5.888

5.888

5.824

5.732

Cotisations < à 80 F

0

0

0

0

Dégrèvements poids lourds

30

33

34

34

Autres

983

953

694

530

Dégrèvements

6.903

6.875

6.555

6.300

Autres impôts locaux

Dégrèvements

1

2

1

1

Ensemble

Dégrèvements

8.912

10.772

9.448

9.300

ANV

601

632

540

601

Total

9.513

11.404

9.988

9.901

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

C. L'ENVELOPPE NORMÉE ET SA VARIABLE D'AJUSTEMENT

1. L'indexation de l'enveloppe normée en 2002

Contrairement à la rhétorique fréquemment employée, le contrat de croissance et de solidarité qui, en application de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), fixe le taux d'indexation de « l'enveloppe normée » des concours de l'Etat aux collectivités locales ne constitue pas un outil destiné à associer les collectivités locales aux fruits de la croissance mais un mécanisme permettant de déterminer le taux d'évolution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) d'une année sur l'autre .

Le montant total de l'enveloppe est déterminé en appliquant à son montant au titre d'une année un indice comprenant d'une part l'évolution prévisionnelle des prix pour l'année à venir et une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) pour l'année en cours.

L'enveloppe est composée de treize dotations, dont douze évoluent en fonction de taux d'évolution fixés par la loi. La treizième, la DCTP (hors REI), joue le rôle de variable d'ajustement. Son montant résulte de la différence entre le montant total de l'enveloppe et la somme du montant des douze autres dotations.

Pour les douze autres dotations, l'existence d'une enveloppe normée ne change rien au mode de calcul de leur montant.

Il convient de noter que, pour le calcul de l'enveloppe normée, donc pour le calcul de l'évolution du montant de la DCTP résultant de l'existence de l'enveloppe normée :

- le montant de l'enveloppe normée au titre de l'année n auquel est appliqué le taux d'indexation pour déterminer le montant de l'enveloppe en n+1 tient compte du montant « recalé » de la DGF, c'est-à-dire le montant de la DGF de l'année n recalculé en fonction des derniers indices économiques connus en application de dispositions de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales ;

- les montants retenus pour calculer l'enveloppe normée peuvent différer des montants inscrits dans le projet de loi de finances. Tout d'abord, les « abondements exceptionnels » dont peuvent faire l'objet, dans le cadre des lois de finances, les dotations comprises dans l'enveloppe normée ne sont pas prises en compte dans le calcul de l'enveloppe, afin que ces mesures ne pèsent pas sur le montant de la variable d'ajustement.

La différence entre les montants retenus pour calculer l'enveloppe et les montants inscrits dans les lois de finances a parfois d'autres explications. Pour la dotation générale de décentralisation (DGD), les montants retenus sont ceux qui permettent une comparaison à périmètre constant, et tiennent compte des crédits de la « DGD culture », qui est virée en cours d'exercice au budget du ministère de l'intérieur. Pour les dotations d'équipement, les montants pris en compte sont les autorisations de programme. Pour le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le montant pris en compte englobe le produit de la cotisation de péréquation qui alimente le fonds, tandis que le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat ne le comprend pas.

Les écarts entre les montants inscrits dans les lois de finances et les montants retenus pour calculer l'enveloppe normée ont tous une explication justifiée. Il n'en reste pas moins qu'ils contribuent à illustrer le caractère virtuel de cette enveloppe, dont la seule composante à être véritablement affectée par son existence est la variable d'ajustement .

Ecart entre le montant des dotations inscrit dans le projet de loi de finances pour 2002 et les montants utilisés pour calculer le montant de l'enveloppe normée

(en millions d'euros)

Pour 2002, l'article 21 du présent projet de loi de finances propose de reconduire le mode de calcul de l'enveloppe normée applicable en 2001, c'est-à-dire d'appliquer au montant de 2001 un indice composé de la prévision d'évolution des prix de l'année à venir et 33 % du taux de croissance du PIB en 2001.

L'indice ainsi obtenu est le suivant :

1,5 (prix) + 0,76 (33 % de la prévision de croissance du PIB en 2001, soit 2,3 %) = 2,26 %

En 2001, cet indice s'établissait à 2,32 %.

Evolution de l'enveloppe normée en 2002

Source : documents remis au comité des finances locales par le gouvernement

2. L'évolution de la DCTP en 2002

Le montant de la DCTP qui résulte de l'application de l'indexation de l'enveloppe normée en 2002 s'établit à 1.589,6 millions d'euros. Il est inférieur de 6,94 % à son montant de 2001.

Toutefois, en application des dispositions de l'article 21 du présent projet de loi de finances relatives au financement des communautés d'agglomération qui prévoient un prélèvement de 126 millions d'euros, la baisse de la DCTP entre 2001 et 2002 s'établit à 7,5 %.

Evolution de la DCTP entre 2001 et 2002

(en millions d'euros)

2001

2002

Evolution en %

DCTP issue de l'application du contrat de croissance et de solidarité

1.708,04

1.589,59

- 6,94 %

DCTP issue du contrat, minorée du prélèvement au profit des communautés d'agglomération

1.708,04-126,08= 1.581,96

1.589,59-126,08 =1.463,51

- 7,5 %

DCTP minorée du financement des communautés d'agglomération, mais majorée des sommes destinées en prendre en compte l'arrêt Pantin

1.581,96

1.463,51 + 80,04 = 1.543,55

- 2,4 %

Il convient de souligner que les collectivités et établissements publics de coopération intercommunale qui perçoivent des attributions au titre de cette dotation verront leur baisse réduite en raison de l'abondement de la DCTP en application des dispositions de l'article 11 du présent projet de loi de finances. Cet abondement, dont le montant s'élève à 80,04 millions d'euros, est destiné à financer les sommes qui seront reversées aux collectivités locales en compensation de la validation législative proposée par cet article et destiné à couper court aux contentieux liés à la non prise en compte des rôles supplémentaires de taxe professionnelle pour le calcul des attributions de DCTP. Ces contentieux se développent depuis qu'est intervenu l'arrêt du Conseil d'Etat du 18 octobre 2000 Commune de Pantin .

Avec cet abondement, la baisse de la DCTP est ramenée à 2,4 %. Ces sommes constituent pour les collectivités locales une ressource exceptionnelle, qu'il n'est pas intellectuellement satisfaisant de prendre en compte pour apprécier l'évolution de la DCTP entre 2001 et 2002.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

A. L'AUGMENTATION DES CONCOURS DE L'ETAT SERT SURTOUT À COMPENSER LA DISPARITION DE RESSOURCES FISCALES

L'effort de maîtrise des dépenses publiques doit concerner l'ensemble des postes de dépenses, y compris les concours de l'Etat aux collectivités locales.

Or, ceux-ci ont beaucoup augmenté depuis 1998 : + 14.084 millions d'euros (92,4 milliards de francs).

85 % de cette progression n'a pas servi à accroître les ressources des collectivités locales, ni même à financer de nouveaux transferts de compétences, mais à compenser par des concours de l'Etat des pertes de recettes fiscales résultant de dispositions adoptées par le Parlement.

Comme le montre le tableau ci-dessous , entre 1998 et 2001 :

- les compensations de pertes de recettes fiscales ont progressé de 263 % (+ 11,9 milliard d'euros) ;

- les dotations de l'Etat aux collectivités locales ont progressé de 8,4 % (+ 2,1 milliards d'euros).

Entre 2001 et 2002, ces pourcentages s'établissent respectivement à 23,3 % et 2,6 %.

Cette situation est particulièrement ironique si l'on en juge les intentions affichées par le gouvernement à son arrivée au pouvoir. En présentant devant le comité des finances locales les dispositions relatives aux collectivités locales inscrites dans le projet de loi de finances pour 1998, le secrétaire d'Etat au budget avait relevé que l'Etat était devenu « le premier contributeur de la fiscalité locale » et qu'il faudrait « remédier » à cette situation « insatisfaisante ».

Evolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales (dotations + compensations)

(en millions d'euros)

1998

2001

2002

Evolution 2002/1998

Evolution 2002/2001

Evolution 2002/1998

Evolution 2002/2001

Dotations + compensations

29.820

40.079

43.904

14.084

3.825

+ 47,2 %

+ 9,5 %

Dotations (hors vignette et DMTO)

25.286

26.700*

27.404*

2.118

704

+ 8,3 %

2,63 %

Dotations à structure constante*

25.286

28.133

28.837

3.551

704

+ 14,04 %

+ 2,5 %

Compensations (avec vignette et DMTO)

4.534

13.379

16.500

11.966

3.121

+ 263,9 %

23,33 %

*Pour être comparée à structure constante avec l'année 1998, les dotations de l'Etat en 2001 et 2002 doivent être majorées de 1.433,02 millions d'euros, correspondant au prélèvement dont à fait l'objet la DGD des départements suite à la recentralisation de la compétence d'aide médicale dans le cadre de la loi sur la CMU.

Cette évolution est particulièrement préjudiciable au budget de l'Etat car elle conduit à accroître de façon considérable les dépenses de transfert de l'Etat, qui sont des dépenses incompressibles. En cas de retournement de la conjoncture, tel celui qui semble se profiler pour 2002, cela se traduit par une rigidité accrue du budget de l'Etat et réduit sa capacité à ajuster ses dépenses à l'évolution de ses recettes.

B. L'AUGMENTATION DES DOTATIONS DOIT ÊTRE MISE EN PARALLÈLE AVEC CELLE DES CHARGES CONFIÉES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Entre 2001 et 2002, la principale dotation de l'Etat aux collectivités locales augmentera de 4,07 %. En comptant les abondements dont font l'objet ses composantes, le taux de progression de la DGF s'établit à 4,67 %, le plus élevé depuis de nombreuses années.

Toutefois, appréciée de façon globale, la progression des dotations de l'Etat aux collectivités locales en 2002 ne sera pas la meilleure de ces dernières années . Le tableau ci-dessous montre que celle-ci a été meilleure entre 1998 et 1999 et entre 2000 et 2001.

Evolution des dotations de l'Etat entre 1998 et 2002

(en millions d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

Dotations de l'Etat (hors compensation DMTO + vignette)

25.286

26.444

25.722

26.700

27.404

Augmentation par rapport à l'année précédente

1158

711*

978

703**

* L'évolution réelle est une baisse de 722 millions d'euros mais elle doit être corrigée de la réduction de 1.433,02 millions d'euros dont a fait l'objet la DGD des départements à la suite de la recentralisation de la compétence en matière d'aide médicale.

** Si, comme les années précédentes, le projet de loi de finances pour 2002 avait inscrit au titre de la DGE des communes une dotation en crédits de paiement d'un montant équivalent à celui des autorisations de programme, soit 417 millions d'euros au lieu de 175 millions d'euros, les dotations auraient progressé de 945 millions d'euros au lieu de 703 millions d'euros. .

La secrétaire d'Etat chargée du budget a indiqué le 14 novembre 2001 que le taux de croissance au titre de cette année devrait être « de l'ordre de 2 % ».

Si un tel taux de croissance avait été retenu pour calculer la DGF de 2002, le montant de celle-ci aurait été de :

DGF « recalée » de 2001 (17.613,025 millions d'euros) x prix 2002 (1,5 %) + ½ PIB 2001 (1 %) = 18.053,35 + abondements extérieurs (121,959 + 24,367 + 309,014) = 18.508,69 millions d'euros

Ce montant est inférieur de 26,42 millions d'euros au montant inscrit dans le PLF 2002.

Calculée en tenant compte d'un taux de croissance de 2 % en 2001, la DGF serait en progression de 3,9 % en 2002, et non de 4,07 %.

La progression des dotations de l'Etat aux collectivités locales ne doit pas être comparée, comme l'a fait la secrétaire d'Etat chargée du budget lors de l'examen par l'Assemblée nationale de la première partie du présent projet de loi de finances, à l'évolution globale des dépenses de l'Etat. A cette occasion, elle a en effet souligné que « la DGF a progressé de 16 % en cinq ans, alors que les dépenses de l'Etat ont cru de 8 % sur la même période. La DGF aura donc progressé deux fois plus vite que les dépenses de l'Etat depuis 1998 » 3( * ) .

Les dotations de l'Etat aux collectivités locales ne doivent pas être appréhendées comme des dépenses de l'Etat mais comme la rétrocession à celles-ci de ressources destinées à financer leurs compétences, et non celles de l'Etat.

Par conséquent, il est plus satisfaisant de comparer l'évolution des dépenses de l'Etat à celle des dépenses mises par celui-ci à la charge des collectivités locales.

Les sources de dépenses sont nombreuses : l'augmentation du taux des cotisations employeurs à la caisse nationale des agent des collectivités locales, la réforme des services d'incendie et de secours, l'allocation personnalisée d'autonomie, les textes réglementaires ou communautaires relatifs à la mise aux normes environnementale ou de sécurité des équipements, etc.

Les marges de manoeuvre dont disposent les collectivités locales pour y faire face sont considérablement réduites par le coût des mesures intervenues depuis 1998 en matière de rémunération des agents de la fonction publique territoriale. Lors de son audition par votre commission le 13 novembre 2001, le ministre de l'intérieur a indiqué que, en année pleine, le coût du protocole du 10 février 1998 s'élève à 1.358,32 millions d'euros (8,91 milliards de francs) tandis que les mesures intervenues entre 2000 et 2002 représenteront une charge, en année pleine, de 908,6 millions d'euros (5,96 milliards de francs).

Pour 2002, le coût supplémentaire des mesures intervenues en matière de rémunération des agents s'établit à 440,58 millions d'euros, alors que la progression de la DGF s'élèvera à 827 millions d'euros. Plus de la moitié de cette augmentation de recette, la plus élevée depuis longtemps, sera absorbée par la revalorisation des traitements des agents de la fonction publique territoriale.

Cette comparaison n'est pas destinée à contester l'opportunité de ces revalorisations de traitement, qui est un sujet sur lequel il faudrait s'attarder plus longuement, mais à relativiser l'importance de la progression de la DGF entre 2001 et 2002.

C. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002

1. La prolongation du contrat de croissance et de solidarité

L'article 21 du présent projet de loi de finances prolonge pour un an l'application des dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, qui fixe le taux d'évolution du contrat de croissance et de solidarité.

Il conserve en 2002 le mode de calcul applicable en 2001, c'est-à-dire un indice comprenant l'évolution des prix pour l'année à venir et 33 % du taux d'évolution du PIB pour l'année en cours.

Ce choix constitue une déception à un double titre :

- la rupture avec le principe d'une enveloppe triennale est regrettable car elle empêche la tenue d'un débat d'ensemble sur le financement des collectivités locales. Ainsi, la loi sur l'intercommunalité du 12 juillet 1999 avait limité aux années 2000 et 2001 la possibilité de financer les communautés d'agglomération par la DCTP, de manière à ce qu'un débat global sur le rôle de la DCTP, qui est aussi la variable d'ajustement du contrat de croissance, puisse être tenu. En repoussant la négociation du nouveau contrat, le gouvernement interdit un débat de type ;

- la reconduction de la fraction du PIB de 33 % est contraire à la logique du contrat de croissance et de solidarité, qui avait depuis 1999 retenu chaque année une part croissante de l'évolution du PIB (20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % en 2001).

Plus globalement, il faudra mettre l'année à venir à profit pour s'interroger sur la finalité de l'existence d'une enveloppe normée . Présentée par la secrétaire d'Etat chargée du budget, lors de la discussion à l'Assemblée nationale de la première du présent projet de loi de finances, comme une disposition permettant « l'association des collectivités locales aux fruits de la croissance » 4( * ) , l'enveloppe normée est en réalité, du fait du taux d'indexation retenu pour son évolution, un mécanisme uniquement destiné à réduire le montant de la DCTP d'une année sur l'autre.

Si le contrat de croissance et de solidarité n'existait pas, les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales augmenteraient plus vite qu'ils ne le font aujourd'hui. Il est donc difficile d'y voir une association des collectivités locales aux fruits de la croissance.

2. Le financement des communautés d'agglomération est mis à la charge de la DCTP, de la DSU et de la DSR

L'article 22 du présent projet de loi de finances propose de modifier le mode de financement des communautés d'agglomération tel qu'il avait été défini par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Cette loi avait pris le parti d'éviter que le financement des communautés d'agglomération ne se traduise par une augmentation de la dotation d'intercommunalité susceptible de réduire les sommes disponibles au titre de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale.

Par conséquent, en application de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, les communautés d'agglomération étaient financées par :

- la DGF, à hauteur des sommes correspondant à la DGF perçue par les structures intercommunales avant leur transformation en communautés d'agglomération ;

- un prélèvement sur les recettes de l'Etat qui assure la prise en charge du surcoût des communautés d'agglomération issues de la transformation d'établissements publics de coopération intercommunale existants et la totalité du coût des communautés d'agglomération créés ex nihilo. Le montant de ce prélèvement sur recettes s'établissait initialement à 76,22 millions d'euros et a été porté par la loi de finances pour 2001 à 182,94 millions d'euros ;

- dans l'hypothèse où ces sommes seraient insuffisantes, le complément est trouvé par prélèvement sur la DCTP. En 2001, ce prélèvement s'élevait à 126 millions d'euros.

La loi du 12 juillet 1999 avait limité la possibilité de recourir à la DCTP aux années 2000 et 2001.

A compter de 2002, il convenait de trouver de nouvelles sources de financement. Le système proposé par le gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale présente deux défauts :

- il maintient le prélèvement sur la DCTP , en gelant son montant à son niveau de 2001 ;

- il intègre dans la DGF des EPCI les sommes correspondant au financement « hors DGF » des communautés d'agglomération en 2001, sans prévoir les crédits permettant de financer l'augmentation du coût des communautés d'agglomération entre 2001 et 2002. Par conséquent, compte tenu des mécanismes de répartition de la DGF, ce coût sera pris en charge par une réduction à due concurrence des sommes disponibles au titre de la DSU et de la DSR .

Le manque à gagner pour ces deux dotations devrait s'établir à environ 150 millions d'euros (près d'un milliard de francs).

Le dispositif proposé cumule donc les défauts :

- il instaure ce que le législateur de 1999 avait souhaité éviter : une pénalisation de la DSU et de la DSR par le financement des communautés d'agglomération ;

- il revient sur le principe selon lequel la DCTP ne peut pas financer les communautés d'agglomération au delà de 2001.

D. LES REFORMES INDISPENSABLES

1. Le principe : des ressources locales reposant sur une fiscalité vivante et sur des dotations péréquatrices

Les nombreux travaux réalisés depuis deux ans ont permis de dégager un consensus sur les objectifs de la réforme des finances locales. Il s'agit en premier lieu de réformer la fiscalité locale et en deuxième lieu d'accroître la péréquation.

La réforme de la fiscalité locale est un chantier d'une telle ampleur que toutes les pistes méritent d'être étudiées. Aucun clivage tranché n'est apparu à ce jour.

Il convient cependant de souligner que, si elle constitue un objectif en soi, la réforme de la fiscalité locale est également un élément essentiel de la politique en matière de péréquation . Les critères permettant de mesurer la richesse des collectivités locales, utilisés pour déterminer l'éligibilité à une dotation péréquatrice ou le montant des attributions au titre de cette dotation, sont élaborés à partir de bases d'impositions obsolètes, ce qui interdit de véritablement « cibler » les collectivités les plus défavorisées.

En outre, les évolutions récentes de la fiscalité locale, et notamment la suppression progressive de la part « salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle, contribuent à dégrader la fiabilité des indicateurs, et en particulier du potentiel fiscal . Les conséquences de celle-ci sur ce dernier sont corrigées au coup par coup par le biais de divers textes législatifs, si bien qu'il existe aujourd'hui dans le code général des collectivités territoriales quatre définitions du potentiel fiscal.

S'agissant de la péréquation , le développement de celle-ci passe :

- par une meilleure modulation de la participation de l'Etat au financement des contrats de plan Etat-région en fonction de la richesse des régions ;

- par une réforme de la DGF des communes .

Aujourd'hui, 85 % de celle-ci est consacrée à la dotation forfaitaire, qui n'est non seulement pas péréquatrice, mais contre-péréquatrice, puisqu'elle fige des inégalités issues du gel des attributions de DGF auquel a procédé la réforme de 1993. La dotation forfaitaire constitue le principal facteur explicatif des inégalités de ressources entre communes au titre de la DGF.

La dotation d'aménagement de la DGF est péréquatrice puisqu'elle comprend la DSU, la DSR, et la dotation d'intercommunalité, dont 85 % des crédits sont répartis en fonction du potentiel fiscal.

Il serait envisageable de mettre fin au jeu de « vases communiquants » entre, d'une part, la dotation d'intercommunalité et, d'autre part, la DSU et la DSR non pas en créant une troisième enveloppe au sein de la DGF, qui aurait pour effet de supprimer le caractère d'enveloppe fermée de la DGF et donc d'être source de dérapage budgétaire, mais en remplaçant le lien entre dotation d'intercommunalité/DSU-DSR par un lien dotation d'intercommunalité/dotation forfaitaire.

Ce lien est logique puisque ces deux dotations servent à financer les mêmes compétences.

En matière de péréquation, la question la plus controversée est celle de la péréquation dite « horizontale » , entre collectivités locales. En cette matière, il convient d'arbitrer entre la volonté de corriger les écarts de richesse en bases fiscales et le principe de libre administration des collectivités locales, qui ne serait pas compatible avec une « nationalisation » de  la fiscalité locale au sein de ce qui pourrait s'apparenter à un vaste fonds de péréquation.

Par ailleurs, la péréquation horizontale est peu compatible avec l'attachement du Sénat au principe d'autonomie fiscale des collectivités locales, qui permet la responsabilisation des élus locaux et repose sur la possibilité pour les collectivités locales de s'administrer librement à partir de ressources fiscales dont elles votent le taux et dont, par leur action, elles orientent l'évolution des bases.

2. Accroître la stabilité de la DGF des structures intercommunales

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'intercommunalité a connu une accélération de son développement.

Au 1 er janvier 2001, 2.000 EPCI étaient constitués, regroupant 23.485 communes et 40 millions d'habitants. Ces structures intercommunales exercent des compétences de plus en plus lourdes.

Les modalités de répartition de la DGF des EPCI, conçues au début des années 90 pour encourager le développement de l'intercommunalité, ne sont plus adaptées à un paysage intercommunal stabilisé ou en voie de l'être.

Ces modalités reposent sur l'émulation entre les EPCI. Le mécanisme du coefficient d'intégration fiscale (CIF) oblige les EPCI à toujours s'intégrer davantage, sous peine de voir leurs attributions individuelles de DGF diminuer.

Une répartition basée sur la comparaison entre le degré d'intégration des EPCI appartenant à une même catégorie conduit à une forte volatilité du montant des attributions individuelles de DGF , qui interdit aux EPCI d'avoir une visibilité convenable de l'évolution de celle-ci. Cette situation devient particulièrement préjudiciable lorsque des EPCI exercent des compétences lourdes.

A l'initiative du Sénat, les communautés urbaines, la catégorie la plus intégrée, ont obtenu la mise en place d'un régime qui leur garantit la stabilité de l'évolution de leurs recettes. Il convient de réfléchir aux conditions dans lesquelles une plus grande stabilité pourrait être procurée aux autres catégories de structures intercommunales à fiscalité propre.

Cette réflexion est d'autant plus urgente que la modification de la définition du CIF à laquelle a procédé, en excluant de celui-ci les dépenses de transfert à concurrence de 10 % par an pendant dix ans, la loi du 12 juillet 1999 vient encore renforcer l'influence perturbatrice de ce critère de répartition.

Elle se traduit également par une charge de travail considérable pour les services de l'Etat puisque les transferts à exclure du CIF ne sont pas identifiés dans la comptabilité M14, ce qui les oblige à examiner dans le détail, et au cas par cas, les comptes des EPCI.

3. Revoir les modalités de compensation des charges nouvelles

Les transferts de charges de l'Etat aux collectivités locales sont de deux types :

- les transferts de compétences, pour lesquels le code général des collectivités territoriales définit les modalités de la compensation financière ;

- les charges résultants de décisions de l'Etat, législatives ou réglementaires, dans les domaines autres que les compétences transférées.

La compensation des charges résultant de transferts de compétences

Les articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales fixent les modalités de la compensation financière aux collectivités locales, par la voie de transferts de fiscalité ou de la dotation générale de décentralisation.

Dans le cadre de ses activités de contrôle, votre rapporteur a adressé au ministre de l'intérieur un questionnaire relatif à ces dispositions. Les réponses qu'il a reçues seront reproduites dans le rapport spécial.

Leur contenu contribue à mettre en évidence la nécessité de modifier les règles héritées des lois de décentralisations sur certains aspects, et d'en retrouver l'esprit sur d'autres.

Il convient d'en retrouver l'esprit s'agissant du principe selon lequel les transferts de compétence sont compensés principalement par des transferts de fiscalité plutôt que par des dotations budgétaires. Or, ces dernières années ont été marquées essentiellement par la suppression de ressources fiscales transférées.

Il convient d'en modifier certains aspects tout d'abord parce que, à l'usage, on constate que les différents textes prévoyant des transferts de compétences comportent presque toujours des dispositions relatives à la compensation alors que, en principe, celle-ci est automatique. Ce besoin de rappel met en évidence le fait que le système qui existe aujourd'hui n'est pas encore entré dans les moeurs.

Dans les mêmes textes, on constate aussi parfois des dérogations au mode de calcul de la compensation. Leur multiplication conduit à s'interroger sur l'utilité de conserver une règle générale souvent jugée inadaptée, et qu'il faudrait peut être revoir.

On constate enfin que certains cas de figure (par exemple les transferts de compétence des collectivités locales vers l'Etat) ne sont pas prévus.

Il serait également utile :

- d'harmoniser les procédures applicables en matière de détermination des charges transférées, et notamment l'avis de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), et la procédure budgétaire. En général, l'avis de la CCEC intervient après le dépôt du projet de loi de finances comportant les crédits correspondants.

- que cette commission respecte son obligation légale de remettre chaque année un rapport au Parlement, d'autant que les rares rapports existant se sont révélés d'une grande qualité.

Il faut se féliciter que l'article 15 quatervicies du projet de loi relatif à la démocratie de proximité étende le champ de compétence de la CCEC aux transferts de charge entre les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale.

La compensations des autres charges

Le principe selon lequel l'autorité qui décide d'une dépense doit également en assumer le coût financier est autant un sain principe démocratique qu'un gage de responsabilité politique.

Ce principe est aujourd'hui souvent battu en brèche. Ces derniers mois, il l'a été tant par le Parlement qui, en adoptant la loi relative à l'allocation personnalisée d'autonomie, a autorisé l'Etat à créer une prestation sociale dont le coût reposera essentiellement sur les départements, que par l'exécutif, comme en témoignent les récents accords entre le gouvernement et les syndicats représentatifs sur les rémunérations des agents de la fonction publique.

Ce contexte conduit votre rapporteur à formuler à nouveau les recommandations qui figuraient dans son rapport au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales 5( * ) :

Propositions de la mission commune d'information pour associer les collectivités locales aux décisions ayant une incidence financière sur leurs budgets

« - les collectivités locales devront désormais être associées à la négociation des accords salariaux dans la fonction publique. Les décisions prises par l'Etat dans ce domaine ont des conséquences très lourdes pour les budgets locaux. Entre 1990 et 1997, les dépenses de personnel de l'Etat ont progressé de 32 % tandis que celles des administrations publiques locales ont augmenté de 46 %. Ce taux de progression supérieur n'est pas due uniquement aux recrutements, qui n'expliqueraient que un cinquième de l'augmentation des dépenses locales, mais aussi à la structure de la fonction publique territoriale qui compte une proportion plus élevée d'agent de catégorie C. En 2000, l'accord salarial du 10 février 1998 se traduit par un surcoût de 41,3 milliards de francs, dont 23,3 %, soit 10 milliards de francs, à la charge des collectivités locales. Pourtant, les collectivités n'ont pas été associées à la négociation de cet accord.

- en matière de normes techniques , votre rapporteur souscrit aux conclusions du groupe de travail, présidé par notre collègue Philippe Adnot, constitué sur ce thème au sein du comité des finances locales et qui préconise notamment d'accroître la participation des représentants des élus dans les instances où sont étudiées et décidées les normes ; de préciser l'étude d'impact afin d'évaluer le coût des normes sur les budgets ; d'établir un lien juridique entre la durée de validité des normes respectées lors de la réalisation d'un équipement et la durée d'amortissement comptable de cet équipement.

Les dispositions ayant une incidence sur les budgets locaux, qu'elles donnent lieu ou non à compensation financière, devraient systématiquement et préalablement à leur entrée en vigueur être soumises à l'avis d'instances telles que le comité des finances locales, à qui le gouvernement a pris l'habitude de soumettre certains textes, mais surtout la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).

L'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà une procédure de consultation de la CCEC dans le cadre des compétences transférées. Cette disposition n'est pas toujours respectée puisque la commission ne s'est pas réunie entre 1996 et 1999, et que cela n'a pas empêchée la publication de textes législatifs et réglementaires relatifs aux dépenses et aux recettes transférées.

Depuis 1995, le bilan des transferts de charges réalisé par la commission, dans le cadre d'un rapport au Parlement, comprend également un bilan des charges qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des compétences transférées. Cet apport pourrait être complété en prévoyant que la commission émet un avis sur tous les textes qui ont un impact financier sur les collectivités locales, et pas seulement sur les transferts de compétence au sens strict. L'avis de la commission devrait comprendre une évaluation précise des conséquences des dispositions proposées sur les budgets locaux.

Dans les deux cas, la consultation de la CCEC devrait être préalable à l'examen de la disposition concernée par le Parlement s'il s'agit d'une mesure législative ou de la publication du texte au journal officiel s'il s'agit d'une disposition réglementaire . »



1 Ce montant fera, en application des dispositions de l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, l'objet d'une régularisation en 2004, à la hausse ou à la baisse, si les indices effectivement constatés en en 2001 (croissance du PIB) et en 2002(évolution des prix) diffèrent des prévisions retenues pour calculer la DGF pour 2002.

2 Ce montant devra être revalorisé si le projet de loi relatif à la Corse retient, dans sa version définitive, l'amendement adopté par le Sénat, avec l'avis favorable du gouvernement, portant le pourcentage de 16 % à 18 %.

3 JO Assemblée nationale, séance du 19 octobre 2001, p. 6341.

4 JO Assemblée nationale, séance du 19 octobre 2001, p. 6341.

5 Sénat, n° 447, 1999-2000, p. 584.