Outre-mer

Outre-mer

Roland du LUART

Table des matières




PREMIÈRE PARTIE :
ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE BUDGET POUR 2002

A. L'ÉVOLUTION DES CREDITS

1. Les grandes masses

a) L'évolution des dépenses de fonctionnement et des dépenses en capital

Le projet de budget pour 2002 du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élève à 1.079,6 millions d'euros (7.081,7 millions de francs), soit 39,1 millions d'euros de plus qu'en 2001 (+3,8 %). A structure constante, l'augmentation est de 3,1 %.

Les modifications du périmètre du budget de l'outre-mer portent sur 7,2 millions d'euros, contre 7,4 en 2001.

Entre 2000 et 2001, le budget de l'outre-mer avait progressé de 6,9 % (6,2 % à structure constante).

Les modifications du périmètre du budget de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2002

Une minoration

- 0,1 million d'euros, correspondant à trois emplois de marin, transféré au budget des services communs ;

Des majorations

- 1,2 million d'euros, correspondant à 65 emplois contractuels, transféré du budget du ministère de l'intérieur ;

- 0,3 million d'euros, correspondant à trois emplois de contrôleur du travail, à des crédits de rémunération d'agents non titulaires et à des crédits de fonctionnement de l'inspection du travail en Polynésie française, transféré du budget de la santé et de la solidarité ;

- 0,6 million d'euros, correspondant au transfert à la Nouvelle-Calédonie des services du vice rectorat, transférés du budget de l'enseignement scolaire ;

- 5,2 millions d'euros, correspondant au financement de 1.000 emplois jeunes, transférés du budget de l'emploi.

A structure constante, le budget de l'outre-mer augmente de 31,8 millions d'euros, répartis entre 15,8 millions d'euros d'augmentation des dépenses ordinaires et 16 millions d'euros d'augmentation des dépenses en capital.

Evolution des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer entre 2001 et 2002

(DO + CP)

(en millions d'euros)

2001

2002

Evol. en volume

Evol. en %

Titre III

167,8

178,9

11,2

6,6%

Titre III à structure constante

167,8

177,4

9,6

5,7%

Titre IV

620,9

632,9

11,9

1,9%

Titre VI à structure constante

620,9

627,1

6,1

1,0%

Dépenses ordinaires

788,7

811,8

23,1

2,9%

Dépenses ordinaires à structure constante

788,7

804,5

15,8

2,0%

Titre V

5,0

4,7

-0,2

-4,7%

Titre VI

246,9

263,1

16,2

6,6%

Dépenses en capital

251,8

267,8

16,0

6,4%

Total

1.040,5

1.079,6

39,1

3,8%

Total à structure constante

1.040,5

1.072,3

31,8

3,1%

L'augmentation des dépenses de fonctionnement se partage entre une progression de 9,6 millions d'euros des dépenses du titre III (frais de personnel et fonctionnement des services) et de 6,1 millions d'euros des dépenses d'intervention du titre IV.

L'évolution des dépenses du titre III est principalement due :

- au recrutement de 500 volontaires du fait des conséquences de la suppression de la conscription sur le service militaire adapté (SMA), pour 5,5 millions d'euros ;

- à diverses mesures en faveur des fonctionnaires, pour 2,4 millions d'euros ;

- à la revalorisation du point de la fonction publique, pour 2,1 millions d'euros.

L'augmentation nette des dépenses du titre IV s'établit à 6,1 millions d'euros, mais cette évolution doit être décomposée en, d'une part, une baisse de 99,4 millions d'euros, correspondant à la disparition de la « créance de proratisation » et, d'autre part, 105,1 millions d'euros (689,4 millions de francs) d'augmentations diverses :

- 23 millions d'euros pour les agences d'insertion ;

- 6,1 millions d'euros pour le fonds de promotion des échanges culturels et pour les associations ;

- 55 millions d'euros (360 millions de francs) en faveur du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) ;

- 7 millions d'euros correspondant à l'indexation sur la dotation globale de fonctionnement des dotations versées à la Nouvelle-Calédonie ;

- 12 millions d'euros pour financer la mise en oeuvre des dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

L'augmentation de 16 millions d'euros des dépenses d'investissement résulte de la conjonction de la baisse de 5,9 millions d'euros de la dotation au titre des « actions diverses pour le développement de la Nouvelle Calédonie » et de la hausse des crédits en faveur du logement (+ 16,2 millions d'euros) et de la dotation du fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (FIDOM).

b) La couverture des AP par les CP

L'évolution du montant des autorisations de programme (AP) constitue théoriquement un moyen de connaître les intentions du gouvernement en matière de dépenses d'investissement puisque les AP ouvertes au titre d'un exercice sont appelées à être « couvertes » par des crédits de paiement (CP) au cours des années suivantes.

Le montant des ouvertures d'autorisation de programme a progressé au cours des dernières années plus vite que celui des crédits de paiement.

Evolution du montant des autorisations de programme et des crédits de paiement

(en millions d'euros)

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2002/1997

Crédits de paiement

196,0

212,1

254,3

252,3

251,8

267,8

28,5%

Autorisations de programme

297,8

289,7

286,3

282,0

343,5

442,7

48,7%

Le « bleu » consacré au budget de l'outre répartit les CP inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 entre 131,2 millions d'euros destinés à « couvrir » 30 % des AP nouvelles demandées en 2002 (442,7 millions d'euros) et 136,5 millions d'euros destinés à couvrir la fraction des AP ouvertes au titre d'exercices précédents qui n'a pas encore été accompagnée de crédits de paiement (955,6 millions d'euros).

Depuis trois ans, la « dette » du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, c'est-à-dire l'écart entre les AP ouvertes et le montant des crédits de paiement déjà engagés pour les couvrir, s'accroît :

Evolution de la couverture des AP par les CP

(en millions d'euros)

1 er janvier 1999

1 er janvier 2000

1 er janvier 2001

AP « en compte »

3.379

2.845

3.125

CP « en compte »

2.642

2.002

2.169

Dette

737

843

956

La part des dépenses en capital dans le budget passe de 24,1 % à 24,8 %. Elle s'établissait à 29,7 % en 1998.

2. La régulation budgétaire

L'actuelle législature est marquée par le remplacement des mesures classiques de régulation budgétaire (gels de crédits, annulations) par la mise en oeuvre de « contrats de gestion ». En théorie, les contrats de gestion sont censés être une procédure par laquelle les ministères « dépensiers » sont chargés de décider eux-mêmes quels crédits peuvent être mis en réserve ou annulés afin que le respect de la norme de progression des dépenses de l'Etat ne pénalise pas de manière aveugle les différents ministères.

En réalité, les contrats de gestion ne font pas vraiment l'objet d'une négociation. On désigne sous cette appellation l'ensemble des mesures de régulation budgétaire intervenant au cours d'un exercice.

S'agissant du budget de l'outre-mer, la régulation budgétaire se traduit surtout par la non délégation de certains crédits aux ordonnateurs secondaires, ce qui se traduit par des reports d'une année sur l'autre.

Pour l'année 2000 , le rapport du contrôleur financier indique que le contrat de gestion a concerné les sommes et les chapitres retracés dans le tableau ci-dessous. Il a porté sur 14 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale, dont 4,15 % des dépenses ordinaires et 41 % des dépenses en capital .

Contrat de gestion 2000

(en millions d'euros)

Dotation en loi de finances initiale

Contrat de gestion

Part (en %) du contrat de gestion dans les crédits inscrits en LFI

44-03 FEDOM

320,4

32,0

9,99

65-01 LBU

140,0

54,9

39,21

68-01 FIDOM

33,2

9,2

27,59

68-90 FIDES

22,0

39,6

180,59

Total chapitres concernés par le contrat

515,5

135,7

26,32

Budget 2000

971,6

135,7

13,96

DO 2000

719,3

32,0

4,45

DC 2000

252,3

103,7

41,09

Source : rapport du contrôleur financier sur l'exercice 2000 ; « vert » budgétaire.

Pour l'année 2001 , le contrat de gestion porte sur 13,8 % des crédits votés en loi de finances et 40 % des dépenses en capital . Il prévoit le report sur 2002 de 132,6 millions d'euros (869,8 millions de francs), soit 12,7 % des crédits votés par la Parlement.

Contrat de gestion 2001

(en millions d'euros)

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer, « vert » budgétaire 2001.

Les reports constatés sur le budget de l'outre-mer ne s'expliquent majoritairement pas par des difficultés à dépenser les crédits mais par la régulation budgétaire. Les contrats de gestion prévoient que plus de 10  % du montant dont le Parlement a autorisé la dépense seront reportés vers l'exercice suivant .

Des majorations de crédits dans le cadre des lois de finances rectificatives

Lorsque les reports ne sont pas dus au contrat de gestion, ils s'expliquent souvent par le fait que des crédits sont ouverts dans la loi de finances rectificative de fin d'année, et ne peuvent pas être dépensés pendant l'exercice auquel ils sont pourtant rattachés. Cette pratique est condamnable. Lorsque le gouvernement présente en conseil des ministres le projet de loi de finances rectificative contenant des crédits dont on sait qu'ils seront reportés, le projet de loi de finances pour l'année à venir est encore en cours d'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, et n'a pas encore été transmis au Sénat. Le gouvernement aurait toute latitude pour présenter un amendement au projet de loi de finances majorant les crédits de l'outre-mer.

La pratique actuelle paraît donc justifiée par le seul objectif de minorer la progression affichée des dépenses inscrites dans le projet de loi de finances.

3. Le budget voté ne reflète pas les crédits disponibles

Comme les années précédentes, l'enveloppe du budget de l'outre-mer inscrite dans le projet de loi de finances pour 2002 ne correspond pas au montant des crédits que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer devra gérer au cours de l'exercice 2002.

L'écart entre les crédits disponibles au cours de l'exercice et les crédits inscrits en loi de finances oscillait entre 15 % et 20 % ces dernières années. Dans son rapport sur l'exécution du budget 2000, le contrôleur financier du secrétariat d'Etat note que, alors que les crédits ouverts en loi de finances pour 2000 s'élevaient à 6.373 millions de francs, c'est sur un montant de 7.719 millions de francs qu'à porté le contrôle financier en 2000, soit un écart de 21,1 %.

En 2001, l'écart s'établit à 21,1 %.

Ecart entre les crédits inscrits en loi de finances et les crédits disponibles en 2001

(en euros)

En 2001, le « matelas » de crédits disponibles mais inutilisés s'élevait à 219 millions d'euros (1.436,5 millions de francs). En 1998 et 1999, son montant était d'environ 150 millions d'euros et, en 2000, de 205 millions d'euros.

On constate que les dépenses au cours d'un exercice sont généralement d'un montant plus proche de la dotation en loi de finances que de celui des crédits disponibles.

Les reports de crédits sont la principale cause de l'écart entre la dotation en loi de finances et le montant total des crédits disponibles. En 2001, les reports de crédits inutilisés en 2000 ont représenté un montant équivalent à 20 % de la dotation en loi de finances pour 2001.

Report de l'exercice précédent dans la dotation en loi de finances

(en millions d'euros)

Dotation LFI

Reports de l'exercice précédent

% des reports dans la dotation LFI

1998

811,03

90,55

11,4

1999

854,32

131,56

15,4

2000

971,56

172,72

17,8

2001

1.040,51

222,58

21,4

Les reports ne sont cependant pas la seule cause de l'écart entre le montant des crédits inscrits en loi de finances et le montant total des crédits disponibles. Le tableau ci-dessous retrace l'ensemble des mouvements de crédits intervenus au cours des exercices 1999 et 2000 ayant eu pour effet de modifier le montant des crédits inscrits dans la loi de finances :

Les mouvements de crédits en 1999 et en 2000

(en millions de francs)

1999

Part (en %) dans le montant des crédits de la LF99

2000

Part (en %) dans le montant des crédits de la LF2000

Reports

863,7

15,4

1133,1

17,7

Transferts

53,8

0,96

-5,2

0,08

Fonds de concours

85

1,52

29,3

0,76

Répartitions de crédits

-17,6

0,31

-13,2

0,22

Loi de finances rectificative

166,1

2,96

378

5,9

Annulations

-69,6

1,24

-176,9

2,78

Décret pour dépenses accidentelles

6,7

0,12

1,5

0,02

Arrêté pour dépenses éventuelles

2

0,04

Source : rapports du contrôleur financier

4. L'impact des chapitres « réservoir » sur la répartition par titre des crédits

Le budget de l'outre-mer comprend deux chapitres « réservoir », dont les crédits sont répartis en cours d'exercice entre d'autres chapitres du budget de l'outre-mer, voire transférés vers les budgets d'autres ministères.

Il s'agit du chapitre 46-01 qui abrite les crédits de la « créance de proratisation », c'est-à-dire la dotation représentative des sommes économisées par l'Etat en raison du niveau du revenu minimum d'insertion (RMI) inférieur outre-mer à celui de la métropole, et du chapitre 63-98 consacré aux actions diverses en faveur de l'équipement en Nouvelle-Calédonie.

La répartition en cours d'exercice de ces crédits affectait sensiblement la répartition par titre des crédits votés en loi de finances, notamment parce que les crédits de la créance de protatisation (titre IV) venaient en partie abonder la ligne budgétaire unique (titre VI). A l'inverse, une grande partie des crédits du chapitre 68-93 était transférée vers des chapitres de fonctionnement .

En 2001, les effets de la répartition de ces deux chapitres ont été atténués en raison de la disparition progressive de la créance de proratisation du fait de l'alignement du niveau du RMI sur celui de la métropole, décidé par la loi d'orientation pour l'outre-mer, et par la réduction du montant de la dotation du chapitre 68-93.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, la créance de proratisation disparaît totalement et les crédits du chapitre 68-93 accusent une nouvelle baisse importante ( - 30 % en deux ans).

B. LES MOYENS HUMAINS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À L'OUTRE-MER

1. Les effectifs

Les effectifs budgétaires du secrétariat d'Etat à l'outre-mer atteindront en 2002, avec 5.572 agents, un niveau supérieur à celui de 1999 (5.547). Cette augmentation met fin à trois années de baisse au terme desquelles les effectifs s'élevaient, en 2001, à 5.047 agents.

La progression des effectifs en 2002 est liée à la disparition du service national et au recrutement de 500 volontaires. Pour la première fois en 2002, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne rémunérera pas d'appelé du service national.

Comme les années précédentes, on constate un écart entre les effectifs budgétaires du secrétariat d'Etat à l'outre-mer et les effectifs réels, qui s'élevaient, selon le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, à 5.203 agents en 2001.

Jusqu'en 2001, le secrétariat d'Etat rémunérait un agent qui travaillait en fait pour la mission de lutte contre la drogue et la toxicomanie. Le projet de loi de finances pour 2002 transfère cet emploi aux services du Premier ministre.

2. L'évolution des dépenses de personnel

Le tableau ci-dessous retrace depuis 1998 l'évolution des crédits des premières, troisième et quatrième partie du titre III du budget de l'outre-mer :

Evolution des dépenses de personnel du secrétariat d'Etat à l'outre-mer

(en milliers d'euros)

Les fluctuations du montant des crédits consacrés aux moyens des services s'expliquent par celles de effectifs militaires, et de la répartition de ces derniers entre appelés et volontaires.

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR CATÉGORIE DE DÉPENSES

Les crédits inscrits au budget 2002 de l'outre-mer seront utilisés pour financer les différentes missions du secrétariat d'Etat à l'outre-mer dans les proportions suivantes :

La présentation des crédits retenue par le « bleu » budgétaire évolue encore dans le projet de loi de finances pour 2002.

En 2001, les cinq agrégats existant jusqu'alors avaient été transformés en trois agrégats (administration générale, action en faveur du développement économique et social, action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale). La nouvelle présentation présentait l'avantage de ventiler les crédits du titre III entre ceux relevant de l'administration générale et ceux du service militaire adapté, qui concourent à l'action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale.

Le projet de loi de finances pour 2002 ne comporte plus qu'un agrégat « Action en faveur de l'outre-mer » qui, dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions de loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001, sera sans doute appelé à devenir un « programme ». Au sein de ce programme, le « bleu » budgétaire préfigure quatre « missions » :

- action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale ;

- action en faveur de l'amélioration du logement ;

- subventions aux collectivités ;

- administration générale.

Ce nouveau découpage, dont les contours restent vagues en l'absence de répartition entre les « missions » des chapitres et articles du budget de l'outre-mer, affine les réflexions menées depuis deux ans. Il conserve le principe fonctionnel de la ventilation des dépenses de personnel entre plusieurs missions. Il redonne leur « autonomie » aux actions en faveur du logement, qui constituaient un agrégat jusqu'en 2001.

Toutefois, il ne paraît pas pertinent d'inclure les crédits des fonds d'investissement au sein de la rubrique « subventions aux collectivités » , d'une part parce que ces crédits ne sont pas des subventions aux collectivités mais les instruments de la politique d'investissement de l'Etat outre-mer et, d'autre part, parce que cette politique mérite d'être isolée et évaluée en tant que telle.

A. LES DÉPENSES D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

Les dépenses d'administration générale regroupent les moyens mis à la disposition des services civils de l'Etat pour l'outre-mer, au sein de l'administration centrale et des services déconcentrés :

- les rémunérations et charges sociales progressent d'environ 20 % du fait de mesures en faveur des fonctionnaire et de la revalorisation du point de la fonction publique. Elles s'établissent à 102 millions d'euros ;

- les moyens de fonctionnement des services de l'Etat, inscrits au chapitre 34-96, s'établissent à 12,3 millions d'euros, en progression de 7 % par rapport à 2001 ;

- les moyens mis à la disposition des préfectures par le chapitre 37-10 diminuent de 28 % pour s'établir à 0,274 million d'euros. Ce chapitre, bien que figurant à la septième partie du titre III relative aux dépenses diverses, sert à financer la rémunération des vacataires employés par la préfecture de Saint-Pierre-et-Miquelon. Avec la résorption progressive de l'emploi précaire, les rémunérations de ces agents sont progressivement transférées vers le chapitre 31-90 du budget de l'outre-mer ;

- les chapitres 34-03 « frais de réception et de voyage exceptionnels », 37-91 « frais de justice » et 46-93 « secours d'extrême urgence aux victime de calamités publiques » voient leur dotation reconduite en 2002. Leur montant, identique depuis 2000, s'élève respectivement à 0,849 million d'euros, 0,3053 million d'euros et 0,592 million d'euros. Les dépenses sur ces chapitres sont sans rapport avec, d'une part, le montant des crédits disponibles compte tenu des reports d'une année sur l'autre et, d'autre part, la dépense constatée en fin d'exercice.

Ecart entre les crédits inscrits en LFI, les crédits disponibles et la consommation en 2000

(en milliers d'euros)

LFI 2000

Disponible pour 2000

Mandatements 2000

Ecart mandatements/ LFI en %

Ecart mandatements/ LFI en volume

34-03 Frais de réception

850,0

962,5

624,6

-27%

-225,387

37-91 Frais de justice

468,5

1.363,3

6.219,8

1.228%

5.751,34

46-93 secours d'extrême urgence

59,2

690,1

357,6

505%

298,46

Rapport du contrôleur financier pour l'exercice 2000.

- les dépenses d'équipement administratif inscrites au chapitre 57-91 (à l'exception des articles 70 et 80 de ce chapitre qui concernent le service militaire adapté) diminuent de 3 % entre 2001 et 2002. Cette baisse est consécutive à la diminution de 15 % enregistrée en 2001.

En 2001, la baisse était attribuée à une modification des règles de traduction en crédits de paiement des ouvertures d'autorisations de programme, qui passait de 43 % la première année et 57 % la deuxième année à respectivement 40 % et 60 %. En 2002, le montant des mesures nouvelles est identique à celui de 2001. La baisse des crédits s'explique par une révision à la baisse des services votés sur les articles 10 « équipement administratif de l'administration centrale » et 20 « équipement administratif des territoires d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie ».

B. LES DÉPENSES EN FAVEUR DE L'EMPLOI ET DE L'INSERTION SOCIALE

1. Le service militaire adapté

Le service militaire adapté (SMA) est décrit par le « bleu » budgétaire comme un « dispositif de formation présent dans les DOM, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte [qui] joue le rôle d'un organisme de formation des jeunes. Il forme, en partenariat avec l'AFPA et l'éducation nationale (LEP), des jeunes sortis, le plus souvent, sans qualification du système éducatif en vue de favoriser leur insertion sur le marché de l'emploi ».

Le coût total du SMA représente 7 % du budget de l'outre-mer prévu pour 2002.

Les militaires constituent 58 % des effectifs budgétaire du secrétariat d'Etat mais le SMA ne représente que 41 % des dépenses de fonctionnement du budget de l'outre-mer (titre III).

Chapitres / articles

lignes budgétaires

TOTAL GENERAL

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

esquisse 2002

3115 / 40, 70, 80

indemnités et alloc. diverses pers. militaires

13.855.142

3115 / 60

indemnités et alloc. diverses pers. civils

60.847

3190 / 71, 75, 76

rémunérations des personnels militaires

43.967.947

44.353.605

46.400.327

35.868.614

3190 / 74

rémunérations des personnels civils

884.247

926.029

925.645

1.048.187

3190 / 80

nouvelle bonification indiciaire

126.813

127.891

135.009

3198 / 20

rémunérations des personnels ouvriers

1.385.285

1.417.433

1.378.705

1.319.426

3390 / 52, 54, 55, 56

charges sociales

2.368.666

2.606.026

2.060.283

2.523.671

3391 / 52, 54, 55, 56

prestations sociales

1.720.344

1.619.801

1.590.196

2.310.891

3442 / 10, 20, 30

alimentation

7.268.063

6.217.160

6.310.150

7.113.623

3496 / 15, 40, 60

moyens de fonctionnement

9.742.627

8.827.933

8.827.933

9.835.263

3791 / 30, 50, 60

frais de justice, réparations civiles

163.120

163.120

163.120

163.120

TOTAL TITRE III

6.627.112

66.258.999

67.791.369

74 098 784

5791 / 60, 70, 80

infrastructure et matériels techniques

AP

914 694

914 694

1 829 388

2 134 286

CP

1 111 353

914 694

1 125 074

1 905 613

TOTAL Titre III & titre V (CP)

68 738 466

67 173 693

68 916 443

76 004 397

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

2. Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM)

Dans le projet de budget pour 2002, les crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) représentent 47 % du budget de l'outre-mer. Cette proportion était de 40 % en 2001 et de 33 % en 1999.

Depuis 1999, les dépenses en faveur de l'emploi aidé ont progressé de 58 %, soit 184,9 millions d'euros (1,2 milliards de francs).

Elles s'établissent dans le projet de loi de finances pour 2002 à 505 millions d'euros, soit 102 millions d'euros de plus qu'en 2001 (+ 25 %). Entre 2000 et 2001, la progression avait été de 26 %.

L'évolution des dépenses du FEDOM

(en milliers d'euros)

L'augmentation entre 2001 et 2002 des crédits du FEDOM doit être relativisée :

- l'alignement du niveau du revenu minimum d'insertion versé outre-mer sur son niveau de la métropole à compter de 2002 entraîne la disparition totale de la « créance de proratisation », dont une partie des crédits étaient transférés au FEDOM en cours de gestion. En 2001, ce transfert représentait 23,6 millions d'euros. En 2002, la dotation du FEDOM en loi de finances initiale est majorée d'autant ;

- 7,9 millions d'euros sont transférés depuis le chapitre 46-94 pour financer l'emploi et la formation professionnelle à Mayotte.

Par conséquent, à structure constante, la progression des crédits du FEDOM s'établit à 71 millions d'euros. La progression réelle des crédits du chapitre 44-03 s'établit donc à 17,6 %.

L'augmentation de 71 millions d'euros des moyens du FEDOM est largement consacrée à financer la montée en puissance des dispositif créés par la loi d'orientation pour l'outre-mer et la loi relative à Mayotte. Le coût supplémentaire par rapport à 2001 des nouveaux dispositifs s'établit à 60,4 millions d'euros.

Le solde, 11,6 millions d'euros, sert à financer partiellement l'augmentation de 19 millions d'euros du coût des emplois jeunes. Ce dernier est évalué pour 2002 à 145,4 millions d'euros, soit 15 % de plus qu'en 2001. Le coût des emplois-jeunes outre-mer a été multiplié par deux depuis 1999.

Le projet de budget pour 2002 est également marqué par des redéploiements de crédits. 16,3 millions d'euros sont économisés sur les contrats d'accès à l'emploi et les contrats de retour à l'emploi. Les sommes ainsi dégagées permettent de financer une augmentation des crédits consacrés aux contrats emploi-solidarité, contrats emplois-consolidés, contrats d'insertion par l'activité et primes à la création d'emploi.

Depuis trois ans, l'augmentation des crédits du FEDOM s'accompagne d'une augmentation du montant des crédits non consommés en fin d'exercice. 18,6 millions d'euros ont été reportés de 1998 vers 1999. A la fin de l'année 1999, 42,8 millions d'euros étaient disponibles et 27,4 ont été reportés sur 2000. A la fin de l'année 2000, 32,26 millions d'euros (211 millions de francs) n'avaient pas été consommés et ont été reportés sur 2001.

Les reports de 2000 sur 2001 concernaient, pour 0,02 million d'euros les contrats emploi-solidarité et pour 32 millions d'euros les emplois jeunes.

3. L'action sociale, culturelle et la coopération régionale

Le chapitre 46-94 « action sociale, culturelle et de coopération régionale est un chapitre « fourre-tout », doté de 33,2 millions d'euros (217,8 millions de francs) dans le projet de loi de finances pour 2002, soit 3 % du budget total de l'outre-mer.

Ce chapitre enregistre une baisse apparente de 5 % de sa dotation en 2002. Celle-ci est due au transfert de 7,9 millions d'euros au chapitre 44-03 du FEDOM.

A structure constate, les crédits du chapitre progressent de 20,5 %, soit environ 6,1 millions d'euros.

Cette augmentation est largement répartie entre les diverses actions financées par ce chapitre :

- 2,1 millions d'euros viennent renforcer les moyens de l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) dans le cadre de la mis en oeuvre du « projet initiative jeune » créé par la loi d'orientation pour l'outre-mer ;

- 0,2 million d'euros sont destinés à financer l'instauration d'une « aide au dialogue social » ;

- 0,47 million d'euros sont destinés à renforcer les actions de formation et d'action sociale dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle Calédonie ;

- 1,3 million d'euros seront consacrés aux actions de formation professionnelle à Mayotte.

Par ailleurs, la tendance constatée ces dernières année à la création de nouveaux fonds, ou à leur renforcement, se confirme :

- un fonds de développement des nouvelles techniques d'informations et de communication est créé et doté de 0,76 million d'euros ;

- les moyens des fonds de coopération régionale , créés l'année dernière pour se substituer progressivement au fonds interministériel pour la coopération Afrique-Caraïbes géré par le ministère des affaires étrangères, sont renforcés de 0,47 million d'euros et leur dotation est portée à 3,5 millions d'euros ;

- le fonds de promotion des échanges , créé l'année dernière et doté de 1,83 millions d'euros, bénéficiera de 0,84 million d'euros supplémentaires. Ces crédits sont inscrits à l'article 10 du chapitre 46-94.

S'agissant du fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels , géré conjointement avec le ministère de la culture, il sera à nouveau doté de 0,914 million d'euros en 2002, dont la moitié est prise en charge par le budget de l'outre-mer à partir des crédits de l'article 10. l'intégralité des crédits du fonds est consommée chaque année. Pour favoriser la complémentarité avec les fonds de coopération régionale, le fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels se consacre désormais surtout aux échanges avec la métropole.

C. LES DOTATIONS ET SUBVENTIONS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Les subventions de fonctionnement

Deux chapitres du budget de l'outre-mer versent des subventions de fonctionnement aux collectivités locales :

- le chapitre 41-51 « subventions obligatoires en faveur des collectivités locales » est en réalité une dotation de compensation aux collectivités locales d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties en application des dispositions de l'article L. 2353-3 du code général des collectivités territoriales et de l'article 16 de la loi de finances pour 1988 (n°87-1060 du 30 décembre 1987).

La dotation de ce chapitre s'établit à 3,8 millions d'euros en 2002, soit le même montant qu'en 2001.

Ce chapitre est sous-doté. En 2001, les sommes inscrites en loi de finances sont inférieures de 0,12 million d'euros (0,8 million de francs) aux besoins constatés ;

- le chapitre 41-91 « subventions de caractère facultatif aux collectivités locales » est doté de 10,3 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002, en progression de 24 % par rapport à 2001.

L'augmentation des crédits est, à hauteur de 1,5 million d'euros, due à la mise en oeuvre des dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. Le nouveau fonds mahorais de développement est financé à hauteur de 0,54 million d'euros et le montant de la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte s'élève à 0,99 million d'euros.

Environ la moitié des crédits du chapitre 41-91 est constituée de la dotation de fonctionnement versée par l'Etat aux terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

2. Les subventions d'équipement

Les deux chapitres de subventions d'équipement aux collectivités locales présentent des caractéristiques contrastées :

- le chapitre 67-51 « travaux divers d'intérêt local » est doté en loi de finances mais ses crédits sont mal consommés. En 2001, la dotation en loi de finances s'établissait à 1,9 million d'euros alors que 4,2 millions d'euros non consommés en 2000 étaient reportés ;

- le chapitre 67-54 « subventions d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques » n'est pas doté en loi de finances mais il dispose de crédits qui sont consommés. En 2001, 30 millions d'euros ont été ouverts sur ce chapitre et, au 11 juillet 2001, 5,6 millions d'euros ont été consommés.

3. Les crédits en faveur de la Nouvelle-Calédonie

Trois chapitres du budget de l'outre-mer sont spécifiques à la Nouvelle Calédonie :

- le chapitre 36-01 « subventions aux établissements publics d'Etat en Nouvelle-Calédonie » rassemble des subventions versées à l'agence de développement rural et d'aménagement foncier, à l'institut de formation des personnels administratifs et à l'agence de développement de la culture kanak.

L'article 23 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit le transfert de ces établissements publics à la Nouvelle-Calédonie. Le transfert de l'institut de formation des personnels administratifs devrait être effectif au 1 er janvier 2002. En conséquence, le présent projet de loi de finances transfère les crédits correspondants (0,3 million d'euros) à la dotation générale de compensation inscrite au chapitre 41-56 .

Les subventions aux deux autres établissements sont reconduites en 2002 à un niveau identique à celui de 2001, sans indexation. Leur montant s'établit à 1,94 million d'euros ;

- le chapitre 68-93 « actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie » est un chapitre « réservoir » dont les crédits sont répartis en cours d'exercice entre d'autres chapitres du budget de l'outre-mer.

En 2002, comme en 2001, il est prévu d'augmenter le montant des autorisations de programme (de 51,2 millions d'euros à 61,4 millions d'euros) et de diminuer le montant des crédits de paiement.

En 2001, un arrêté de répartition des crédits du chapitre 68-93 est intervenu le 7 juin. Il portait, en autorisations de programme, sur 33,2 millions d'euros, répartis au profit du chapitre 57-91 « équipement administratif » pour 0,3 millions d'euros et pour 22,1 millions d'euros au profit du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES). En crédit de paiement, 22,6 millions d'euros ont été répartis principalement au bénéfice du FIDES, de l'action culturelle (chapitre 46-94) et des subventions facultatives aux collectivités locales. 10,6 millions d'euros inscrits dans la loi de finances pour 2001 au titre VI ont été transférés en gestion vers des chapitres de dépenses ordinaires ;

- le chapitre 41-56 « Dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie » est divisé en trois dotations : la dotation globale de fonctionnement, la dotation globale de compensation et la dotation globale de construction et d'équipement des collèges.

Ces dotations ont été créées pour tenir compte des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Les deux premières sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) tandis que la troisième évolue comme la population scolarisée en Nouvelle-Calédonie.

Le montant total des trois dotations prévu pour 2002 s'établit à 80,3 millions d'euros (526 millions de francs).

La dotation globale de fonctionnement , avec 69,3 millions d'euros, représente 86 % de ce total. L'article 181 de la loi organique du 19 mars 1999 prévoit qu'elle est versée aux provinces pour financer leurs charges en matière d'action sociale, de santé, d'enseignement primaire public et de fonctionnement des collèges publics. Cette dotation globalise les concours précédemment versés par l'Etat aux provinces. Elle est répartie entre elles à hauteur de la part perçue par chacune d'elle en 1999.

En 2002 , la dotation globale de fonctionnement progresse de 11,5 %, correspondant à l'indexation sur la DGF (+ 4,07 %) et à une mesure nouvelle de 4,6 millions d'euros destinée à accroître la part de son montant correspondant aux dépenses de santé et d'enseignement.

La dotation de construction et d'équipement des collèges voit son montant porté à 8,37 millions d'euros. En application de son indexation (l'évolution de la population scolarisée), son montant progresse de 4,099 %, soit un taux pratiquement équivalent à celui de l'évolution de la DGF.

La dotation globale de compensation , qui compense les transferts de compétence par l'Etat à la Nouvelle-Calédonie selon des modalités proches de celles prévues pour la métropole par les articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales, rencontre des problèmes de mise en place.

Depuis sa création en loi de finances pour 2000, aucun crédit n'a encore été versé. En 2001, 3,8 millions d'euros, correspondant aux dotations en loi de finances pour 2000 et pour 2001, ont pourtant été ouverts.

Ces sommes sont censées compenser les transferts de compétences en matière de services du vie-rectorat, service de l'inspection du travail, service du commerce extérieur et une partie du service des mine et de l'énergie chargé de la réglementation des hydrocarbures et de certains minerais.

L'entrée en vigueur des transferts de compétence est subordonnée à la signature d'une convention entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie. Les conventions de transfert n'ont toujours pas été signées en raison d'une différence d'appréciation du montant de la compensation entre d'une part les services du haut commissaire et d'autre part l'équivalent calédonien de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).

Comme si de rien n'était, le projet de loi de finances pour 2002 prévoit une augmentation de 61,7 % du montant de la dotation globale de compensation, dont le montant total s'élèvera à 2,7 millions d'euros, correspondant à l'indexation sur la DGF et au transfert depuis le budget de l'éducation nationale des sommes relatives à la poursuite du transfert des services du vice rectorat (0,6 million d'euros). On peut se demander à partir de quels crédits va fonctionner le vice-rectorat si les derniers crédits restant au budget de l'éducation nationale viennent rejoindre ceux qui n'ont pas été versés depuis 2000.

D. L'AIDE AU LOGEMENT : LA LIGNE BUDGÉTAIRE UNIQUE (LBU)

Le chapitre 65-01 « aide au logement », connu sous le nom de ligne budgétaire unique (LBU), a trois objets : favoriser la construction de logements neufs ; promouvoir la qualité de l'habitat ; résorber l'habitat insalubre.

Dans ces trois domaines, les besoins sont gigantesques. Le « bleu » relatif au budget de l'outre-mer retient comme indicateurs de performance les données suivantes, relatives à l'année 1997 : 22 % des logements sont surpeuplés ; 2,7 % des logements n'ont pas l'eau courante ; 8,3 % des logements sont sans WC ; 6,8 % des logements sont insalubres.

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer constate que la quasi-totalité des autorisations de programme déléguées sont engagées et considère que « ceci prouve l'importance des besoins et la capacité des DOM à engager de nouvelles opérations ». En 2000, la dotation en loi de finances de la LBU s'établissait à 167,7 millions d'euros et les reports de crédits de 1999 sur 2000 s'élevaient à 0,08 million de francs. Le taux de consommation s'établissait à 96,53 % 1( * ) . En 2001, la dotation en loi de finances initiale était de 205,8 millions d'euros et les reports de 2000 vers 2001 de 9 millions d'euros.

Le tableau ci-dessous montre que depuis 1998 l'augmentation des dépenses s'est accompagnée dans des proportions presque comparables d'une augmentation du nombre de logements neufs ou réhabilités.


1998

1999

2000

2001

Evol. en %

Nombre de logements neufs et réhabilités

174

210

201

208

19,3%

Crédits délégués (CP)

11.808

14.654

13.697

14.668

24,2%

Jusqu'en 2002, le montant des crédits disponibles au titre de la LBU était sans rapport avec le montant de sa dotation en loi de finances initiale. Cela s'expliquait par le fait que les trois quarts des crédits de la « créance de proratisation » venaient alimenter la LBU en cours d'exercice, majorant ainsi le montant de la dotation en loi de finances initiale (en CP) de 71 % en 2000 et de 70 % en 1999. En 2000, la répartition des crédits de la créance de proratisation a permis une majoration de 60 % de la dotation en AP.

L'année 2002 marque la disparition de la créance de proratisation, que le gouvernement s'est engagé à compenser à la LBU. Le projet de loi de finances porpose de porter la dotation en AP de 181 millions d'euros à 255 millions d'euros, soit une progression de 40 %. Pour les AP, la compensation est donc réelle, sachant qu'un tiers de la créance de proratisation avait disparu en 2001.

En CP, la dotation passe de 131,1 millions d'euros à 148,8 millions d'euros, soit une progression de 13 %. La compensation n'est pas opérée s'agissant des CP.

L'analyse de l'évolution des reports de crédits peut conduire à se demander s'il serait pertinent d'augmenter plus le montant des CP. En effet, les reports de 1998 vers 1999 ont été de 3,35 millions d'euros. En 1999, ils s'élevaient à 35,3 millions d'euros. En 2000, le disponible en fin d'exercice s'établissait à 64,49 millions d'euros. Le taux de consommation des crédits était de 76,37 %, contre 85 % en 1999 et 95 % en 1998.

L'origine des reports vient essentiellement du fait que les crédits transférés en cours d'exercice à partir de la « créance de proratisation » concernent un montant identique d'autorisations de programme et de crédits de paiement. Comme tous les crédits de paiement ne peuvent être mandatés au cours de l'année, un stock de reports s'accumule. Avec la disparition de la « créance », cette anomalie disparaîtra progressivement et l'impression que les crédits de paiement sont mal consommés s'atténuera.

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a indiqué que, s'agissant de la LBU, les prescriptions du contrat de gestion n'avaient pas été pénalisantes jusqu'ici car les crédits de paiement ainsi reportés l'auraient été de toute façon. A compter de 2003, cependant, le contrat de gestion se traduira par une réduction des moyens si la dotation en loi de finances n'est pas majorée.

On peut cependant observer que le rythme de réalisation des opérations semble ralentir ces dernières années, ce qui se traduit également par des reports de crédits de paiement.

E. LES FONDS D'INVESTISSEMENT

Le budget de l'outre-mer comporte traditionnellement les crédits de deux fonds d'investissements : le fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (FIDOM) et le fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES). Seuls les chapitres relatifs aux sections générales de ces deux fonds sont dotés en loi de finances (68-01 pour le FIDOM et 68-90 pour le FIDES), les deux sections décentralisées ayant été mises en extinction depuis la loi de finances pour 1997.

A compter de 2002, ces crédits seront complétés par ceux du nouveau fonds de développement mahorais (0,3 million d'euros) et de la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte (2,7 millions d'euros). Ces crédits compètent les crédits d'intervention inscrits au chapitre 41-91.

Les crédits relatifs à Mayotte apparaissent sous la forme de nouveaux articles au sein du chapitre 68-01 relatif au FIDOM. Ce choix est regrettable car les crédits du FIDOM n'ont pas besoin d'être mélangés avec d'autres crédits mais au contraire d'être mieux individualisés, notamment pour faire apparaître la proportion servant à financer les contrats de plan.

Une autre solution pourrait consister à regrouper l'ensemble des crédits contractualisés du FIDOM et du FIDES au sein d'un même chapitre, et d'individualiser par article les dépenses relatives à chacun des départements, territoires et collectivité d'outre-mer signataires d'un contrat de plan.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits du FIDOM s'élèvent à 44,4 millions d'euros, en progression de 16,5 % par rapport à 2001. Les autorisations de programme s'établissent à 51,3 millions d'euros, en diminution de 1,1 %. Cette baisse s'explique par le fait que les ouvertures d'AP sont de même montant chaque année car elles correspondent à la « tranche » annuelle du contrat de plan. En 2002, suite à une modification du contrat de plan de Mayotte, le montant de la tranche est réduit. L'augmentation des CP traduit quand à elle la montée en charge des opérations financées dans le cadre du nouveau contrat de plan.

Les crédits du FIDES passent de 22,2 millions d'euros à 20,5 millions d'euros en CP et restent stables en AP, à 26,5 millions d'euros.

Le FIDOM et le FIDES sont particulièrement pénalisés par la régulation budgétaire dans le cadre des contrats de gestion. S'agissant du FIDOM, l'intégralité des reports constatés de 2000 sur 2001 s'explique par le contrat de gestion, qui portait sur 9,1 millions d'euros, soit 23,8 % de la dotation en loi de finances pour 2000.

S'agissant du FIDES, 49 millions d'euros ont été reportés de 2000 sur 2001, dont 39,6 en application du contrat de gestion.

L'existence de reports de crédits pourrait laisser penser que ces crédits connaissent des problèmes de consommation alors que les reports s'expliquent majoritairement par la régulation budgétaire.

DEUXIÈME PARTIE :

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

A. LE POIDS CROISSANT DES DÉPENSES SOCIALES

1. La disparition de la « créance de proratisation »

L'alignement en deux ans du niveau du revenu minimum d'insertion (RMI) outre-mer se traduit par la disparition, à compter de 2002, de la « créance de proratisation ». Cette « créance » était une enveloppe financière dont le montant correspondait aux sommes « économisées » par l'Etat en raison du niveau plus faible du RMI outre-mer. En cours d'exercice, ses crédits venaient alimenter pour un quart le FEDOM et pour le reste les aides au logement.

Les inconvénients de l'alignement du niveau du RMI sont connus, même si le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur que « l'alignement ne devrait pas avoir un effet déstabilisant sur le contexte socio-économique des DOM, dans la mesure où le gain de pouvoir d'achat n'est pas dissuasif vis à vis de la recherche d'un emploi ».

Le gouvernement s'est engagé à ce que la disparition de la créance de proratisation ne s'accompagne pas d'une diminution des moyens des actions au financement desquelles elle participait. En matière de logement, où les besoins sont énormes, il est difficilement concevable de réduire les sommes disponibles.

La non disparition de la créance de proratisation se traduit néanmoins par une augmentation des dépenses de l'Etat de l'ordre de 122 millions d'euros (800 millions de francs), à laquelle il faut ajouter l'augmentation des dépenses des conseils généraux liées à l'augmentation mécanique du coût du volet « insertion » du RMI.

Pour que les conséquences budgétaires de cette mesure soient véritablement apparentes, il conviendrait que les crédits du RMI, ainsi que ceux consacrés au nouveau revenu de solidarité créé par l'article 27 de la loi d'orientation pour l'outre-mer, figurent au sein du budget de l'outre-mer, et non à celui de l'emploi et de la solidarité.

Il est particulièrement révélateur qu'aucun des deux « jaunes » budgétaires consacrés à l'outre-mer ne retrace, ni ne mentionne, les dépenses liées au RMI.

2. Les dépenses du FEDOM augmentent toujours plus vite que celles du secrétariat d'Etat

Le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer augmente de 39 millions d'euros entre 2001 et 2002. Dans le même temps, les crédits des aides à l'emploi, regroupées au sein du FEDOM, progressent de 102 millions d'euros. A structure constante, elle augmentent de 71 millions d'euros.

Les dépenses du FEDOM ont progressé de 58 % en trois ans et leur part dans les dépenses du secrétariat d'Etat est passée du tiers à près de la moitié.

Le principal facteur d'augmentation de la dépense sont les emplois-jeunes, dont le coût prévu pour 2002 s'élève à 145 millions d'euros . Cependant, l'année 2002 marque aussi la montée en puissance des dispositifs créés par la loi d'orientation pour l'outre-mer, qui coûtent 77,3 millions d'euros . Le coût des nouveaux dispositifs en faveur de Mayotte s'établit à 18,2 millions d'euros .

Le financement de ces nouvelles priorités est très partiellement financé par redéploiement et réduction des sommes consacrées aux dispositifs plus anciens. Le montant des dépenses qui leur sont consacrées a diminué de 20 millions d'euros depuis 1999 alors que celui des nouveaux dispositifs a progressé de 173 millions d'euros.

L'amélioration relative de la conjoncture économique au cours de la période n'a pas permis de faire reculer le montant des sommes consacrées aux emplois aidés. Cependant, elle conduit les services de l'Etat à réorienter les crédits vers les dispositifs en faveur des publics les plus en difficulté. Ainsi, en 2001 des créations de contrats emploi solidarité (CES), de contrat d'insertion par l'activité (CIA) et de contrats emploi consolidés (CEC) ont été « gagées » par la suppression de contrats d'accès à l'emploi et d'emplois jeunes.

S'agissant des emplois-jeunes, qui ont toujours connu des problèmes de recrutement outre-mer comme en témoignent d'importants reports de crédits, on observera que l'accent porte désormais moins sur la création de nouveaux emplois-jeunes que sur la reconversion des titulaires des emplois existants. Dans cette perspective la création par la loi d'orientation sur l'outre-mer du projet initiative jeunes, qui prévoit des aides à la création d'entreprise, va dans le bon sens.

B. DEUX SPÉCIFICITÉS CONTRADICTOIRES DE L'OUTRE-MER

1. Des avantages fiscaux et sociaux qui pourraient améliorer la compétitivité de l'outre-mer

Le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élève à 1.079 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002.

Dans le même temps , l'Etat consacrera un montant très supérieur au financement des différents avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les contribuables implantés outre-mer, qui se répartissent en 1.988 millions d'euros d'avantages fiscaux (13 milliards de francs) et 533 millions d'euros d'exonérations de charges sociales (dont environ 300 millions d'euros liés aux mesures instaurées par la loi d'orientation sur l'outre-mer).

2. Une régime de rémunérations des emplois publics fortement pénalisant

L'outre-mer ne retire pas de ses avantages fiscaux tous le bénéfice que l'on pourrait espérer. La compétitivité des entreprises reste modérée, notamment du fait de la concurrence de pays voisins où les salaires sont très inférieurs, et les prix (notamment les loyers) sont élevés. La croissance démographique absorbe les marges de manoeuvre dégagées là où le dynamisme économique est réel.

Les handicap des économies utramarines sont accentués par le régime de rémunération des fonctionnaires, dont les inconvénients ont été mis en évidence par le rapport « Fragonard », remis au Premier ministre en 1999.

Le rapport Fragonard pointait les inconvénients du système actuel :

- « l'importance des sur-rémunérations dans la sphère publique pèse sur les prix et exerce une influence à la hausse dans le secteur privé ».

- « il est très vraisemblable qu'elles dissuadent les employeurs publics de recruter à hauteur des besoins » ;

- « une partie de ce pouvoir d'achat est recyclé en métropole sous forme d'importations ou d'épargne » ;

- « l'éclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et forte rémunération et un secteur exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous emploi ou en chômage massif est profondément malsain » ;

- « les budgets [ des collectivités locales] sont exposés à la pression de demandes de titularisation d'un nombre élevé d'agents qui demandent que celle-ci se fasse à la valeur majorée actuelle des titulaires ».

Votre rapporteur spécial a demandé au secrétariat d'Etat à l'outre-mer de lui communiquer le coût pour l'Etat des spécificité de l'outre-mer en matière de rémunération des fonctionnaires. Il lui a été répondu qu'il n'était « pas possible de répondre à cette question pour les autres départements ministériels concernés par les affectations outre-mer, faute de disposer de leur consommation des crédits aux paragraphes d'imputation budgétaire ».

Votre rapporteur observe que cette information devrait légitimement figurer dans les « jaunes » budgétaires relatifs à l'outre-mer et constate que, l'année dernière, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait été en mesure de fournir des indications s'agissant des personnels civils :

Coût des surrémunérations outre-mer pour la fonction publique d'Etat en 1999

(en millions de francs)

Les montants des dépenses du ministère de l'éducation nationale et du ministère de l'économie et des finances proviennent de l'agence centrale comptable centrale du trésor. Les autres montants ont été fournis par les ministères. Les données relatives aux militaires sont manquantes.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'article 26 de la loi n° 2000-1027 du 13 décembre 2001 d'orientation pour l'outre-mer prévoit que, « dans un délai de trois mois suivant la promulgation de la présente loi », un décret devra supprimer le titre Ier du décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953, qui fixe le régime des primes d'éloignement des fonctionnaires exerçant leur activité outre-mer.

Près d'un an après l'entrée en vigueur de la loi, le décret n'est pas encore paru.

Il est dommage que la loi ait pris le parti de supprimer les indemnités d'éloignement, versées pendant les premières années d'installation d'outre-mer et qui correspondent à la prise en charge de frais indéniables, plutôt que les surrémunérations proprement dites.

C. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LE FONDS D'INVESTISSEMENT DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER (FIDOM)

Votre rapporteur, s'inscrivant dans une démarche initiée par notre collègue Henri Torre, a procédé au cours de l'année 2001 à un contrôle du fonctionnement du FIDOM.

Les résultats de ce contrôle feront l'objet d'une communication spécifique. Les principales conclusions sont d'une part que les dépenses d'investissement outre-mer ne font l'objet d'aucune évaluation de leur efficacité et que, d'autre part, le fonctionnement du FIDOM déroge aux textes qui le régissent. Il en résulte la nécessité soit de réformer le fonctionnement du FIDOM, soit de modifier les textes.

D. LA MISE EN oeUVRE DES DISPOSITIONS LEGISLATIVES INTERVENUES DEPUIS QUATRE ANS

1. Le nouveau dispositif d'aide fiscale à l'investissement en attente de décrets d'application

L'article 19 de la loi de finances pour 2001 a mis fin au dispositif dit de la « loi Pons » et l'a remplacé par un crédit d'impôt sur le revenu et une réduction du bénéfice imposable au titre de l'impôt sur les sociétés.

Le dispositif de crédit d'impôt sur le revenu créé à cette occasion semble avoir particulièrement séduit le gouvernement puisque le crédit d'impôt proposé dans le cadre du projet de loi sur la Corse en est un décalque.

Malheureusement, près d'un an après le vote de la loi, le nouveau dispositif d'aide fiscale à l'investissement n'est toujours pas entré en vigueur, faute d'accord des autorités communautaires.

En 2001, le coût de la « défiscalisation » a légèrement diminué, de 571 millions d'euros à 518 millions d'euros, car aucun projet nouveau n'a pu être pris en compte.

Le projet de loi de finances pour 2002 anticipe un succès prochain des négociations avec la Commission européenne puisqu'il prévoit une forte augmentation du coût de la « défiscalisation » des investissements outre-mer. Celui-ci passerait de 518 millions d'euros à 723 millions d'euros.

On notera que le nouveau dispositif est considéré par le gouvernement comme susceptible d'avoir un coût supérieur de 25 % à celui de l'ancien.

2. Les ratés des transferts de compétence en Nouvelle Calédonie

La mise en oeuvre des dispositions du nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie semble se dérouler de façon paisible sur le plan politique mais se heurter à des difficultés techniques.

Fin 2001, les crédits ouverts depuis 2000 au titre de la dotation de compensation des transferts de charges n'ont toujours pas été dépensés.

De plus, il apparaît que les clefs de répartition des crédits de la dotation de construction et d'équipement des collèges sont inadaptés à la réalité de l'évolution de la population scolarisée dans les trois provinces calédoniennes. Cette dotation est répartie, selon des modalités fixées par le décret n° 2000-578 du 22 juin 2000, en fonction de la population scolarisable, de la superficie des établissements scolaires et des effectifs scolarisés.

Toutefois, la pondération accordée à ce dernier critères est faible, ce qui se traduit par un manque à gagner pour la province sud, dans laquelle sont scolarisés des enfants résidant dans d'autres provinces. La province sud doit donc consentir un effort financier sans rapport avec les crédits qu'elle reçoit de l'Etat.

3. Le recours abusif à la procédure des ordonnances

Peu après son arrivée au pouvoir, le gouvernement a demandé au Parlement de l'habiliter à modifier par ordonnance le droit applicable outre-mer dans un grand nombre de domaines.

Une première loi d'habilitation est intervenue et a été suivie par le dépôt de projets de loi de ratification, qui ont été examinés et adoptés par les deux assemblées dans des conditions qui auguraient bien de l'avenir.

Malheureusement, les habilitations intervenues par la suite n'ont plus jamais été suivies de l'examen par le Parlement des projets de loi de ratification. Dix-huit ordonnances sont en instance de ratification. Treize nouvelles devraient intervenir en 2002.

La banalisation du recours aux ordonnances ne s'accompagnant pas d'une ratification ultérieure par le Parlement est un phénomène inquiétant. L'outre-mer n'a pas vocation à devenir le domaine réservé du pouvoir exécutif, qui déciderait seul, en dehors de tout contrôle parlementaire, du droit auquel sont soumis nos compatriotes ultramarins.



1 A titre de comparaison, le taux de consommation de l'ensemble des AP s'élevait à 92,84 % en 2000.