Note de présentation des crédits de la Décentralisation pour 2005

M. Michel MERCIER

II. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

A. ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

1. La modification du périmètre des crédits budgétaires

La loi de finances initiale pour 2004 a profondément modifié l'architecture des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, en procédant à une globalisation des dotations de l'Etat au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), dont le montant a ainsi doublé entre 2003 et 2004. Cette globalisation a conduit à transformer une grande part des crédits budgétaires consacrés à la décentralisation en prélèvements sur recettes.

Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique en effet que l'agrégat « collectivités locales » ne reflète que « très partiellement l'effort financier total de l'Etat en faveur des collectivités locales car il convient de rappeler qu'outre la participation de comptes spéciaux du Trésor et de transferts de fiscalité, les subventions et dotations attribuées aux collectivités locales sont financées pour une part sur des crédits budgétaires et majoritairement, par prélèvement sur les recettes de l'Etat ». Ainsi, « depuis 2004, figurent en crédits budgétaires toutes les dotations réparties par voie de subventions et certaines dotations à caractère automatique.

« En 2005, les prélèvements sur recettes s'élèveront à 45,7 milliards d'euros, soit 74 % de l'effort financier total (61,8 milliards d'euros) de l'Etat en faveur des collectivités locales » 1 ( * ) .

Les modifications de la répartition entre crédits budgétaires et prélèvements sur recettes introduites par la loi de finances pour 2004

La loi de finances pour 2004 organise le regroupement dans la DGF de plusieurs dotations ou compensations auparavant autonomes. Sont ainsi basculées dans la DGF, la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle (9 milliards d'euros), la compensation des allègements de fiscalité régionale (1,9 milliard d'euros), le fonds de correction des déséquilibres régionaux (0,06 milliard d'euros), le fonds national de péréquation (0,6 milliard d'euros) et la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (0,2 milliard d'euros).

En outre, l'essentiel de la dotation générale de décentralisation (DGD), soit 95 % des montants dûs au titre de 2003 à chaque département ou région, rejoint également la DGF (5,8 milliards d'euros). Le solde de la DGD, soit 5 % des montants dûs au titre de 2003, est maintenu en crédits budgétaires autonomes.

Parallèlement, il est mis fin au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), ses différentes composantes étant soit intégrées à la DGF (FNP et compensations des baisses de DCTP), soit imputées sur le budget de l'Etat (compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et de redevance des mines, dotation de développement rural).

En sens inverse, la dotation de développement rural, qui figurait auparavant hors du budget du ministère, est désormais inscrite sur ce budget pour un montant de 116 millions d'euros.

Au total, cette réforme modifie assez substantiellement le partage des dotations de l'Etat entre crédits budgétaires et prélèvements sur recettes. La loi de finances initiale pour 2004 conduit à minorer, par rapport à 2003, les crédits budgétaires de 7.501 millions d'euros (essentiellement du fait du basculement de l'essentiel de la DGD et des allègements de fiscalité régionale dans la DGF) et à majorer les prélèvements sur recettes de 7.785 millions d'euros. Au total, le montant de la DGF double, passant de 18,8 milliards d'euros en 2003 (soit 32 % du total des concours financiers) à 36,7 milliards d'euros en 2004 (soit 62 % du total).

Source : bleu budgétaire

2. L'exécution du budget pour les années 2003 et 2004

a) Le titre IV

A l'instar de la plupart des ministères, le ministère de l'intérieur a subi plusieurs mesures de régulation au cours des années 2003 et 2004.

Ainsi, une mesure d'annulation de crédits sur le chapitre 41-56 est intervenue par décret du 14 juin 2004, portant sur 12 millions d'euros (dont 1 million d'euros pour la DGD des communes et des régions et 10 millions pour la DGD des départements). Ces annulations portent sur des crédits reportés depuis plusieurs années et non utilisés, et n'ont donc pas emporté d'effet sur la gestion des crédits en 2004. Une seconde mesure d'annulation a été prévue par décret du 9 septembre 2004, pour un montant de 6 millions d'euros (4 millions d'euros pour la DGD des communes et 2 millions d'euros pour la DGD des départements. Cette mesure a eu pour objet d'annuler des crédits reportés sur la gestion 2004 et relatifs, d'une part, au concours particulier en faveur des bibliothèques municipales (4 millions d'euros) et, d'autre part, au concours particulier relatif aux ports maritimes, de commerce et de pêche (2 millions d'euros).

Par ailleurs, le total des gels sur ce chapitre 41-56 s'élève à 102,32 millions d'euros, soit :

- 2 millions d'euros pour la DGD des communes s'agissant des crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2004 ;

- 100,32 millions d'euros (dont 12,07 millions d'euros pour la DGD des communes, 79,23 millions d'euros pour la DGD des départements et 3,03 millions d'euros pour la DGD des régions).

On rappellera que le chapitre 41-56 est inscrit à l'état H de la loi de finances, permettant ainsi le report de crédits non utilisés sur l'exercice budgétaire suivant.

Les reports constatés en 2004 sur le chapitre 41-56 correspondent pour partie (65,76 millions d'euros) à des crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2003 au titre de diverses mesures de régularisation des droits d'option des personnels (6,57 millions d'euros), de l'ajustement de la compensation aux départements, au titre de 2002 et 2003, de la perte de ressources fiscales consécutive aux exonérations de la vignette automobile prévues par l'article 24 de la loi de finances initiale pour 2002 (56,15 millions d'euros), ainsi que de la compensation, au titre de 2003, des charges résultant du transfert du réseau routier national à la région de Martinique (3,03 millions d'euros).

Ces crédits sont donc reportés et consommés au cours de l'exercice suivant.

Les crédits non utilisés et ne correspondant pas à une ouverture en loi de finances rectificative pour 2003 sont dus à des règles particulières de gestion des concours particuliers de la DGD, qui prévoient notamment un étalement sur deux ans des subventions à verser au titre d'une année. En effet, les textes disposent que les crédits mis en répartition correspondent aux crédits ouverts en loi de finances initiale majorés des reports constatés l'année précédente.

Ainsi les reports de 2003 vers 2004 sur le chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur sont constitués à hauteur de 65,76 millions d'euros, de crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2003, de 47,61 millions d'euros, de crédits liés aux spécificités de la gestion des concours particulier, pour un total de crédits reportés vers 2004 de 113,37 millions d'euros.

b) Le titre VI

Sur l'article 60 du chapitre 67-50 (programme de sécurité dans les établissements scolaires), les reports de crédits de paiement de 2002 vers 2003 avaient fait l'objet de mesures de gel à hauteur de 6,76 millions d'euros et de mesures d'annulation pour un montant de 14,5 millions d'euros.

Au titre de l'exercice 2003, un montant de 17,66 millions d'euros a été annulé et 0,87 million d'euros ont été transférés vers l'article 90.

Sur l'article 90 (autres opérations), aucun gel n'est intervenu en 2003. Au 15 septembre 2004,des crédits de paiement, d'un montant de 1,27 million d'euros, sont actuellement gelés.

Sur le chapitre 67-52 (dotation globale d'équipement et dotation de développement rural), le montant des crédits gelés de la DGE s'élevait à 147,8 millions d'euros en 2003. Par ailleurs, le décret du 14 mars 2003 a annulé des crédits à hauteur de 27 millions d'euros en crédits de paiement, imputés à l'article 20 (DGE des communes). Une seconde annulation est intervenue par décret du 3 octobre 2003 à hauteur de 5 millions d'euros, imputés pour 3 millions d'euros sur l'article 10 et pour 2 millions d'euros, sur l'article 20 (DGE des communes).

Le ministère de l'intérieur précise que « toutefois, ces annulations ayant été effectuées sur les crédits gelés n'ont pas entraîné de tension particulière sur la gestion de l'exercice ». Il indique que, au 15 septembre 2004, le montant des gels s'élevait à 35,74 millions d'euros sur l'article 30 (DGE des départements - 1 ère part) et 50,08 millions d'euros sur l'article 40 (DGE des départements - 2 ème part).

Pour la dotation de développement rural (DDR), des crédits de paiement pour 11,5 millions d'euros avaient fait l'objet d'un gel, sur lesquels 11 millions d'euros ont été annulés par décret du 9 septembre 2004.

S'agissant du chapitre 67-56 relatif aux dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges (DRES et DDEC), les mesures de gel, s'élevant à 17,57 millions d'euros en 2003, ont porté sur les crédits de report 2002, non versés à quatre collectivités territoriales (trois départements et une région) pour des raisons techniques. Ces reports, rétablis en 2004, ont été à nouveau gelés au titre de cet exercice.

Un million d'euros a été annulé sur l'article 20 (dotation départementale d'équipement des collèges). Par conséquent, le ministère de l'intérieur considère qu'il « manquera 0,93 million d'euros sur cet article pour verser à trois départements les sommes qui leur sont dues au titre de la compensation financière du transfert des charges d'investissement des collèges ».

3. Les grandes lignes du projet de budget pour 2005

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les crédits de l'agrégat 21 « Collectivités locales » ne représentent plus désormais que 2.811 millions d'euros, en augmentation de 101,3 millions d'euros par rapport à l'année 2004. Ce montant représente seulement 20,8 % du total des crédits inscrits sur le projet de budget du ministère de l'intérieur.

Les dépenses d'intervention (titre IV) progressent de 67,6 millions d'euros, en progression de 7,1 % par rapport à l'année 2004, tandis que les subventions d'investissement augmentent de 33,7 millions d'euros en crédits de paiement, en progression de 1,8 %.

Le montant des autorisations de programme demandées pour l'année 2005 s'élève à 2.020 millions d'euros. Il est inférieur de 1,3 % à celui demandé en 2004.

B. LES DOTATIONS DE COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

1. La dotation générale de décentralisation (DGD)

La dotation générale de décentralisation (DGD) est inscrite sur les chapitres 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, et 41-57, s'agissant de la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse. Elle progresse de 55,86 millions d'euros, soit + 8,71 %, pour le chapitre 41-56, et de 11,76 millions d'euros, soit + 4,99 %, pour le chapitre 41-57.

On rappellera que l'article 1614-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que cette dotation évolue comme la dotation globale de fonctionnement , soit + 3,29 % en 2005. Cette actualisation du montant de la dotation générale de décentralisation, d'un taux égal à celui de la dotation globale de fonctionnement, en application de l'article 1614-1 du code général des collectivités territoriales, se traduit, dans le projet de budget pour 2005, par :

- une augmentation de 22,24 millions d'euros de la dotation générale de décentralisation (article 41-56 du budget du ministère de l'intérieur) ;

- une augmentation de 7,88 millions d'euros de la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse (article 41-57 du budget du ministère de l'intérieur).

Pour autant, la progression de la DGD constatée n'est pas identique à celle de la DGF, car elle fait l'objet chaque année d'ajustements et de mesures nouvelles pour tenir compte de l'évolution de la répartition des compétences et des personnels entre l'Etat et les collectivités territoriales . Les mesures d'ajustement concernent principalement les régularisations des mouvements afférents aux partages de services opérés en application de la loi du 11 octobre 1985 (DDASS, DDAF, DDE) et de la loi du 2 décembre 1992 relative au partage des services déconcentrés de l'équipement.

Les mesures nouvelles enregistrées ont trait d'une part, aux prévisions initiales des transferts à effectuer, en 2005, dans le cadre de la poursuite de la prise en charge par l'Etat et les départements des personnels des services placés sous leur autorité (DDASS, DDAF, DDE) et d'autre part, à la mise en oeuvre, à compter du 1 er janvier 2005, de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cependant, en application des dispositions de l'article 119 de ladite loi, la compensation financière des transferts s'opèrera, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature (produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et de la taxe sur les conventions d'assurance, en particulier).

Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2005, la DGD fait l'objet des mesures d'ajustement suivantes :

- ajustements de la contrepartie de la prise en charge, pour les exercices 2003 et 2005, des personnels des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, du solde entre le montant des dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition de l'Etat par les départements et le montant de dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition des départements par l'Etat : - 0,083 million d'euros ;

- ajustements de la contrepartie de la prise en charge, pour les exercices 2003 à 2005, des personnels des directions départementales des affaires sanitaires et sociales, du solde entre le montant des dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition de l'Etat par les régions et le montant de dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition des régions par l'Etat : - 0,073 million d'euros ;

- ajustements de la contrepartie de la prise en charge, pour les exercices 2004 et 2005, des personnels des directions départementales de l'équipement, du solde entre le montant des dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition de l'Etat par les départements et le montant de dépenses de personnel correspondant aux agents mis à la disposition des départements par l'Etat : + 12,55 millions d'euros ;

- contrepartie de la prise en charge des dépenses de fonctionnement et d'équipement relatives aux directions départementales de l'équipement : - 0,62 million d'euros ;

- crédits correspondant à la prise en charge des dépenses de fonctionnement et d'équipement relatives aux instituts de formation des maîtres : - 0,36 million d'euros.

Enfin, la dotation générale de décentralisation sert de support au financement de certains transferts de compétences prévus par les lois n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales et n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse. Ainsi, figurent dans le projet de budget pour 2005 :

- l'inscription des crédits relatifs au fonctionnement et à l'équipement des collèges et des lycées antérieurement pris en charge par l'Etat (en application des articles 84 et 121 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales précitée), pour un montant de 6,71 millions d'euros ;

- l'inscription des crédits relatifs à l'entretien de la voirie nationale de la ville de Paris (en application de l'article 25 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales précitée), pour un montant de 13,86 millions d'euros ;

- l'ajustement des abondements, inscrits dans les lois de finances initiales pour 2002 et 2003, de la DGD de la collectivité territoriale de Corse, destiné à compenser les transferts de compétences prévus par la loi précitée relative à la Corse, pour un montant de 0,89 million d'euros 2 ( * ) ;

- l'abondement de la DGD de la collectivité territoriale de Corse destiné à compenser les transferts de personnels prévus par la loi précitée relative à la Corse, pour un montant de 2,95 millions d'euros 3 ( * ) .

Enfin, les crédits de la DGD sont majorés de 1,63 million d'euros en conséquence d'un transfert de crédits en provenance du ministère de l'Education nationale relatifs à la compensation, pour la collectivité départementale de Mayotte, du transfert de la compétence de l'organisation des transports scolaires prévu par la loi n° 2001-612 du 11 juillet 2001.

Les crédits des dotations générales de décentralisation s'établissent donc comme suit dans le projet de loi de finances pour 2005 :

Evolution des crédits des dotations générale de décentralisation (DGD) entre 2004 et 2005

(en millions d'euros)

Lignes budgétaires

Loi de finances pour 2004

Projet de loi de finances pour 2005

Evolution 2005 / 2004

Chapitre 41-56 : dotation générale de décentralisation, dont :

641,62

697,49

+ 8,7 %

Art. 10 : communes

181,72

202,02

+ 11,2 %

Art. 20 : départements

121,31

138,81

+ 14,4 %

Art. 30 : régions

338,59

356,66

+ 5,3 %

Chapitre 41-57 : dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse, dont :

235,80

247,56

+ 5,0 %

Art. 10 : compensation pour divers transferts de compétences

67,37

73,59

+ 9,2 %

Art. 20 : dotation de continuité territoriale

168,43

173,97

+ 3,3 %

Art. 30 : offices de développement agricole et rural et d'équipement hydraulique

-

-

-

Total DGD (chapitre 41-56 et 41-57)

877,42

945,04

+ 7,7 %

Source : bleu budgétaire

On rappellera qu'il convient d'ajouter les dotations générales de décentralisation inscrites sur le budget des autres ministères. Ainsi, la DGD du ministère de la culture s'élève, pour l'année 2005, à 170,16 millions d'euros, dont 9,51 millions d'euros au titre de la Corse, ce qui aboutit finalement à une DGD gérée par le ministère de l'intérieur de 1.115,21 millions d'euros. La DGD « formation professionnelle » atteint 2.052,51 millions d'euros.

2. Les dotations d'équipement scolaire

Les crédits de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) sont inscrits au chapitre 67-54 du budget du ministère de l'intérieur. Ils sont indexés sur l'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, dont le taux d'évolution pour 2005 est de 3 %.

Le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe (FCBF) des administrations publiques est calculé chaque année dans le cadre des comptes nationaux établis par l'INSEE. L'évolution de la FCBF des administrations publiques depuis 1993 figure dans le tableau ci-après.

Evolution annuelle de la formation brute de capital fixe des administrations publiques entre 1993 et 2003

(en %)

Année

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003
(1)

2004
(2)

FBCF

-2,9

+1,1

-1,5

+1,1

-4,9

+1,7

+7,3

+13

+1,3

+1,7

+7,4

+3,7

Source : INSEE

(1) Le taux prévisionnel d'évolution de la FCBF des administrations publiques, était, pour l'année 2003, de 2,6 %.

(2) Prévision.

Ce taux est appliqué au montant des autorisations de programme de 2004 et conduit à prévoir, pour l'année 2005, 615,72 millions d'euros pour la DRES et 305,76 millions d'euros pour la DDEC.

En crédits de paiement, les crédits de la DRES progressent de 18,36 millions (soit + 3,15 %) et s'établissent à 600,41 millions d'euros, tandis que les crédits de la DDEC progressent de 9,12 millions d'euros (soit également + 3,15 %) et s'établissent à 298,16 millions d'euros.

a) La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC)

La DDEC est répartie entre les régions en fonction de critères reflétant pour 70 % de la dotation la capacité d'accueil des établissements (soit à raison de 30 % proportionnellement à la superficie développée hors oeuvre totale des collèges, plus 15 % pour les seuls collèges construits avant 1973, de 5 %, proportionnellement à la superficie des classes mobiles, et de 20 % proportionnellement aux effectifs des élèves des collèges publics) et pour 30 %, l'évolution de la population scolarisable (soit à raison de 25 % proportionnellement au nombre de naissances constatées dans la région entre la septième et la quatrième année précédant l'année d'attribution de la dotation, et de 5 %, en fonction du rapport des effectifs des élèves des collèges publics à la superficie développée hors oeuvre totale de ces collèges, lorsque ce rapport pour l'ensemble des départements de la région excède le rapport des mêmes paramètres au plan national) 4 ( * ) .

Ces critères sont actualisés tous les ans par le ministère de l'éducation nationale.

L'enveloppe régionale est ensuite répartie entre les départements de la région par la conférence des présidents de conseils généraux.

Le taux de couverture par la DDEC des dépenses des d'équipement des collèges de chaque département s'élevait à 15,20 % pour l'année 2002. A partir des budgets primitifs pour 2003 et 2004, il peut être évalué, respectivement, à 14,34 % et à 13,19 %. Le tableau ci-après retrace l'évolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des départements depuis 1994 (pour les années 2003 et 2004, il s'agit de prévisions réalisées à partir des budgets primitifs).

Evolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des départements par la DDEC entre 1994 et 2004

(en %)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

On constate donc une diminution du taux de couverture des dépenses des départements par la DDEC. Toutefois, cette évolution masque des divergences importantes selon les départements. En effet, sans tenir compte des départements d'outre-mer, qui bénéficient de taux de couverture supérieurs à la moyenne 5 ( * ) , on constate que les taux de couverture varient entre 5,3 % et 68,9 % en 2003 et entre 3,7 % et 82,3 % en 2004.

b) La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

La dotation régionale d'équipement scolaire est répartie en fonction de critères reflétant pour 60 % de la dotation la capacité d'accueil des établissements (soit à raison de 30 % proportionnellement à la superficie développé hors oeuvre totale des bâtiments scolaires, plus 5 % pour ceux construits avant 1973, de 5 %, proportionnellement à la superficie des classes mobiles, de 5 %, proportionnellement aux effectifs du second cycle général long des établissements publics et des classes préparatoires aux grandes écoles et de 5 % pour ceux des établissements publics et des sections de techniciens supérieurs et de 10 % proportionnellement aux effectifs du second cycle technique court des établissements publics) et pour 40 % l'évolution de la population scolarisable (répartis à raison de 25 % proportionnellement au nombre de naissances constatées dans la région entre la dixième et la sixième année précédant l'année d'attribution de la dotation et de 15 %, proportionnellement aux retards de scolarisation constatés dans la région.

Ces critères sont actualisés tous les ans par le ministère de l'éducation nationale.

Le taux de couverture des dépenses d'équipement scolaire par la DRES s'élevait à 28,47 % pour l'année 2002. A partir des budgets primitifs pour 2003 et 2004, il peut être évalué, respectivement, à 27,33 % et à 27,83 %. Le tableau ci-après retrace l'évolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des départements depuis 1994 (pour les années 2003 et 2004, il s'agit de prévisions réalisées à partir des budgets primitifs).

Evolution du taux de couverture des dépenses d'investissement des régions par la DRES entre 1994 et 2004

(en %)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

On constate donc une relative stabilité de la couverture des dépenses d'investissement des régions par la DRES. Toutefois, cette évolution masque des divergences importantes selon les départements. En effet, sans tenir compte des départements d'outre-mer, qui bénéficient de taux de couverture supérieurs à la moyenne (voire supérieur à 100 % certaines années), on constate que les taux de couverture varient entre 14,4 % et 44,3 % en 2002, entre 14,4 % et 44,3 % en 2003 et entre 14,4 % et 58 % en 2004.

C. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT ET LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL

Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) et la dotation de développement rural (DDR) sont retracés sur le chapitre 67-52 du budget du ministère de l'intérieur. Ils sont indexés sur l'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, dont le taux prévisionnel d'évolution est établi à 3 % pour l'année 2005.

1. La dotation globale d'équipement

La DGE s'élève, en autorisations de programmes (AP) à 931,602 millions d'euros (soit 441,37 millions d'euros pour la DGE des communes et 490,23 millions d'euros pour la DGE des départements). En crédits de paiement, elle s'élève à 378 millions d'euros pour les communes et à 428,39 millions d'euros pour les départements.

a) La DGE des communes

Pour la DGE des communes, les autorisations de programme (AP) ouvertes en loi de finances initiale sont réparties en totalité sous forme d'enveloppes départementales et notifiées localement aux bénéficiaires par arrêté préfectoral. Les crédits de paiement (CP) sont versés aux bénéficiaires sous la forme d'avances au commencement d'exécution de l'opération, le solde étant versé au fur et à mesure de la réalisation de l'opération. La consommation des CP dépend donc de l'avancement des opérations subventionnées

Le montant de l'avance a été fixé à 30 % par le décret n° 2002-1522 du 23 décembre 2002 relatif aux modalités d'attribution de la DGE des communes.

En 2003, les CP délégués se sont élevés à 356,88 millions d'euros pour des crédits ouverts de 431,44 millions d'euros, soit 82,7 %. Les crédits sans emploi se sont élevés à 3,30 millions d'euros, représentant une consommation de 99 %.

Au 15 septembre 2004, les CP délégués correspondent à la totalité des crédits ouverts soit 354,56 millions d'euros pour des crédits ouverts de 354,57 millions d'euros.

On rappellera que jusqu'au budget 2001, les crédits étaient ouverts pour un même montant en AP et CP, alors que les CP étaient consommés progressivement. De ce fait, le montant des CP disponibles à la fin de chaque année a augmenté régulièrement, ainsi qu'indiqué dans le tableau ci-après.

Evolution des reports de crédits sur la DGE des communes de 1997 à 2001

(en millions d'euros)

Année

Fin 1997

Fin 1998

Fin 1999

Fin 2000

Fin 2001

Montant des CP reportés sur l'année suivante

259,4

333,2

390,5

427,3

472,6

Afin d'éviter le gonflement des crédits de report, il a été décidé, à compter de 2002, de réduire le niveau d'ouverture des CP par rapport aux AP, en le rapportant à 50 %. Le montant des CP ouverts en 2002 s'est élevé ainsi à 175,30 millions d'euros (pour des AP s'élevant à 417,38 millions d'euros), en 2003, à 176,81 millions d'euros (pour 413,23 millions d'euros en AP) et en 2004, à 246,53 millions d'euros (pour 428,52 millions d'euros en AP). Les CP prévus pour 2005 s'élèvent à 378 millions d'euros.

Ce principe a permis de ramener, à la fin de l'année 2002, le montant des CP reportés à 283,625 millions d'euros et à la fin de l'année 2003, à 78 millions d'euros. Il ne pénalise toutefois pas les collectivités locales dont les besoins sont couverts, outre les CP ouverts en loi de finances initiale, par les CP disponibles en fin de gestion et reportés sur la gestion suivante.

b) La DGE des départements

Pour la DGE des départements, les crédits sont versés en totalité en AP et en CP  aux bénéficiaires :

- pour la fraction principale des 1 ère et 2 ème parts, à la fin de chaque trimestre, par application d'un taux de concours sur le montant figurant dans les états de mandatement présentés par les bénéficiaires ;

- pour les dotations spécifiques (fraction voirie, majorations « potentiel fiscal » et « aménagement foncier »), dès que les crédits - dont les montants attribués à chaque département sont calculés au niveau central - ont été délégués au niveau local.

Les fractions principales des 1 ère et 2 ème parts étant versées sur la base d'un taux de concours, les crédits correspondants sont délégués sous forme de provision lors de l'année en cours, le solde étant versé l'année suivante. La fraction « voirie » et les majorations « aménagement foncier » et « potentiel fiscal » dues aux départements sont, pour leur part, calculées dès l'année en cours, les crédits étant délégués en totalité aux préfectures pour être versés aux bénéficiaires.

En 2003, les CP délégués se sont élevés à 463,79 millions d'euros pour des crédits ouverts de 532,10 millions d'euros soit 87,6 %. Les crédits sans emploi se sont élevés à 15,91 millions d'euros, représentant une consommation de 96,5 %.

Au 15 septembre 2004, les CP délégués s'élèvent à 462,55 millions d'euros pour des crédits ouverts de 548,37 millions d'euros.

La consommation des crédits dépend de l'importance des investissements réalisés par les bénéficiaires, sur lesquels sont appliqués des taux de concours. En outre, les états de mandatement du 4 ème trimestre étant présentés au début de l'année suivante, ce trimestre est traditionnellement payé sur la gestion suivante, ce qui génère inévitablement des reports de crédits. Ainsi, les crédits reportés sur 2004 s'élèvent à 84,22 millions d'euros.

2. La dotation de développement rural (DDR)

La dotation de développement rural (DDR) est destinée à soutenir des projets de développement économique et social ou des actions en faveur des espaces naturels, proposés par les groupements de communes à fiscalité propre. Une liste de projets éligibles est arrêtée par le Préfet, après consultation pour avis d'une commission départementale composée d'élus. Le montant de la subvention accordée relève de la décision du Préfet. L'évaluation des projets s'opère en tenant compte soit de l'augmentation attendue des bases de fiscalité directe locale, soit des créations d'emplois attendue sur le territoire concerné.

L'attribution de la DDR fait l'objet d'un arrêté préfectoral. Des acomptes peuvent être versés au commencement de la réalisation du projet, et au fur et à mesure de l'avancement des travaux, le solde étant attribué une fois l'opération achevée.

Bilan de l'utilisation des crédits affectés au titre de la DDR entre 2002 et 2004

(en euros)

Année

Crédits notifiés

Reliquats des années antérieures ou récupération de crédits sur des opérations annulées reportées sur l'exercice

Montant total des crédits DDR à utiliser

Crédits consommés

Pourcentage des crédits affectés en 2003

2002

113.571.174

55.553.031

169.124.205

125.553.784

74,24 %

2003

113.507.751

60.691.904

174.199.655

145.531.718

83,54 %

2004

113.449.663

-

-

-

-

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Il convient de souligner la forte augmentation de la consommation des crédits : le taux de consommation s'est ainsi élevé en 2003 à 83,54 %, contre 74,24 % en 2002 et 72,93 % en 2001.

Le projet de budget du ministère de l'intérieur pour 2005 prévoit une dotation de 119,59 millions d'euros de crédits en autorisations de programme et de 117,57 millions d'euros en crédits de paiement.

D. LE PROGRAMME EXCEPTIONNEL D'INVESTISSEMENTS POUR LA CORSE

1. Les principes généraux applicables au programme exceptionnel d'investissements

Les crédits relatifs au programme exceptionnel d'investissements (PEI) pour la Corse figurent sur une ligne budgétaire unique, au chapitre 67-50, article 40, du budget du ministère de l'intérieur. Cette ligne budgétaire unique permet d'assurer la fongibilité des crédits dans le cadre de ce programme d'investissement.

Il convient de rappeler que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse a prévu, dans son article 53, la mise en place d'un programme exceptionnel d'investissement (PEI), d'une durée de quinze ans, destiné à combler les retards d'équipements de la Corse. Il comporte trois axes d'actions prioritaires :

- renforcer les infrastructures de base de la Corse ;

- améliorer les services collectifs ;

- mettre en valeur l'espace régional.

Ce programme d'un montant global de 1.940,68 millions d'euros est financé conjointement par l'Etat et les collectivités territoriales de Corse, la contribution de l'Etat ne pouvant excéder 70 % de son coût total. Le préfet de Corse et les élus de la Collectivité territoriale de Corse ont arrêté, de façon générale, dans une convention-cadre, la programmation des opérations couvrant la période 2000 à 2015, et, de façon plus précise, dans une convention d'application signée le 26 octobre 2002, la programmation des investissements à réaliser pour les années 2003 à 2006.

Dans le cadre de cette première convention d'application, le mandat de négociation donné au préfet de Corse l'autorisait à engager l'Etat dans la limite d'un montant total d'opérations au plus égal à 25 % de l'estimation globale des besoins à satisfaire sur la durée du programme, soit un maximum de 485 millions d'euros, ce qui, au taux de 70 %, représente une contribution maximale de l'Etat de 339,5 millions pour cette période.

2. L'exécution du programme pour l'année 2003 et la programmation afférente à l'année 2004

a) Les opérations du programmes exceptionnel d'investissements pour la Corse en 2003

D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, les crédits transférés au titre de la tranche du PEI correspondant à l'année 2003 se sont élevés à 42,32 millions d'euros en AP et 7,64 millions d'euros en CP. Dix-sept projets d'investissement ont pu être lancés en 2003 pour un montant de 44 millions d'euros, dont 34,77 millions d'euros d'AP engagées et 1,21 million d'euros mandatés. Le taux de consommation des crédits a été supérieur à 90 % de l'enveloppe des crédits transférés sur la ligne budgétaire unique, soit plus de 82 % du montant total des crédits délégués en 2003 par les ministères au titre du PEI.

Le premier axe du programme d'investissement, consacré au renforcement des infrastructures de base de la Corse, est le plus important : le volume des dépenses qui lui est consacré correspond à 356,09 millions d'euros au titre de la première convention d'application 2002-2006, soit environ 74 % de l'enveloppe prévue pour cette période. Pour l'année 2003, cet axe est ainsi le premier poste d'engagement des crédits avec 31,22 millions d'euros, soit près de 90 % des autorisations de programme engagées.

Les dépenses au titre de l'année 2003 ont ainsi été consacrées à hauteur de 2,04 millions d'euros à des projets en matière d'eau potable, de 30,42 millions d'euros pour le domaine des transports et de 7,56 millions d'euros à des projets en matière d'éducation et de formation, s'agissant du premier axe précité.

Sur le troisième axe, relatif à la mise en valeur de l'espace régional, le niveau des crédits programmes au titre de la part de l'Etat en 2003 s'élève à 4,1 millions d'euros en ce qui concerne l'agriculture et le développement rural, et à 1,07 million d'euros dans le domaine du développement urbain.

b) Les opérations prévues pour l'année 2004

Pour l'année 2004, la participation de l'Etat au PEI est supérieure à celle de 2003 : les crédits transférés en 2004 sont de 43,20 millions d'euros en AP et 23,45 millions d'euros en CP contre 42,32 millions d'euros en AP et 7,64 millions d'euros en CP pour 2003.

Dans le calendrier des opérations de transfert de crédits, il est à noter un réel progrès puisqu'en 2004, l'arrêté de transfert global des crédits destinés à alimenter la ligne budgétaire unique a été publié au mois d'avril, facilitant ainsi la mise en oeuvre des opérations au niveau local.

En juillet 2004, le niveau de la programmation des opérations engagées au niveau local s'élevait à 21,98 millions d'euros avec une répartition par axe de mesures qui s'articule comme suit :

- axe I : 17,95 millions d'euros dont 4,48 millions d'euros pour le volet « transports », 7,05 millions d'euros pour le volet « éducation et formation » et 6,42 millions d'euros pour le volet « eau et assainissement » ;

- axe II : 3,01 millions d'euros, dont 1,83 million d'euros pour le volet « santé » et 1,18 million d'euros pour le volet « sport » ;

- axe III : 1,02 million d'euros pour le volet « agriculture et développement rural ».

3. Les perspectives du programme exceptionnel d'investissements pour la Corse pour l'année 2005

A compter de l'année 2005, les participations au PEI des ministères contributeurs seront inscrites dans les lettres plafonds de façon forfaitaire et en base. La mise en place de ce dispositif répond à une demande du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales qui, depuis le lancement du PEI, a toujours préconisé une alimentation de la ligne budgétaire unique qui ne soit pas le résultat de négociations au fil de l'année. Il favorisera, d'une part, l'émergence d'un abondement rapide de la ligne budgétaire unique en début d'année et, d'autre part, évitera les difficultés liées à un examen de chacune des opérations d'investissement programmées par le préfet de Corse au titre de l'année considérée.

Par ailleurs, l'ensemble des crédits de l'Etat destiné à financer le programme exceptionnel d'investissement pour la Corse sera dorénavant transféré sur la ligne budgétaire unique du PEI, à l'exception du fonds national de développement du sport (FNDS), dont les crédits continueront à transiter par un compte spécial du Trésor. Ainsi les opérations antérieurement financées par l'intermédiaire du fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) et du fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) sont, à compter de l'exercice 2004, inscrites sur le budget des départements ministériels de tutelle correspondants.

Dés 2005, le montant de l'enveloppe de crédits qui a été arrêté en réunion interministérielle et qui sera transférée en base sur la ligne budgétaire unique (hors FNDS) s'élèvera annuellement à 33,48 millions d'euros en CP et 33,78 millions d'euros en AP. Cet arbitrage ne remet toutefois pas en cause la capacité, pour le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, à la demande du préfet de Corse, de solliciter en cas de besoin un abondement supplémentaire de crédits en cours d'année.

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les autorisations de programme afférentes au programme exceptionnel d'investissements pour la Corse s'élèvent à 38,46 millions d'euros, et les crédits de paiement, à 31,81 millions d'euros.

E. LES AUTRES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT

1. La reconstruction des ponts détruits par faits de guerre

Le principe du financement par l'Etat du coût de reconstruction des ponts détruits par faits de guerre était posé par la loi du 28 octobre 1946, dont l'article 2 prévoyait que « les dommages certains, matériels et directs causés aux biens immobiliers ou mobiliers par les faits de guerre dans tous les départements français et dans les territoires d'outre-mer relevant du ministère de la France d'outre-mer ouvrent droit à réparation intégrale ».

Le rapport relatif aux ponts détruits par faits de guerre et non encore reconstruits en ouvrages définitifs ainsi qu'à l'exécution du chaptire 67-50, remis aux deux assemblées parlementaires en janvier 2002, conformément à l'article 127 de la loi de finances pour 2001, faisait apparaître une liste de 13 ponts dont la reconstruction était jugée prioritaire sur le plan local.

La reconstruction à l'identique de ces ponts est, de ce fait, financée à 100 % sur le chapitre 67-50. Les crédits ont été mis en place en gestion 2002 pour un montant de 4,73 millions d'euros en autorisations de programme. Le tableau ci-après précise les opérations financées sur l'article 22 du chapitre 67-50 du budget du ministère de l'intérieur.

Les reconstructions en cours des ponts détruits pour faits de guerre

Département

Montant (en euros)

Ponts

Calvados

602.174

ponts de Carel (St Pierre sur Dives), de l'Orbiquet (Orbec) et des Bordeaux (St Denis de Méré)

Manche

533.572

ponts de Fourneaux et de la laiterie du Périers (St Martin d'Aubigny)

Meuse

609.796

pont de Quincy-Landzécourt

Moselle

533.572

pont du moulin à Niderviller

Orne

236.296

pont de Cahan

Nord-pas-de-Calais

1.054.948

pont de Thiennes (communes d'Aire sur la Lys et de Thiennes)

Vosges

1.158.613

Ponts d'Autrey, du cheneau (Rochesson), de Clairegoutte (Fraize) et des Bazures (Ban sur Meurthe)

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

L'article 73 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2002 ayant supprimé le dispositif précité issu de la loi du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre, la reconstruction des autres ponts relève désormais du droit commun. La reconstruction des ponts situés dans les départements du Calvados, de la Meuse, de l'Orne et des Vosges sera achevée en 2004. Les ponts à reconstruire dans la Manche, le Pas-de-Calais et en Moselle devraient être achevés en 2005.

Le projet de loi de finances pour 2005 n'a pas prévu de dotation pour cette ligne de crédits.

2. Le regroupement communal

Des majorations de subventions sont attribuées aux communes fusionnées dans les conditions prévues aux articles L. 2335-6 à L. 2335-8 du code général des collectivités territoriales.

Ces majorations ont été instaurées par la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes et sont imputées sur une ligne spécifique du ministère de l'intérieur (chapitre 67-50, article 70). Elles sont accordées pendant 5 ans après la date de la fusion.

Afin de permettre d'honorer les demandes susceptibles d'être présentées, un crédit de 0,76 million d'euros a été ouvert en autorisations de programme en loi de finances pour 2001. S'agissant des crédits de paiement, un virement interne au sein du chapitre 67-50 de 0,5 million d'euros a été effectué en gestion 2002.

Les crédits sont délégués aux préfectures au vu des besoins exprimés. En 2004, les demandes intervenues à ce jour concernent les fusions de Cherbourg-Octeville dans la Manche (91.998 euros) et Nueil-les Aubiers dans les Deux-Sèvres (5.849 euros). Les crédits délégués en 2002 et 2003 concernent uniquement l'année 2002 au cours de laquelle 158.525 d'euros en crédits de paiement ont été versés à la commune de Cherbourg-Octeville.

Le projet de loi de finances pour 2005 n'a pas prévu de dotation pour cette ligne de crédits.

3. Le programme de sécurité dans les établissements scolaires

Le plan quinquennal, ouvert sur ce chapitre en 1994, a été clôturé le 30 mars 2000, avec report-limite au 31 décembre 2001 de la date d'affectation des autorisations de programme concernant le radon. Le programme de mise en sécurité des établissements scolaires inclut :

- les opérations de recherche d'amiante et le désamiantage dans les écoles, les collèges et les lycées concernés par ce problème ;

- les opérations de recherche de radon dans les écoles, les collèges et les lycées, et les travaux de protection y afférents ;

- les opérations inscrites dans le plan de partition des collèges, dispositif retenu pour lutter contre la violence dans les gros collèges ;

- des aides exceptionnelles pour des opérations de construction ou de rénovation d'établissements scolaires, dans la mesure où ces travaux s'inscrivaient dans le plan de mise en sécurité des établissements scolaires.

Aucun crédit n'est inscrit sur cet article en loi de finances depuis 2001. Cette ligne budgétaire est alimentée depuis cette date par les seuls crédits de paiement reportés d'une année sur l'autre. Ces crédits sont nécessaires au mandatement des tranches prévisionnelles de travaux correspondant à l'exercice en cours, la totalité des autorisations de programme ayant été engagée au plan local entre 1994 et 2001.

Le montant des crédits 2002 reportés en 2003 s'élevait à 56,2 millions d'euros et 13,2 millions d'euros de crédits ont été consommés (soit 37,85% des crédits délégués en 2003) ; 14,5 millions d'euros ont été annulés dans le cadre des mesures de régulation budgétaire.

Les crédits 2003 reportés en 2004 (28,48 millions d'euros) ont également fait l'objet d'une annulation de 17,66 millions d'euros et d'un transfert de 0,87 million d'euros vers l'article 90.

Le solde des crédits dédiés au plan quinquennal, soit 9,94 millions d'euros, a été soumis au gel budgétaire. Aussi, hormis une délégation de 0,047 million d'euros, aucune demande de crédits de paiement formulée par les préfectures n'a pu, pour l'heure, être satisfaite.

Le projet de loi de finances pour 2005 n'a pas prévu de dotation pour cette ligne de crédits.

4. La subvention d'équipement aux services départementaux d'incendie et de secours

La subvention d'équipement aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), dont les crédits sont retracés au chapitre 67-50, article 80, du budget du ministère de l'intérieur, ne figure pas dans l'agrégat relatif aux collectivités territoriales. Il constitue toutefois une subvention d'équipement importante pour permettre aux collectivités territoriales, et notamment, aux départements, de supporter les charges liées aux SDIS.

Le fonds d'aide à l'investissement des SDIS a été créé par l'article 129 de la loi de finances pour 2003. L'article 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « les crédits du fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours sont attribués aux services départementaux d'incendie et de secours, par les préfets de zone de défense dont ils ressortent, sous la forme de subventions pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle d'investissement et concourant au financement des systèmes de communication ou à la mise en oeuvre des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (...).

« Une commission instituée auprès du préfet de zone de défense et composée de représentants des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours fixe chaque année la liste des différentes catégories d'opérations prioritaires pouvant bénéficier de subventions du fonds et, dans les limites fixées par décret, les taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'entre elles (...) ».

Le fonds a été doté initialement de 45 millions d'euros en autorisations de programme et crédits de paiement en 2003. Un préciput de 1 million d'euros a été réservé aux SDIS expérimentateurs du système de communication ACROPOL.

Pour l'année 2004, le fonds d'aide à l'investissement des SDIS est doté de 54 millions d'euros en autorisation de programme et de 45 millions d'euros en crédits de paiement, un préciput étant réservé, comme en 2003, au programme ANTARES (ACROPOL adapté à la sécurité civile) et fixé à 3 millions d'euros.

Toutefois, les crédits délégués en février 2004 (pour un montant de 33 millions d'euros) pour solder l'exercice 2003 ont été imputés sur les crédits de paiement prévus pour 2004. Dès lors, dans un premier temps, seuls 20 millions d'euros ont pu être répartis en AP pour l'exercice 2004. C'est pourquoi, pour l'exercice 2005, un rattrapage de crédits de paiement a été demandé et obtenu. Le FAI progressera donc en 2005 de 19,25 millions d'euros en crédits de paiement par rapport à 2004 (+ 42,7 %). Cette mesure est d'autant plus nécessaire que la loi relative à la modernisation de la sécurité civile a étendu le bénéfice du fonds d'aide à l'investissement des SDIS à la ville de Marseille et à la collectivité départementale de Mayotte.

Pour l'année 2005, le projet de budget du ministère de l'intérieur prévoit donc 61,45 millions d'euros en autorisation de programme et 65 millions d'euros en crédits de paiement pour les subventions d'équipement aux SDIS.

* 1 Bleu budgétaire « Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales », présentation de l'agrégat 21 « Collectivités locales », page 118.

* 2 Cet ajustement consolide, au sein de la DGD, le droit à compensation, en valeur 2005, tel que défini par l'arrêté du 27 juillet 2004 constatant le montant des charges financières résultant pour la collectivité territoriale de Corse des compétences transférées par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

* 3 Cette compensation financière des transferts de personnel est conforme aux conventions signées entre le représentant de l'Etat et le président du conseil exécutif de Corse, signées le 30 octobre 2003 et approuvées par arrêtés interministériels du 29 décembre 2003.

* 4 On notera toutefois que les modalités de répartition sont différentes, s'agissant des régions d'outre-mer. En particulier, l'article L. 3442-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que « la part des crédits consacrés à l'ensemble des départements d'outre-mer est au moins égale à celle constatée à la date du transfert de compétences ». Par ailleurs, en application de l'article L. 4434-7 du même code, « dans chaque région d'outre-mer, le conseil régional et le conseil général peuvent, par convention passée entre la région et le département, modifier le montant des sommes qu'ils perçoivent respectivement au titre de la dotation régionale d'équipement scolaire et de la dotation départementale d'équipement des collèges. Cet accord est notifié au représentant de l'Etat. Le montant de la dotation revenant à chaque collectivité est modifié en conséquence ».

* 5 Le taux de couverture des investissements dans les collèges par la DDEC dépassait même 100 % en Guyane, pour l'année 2003.