Mission

M. Roger BESSE

I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial, dans un premier temps, s'est attaché à présenter dans son ensemble la mission « Politiques des territoires », qui associe le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer d'une part, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire d'autre part.

Pour 2006, cette mission interministérielle , composée de six programmes, représente :

- 864,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement (soit 0,25 % des autorisations d'engagement du budget général de l'Etat) ;

- 701,8 millions d'euros de crédits de paiement (soit 0,21 % des crédits de paiement du budget général de l'Etat) ;

- 1.549 emplois en équivalent temps plein travaillé (soit 0,06 % des plafonds d'emplois inscrits au budget général de l'Etat pour 2006).

Par ailleurs, au titre de la mission, sont prévus en 2006 :

- 28,7 millions d'euros de fonds de concours en autorisations d'engagement ;

- 33,8 millions d'euros de fonds de concours en crédits de paiement ;

- plus de 2,625 milliards d'euros de dépenses fiscales , représentant l'équivalent de 3,75 fois les crédits de paiement de la mission.

La mission « Politique des territoires » retrace notamment trois grandes politiques sectorielles :

1.- la politique de l'urbanisme , organisée autour de trois grands axes : d'une part, le soutien des pôles de développement d'intérêt national (patrimoine foncier de l'Etat, villes nouvelles, grandes opérations d'urbanisme) ; d'autre part, le soutien aux politiques urbanistiques locales (élaboration des schémas de cohérence territoriale, volet foncier des contrats de plan Etat-régions, établissements publics fonciers) ; enfin, le soutien aux organismes et réseaux professionnels du secteur (dont les agences de l'urbanisme) ;

2.- le coeur de la politique de l'aménagement du territoire , dans une triple perspective : le développement de l'attractivité des territoires (pôles de compétitivité, prime d'aménagement du territoire, agence française pour les investissements internationaux et agences régionales de développement économique, contrats de site) ; le renforcement de la solidarité entre les territoires (contrats de plan Etat-régions, actions diverses en faveur du développement territorial) ; le soutien apporté aux grands projets interministériels d'aménagement ainsi qu'à la politique des massifs.

A cet égard, votre rapporteur spécial salue l'impulsion forte donnée à l'aménagement du territoire par la mise en place des pôles de compétitivité. Il tient cependant à exprimer son inquiétude quant à l'effet de décalage aggravé qui risque de s'ensuivre, entre les territoires labellisés et ceux, économiquement fragiles, qui ne pourront l'être, en particulier en milieu rural.

3.- la politique du tourisme , dans ses trois composantes : la promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire (l'action du GIE Maison de la France notamment) ; le soutien à l'économie du tourisme (dont les expertises menées par le GIP ODIT France) ; le développement de l'accès aux vacances (notamment des personnes handicapées, des jeunes en difficulté et des personnes démunies)

Votre rapporteur spécial, dans un second temps, a analysé l'un après l'autre les six programmes qui constituent la présente mission, d'un triple point de vue :

1°- en ce qui concerne l'organisation des programmes .

Sur ce plan, quatre des six programmes de la mission appellent des observations.

Il s'agit, d'une part, du programme 222, « Stratégie en matière d'équipement » . Compte tenu, notamment, de la complexité du périmètre de ce programme, il est envisagé de transférer, en 2007, l'ensemble de ses crédits dans le programme 217 « Conduite des politiques d'équipement » de la mission « Transports ». Votre rapporteur spécial estime que l'opération, en effet, contribuerait à une meilleure lisibilité budgétaire.

Il s'agit, d'autre part, du programme 159, « Information géographique et cartographique » . Dans la mesure où ce programme s'appuie sur un opérateur unique, l'Institut géographique national (IGN), il a été placé sous la responsabilité du directeur général de cet institut. Afin d'éviter la position ambiguë qui en résulte pour celui-ci, et pour restituer aux services du ministère chargé de l'équipement la responsabilité du programme, l'Assemblée nationale a adopté un amendement transférant dans le programme 159 les crédits relatifs à l'information géographique et cartographique dudit ministère (60.800 euros), inscrits dans le programme 222 « Stratégie en matière d'équipement » . Votre rapporteur spécial approuve cette initiative.

Il s'agit encore du programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont la cohérence n'est pas certaine. Sans doute, ce programme présente des spécificités, qui font d'ailleurs de lui une sorte de programme « interministériel », chacune des actions qui le compose étant proposée par les préfets de région, et ses ressources budgétaires se trouvant en fait retranchées des programmes où elles auraient eu vocation à apparaître. Toutefois, le rattachement pour 2006 dans le PITE, sous la forme de l'action 8 de ce programme, de l'« accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes », paraît discutable à votre rapporteur spécial, dans la mesure où il existe, au sein de la mission « Solidarité et intégration », un programme spécifiquement dédiée à l'« accueil des étrangers et intégration ».

Enfin, et dans une moindre mesure, il s'agit du programme 112, « Aménagement du territoire », dont l'action 3, « Identification des enjeux d'aménagement du territoire et grands projets interministériels » ne présente pas une cohérence très claire aux yeux de votre rapporteur spécial. En particulier, la distinction entre les grands projets interministériels et les actions du PITE précité n'apparaît pas avec évidence.

2°- en ce qui concerne les crédits demandés pour 2006 , votre rapporteur spécial relève que, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005 :

- les crédits de paiement du programme 222, « Stratégie en matière d'équipement » (99,47 millions d'euros), sont en hausse de 5,92 %. La hausse profite principalement à l'action 2 du programme, « Ecoles, pilotage des services et de l'encadrement ».

- les crédits de paiement du programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » (92,35 millions d'euros), apparaissent en hausse de 17,97 %. Toutefois, cette hausse est essentiellement due à l'augmentation des crédits de l'action 6, « Soutien au programme » et résulte du changement de périmètre de certains postes budgétaires et du « rebasage » de certaines dépenses.

- les crédits de paiement du programme 159, « Information géographique et cartographique » (75 millions d'euros), sont en baisse de 1,92 % . Cette baisse s'inscrit dans le cadre de la convention d'objectifs et de moyens passée entre l'Etat et l'IGN.

- les crédits de paiement du programme 223 « Tourisme » (78,29 millions d'euros) se caractérisent par leur stabilité (ils n'enregistrent qu'une baisse de 0,3 %). Votre rapporteur spécial souligne, cependant, la nécessité de faire face à la récente dégradation du solde touristique de la France (- 14,5 % en 2003 ; - 15,7 % en 2004).

- les crédits de paiement du programme 112 « Aménagement du territoire » (275,5 millions d'euros), dont votre rapporteur spécial déplore que le PAP ne détaille pas la ventilation par dispositif retracé au sein de chaque action , connaissent une hausse de 3,56 % . Cette hausse, toutefois, résultant de l'augmentation des crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, masque un recul sensible des crédits affectés à la prime d'aménagement du territoire (- 17,78 % en crédits de paiement) et des mesures d'assistance technique relevant de l'action 2 du programme, « Développement territorial et solidarité » (- 18,37 ).

Pour mémoire ici, il est rappelé que le PITE représente 81,17 millions d'euros, en crédits de paiement, pour 2006.

3°- quant à la mesure de la performance des programmes .

A cet égard, votre rapporteur spécial estime qu' aucun des programmes qui composent la mission « Politique des territoires », à l'exception du programme 159, « Information géographique et cartographique », ne donne entièrement satisfaction .

Les mesures de la performance des programmes s'avèrent généralement, au moins, perfectibles les objectifs et indicateurs associés au PITE singulièrement .

Certaines de ces mesures, en outre, sont mal établies faute que tous les indicateurs prévus aient été renseignés pour le présent projet de loi de finances (outre le PITE, c'est notamment le cas des programmes  222, « Stratégie en matière d'équipement », et 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique »).

Aussi, votre rapporteur spécial souhaite vivement que la stratégie de performance des programmes en cause soit améliorée pour les prochains projets de loi de finances.

Sous réserve de ces observations, votre rapporteur spécial vous propose l' adoption des crédits de la mission « Politique des territoires ».

L'article 49 de la LOLF fixe au 10 octobre la date limite de réponse aux questionnaires budgétaires. A cette date, le pourcentage de réponses était de 60 %.

PREMIÈRE PARTIE :

VUE D'ENSEMBLE DE LA MISSION

I. PRÉSENTATION D'ENSEMBLE DE LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES »

A. UNE MISSION INTERMINISTÉRIELLE COMPOSÉE DE 6 PROGRAMMES

1. L'architecture de la mission

La mission « Politique des territoires » comprend 6 programmes et constitue une mission interministérielle . Elle associe deux ministères :

- d'une part, le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (MTETM), pour 4 programmes :

- le programme 222, « Stratégie en matière d'équipement », composé de 7 actions ;

- le programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », composé de 6 actions ;

- le programme 159, « Information géographique et cartographique », composé de 2 actions ;

- le programme 223, « Tourisme », composé de 4 actions ;

- d'autre part, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (MIAT), pour 2 programmes :

- le programme 112, « Aménagement du territoire », composé de 4 actions ;

- le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat », composé de 8 actions, dont la gestion a été confiée au MIAT par le Premier ministre.

2. La répartition des crédits demandés pour la mission en 2006

Le tableau suivant indique, pour chacun des programmes composant la mission, le montant des crédits budgétaires demandés pour 2006, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), et celui du plafond d'emplois autorisé correspondant, en équivalent temps plein travaillé (ETPT).

Les crédits pour 2006 des programmes de la mission « Politiques des territoires »

(en euros)

Programmes

AE

CP

Part des CP de la mission

ETPT

Part des ETPT de la mission

222 Stratégie en matière d'équipement

99.463.772

99.473.772

14,17 %

847

54,68 %

113 Aménagement, urbanisme et ingénierie publique

93.452.786

92.357.000

13,16 %

259

16,72 %

159 Information géographique et cartographique

75.000.000

75.000.000

10,68 %

0

0 %

223 Tourisme

79.788.000

78.298.000

11,16 %

326

21,05 %

112 Aménagement du territoire

382.013.650

275.507.650

39,26 %

117

7,55 %

162 Interventions territoriales de l'Etat

134.827.560

81.174.280

11,56 %

0

0 %

Totaux

864.545.768

701.810.702

100 %

1.549

100 %

Source : présent projet de loi de finances

Conformément à l'article 5 de la LOLF, les crédits de la mission sont repris sous les titres 2 (Dépenses de personnel), 3 (Dépenses de fonctionnement), 5 (Dépenses d'investissement) et 6 (Dépenses d'intervention), comme le graphique suivant le représente :

Source : présent projet de loi de finances

B. LES GRANDS ENJEUX FINANCIERS DE LA MISSION POUR 2006

Au plan d'ensemble de la mission, votre rapporteur spécial souhaite mettre en relief les enjeux financiers suivants.

1. En termes de plafonds d'emplois

La mission « Politique des territoires », pour 2006, représente 1.549 emplois en ETPT. Ces emplois sont répartis entre les programmes de la mission comme indiqué dans le tableau ci-dessus (cf. A). Ils sont par ailleurs répartis comme suit entre les deux ministères concernés :

- 1.432 ETPT pour le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer , soit 1,53 % du plafond global d'emplois du MTETM (93.215 ETPT) :

- 847 ETPT au titre du programme 222, « Stratégie en matière d'équipement » ;

- 259 ETPT au titre du programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » ;

- 326 ETPT au titre du programme 223, « Tourisme » ;

- 117 ETPT pour le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire (au titre du programme 112, « Aménagement du territoire »), soit 0,06 % du plafond global d'emplois de ce ministère (185.984 ETPT).

Les ETPT de la mission « Politique des territoires » représentent 0,06 % de l'ensemble des plafonds d'emplois inscrits au budget général de l'Etat pour 2006 (2.338.584 ETPT).

2. En termes de crédits budgétaires

La mission « Politique des territoires », pour 2006, représente :

- 864,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement , soit 0,25 % du total des AE des missions du budget général de l'Etat (343,26 milliards d'euros demandés) ;

- 701,8 millions d'euros de crédits de paiement , soit 0,21 % du total des CP des missions du budget général de l'Etat (334,46 milliards d'euros demandés).

Ces crédits sont répartis entre les programmes de la mission comme indiqué dans le tableau ci-dessus (cf. A). Ils font de la mission « Politique des territoires », en volume, une « petite » mission du budget général de l'Etat, comme le représente le graphique suivant :

Les CP des missions du budget général

dans le projet de loi de finances pour 2006

(en milliards d'euros)

Source : projet de loi de finances pour 2006

3. En termes de fonds de concours

Pour 2006, au titre de la mission « Politiques des territoires », sont attendus :

- près de 28,7 millions d'euros de fonds de concours en autorisation d'engagement , soit l'équivalent de 3,32 % des AE de la mission ;

- 33,8 millions d'euros de fonds de concours en crédits de paiement , soit l'équivalent de 4,82 % des CP de la mission.

Les fonds de concours (FC) de la mission « Politique des territoires » représentent 0,84 % des FC attendus au bénéfice des CP du budget général de l'Etat en 2006 (environ 4 milliards d'euros). Ils sont répartis entre les programmes de la mission comme l'indique le tableau ci-après.

Les fonds de concours attendus pour 2006

au titre de la mission « Politiques des territoires »

(en euros)

Programmes

FC en AE

Equivalent en AE

FC en CP

Equivalent en CP

222 Stratégie en matière d'équipement

1 .230.000

1,24 %

1.230 .000

1,24 %

113 Aménagement, urbanisme et ingénierie publique

11.245.000

12,03 %

26.480.000

28,67 %

159 Information géographique et cartographique

0

0 %

0

0 %

223 Tourisme

1.670.000

2,09 %

1.670.000

2,13 %

112 Aménagement du territoire

350.000

0,09 %

350.000

0,13 %

162 Interventions territoriales de l'Etat

14.200.000

10,53 %

4.100.000

5,05 %

Totaux pour la mission

28.695.000

3,32 %

33.830.000

4,82 %

Source : présent projet de loi de finances

Votre rapporteur spécial se félicite de l'inscription du montant des fonds de concours au présent projet de loi de finances, information qui améliore la visibilité de la mission. Toutefois, pour l'avenir, il souhaite que soit également précisée l'origine de ces fonds .

4. En termes de dépenses fiscales

Pour 2006, plus de 2,625 milliards d'euros de dépenses fiscales sont estimés contribuer aux finalités poursuivies par les programmes de la mission « Politique des territoires », soit l'équivalent de 3,75 fois les crédits de paiement demandés au titre de cette mission. Ces dépenses sont :

- s'agissant du programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » , une seule catégorie de dépenses fiscales, à titre principal, mais pour une somme présentée comme « non chiffrable » ;

- s'agissant du programme 223, « Tourisme » , 8 catégories de dépenses fiscales, dont 6 à titre principal, représentant au total 1,746 milliard d'euros ;

- s'agissant du programme 112, « Aménagement du territoire » , 24 catégories de dépenses fiscales, dont 20 à titre principal, représentant au total plus de 879 millions d'euros (montant auquel il faut ajouter celui de 4 catégories de dépenses fiscales dont le coût est estimé à moins de 0,5 million d'euros, et celui de 4 catégories de dépenses fiscales présentées comme « non chiffrables ») 1 ( * ) .

C. LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA MISSION POUR 2006

Au plan d'ensemble de la mission, votre rapporteur spécial souhaite mettre en relief les orientations suivantes, qui touchent aux politiques respectivement conduites en matière d'urbanisme, d'aménagement du territoire, et de tourisme.

1. L'urbanisme

L 'action 1, « Urbanisme, planification et aménagement », du programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », programme par ailleurs composé de cinq autres actions (cf. infra ), permet le financement des trois grands axes de la politique menée l'Etat, en 2006, en matière d'urbanisme : d'une part, le soutien des pôles de développement d'intérêt national ; d'autre part, le soutien aux politiques urbanistiques locales ; enfin, le soutien aux organismes et réseaux professionnels du secteur.

a) Le soutien des pôles de développement d'intérêt national

Ce soutien concerne :

(1) Le patrimoine foncier de l'Etat

L'Etat, en vue de satisfaire les besoins d'urbanisation des villes nouvelles et d'autres secteurs jugés prioritaires, s'est porté acquéreur de terrains, au moyen du budget de l'urbanisme ou d'anciens comptes d'affectation spéciale (notamment le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France [FARIF], clôturé en 2000). Ce patrimoine, aujourd'hui, représente près de 5.600 hectares en Ile-de-France, où il est géré, pour le compte de l'Etat, par l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) ; hors de l'Ile-de-France, il représente environ 6.000 hectares, sa gestion étant assurée par les directions départementales de l'équipement (DDE) ou par des établissements publics.

Pour 2006, 4 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 39,2 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005, permettront d'assurer l'entretien de ces terrains, et d'acquitter l'ensemble des taxes et des impôts auxquels ils sont assujettis. Ces crédits incluent les honoraires et les frais de gestion dus par l'Etat à l'AFTRP. Par ailleurs, il doit être procédé à quelques acquisitions dans les villes nouvelles ou des espaces couverts par des zones d'aménagement différé (ZAD), financées au moyen de recettes ce cession de terrains acquis antérieurement.

En effet, dans les grandes agglomérations et en Ile-de-France, où le marché immobilier est particulièrement tendu, le gouvernement a décidé de faire concourir les terrains publics à l'accroissement de l'offre foncière . En 2004, un délégué ministériel à l'action foncière a été nommé, chargé de coordonner l'ensemble des actions nécessaires à la mobilisation et à la mise sur le marché des terrains de l'Etat disponibles, affectés aux services de l'équipement ou aux organismes publics relevant de la tutelle du ministère, notamment Réseau ferré de France (RFF), la SNCF, la RATP et l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). La mobilisation, d'ici à 2007, de 130 hectares, permettant de réaliser 5.000 logements, a été fixé comme objectif ; l'extension de cette action hors de l'Ile-de-France et aux autres ministères est en cours 2 ( * ) . Votre rapporteur spécial se félicite de cette initiative, qui devrait permettre de mieux répondre à la très forte demande de logements, notamment en Ile-de-France ; il sera attentif aux réalisations effectives.

(2) Les villes nouvelles

Opérations d'intérêt national instaurées dans les années 1970, les villes nouvelles sont désormais engagées, pour cinq s'entre elles, dans un processus d'évolution vers le droit commun des ensembles urbains (Cergy-Pontoise, Evry, L'Isle-d'Abeau, Rives de l'Étang de Berre, Saint-Quentin-en-Yvelines) ; seules Marne-la-Vallée et Sénart devraient conserver plus longuement leur statut spécifique. Ces dernières villes, en effet, engendrent en moyenne plus de 2.750 logements nouveaux par an, nécessitant des investissements lourds en infrastructures et superstructures d'accompagnement, dont le financement, assuré en grande partie par les collectivités supports, pèse sur leurs équilibres budgétaires.

En matière d'investissement, l'aide de l'Etat aux villes nouvelles prend la forme d' acquisitions de terrains et, surtout, d' aménagements des voiries primaires . Ces dépenses, retracées par le programme 113, devraient représenter, en 2006, 5,935 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,625 millions d'euros en crédits de paiement, complétés par le produit, estimé à 6 millions d'euros, des cessions de terrains acquis au moyen de l'ancien FARIF, précité. L'Etat et la région Île-de-France cofinancent à parité, dans le cadre du contrat de plan Etat-région (CPER) 2000-2006, l'aménagement des voiries primaires ; la participation de la région Île-de-France est rattachée au programme 113 au titre de fonds de concours.

(3) Les grandes opérations d'urbanisme

Les « grandes opérations d'urbanisme » désignent de grands projets de développement urbain, essentiellement la restructuration de quartiers en difficultés ou délaissés par les anciennes industries. Les contributions de l'Etat en ce domaine, régies par des protocoles conclus avec les collectivités locales concernées, prennent la forme de subventions aux établissements publics d'aménagement créés pour mener à bien ces opérations.

Concrètement, trois projets sont financés à ce titre en 2006 :

- Plaine de France , qui concerne plus de 300 km 2 des portes de Paris à Roissy et vise à promouvoir le développement économique et la mixité sociale d'un territoire dévalorisé, notamment en raison de l'insuffisante réutilisation des friches industrielles et des coupures linéaires liées aux infrastructures de transport. En 2006, la subvention de l'Etat devrait s'élever à 933.000 euros en autorisations d'engagement et à 1,73 million d'euros en crédits de paiement .

- Euroméditerranée , opération d'aménagement urbain du centre de Marseille, destinée à promouvoir le rayonnement et la compétitivité de la métropole dans la Méditerranée, et à conduire une politique de renouvellement urbain sur un périmètre très dense, marqué par de profondes difficultés sociales. Le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 a approuvé le lancement d'une troisième phase d'Euroméditerranée (2007-2012), d'un coût prévisionnel de 110 millions d'euros, cofinancé avec les collectivités locales. En 2006, la subvention de l'Etat devrait être de 4,725 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 4,525 millions d'euros en crédits de paiement .

- Saint-Etienne , projet d'urbanisme visant à contrer la perte d'activité et d'attractivité de cette agglomération, décidé par le CIADT du 14 septembre 2004, et qui portera sur l'amélioration de la qualité de l'habitat et de la qualité urbaine (aménagement d'espaces publics, démolition de 5.000 logements en 15 ans), le développement économique, et le renforcement du positionnement culturel de la ville. Une première phase, sur la période 2006-2010, nécessite un financement public de 120 millions d'euros, dont 50 % par l'Etat ; en 2006, une première dotation de 200.000 euros sera versée à l'établissement qui sera créé afin de financer les études préliminaires du projet. L'Etat contribuera, en outre, à une première tranche d'investissements, à hauteur de 2 millions d'euros .

b) Le soutien aux politiques locales d'urbanisme

L 'aide apportée en 2006 aux collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de leurs politiques foncières, de planification et d'aménagement urbain est destinée à la mise en oeuvre de la convention foncière Etat/région Ile-de-France , aux engagements pris dans le cadre des contrats de développement de Saint-Quentin-en-Yvelines et de Cergy-Pontoise , à la contractualisation avec les régions hors Ile-de-France au titre du volet foncier des CPER, enfin au soutien apporté suivant le dispositif créé par la loi « urbanisme et habitat 3 ( * ) » et applicable du 1 er janvier 2004 au 31 décembre 2007 pour l' élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

En 2006, ce volet de la politique urbanistique de l'Etat devrait bénéficier, au total, de 34,582 millions d'euros, montant décomposé en une dotation de 11,582 millions d'euros en autorisations d'engagement inscrite dans le programme 113 et en une prévision de recettes estimées à 23 millions d'euros, issues d'un prélèvement opéré par l'Etat sur la trésorerie des établissements publics d'aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines, actuellement en liquidation. Le projet annuel de performance (PAP) du programme 113 précise que l'essentiel de la dotation budgétaire (près de 9,3 millions d'euros de crédits de paiement ) viendra en couverture d'engagements antérieurs, seuls 15 % devant être destinés au financement des engagements prévus en 2006.

(1) Le soutien à l'élaboration des SCOT

La hausse de la dotation de soutien aux politiques locales d'urbanisme par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005 (de 69 % pour les autorisations d'engagements et de 24,5 % pour les crédits de paiement) est essentiellement due à la montée en puissance du financement de l'aide à l'élaboration des SCOT : 215 de des schémas se trouvent en cours de procédure ; 4 millions d'euros en AE et 2,5 millions d'euros en CP sont prévus à cet effet.

(2) Le volet foncier des contrats de plan Etat-régions

La quatrième génération de CPER, pour 19 régions , comprend un volet relatif à l'urbanisme, qui finance des interventions relatives au foncier, des études et des moyens d'ingénierie (dont les agences de l'urbanisme, cf. ci-après, c ), ainsi que des interventions spécifiques aux villes nouvelles d'Ile-de-France (cf. ci-après également, c ). Sur la période 2000-2006, ce volet représente 234,09 millions d'euros, soit 231,97 millions d'euros au titre des CPER au sens strict et 2,12 millions d'euros au titre d'autres programmes contractualisés (dont les conventions de massifs). La région Île-de-France représente, à elle seule, 62 % des crédits (107,5 millions d'euros).

(3) Les établissements publics fonciers

Le PAP du programme 113 mentionne que 2 millions d'euros sont prévus pour financer l'aide au démarrage de nouveaux établissements publics fonciers (EPF 4 ( * ) ) locaux, destinés à permettre l'accélération de la construction de logements. Cependant, en vue d'éviter de renforcer la complexité des structures intervenant dans le domaine foncier, où sont déjà compétents les services déconcentrés de l'équipement, les agences d'urbanisme (cf. ci-après, c ) et les communautés d'agglomérations, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Louis Giscard d'Estaing au nom de la commission des finances, le 8 novembre 2005, a adopté un amendement tendant à supprimer ces crédits.

Votre rapporteur spécial souscrit à cette mesure. Aussi, dans l'hypothèse où l'amendement précité ne serait pas maintenu au terme de la première lecture du présent projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, il proposerait à votre commission des finances de rétablir la suppression des crédits correspondants.

c) Le soutien aux organismes et réseaux professionnels

Le soutien apport é concerne ici :

(1) Les agences de l'urbanisme

Au nombre de 44 actuellement, les agences de l'urbanisme ont pour mission de faciliter une meilleure prise en compte de la complexité des problèmes des agglomérations et des phénomènes urbains. Elles mènent une activité de diagnostic et d'observation, de conduite de réflexion avec les différents acteurs concernés (Etat, collectivités territoriales, chambres consulaires notamment), de proposition de politiques d'aménagement et de développement et de conception des outils pour les mettre en oeuvre.

Le CIADT du 9 juillet 2001 a confirmé l'engagement de l'Etat dans la création, pour la période 2000-2006, d'une quinzaine d'agences d'urbanisme dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants ou dans celles qui présentent des enjeux particuliers.

Les agences bénéficient d'une subvention de l'Etat, calculée à partir d'un barème, actualisé annuellement, qui prend en compte le nombre de communes adhérentes, directement ou par le biais des établissements publics de coopération intercommunale. En 2006, cette subvention devrait s'élever à 10,34 millions d'euros , contre 9,62 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2005, soit une augmentation de 7,5 %, justifiée par la création d'agences nouvelles (à Nice et à Amiens en 2005, à Caen et à Béthune et 2006).

(2) Les associations représentatives

Afin d'aider la structuration des réseaux professionnels intervenant dans les secteurs de l'urbanisme et de l'aménagement, et d'accroître la qualification de leurs membres, l'Etat soutient chaque année le fonctionnement de six associations représentatives des principales professions concernées . La dotation prévue pour 2006 s'élève, au total, à 160.000 euros .

(3) Les architectes et paysagistes conseils

On dénombre actuellement 103 architectes conseils et 99 paysagistes conseils, professionnels exerçant à titre libéral et qui, placés auprès des DDE ou des directions d'administration centrale, peuvent porter un jugement autorisé sur les projets d'architecture ou d'urbanisme les plus importants ou les plus complexes, notamment de renouvellement urbain, et sur la prise en compte du paysage dans les projets d'aménagement. Dans le cadre de la réorganisation des services déconcentrés de l'équipement, une circulaire redéfinissant le rôle et les missions des architectes et des paysagistes conseils est en cours d'élaboration et devrait paraître en 2006. Par ailleurs, un recrutement devrait être organisé pour disposer d'un vivier suffisant de professionnels.

En 2006, 900.000 euros devraient être inscrits dans le programme 113 afin de financer les frais de déplacements et autres indemnités de ces experts, soit une augmentation de 0,4 % par rapport à 2005. Les crédits de vacation afférents, toutefois, se trouvent retracés dans le programme 217, « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », de la mission « Transports 5 ( * ) » . Votre rapporteur spécial regrette cette complexité de répartition.

2. L'aménagement du territoire

a) Une politique beaucoup plus vaste que la mission

A l 'instar du budget, auquel il succède, de l'aménagement du territoire dans la nomenclature issue de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le programme 112 « Aménagement du territoire » ne retrace pas loin s'en faut toute la politique d'aménagement du territoire conduite par l'Etat , qui se trouve naturellement au carrefour de nombreuses politiques publiques.

Cette politique, en application de l 'article 132 de la loi de finances pour 1992 (loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991) fait l'objet d'un « jaune » budgétaire, annexé au présent projet de loi de finances. Ce document révèle qu'en 2006, en plus des crédits inscrits au programme 112 (275,5 millions demandés en CP), près de 4,35 milliards d'euros (en CP) bénéficieront à l'aménagement du territoire, demandés au titres d'autres programmes 6 ( * ) ; soit un effort budgétaire total, en ce domaine, de près de 5,23 milliards d'euros (en CP).

Les cr édits du programme 112 ne représentent que 5,25 % environ de cet effort, et ceux de la mission « Politique des territoires » 6,5 % environ (compte tenu des contributions à l'aménagement du territoire du programme 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » soit 53,13 millions d'euros, et du programme 223, « Tourisme » soit 13 millions d'euros). Encore faut-il y adjoindre plus de 8,55 milliards d'euros attendus au titre des fonds européens .

b) La participation de la mission à l'aménagement du territoire

L e programme 112 , composé de quatre actions (cf. infra ), vise prioritairement à développer, pour 2006, d'une part, l'attractivité des territoires et, d'autre part, la solidarité entre les territoires. Il retrace également des crédits consacrés à de grands projets interministériels d'aménagement, et la politique des massifs.

(1) Le développement de l'attractivité des territoires

En ce qui concerne l 'objectif d'attractivité des territoires, cinq dispositifs majeurs sont financés par le programme 112 (dans le cadre de son action 1 ) :

(a) Les pôles de compétitivité

La création des pôles de compétitivité , annoncée lors du CIADT du 14 septembre 2004, a été concrétisé par le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire ( CIACT , nouvelle forme du CIADT) du 14 octobre 2005 . Le gouvernement a validé 55 des 66 projets de pôles de compétitivité . Ces pôles de compétitivité sont repartis sur l'ensemble du territoire national et concernent des secteurs industriels variés. Les premiers contrats de pôles devraient être signés d'ici la fin de l'année 2005 et bénéficier dès le début de l'année 2006 des financements prévus.

Le financement des pôles de compétitivité, prévu lors du CIADT du 14 septembre 2004 et précisé lors du CIACT du 14 octobre 2005, sur 3 ans, est retracé dans le tableau suivant :

Le financement des pôles de compétitivité

(en milions d'euros)

Sur trois ans

Animation

Intervention

Total

Etat

33

364,5

397,5

Organismes et agences

3

Au moins 800

au moins 800

Total

36

au moins 1.164

au moins 1.200

Exonération et allègement de charges

300

1.500

Source : DATAR

Il convient de préciser que les projets non retenus, ne répondant pas aux critères des pôles de compétitivités, seront orientés vers d'autres dispositifs de soutien aux réseaux d'entreprises : pôles d'excellence, notamment ruraux ; systèmes productifs locaux ; actions collectives des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), etc. Par ailleurs, les préfets ont été chargés d'identifier les projets de qualité qui pourraient apparaître dans les mois à venir et, le cas échéant, d'aider à l'émergence de futurs pôles de compétitivité qui seront labellisés en CIACT.

Votre rapporteur spécial salue l'impulsion forte donnée à la politique d'aménagement du territoire par la mise en place des pôles de compétitivité. Il tient cependant à exprimer son inquiétude quant à l'effet de décalage aggravé qui risque de s'ensuivre, entre les territoires labellisés et ceux, économiquement fragiles, qui ne pourront l'être, en particulier en milieu rural .

(b) La prime d'aménagement du territoire

La prime d 'aménagement du territoire (PAT) , cr éée en 1982, prend la forme d'une subvention d'investissement accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités, à des entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont les opérations peuvent entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Le zonage actuel a fait l'objet d'une approbation officielle le 1 er mars 2000 et doit s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2006.

En 2006, la PAT devrait bénéficier de 38 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une baisse de 20,83 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005, et de 32 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 17,78 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005 . Cette dotation en baisse a été calculée en tenant compte de la programmation moyenne des deux dernières années et de l'exécution effective des crédits .

Le bilan de la prime d'aménagement du territoire est rappelé dans le tableau suivant.

Bilan de la prime d'aménagement du territoire

Bilan d'activité

2003

2004

2005

(7 mois)

Gestion des dossiers

Dossiers présentés

154

125

54

Dossiers primés

123

94

41

Taux de rejet

20 %

25 %

24 %

Bilan de la PAT

PAT accordées (en millions d'euros)

69,503

53,124

21,551

Emplois aidés

11.067

9.107

3.737

Investissements (en millions d'euros)

2,311

1,062

615

Nature du programme en % du nombre de dossiers

Création

46 %

54 %

41 %

Extension

54 %

46 %

59 %

Investissements étrangers

Nombre de projets primés

42

36

19

en % du total

27 %

29 %

35 %

Emplois primés

3.265

3.411

2.114

PAT accordées (en millions d'euros)

18,477

19,762

10,840

Investissements (en millions d'euros)

425

451

413

Secteur d'activité en % du nombre de dossiers

Industriel

49 %

38 %

59 %

Agroalimentaire

14 %

17 %

7 %

Tertiaire

27 %

24 %

15 %

R&D

11 %

20 %

20 %

Montant moyen de PAT par emploi (en euros)

Agroalimentaire

5.125

4.718

4.643

Industriel

7.813

7.664

5.220

R&D

7.646

9.652

10.457

Tertiaire

3.594

3.048

3.878

Tous secteurs confondus :

6.280

5.833

5.767

Pour les investissements industriels

Investissement moyen par emploi

342.044.

160.692.

150.894.

Montant moyen PAT / montant investissements

2,3 %

4,8 %

3,5 %

Source : DATAR

Le tableau suivant retrace la localisation régionale des emplois créés grâce à la prime d'aménagement du territoire :

Localisation des emplois créés grâce à la PAT

en nombre d'emplois

Région

2004

2005

(sur 7 mois)

Nord-Pas-de-Calais

1.962

820

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

842

80

Rhône-Alpes

762

162

Basse-Normandie

660

330

Bretagne

642

188

Auvergne

522

-

Centre

441

58

Aquitaine

424

36

Poitou-Charentes

375

60

Haute-Normandie

345

200

Midi-Pyrénées

338

565

Bourgogne

323

150

Picardie

301

233

Pays de la Loire

300

137

Lorraine

228

360

Franche-Comté

223

-

Alsace

165

-

Limousin

150

181

Languedoc-Roussillon

54

177

Champagne-Ardenne

50

-

Total

9.107

3.737

Source : DATAR

La PAT, aide d'Etat à finalité régionale, étant soumise à la réglementation communautaire , devrait prochainement faire l'objet d'une réforme. Au plan communautaire, en effet, les aides à l'investissement des entreprises (dont la PAT) sont actuellement délimitées par deux zonages approuvés par la Commission :

- d'une part, les régions en retard de développement (dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire régionale), qui correspondent pour la France aux quatre départements d'outre-mer ;

- d'autre part, les zones en difficulté, qui coïncident en France avec les zones couvertes par la PAT pour les projets industriels.

En avril 2004, la Commission européenne a proposé de ne maintenir que le premier de ces zonages, supprimant de fait la possibilité d'allouer des aides publiques à l'investissement des grandes entreprises en France métropolitaine. Elle a infléchi sa position le 15 juillet 2005 dans son projet de lignes directrices sur les aides à finalités régionales, en proposant notamment de maintenir le zonage des zones en difficulté, mais en le réduisant de moitié par rapport à la situation actuelle. En juillet 2004 et en mars 2005, les autorités françaises avaient fait part de leur opposition aux projets de la Commission à cet égard ; elles ont réitéré leur position le 15 septembre 2005, lors de la seconde réunion consultative des Etats-membres. La Commission devrait adopter en fin d'année 2005 ses lignes directrices définitives sur les aides publiques à l'investissement des entreprises, arrêtant les règles applicables sur la période 2007-2013.

(c) Les agences pour le développement économique
(i) L'agence française pour les investissements internationaux

L 'agence française pour les investissements internationaux (AFII) , cr éée par l'article 144 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques (NRE) afin d'offrir un interlocuteur unique aux investisseurs internationaux, constitue un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la double tutelle du ministère chargé de l'économie et des finances et du ministère chargé de l'aménagement du territoire. Cet établissement a pour missions la détection et le traitement des projets, la promotion de l'offre nationale, l'analyse du marché de l'investissement international. Il devrait être doté de 7,5 millions d'euros en 2006.

Par ailleurs, il convient de noter que l'AFII, en 2005, dispose de 131 agents : 52 en France et 79 dans ses bureaux à l'étranger (15 bureaux en Europe, 6 en Amérique du Nord et 10 en Asie). Les locaux parisiens de l'agence, en 2006, doivent être transférés et rapprochés de ceux d'Ubi France (agence française pour le développement international des entreprises) : ce déménagement permettra de mettre un terme au coût excessif du loyer qu'elle devait acquitter jusqu'alors.

(ii) Les agences régionales de développement économique

Le réseau des agences régionales de développement économique est composé des 9 anciens commissariats au développement économique de la DATAR, auxquels s'ajoutent 3 agences cofinancées par la DATAR depuis 2001. Il s'agit de structures partenariales rassemblant l'Etat, les collectivités locales, les entreprises et les autres acteurs économiques, plateformes d'échanges constituant les correspondants régionaux de l'AFII. Elles remplissent trois missions : l'ingénierie et la valorisation de l'offre territoriale ; la coordination des actions de promotion et de prospection et l'ingénierie financière ; le traitement des projets. Ces agences, qui emploient 220 personnes en 2005, devraient bénéficier, en 2006, de 6,8 millions d'euros .

Le budget des agences de développement en 2005

(en millions d'euros)

Dénomination

Abréviation

Subvention accordée

Budget général

Entreprises Territoires & Développement

ETD

1.200.000

2,96

Association pour le développement industriel et économique du Massif-Central et du Centre

ADIMAC

1.307.000

2,18

Agence Pour Le Développement Des Investissements Extérieurs En Lorraine

ADIELOR

700.000

1,97

Languedoc-Roussillon Prospection

LRP

500.000

1,27

Normandie Développement

N.D.

850.000

1,98

Nord France Experts

NFX

990.000

3,16

Association pour le développement Industriel de l'ouest Atlantique

OUEST ATLANTIQUE

940.000

4,72

Comité de pilotage de l'industrie de l'île de la Réunion

CPI

100.000

0,98

Midi-Pyrénées Expansion

MPE

220.000

3,52

Agence Aquitaine de développement industriel

2 ADI

120.000

1,42

Source : DATAR

(d) Les contrats de site

Mis en place, à partir du CIADT du 26 mai 2003, dans le prolongement des actions de revitalisation économique instaurées par l'article 118 de la loi de modernisation sociale 7 ( * ) , les contrats de site s 'adressent aux territoires rencontrant un sinistre économique majeur, entraînant des conséquences de grande ampleur sur l'emploi local. Conçus pour une durée de trois ans, ces contrats permettent de susciter des actions collectives visant à soutenir la création d'emplois, à faciliter les projets de développement des entreprises locales, à dynamiser la création d'entreprises, et à diversifier le tissu économique. La DATAR s'est vue confier un rôle important dans la mise en place de ce dispositif, dont elle assure la coordination et le suivi.

Cette politique a bénéficié de 16 millions d'euros en 2005 et devrait être dotée de 14,6 millions d'euros en 2006 . Il convient de relever que le CIACT du 14 octobre 2005 a confirmé le soutien financier qui sera apporté, dans ce cadre, à trois bassins en restructuration : Laval, Saint-Omer et Romans.

(2) Le développement de la solidarité entre les territoires

En ce qui concerne l 'objectif de solidarité entre les territoires, le programme 112 est essentiellement alimenté (dans le cadre de son action 2 , représentant pour 2006 226,773 millions d'euros en AE et 153,767 millions d'euros en CP ) par le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), auquel votre rapporteur spécial a consacré un rapport d'information en 2003 8 ( * ) .

On rappelle que le FNADT, créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est composé de deux sections :

- la section générale comprend les subventions aux commissariats industriels, aux associations, au Fonds d'aide à la délocalisation (FAD) des salariés, à l'auto-développement de la montagne, à l'assistance technique aux programmes européens et aux engagements pris par le gouvernement en CIADT (CIACT) ;

- la section locale est elle-même subdivisée :

- la partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, les territoires dont les opérations sont inscrites dans les contrats de plan et intégrées dans des projets de territoire partagés par divers acteurs locaux, au sein de contrats de pays ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi ;

- la partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des territoires présentant des projets qui participent : soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT) ; soit de la modernisation et l'amélioration des services publics locaux.

(a) Les contrats de plan Etat-régions

La quatrième génération des CPER, qui couvre la période 2000-2006, représente un engagement financier de l'Etat, des collectivités territoriales et de l'Union européenne de 50,17 milliards d'euros au total, soit une augmentation de 52,6 % par rapport à la précédente génération. L'engagement de l'Etat représente 17,51 milliards d'euros.

Pour 2006, la demande de crédits à ce titre est de 150,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 113 millions d'euros en crédits de paiement .

Il convient de rappeler que le gouvernement souhaitant faire évoluer les CPER au sein du nouvel équilibre des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, le Premier ministre, courant 2004, a demandé à un certain nombre d'instances de formuler des avis (délégations à l'aménagement et au développement durable du territoire de l'Assemblée nationale et du Sénat 9 ( * ) , Conseil économique et social, associations des régions, des départements, des maires et des communautés de France...). La réforme des CPER , en vue d'une cinquième génération, est en préparation sur cette base.

(b) Les actions en faveur du développement territorial.

Il s'agit de 10 ( * ) :

- la couverture du territoire en téléphonie mobile et en haut débit : 1,29 % de la population n'avait pas accès à la première en 2004, 0,9 % estimé en 2005 ; une prévision de réduction de ce chiffre à 0,4 % en 2006 est avancée, pour une cible de couverture totale du territoire en 2007 . En ce qui concerne les liaisons haut débit, 10,6 % de la population n'y avaient pas accès en 2004, 8 % estimés en 2005 ; une prévision de réduction de cette part à 4 % est donnée pour 2006 et, comme pour la téléphonie mobile, une cible de couverture totale du territoire fixée pour 2007. Votre rapporteur spécial espère que ces objectifs seront atteints dans les délais prévus .

- la politique des pays , financ ée par le volet territorial des CPER ;

- les associations subventionnées par la DATAR (58 associations en 2005, pour un montant total de 9,6 millions d'euros) ;

- l'assistance technique aux projets européens , pour laquelle 4 millions d'euros sont prévus en 2006.

(3) Les grands projets interministériels d'aménagement du territoire

L ' action 3 du programme 112 finance 11 ( * ) , notamment, la réalisation des engagements de l'Etat relatifs à certains grands projets interministériels : le rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel, le programme Saône-Rhin, le plan d'aménagement du littoral languedocien, etc. Certaines actions du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » (cf. infra ) sont également à prendre en compte à cet égard. L'action 3 du programme 112 retrace également la politique des massifs (conventions interrégionales de massifs, actions en faveur de l'auto-développement de la montagne).

3. Le tourisme

Le programme 223, « Tourisme » , composé de 4 actions (cf. infra), retrace la politique menée par le ministère délégué au tourisme. Celle-ci est articulée autour de trois axes principaux : la promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire ; le soutien à l'économie du tourisme ; le développement de l'accès aux vacances.

a) La promotion de l'image touristique de la France

Depuis 2001, on assiste à une baisse du solde touristique de la France , que le contexte international ne suffit plus à expliquer (baisse de 14,5 % en 2003, de 15,7 % en 2004). En 2004, pour la première fois depuis 15 ans, le tourisme n'a plus été le premier poste excédentaire de la balance des biens et des services, conséquence de la progression des dépenses des Français à l'étranger. La même année, malgré le retour des clientèles lointaines à fort pouvoir d'achat, essentiellement américaine (+  6,4 %) et japonaise (+ 6,8 %), la fréquentation étrangère est restée stable, sous l'effet d'un nouveau recul du nombre des touristes européens (  1,5 %). Cette rétractation de la plus grande part (80 %) de la clientèle touristique étrangère du pays est d'autant plus inquiétante qu'elle touche les marchés britannique, allemand et néerlandais, lesquels, globalement, en constituent 54 %, et contribuent à une répartition des activités touristiques sur l'ensemble du territoire (tandis que les clientèles lointaines se concentrent essentiellement en Ile-de-France).

Dans ce contexte difficile, l' action 1 du programme 223 permet le financement des trois dispositifs suivants :

(1) L'action de Maison de la France

Maison de la France, GIE créé en 1987, fédère des moyens publics et privés qu'il consacre à la valorisation sur les différents marchés de l'image de la destination France. Son budget est alimenté à parts sensiblement égales par les crédits de l'Etat et les apports de ses partenaires, ainsi que de ressources propres (à hauteur de 4 % environ en 2005). Cet opérateur du ministère du tourisme, qui en 2005 emploie 292 agents, dont 74 agents de l'Etat mis à disposition, recevra en 2006 une subvention de fonctionnement fixée à 29 millions d'euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

L'action de Maison de la France fédère, par ailleurs, une partie des efforts de promotion des régions : en 2004, la participation des comités régionaux du tourisme aux actions de Maison de la France s'est située à 8,324 millions d'euros ; elle a représenté 37,9 % du chiffre d'affaires facturé par le GIE. Il convient cependant de remarquer que les ressources de Maison de la France n'ont cessé de se dégrader depuis près de quatre ans , passant de plus de 52 millions d'euros à 49,1 millions d'euros en 2004, puis à 46,8 millions d'euros en 2005, tandis que les dotations de structures comparables à l'étranger (en Espagne, au Royaume-Uni, en Italie) se sont révélées en progression.

(2) Les actions de promotion du ministère du tourisme

Dans le cadre de la communication déployée par le ministère en vue de promouvoir la destination France (organisation d'événements, tels que les « Assises nationales du Tourisme »), 665.000 euros sont prévus pour 2006.

(3) La promotion des savoir-faire français

A la promotion des savoir-faire français à l'étranger et en France, 335.000 euros doivent être consacrés en 2006. Cette promotion consiste :

- d'une part, dans une coopération internationale en vue de l'amélioration de l'accès des opérateurs français aux programmes internationaux et la promotion des savoir-faire français à l'étranger ;

- d'autre part, en des mesures de soutien aux agents de voyage, un appui à diverses manifestations touristiques et culturelles, ainsi que des actions de communication en faveur des professionnels de la montagne.

b) Le soutien à l'économie du tourisme

L' action 2 du programme 223 finance :

(1) Les missions d'observation et de développement de l'offre

Pour 2,278 millions d'euros en 2006, ces missions correspondent au coût des enquêtes réalisées par la direction du tourisme (le coût total de ces enquêtes s'élève à 3,948 millions d'euros, mais le ministère bénéficie, pour leur réalisation, de l'apport de 1,67 million d'euros de fonds de concours de la Banque de France et de la SNCF). En outre, une enveloppe de 300.000 euros devrait être consacrée, en 2006, à d'autres travaux d'étude et de recherche .

Le solde des crédits de fonctionnement de l'action 2, soit 2,6 millions d'euros , constitue la subvention à ODIT France 12 ( * ) , pour charges de service public. Ce nouveau GIP, effectivement créé en janvier 2005, est né de la fusion de l'Agence française de l'ingénierie touristique (AFIT), de l'Observatoire national du tourisme (ONT) et du Service d'études et d'aménagement de la montagne (SEATM). Il constitue une plate-forme d'expertise, d'études, d'analyses et de conseils auprès des acteurs publics et privés du tourisme en France et à l'étranger.

(2) Les interventions en faveur de l'économie touristique

Il s'agit de dépenses d'intervention :

1°- non contractualisées , pour 1,222 million d'euros en 2006, consacré au renforcement de l'attractivité du territoire, d'une part, par le biais de conventions avec les structures fédératives dans lesquelles une part importante est faite au Plan « Qualité France », et, d'autre part, par le soutien aux métiers et filières du secteur.

2°- contractualisées , dans le cadre des CPER, pour lesquels est prévue, en 2006, une dotation de 13,113 millions en autorisations d'engagement et 11,76 millions en crédits de paiement .

c) Le développement de l'accès aux vacances

Le taux de départ des Françai s, qui avait régulièrement progressé depuis les années cinquante, a stagné puis a régressé, passant de 69,6 % en 1996 à 64,1 % en 2001. Après une légère remontée en 2002, ce taux oscille autour de 65,5 % . Les raisons des non-départs sont multiples mais s'apparentent, le plus souvent, à des contraintes financières . Les publics les plus touchés, de fait, sont les personnes dont les revenus sont insuffisants, les jeunes, les familles nombreuses ou monoparentales et les personnes handicapées.

Dans ce contexte, l' action 3 du programme 223 permet de financer deux séries de dispositifs :

(1) La Bourse Solidarité Vacances

La subvention, pour charges de service public, attribuée au GIP Bourse Solidarité Vacances, pour 2006, s'élève à 500.000 euros . Le GIP a en charge la collecte, auprès des professionnels du tourisme, de séjours de vacances à prix marginal, qui sont ensuite mis à la disposition d'associations caritatives.

(2) Des dépenses d'intervention

Ces dépenses sont :

1°- non contractualisées , pour 90.000 euros en 2006, consacrés aux actions visant à favoriser le départ en vacances de publics cibles tels que les personnes handicapées, les jeunes, les personnes en difficulté sociales ou les personnes âgées. Il s'agit, le plus souvent, de mesures de soutien aux initiatives des associations.

2°- contractualisées , dans le cadre des CPER, pour lesquels sont prévus, en 2006, 1,307 million en autorisations d'engagement et 1,17 million en crédits de paiement .

Il convient de noter que ces actions se trouvent confortées par celles de l'Agence nationale des chèques-vacances (ANCV), établissement public à caractère industriel et commercial qui ne reçoit pas de subventions mais bénéficie de mesures fiscales incitatives.

DEUXIÈME PARTIE :

PRÉSENTATION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

II. LE PROGRAMME 222 « STRATÉGIE EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENT »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 222 , « Stratégie en matière d'équipement », regroupe des crédits qui, dans la nomenclature budgétaire issue de l'ordonnance n° 59-2, figuraient dans la section Services communs et urbanisme.

Ce programme retrace les crédits destinés au financement des moyens de pilotage stratégique de l'équipement, permettant d'adapter en permanence les politiques des territoires aux nouveaux besoins d'intervention publique . Il est placé sous la responsabilité du chef du service du personnel et de l'administration, au sein du secrétariat général du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.

Sept actions composent ce programme :

- l 'action 1, « Stratégie, observation, évaluation, prospective et soutien au programme », consiste, en liaison avec les directions in téressées, à participer à la définition stratégique des politiques nationales dans les domaines des transports, de la construction, des travaux publics, de l'habitat et de l'aménagement du territoire, et à veiller à leur articulation avec les politiques européennes et locales. L'action comporte deux composantes principales : d'une part, la production d'éléments stratégiques pour l'élaboration des politiques publiques ; d'autre part, l'élaboration et la diffusion d'informations conjoncturelles et de synthèses sur la production, l'activité et les prix, les entreprises, l'emploi, les comportements des ménages, les impacts environnementaux et sociaux.

- l 'action 2, « Ecoles, pilotage des services et de l'encadrement », concerne la tutelle ou le pilotage des écoles dispensant la formation initiale diplômante des futurs cadres de l'équipement, c'est-à-dire l'Ecole nationale des ponts et chaussées, l'Ecole nationale des travaux publics de l'Etat et l'Ecole nationale des techniciens de l'équipement .

- l'action 3, « Action européenne et internationale », vise à développer l'influence et la présence du MTETM, s'agissant de l'équipement, dans les relations communautaires, bilatérales et multilatérales. Cette action procède d'une logique double : le prolongement de l'action du ministère et le soutien à l'action extérieure de l'Etat.

- l 'action 4, « Pilotage du réseau scientifique et technique », retrace la strat égie du MTETM à l'égard du réseau scientifique et technique (RST), c'est-à-dire une trentaine d'organismes d'études, de contrôles, d'expertise, de recherche et d'enseignement, établissements publics ou services de l'Etat, qui ont pour vocation de produire les connaissances scientifiques et techniques nécessaires à l'action publique, dans les champs d'action traditionnels du ministère (transport, urbanisme, aménagement, génie civil, habitat), mais aussi en matière d'environnement, de prévention des risques, de connaissance de la terre, etc.

- l'action 5, « Inspection des services, conseil et expertise », retrace les crédits destinés au financement d'activités d'inspection générale menées principalement dans les missions d'inspection générale territoriales (MIGT) et les missions d'inspection générale spécialisées du Conseil général des ponts et chaussées , et d'activités de conseil et d'expertise, qui s'exercent au travers des instances collégiales des Ponts et chaussées.

- l 'action 6 « Sûreté, sécurité et défense » concerne la conduite de politiques ministérielles en matière de prévention des risques (naturels, sanitaires et technologiques), des menaces et des accidents de transports, et de gestion des crises jusqu'au retour à l'état normal. Cette action recouvre les attributions actuellement dévolues au commissariat général aux transports, au commissariat aux entreprises de travaux publics et de bâtiment, et au Haut fonctionnaire de défense .

- l 'action 7, « Information et communication », enfin, retrace les crédits destinés au financement de s activit és d'information et de communication du ministère.

De la sorte, malgré l'existence de crédits d'études et d'intervention, le programme 222, pour l'essentiel, vise à financer des dépenses de personnel et de fonctionnement. Compte tenu de cette situation, et eu égard à la complexité du périmètre de ce programme, il est envisagé de transférer, en 2007, l'ensemble de ses crédits dans le programme 217 « Conduite des politiques d'équipement » de la mission « Transports » . Votre rapporteur spécial observe que l'opération s'inscrirait a priori à l'encontre des objectifs visés par la LOLF, quant à l'identification par nature des catégories de dépenses ; il estime toutefois qu'elle rejoindrait la véritable finalité poursuivie, à cet égard, par la loi organique, qui est la lisibilité budgétaire .

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006

1. Les plafonds d'emplois

Les d épenses de personnel du programme 222, pour 2006, représentent 56,43 millions d'euros de CP et 847 ETPT . Ces ETPT sont ventilés comme suit entre les actions du programme :

- 373 ETPT pour l 'action 1, « Stratégie, observation, évaluation, prospective et soutien au programme » , constituant une grande partie du secr étariat général du ministère ;

- 33 ETPT pour l 'action 2 , « Ecoles, pilotage des services et de l'encadrement », dont 7 à la mission des cadres dirigeants et des écoles et 26 au service du pilotage et de la modernisation ;

- 102 ETPT pour l'action 3 , « Action européenne et internationale », correspondant aux effectifs de la direction des affaires économiques et internationale pour 57 ETPT et aux personnels du ministère mis à disposition pour travailler à l'international, parfois dans le cadre d'organisations internationales, pour 45 ETPT ;

- 31 ETPT pour l 'action 4, « Pilotage du réseau scientifique et technique » , concernant les agents de la direction de la recherche et de l 'animation scientifique et technique et le secrétariat du Conseil d'information géographique ;

- 263 ETPT pour l'action 5 , « Inspection des services, conseil et expertise », correspondant aux personnels du Conseil général des Pont et chaussées et des 11 MIGT ;

- 27 ETPT pour l'action 6 , « Sûreté, sécurité et défense », agents oeuvrant sous l'autorité du Haut fonctionnaire de défense ;

- 47 ETPT pour l'action 7, « Information et communication », affectés au service d'information et de communication du ministère.

A ces chiffres, pour mesurer les effectifs de la politique de « stratégie en matière d'équipement », il faut ajouter les 862 ETPT inscrits sur le programme 217 , précité, « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », de la mission « Transports ». En effet, compte tenu des mutations que connaît l'équipement dans le contexte de la décentralisation, il a été décidé de transférer provisoirement les effectifs des services déconcentrés dans ce programme 217, afin d'assurer une plus grande commodité de gestion.

2. Les crédits budgétaires

Les cr édits demandés pour le programme 222 sont répartis comme suit entre les sept actions qui le composent :

Les crédits du programme 122 « Stratégie en matière d'équipement » pour 2006

(en euros)

Source : présent projet de loi de finances

La répartition par action des crédits (AE) du programme 122 pour 2006

Source : présent projet de loi de finances

Ces crédits, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005, sont en hausse de 6,15 % s'agissant des AE, de 5,92 % en ce qui concerne les CP .

La hausse profite principalement à l'action 2 , « Ecoles, pilotage des services et de l'encadrement », dont les crédits demandés pour 2006, par rapport à 2005, progressent de 9,69 %. Les crédits supplémentaires, représentant 2,78 millions d'euros, devraient permettre de financer :

- d'une part, des travaux immobiliers dans les locaux de l'École Nationale des Ponts et Chaussées , afin de répondre aux besoins de mise aux normes du bâtiment ;

- d'autre part, une partie des actions nécessaires au pilotage des services et à l'encadrement ( besoins en animation et en communication interne, actions à destination des citoyens et des élus locaux afin d'accompagner la réforme de l'équipement).

3. Les fonds de concours

Au bénéfice du programme 222, 1,23 million d'euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, sont attendus, pour 2006, au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 1,2 % des AE comme des CP du programme).

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, quatre sources d'apport sont en cause :

- les recettes provenant de la vente de publications et documents divers issus de systèmes statistiques de la direction des affaires économiques et internationales (925.000 euros en moyenne par an) ;

- les cofinancements communautaires de projets visant la mise en place ou la modernisation d'outils informatiques, la réalisation d'études et de statistiques (rentrées irrégulières et de faible montant, entre 0 et 18.000 euros par an) ;

- les recettes provenant de la vente de publications et documents divers (environ 200.000 euros par an) ;

- la participation des employeurs aux actions de formation confiées à l'Ecole Nationale des Travaux Publics de l'Etat (190.200 euros en 2005).

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE MAL ÉTABLIE

Le programme 222, regroupant les moyens qui permettent d 'assurer de façon permanente l'adaptation des politiques des territoires aux nouveaux besoins d'intervention publique, a logiquement pour stratégie, pour l'essentiel, d' anticiper les besoins d'adaptation , de proposer et d' évaluer ces adaptations , puis de suivre leur mise en oeuvre . La diffusion de l'information participe, par ailleurs, à la démarche, ainsi qu'à l'ambition plus générale d'améliorer la qualité du débat public sur les politiques des territoires. Cette relative hétérogénéité est reflétée par les 5 objectifs associés au programme :

1.- « Accroître les suites données aux rapports ou expertises d'inspection » ;

2.- « Améliorer la diffusion des éléments stratégiques, prospectifs et statistiques au public, aux pouvoirs publics et aux acteurs des politiques du ministère et du débat public » ;

3.- « Assurer la présence à l'international et développer l'influence française dans les décisions communautaires dans les domaines de compétence du ministère » ;

4.- « Faire du réseau scientifique et technique (RST) une référence scientifique et technique partagée » ;

5.- « S'assurer de l'adaptation de la formation aux demandes des employeurs ».

Cependant, votre rapporteur spécial regrette qu'aucun objectif ne soit associé à l'action 6, « Sûreté, sécurité et défense ». Surtout, il déplore fortement qu'un seul indicateur du programme 222 se trouve renseigné dans le présent projet de loi de finances (sur huit au total), associé à l'objectif 3 précité (il a trait au nombre de textes européens, pour lesquels le MTETM est chef de file, transposés dans l'année, rapporté au nombre de textes qui auraient dû l'être).

III. LE PROGRAMME 113 « AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIERIE PUBLIQUE »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 113 , « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », regroupe des crédits qui, dans la nomenclature budgétaire issue de l'ordonnance n° 59-2, se trouvaient inscrits à la section Services communs et urbanisme.

Ce programme retrace les cr édits destinés au financement des grandes opérations d'urbanisme initiées par l'Etat , de l'exercice de ses missions en matière de planification ou d' application du droit des sols , et du soutien technique ou opérationnel apporté par le MTETM, s'agissant de l'équipement (en matière d'urbanisme, d'application du droit des sols, de prestations d'ingénierie), aux collectivités territoriales et à d'autres ministères (emploi, cohésion sociale et logement ; écologie et développement durable).

Le programme 113 est placé sous la responsabilité du directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction. Six actions le composent :

- l 'action 1, « Urbanisme, planification et aménagement », recouvre un nombre varié de missions de l'Etat, de l'élaboration des textes législatifs et réglementaires en matière d'urbanisme et des documents d'urbanisme (directives territoriales d'aménagement) à la gestion de crédits issus du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du FNADT, et à la réalisation de grandes opérations d'urbanisme (villes nouvelles, la Défense...) ;

- l 'action 2, « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et aux tiers », retrace les prestations de conseil et de soutien technique (gratuites ou payantes) apportées par les services de l'Etat aux collectivités territoriales, notamment aux communes, dans le domaine de la voirie, de l'urbanisme et de l'habitat. Elle comprend aussi la mise à disposition gratuite des services de l'Etat pour l'instruction des demandes d'occupation des sols et l'élaboration des documents d'urbanisme .

- l 'action 3, « Appui technique au ministère chargé de l'écologie », assure certaines missions pour le compte de ce ministère, dans des domaines tels que la réglementation des usages de l'eau, la gestion du domaine public fluvial, la prévention des inondations ou le traitement des déchet s ;

- l 'action 4, « Appui technique aux autres ministères », renvoie notamment aux prestations d'ingénierie réalisées par les DDE au profit des projets immobiliers des autres ministères ou encore à l'appui au ministère de l'outre-mer en matière d'habitat ;

- l 'action 5, « Personnels relevant du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement » » vise à financer les emplois budgétaires des personnels de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ayant en charge la mise en oeuvre d'un programme de la mission « Ville et logement 13 ( * ) » . En toute rigueur au regard de l'esprit de la LOLF, cette action devrait relever de la mission « Ville et logement » elle-même ; sa présence au sein du programme 113, néanmoins, permet une certaine rationalisation des crédits de l'équipement .

- l 'action 6, « Soutien au programme », enfin, regroupe l'ensemble des crédits de personnels et de moyens destinés au programme .

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006

1. Les plafonds d'emplois

Les d épenses de personnel du programme 113, pour 2006, représentent 17,357 millions d'euros de CP et 259 ETPT . La quasi-intégralité de ces ETPT est consacrée à l'action 1 , « Urbanisme, planification et aménagement », et concernent les effectifs des services centraux du MTETM.

Comme il a déjà été indiqué, en effet, les contraintes de réorganisation liées à la décentralisation ont conduit, à titre transitoire, à regrouper les dépenses de personnel des services déconcentrés de l'équipement dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » de la mission « Transports » : 19.007 ETPT sont ainsi inscrits provisoirement à l'action « Personnels oeuvrant pour les politiques du programme aménagement, urbanisme et ingénierie publique » de ce programme 217.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial regrette que la ventilation des ETPT du programme 113, contrairement au programme 222, ne soit pas détaillée, par affectation, dans le PAP .

2. Les crédits budgétaires

Les cr édits demandés pour le programme 113 sont répartis comme suit entre les six actions qui le composent :

Les crédits du programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » pour 2006

(en euros)

Source : présent projet de loi de finances

La répartition par action des crédits (AE) du programme 113 pour 2006

Source : présent projet de loi de finances

Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement », précité, de la mission « Transports », outre les crédits relatifs aux personnels des services déconcentrés de l'équipement (cf. ci-dessus, 1), comprend un ensemble d'actions « miroirs » du programme 113 , permettant de laisser à chaque programme la pleine responsabilité du pilotage de son activité. C'est la raison pour laquelle les actions 2 à 5 du programme 113, qui n'auraient dû contenir que des dépenses de prestations, n'afficheront au titre de l'exercice 2006 aucune dotation budgétaire, leur maintien étant toutefois justifié, selon le PAP, « par les enjeux qu'ils représentent et par le caractère transitoire du rattachement des personnels à un autre programme ».

Les crédits du programme 113, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005, apparaissent en hausse de 13,63 % s'agissant des AE, de 17,97 % en ce qui concerne les CP . Toutefois, cette hausse est essentiellement due à l'augmentation des crédits de l'action 6, « Soutien au programme » et résulte du changement de périmètre de certains postes budgétaires (en matière de contentieux) et du « rebasage » de certaines dépenses (concernant les études).

Pour le reste, la politique d'urbanisme, aménagement et ingénierie publique retracée par l'action 1 a déjà été exposée ci-dessus (cf. II, C, 1).

3. Les fonds de concours

Au bénéfice du programme 113, 11,245 millions d'euros en autorisations d'engagement et 26,480 millions d'euros en crédits de paiement sont attendus, pour 2006, au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 12 % des AE et 28,6 % des CP du programme).

Suivant les indications données à votre rapporteur spécial, ces FC résultent, pour l'essentiel, de la participation du conseil régional d'Ile-de-France aux opérations d'aménagement de la voirie primaire des villes nouvelles , attendue à hauteur de plus de 21,552 millions d'euros. Complètent cet apport :

- les recettes provenant de la vente de publications et documents divers (pour 70.000 euros) ;

- des participations diverses aux études locales menées dans le domaine de l'urbanisme (pour 100.000 euros) ;

- la participation du FEDER à des études (pour 75.000 euros).

4. Les dépenses fiscales

Pour 2006, une seule catégorie de dépenses fiscales est recensée comme ayant un objet qui contribue, à titre principal, au programme 113. Il s'agit de l'exonération dont bénéficient les établissements publics et les sociétés d'économie mixte chargés de l'aménagement par une convention de concession 14 ( * ) , ainsi que les sociétés d'habitations à loyer modéré régies par l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation 15 ( * ) , pour les résultats provenant des opérations réalisées dans le cadre d'une zone d'aménagement concertée (ZAC). Toutefois, le coût de cette mesure est présenté comme « non chiffrable » .

Votre rapporteur sp écial ne peut que regretter l' impossibilité, par conséquent, de mesurer la dépense fiscale contribuant à la politique d'aménagement, d'urbanisme et d'ingénierie publique .

Au reste, il convient de signaler que, dans le présent projet de loi de finances, 123 dépenses fiscales, sur un total de 420 répertoriées comme applicables en 2006, soit près de 30 %, sont non chiffrées . Suivant les explications communiquées à votre rapporteur spécial par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, cette absence de chiffrage résulte des « difficultés rencontrées pour obtenir les données nécessaires à l'évaluation ». Pour le ministère, « l'amélioration du recueil des informations nécessaires au chiffrage des dépenses fiscales constitue donc une priorité », dont le présent projet de loi concrétiserait déjà l'ambition (66 % des dépenses fiscales étaient non chiffrées en 2005), et « un travail continue d'être mené sur le chiffrage de ces dépenses ». Votre rapporteur spécial en espère des résultats probants pour les exercices futurs , même si ce chiffrage ne doit donner lieu, selon toute vraisemblance, qu'à de simples ordres de grandeur.

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

On peut ramener à deux axes principaux la stratégie retenue pour le programme 113, décomposée en 6 objectifs : d'une part, le développement durable des territoires ; d'autre part, la qualité des prestations pour les usagers, les collectivités et les autres ministères. Toutefois, même sous cette présentation synthétique, les objectifs retenus relèvent davantage de l'énumération des différentes visées du programme que d'une véritable stratégie de performance .

Certe s, les préconisations, relatives à ce programme, du rapport d'information de notre collègue Jean Arthuis, président, sur les objectifs et les indicateurs de la LOLF 16 ( * ) , ont en partie été suivies d'effet : l'objectif « Faciliter l'émergence des projets locaux d'aménagement des territoires en s'appuyant sur les démarches de planification territoriale » , d énoncé comme inadéquat à mesurer la performance, a été supprimé. Les objectifs maintenus, néanmoins, relèvent de la même critique.

En outre, aucun objectif n'est associé à l'action 3, « Appui technique au ministère chargé de l'écologie » qui justifierait, pourtant, d'une mesure de sa performance , et la moitié des 12 indicateurs ne sont pas renseignés dans le présent projet de loi de finances. Votre rapporteur spécial le regrette vivement.

IV. LE PROGRAMME 159 « INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 159, « Information géographique et cartographique », regroupe des crédits qui, dans la nomenclature budgétaire issue de l'ordonnance n° 59-2, figuraient dans la section Services communs et urbanisme.

Ce programme retrace les crédits destinés au financement des besoins de la collectivité nationale en matière de données géographiques et cartographiques , dans une démarche de gestion des territoires. Il s'appuie sur un opérateur unique, l'Institut géographique national (IGN).

Ce de rnier élément explique que le programme s'est trouvé placé sous la responsabilité du directeur général de l'IGN. Cependant, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Louis Giscard d'Estaing au nom de la commission des finances, le 8 novembre 2005, a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement en vue d'éviter la position ambiguë du directeur général de l'IGN , à la fois responsable et opérateur du programme. Cet amendement transfère les crédits relatifs à l'information géographique et cartographique du ministère de l'équipement (60.800 euros), figurant dans le programme 222 « Stratégie en matière d'équipement », dans le programme 159. Il rend ainsi possible d'attribuer la responsabilité de ce programme aux services du MTETM.

Votre rapporteur spécial approuve cette mesure ; dans l'hypothèse où celle-ci ne serait pas maintenue au terme de la première lecture du présent projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, il proposerait un amendement similaire à votre commission des finances.

L e programme 159 est composé de deux actions :

- l 'action 1, « Production de l'information géographique », retrace les crédits destinés au financement de la participation de l 'Etat à la production et à l'entretien de l'information géographique et cartographique sur le territoire national ;

- l 'action 2, « Recherche dans le domaine de l'information géographique », retrace les crédits destinés au financement de la production de connaissance, d 'une part, la préparation des outils futurs de gestion de l'information géographique, d'autre part.

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006

Les cr édits demandés pour le programme 159 sont répartis comme suit entre ses deux actions 17 ( * ) :

Les crédits du programme 159 « Information géographique et cartographique » pour 2006

(en euros)

Source : présent projet de loi de finances

La répartition par action des crédits (AE) du programme 159 pour 2006

Source : présent projet de loi de finances

Ces crédits, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005, sont en baisse de 4,6 % s'agissant des AE, de 1,92 % en ce qui concerne les CP . Cette baisse s'inscrit dans le cadre de la convention d'objectifs et de moyens passée entre l'Etat et l'IGN pour les années 2003 à 2006, visant à faire diminuer la part de la dotation de l'Etat par rapport aux ressources propres de l'établissement.

C. UNE MESURE SATISFAISANTE DE LA PERFORMANCE

La strat égie de performance du programme 159 est très clairement présentée, résultat d'un travail d'analyse réalisé à l'occasion de la préparation du contrat d'objectifs et de moyens précité entre l'Etat et l'IGN . Quatre objectifs circonscrivent ce programme, et 7 indicateurs, tous renseignés pour le présent projet de loi de finances.

V. LE PROGRAMME 223 « TOURISME »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 223, « Tourisme », regroupe des crédits qui, dans la nomenclature budgétaire issue de l'ordonnance n° 59-2, se trouvaient principalement inscri ts à la section Tourisme, ainsi qu'à la section Services communs et urbanisme.

Ce programme retrace les cr édits destinés au financement de la politique touristique de l'Etat , dont on rappelle qu'elle s'articule autour de trois grands axes : le renforcement de la promotion de la destination « France » et des savoir-faire nationaux, afin d'accroître la fréquentation touristique du pays ; l'appui à l'économie touristique nationale par une meilleure connaissance des besoins et des attentes des touristes, dans le cadre d'une démarche dite « qualité » ; le développement de l'accès de tous aux vacances, y compris les publics économiquement fragiles.

Le programme 223 est placé sous la responsabilité du directeur du tourisme. Quatre actions le composent :

- l 'action 1, « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire », vise à maintenir, dans un contexte marqué par une concurrence forte, la place de la France comme première destination touristique mondiale. La poursuite de but passe par la promotion : d'une part, de la destination « France », notamment à travers l'action du GIE Maison de la France ; d'autre part, des savoir-faire français, grâce à l'intervention du ministère du tourisme.

- l'action 2, « Economie du tourisme », a pour finalité de réguler l'activité et l'offre touristiques. Elle vise en conséquence à permettre une bonne connaissance du secteur (enquêtes, études, statistiques), en collaboration avec ODIT-France ; à en assurer la réglementation (normalisation, protection des consommateurs) et à soutenir les stratégies d'amélioration de son offre et de ses métiers (application du plan « Qualité France ») ; à favoriser, avec l'appui d'ODIT-France, l'adaptation de l'offre aux attentes de la société.

- l'action 3, « Accès aux vacances », conjuguant aides à la personne et aides à la pierre, tend à faciliter le départ en vacances de publics fragilisés, notamment des personnes handicapées, des jeunes en difficulté et des personnes démunies. Elle recouvre des mesures diverses, dont la certification (attribution du label d'accessibilité « tourisme et handicap »), le soutien financier au GIP Bourse Solidarité Vacances, la mise en oeuvre du programme de consolidation des hébergements de tourisme social (incitation financière à la création d'activités touristiques nouvelles porteuses de développement local).

- l'action 4, « Soutien au programme », enfin, regroupe les crédits indivis de fonctionnement courant de l'administration centrale et des services déconcentrés en charge de la politique du tourisme.

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006

1. Les plafonds d'emplois

Les d épenses de personnel du programme 223, pour 2006, représentent 21,368 millions d'euros de CP et 326 ETPT . Ces ETPT sont ventilés comme suit entre les actions du programme :

- 95 ETPT pour l 'action 1 , comprenant l'ensemble des agents affectés à l'étranger et en poste au siège de Maison de la France. Les agents de la Mission des affaires internationales et de la mission de la communication et des nouvelles technologies de l'information ;

- 163 ETPT pour l 'action 2 , correspondant aux agents qui exercent au sein du d épartement de la stratégie, de la prospective, de l'évaluation et des statistiques, de la sous direction des politiques touristiques (à l'exception du bureau des politiques sociales, concerné par l'action 3), du bureau des affaires juridiques, du contentieux et des affaires communautaires, du GIP ODIT-France, du conseil national du tourisme, du conseil national des villes et villages fleuris, et à 85 % des agents affectés dans les délégations régionales au tourisme ;

- 19 ETPT pour l 'action 3 , pour agents qui exercent au bureau des politiques sociales et 15 % des agents affect és dans les délégations régionales au tourisme ;

- 49 ETPT pour l 'action 4 , s 'agissant de la direction, de l'inspection générale du tourisme et de la sous-direction de l'administration générale et de l'évaluation interne (à l'exception du bureau des affaires juridiques, du contentieux et des affaires communautaires, concerné par l'action 2).

2. Les crédits budgétaires

Les crédits demandés pour le programme 223 sont répartis comme suit entre les quatre actions dont il est composé :

Les crédits du programme 223 « Tourisme » pour 2006

(en euros)

Source : présent projet de loi de finances

La répartition par action des crédits (AE) du programme 223 pour 2006

Source : présent projet de loi de finances

Ces crédits, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005, sont stables (en baisse de 0,07 % s'agissant des AE, de 0,3 % en ce qui concerne les CP).

La politique du tourisme qu'ils contribuent à financer (actions 1 à 3 du programme) a été présentée ci-dessus (II, C,3). Votre rapporteur spécial rappelle ici la nécessité de faire face à la récente dégradation du solde touristique de la France .

S'agissant de l' action 4 , « Soutien », il convient de préciser qu'elle représente, hors dépenses de personnel (titre 2) 6,2 millions d'euros . L'essentiel de ces crédits bénéficie au fonctionnement courant de l'administration centrale et des services déconcentrés du ministère du tourisme. Ceux-ci sont absorbés à 73,5 % par les dépenses de loyers , soit 4,41 millions d'euros 18 ( * ) .

3. Les fonds de concours

Au bénéfice du programme 223, 1,67 million d'euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, sont attendus en 2006 au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 2 % des AE et 2,1 % des CP du programme).

D'après les éléments transmis à votre rapporteur spécial, cette somme résultera, en pratique, de participations au financement d'études et enquêtes dans le domaine du tourisme, en provenance :

- de la Banque de France , à l'occasion du programme d'enquête auprès des visiteurs venant de l'étranger (pour 1,22 million d'euros) et de l'enquête « Suivi des dépenses touristiques des français » (pour 190.000 euros) ;

- de la SNCF , qui s'est jointe à l'enquête « Suivi des dépenses touristiques des français » (pour 260.000 euros).

4. Les dépenses fiscales

Pour 2006, 8 catégories de dépenses fiscales, dont 6 à titre principal , sont recensées comme contribuant aux finalités poursuivies par le programme 223. Ces dépenses représentent, au total, 1,746 milliard d'euros . Il s'agit principalement (à 88,5 %) des dépenses associées au taux de TVA réduit à 5,5 % sur l'hôtellerie , dont le coût pour 2006 est évalué à 1,545 milliard d'euros , soit près de vingt fois les crédits de paiement du programme lui-même. Par ailleurs, ce sont :

1 °- à titre principal :

- la r éduction d'impôts au titre des investissements locatifs et de la réhabilitation de logements dans les résidences de tourisme situées dans certaines zones rurales, dont le coût est évalué à 20 millions d'euros en 2006 ;

- l'exonération de la contribution patronale au financement des chèques vacances, dont le coût est également évalué à 20 millions d'euros en 2006 ;

- le taux de TVA réduit à 5,5 % sur l'hébergement en campings classés, dont le coût est évalué à 5 millions d'euros en 2006 ;

- l'exonération en faveur de certaines catégories de navires de plaisance, dont le coût est évalué à 5 millions d'euros en 2006

2 °- en outre :

- l'imputation sur le revenu global, sur agrément, des déficits industriels et commerciaux non professionnels provenant de la location d'un hôtel, d'une résidence de tourisme ou d'un village de vacances classé, situé dans les départements d'outre-mer, et ayant fait l'objet de travaux de rénovation ou de réhabilitation, dont le coût est évalué à 1 million d'euros en 2006 ;

- l'exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, dont le coût est évalué à 120 millions d'euros en 2006.

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

Le programme 223 est articul é autour de 4 objectifs , le premier transversal (« Augmenter la capacité des opérateurs du ministère chargé du tourisme à mobilier des partenariats financiers ») et les trois autres se rapportant, respectivement, aux actions 1, 2 et 3 du programme. Ce faisant, sont en fait développés les principaux axes de la politique du tourisme.

Il convient de souligner que la mesure de la performance, en ce domaine, est rendue d'autant plus difficile que le rôle du ministère consiste essentiellement à inciter, encourager et orienter les décisions et les comportements d'autres acteurs . Les 7 indicateurs retenus, toutefois, sont opérationnels.

Cependant, dans son rapport, d éjà cité, sur les objectifs et les indicateurs de la LOLF, notre collègue Jean Arthuis, président, avait indiqué une possible amélioration du premier indicateur de l'objectif 1 , précité (« Augmenter la capacité des opérateurs du ministère délégué au tourisme à mobiliser des partenariats financiers »), consistant dans l'« effet de levier induit par la subvention de l'Etat au GIE Maison de la France sur les financements apportés par le partenariat ». Le rapport indiquait que le ratio mesuré de la part du partenariat dans le financement de Maison de la France pouvait être mécaniquement amélioré par la diminution du montant de la participation de l'Etat dans le financement du GIE, sans augmenter celui du partenariat, le budget global du GIE étant alors lui-même réduit : « pour exprimer un effet de levier, il faudrait que le ratio (part de l'Etat) / (part du partenariat) soit apprécié à l'aune de la globalité du budget du GIE : la véritable question n'est-elle pas en effet de savoir combien de financements extérieurs supplémentaires sont générés par une augmentation de la participation de l'Etat (ou, dans l'hypothèse toujours possible d'une réduction de celle-ci, comment se maintiennent les contributions du partenariat) ? Ainsi, un indicateur pertinent pourrait exprimer la capacité de la direction du GIE à susciter des financements autres que ceux de l'Etat plus que proportionnels à ceux-ci, soit le ratio suivant, qui devrait augmenter au cours du temps : au numérateur, (financement du partenariat l'année n+1) / (financement du partenariat l'année n), et au dénominateur (financement de l'Etat l'année n+1) / (financement de l'Etat l'année n) ».

Votre rapporteur spécial regrette que ces préconisations soient restées lettre morte .

VI. LE PROGRAMME 112 « AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

A. L'ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Le programme 112, « Aménagement du territoire », regroupe des crédits qui, dans la nomenclature budgétaire issue de l'ordonnance n° 59-2, figuraient dans la section homonyme.

Ce programme retrace les crédits destinés au financement des moyens mis à la disposition de la future Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires , la DIACT, avatar de la DATAR dans le sillage du CIACT, déjà cité, du 14 octobre 2005. Ces crédits visent au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires nationaux.

Le programme 112 est placé sous la responsabilité du délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, futur délégué à l'aménagement et à la compétitivité des territoires . Quatre actions le constituent :

- l 'action 1, « Attractivité et développement économique », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DATAR (DIACT) en faveur du développement économique et de la compétitivité des territoires : aides aux entreprises, pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques, soutien à la recherche. En conséquence, elle contribue au financement des agences de développement économique, pilotées par la DATAR (DIACT), et de l'AFII, agence qui bénéficie d'une subvention pour charges de service public. Elle comprend également les crédits de la PAT, destinée à aider les entreprises créatrices d'emplois dans des zones reconnues prioritaires (zones en restructuration, pôles de compétitivité) et une partie des crédits du FNADT.

- l 'action 2, « Développement territorial et solidarité », retrace les crédits finançant les mesures transversales qui visent à honorer les engagements pris par l'Etat dans le cadre des CPER et lors des CIADT (CIACT) : investissements publics structurants (haut débit, téléphonie mobile) et politiques en faveur des métropoles, du littoral ou encore des services publics. Cette action comprend également des crédits destinés au réseau d'associations subventionnées DATAR (DIACT) et au financement de l'assistance technique des programmes européens. Enfin, l'action a en charge les transports collectifs en site propre, dont la DATAR (DIACT) assure le portage depuis 2005.

- l 'action 3, « Identification des enjeux d'aménagement du territoire et grands projets interministériels », rassemble des crédits d'études, destinés à l'identification des enjeux d'aménagement du territoire et à la prospective. Elle finance, dans ce cadre, l'activité de l'Observatoire des territoires (cf. infra , B, 2). Elle comprend également les financements nécessaires à la réalisation des engagements de l'Etat relatifs à certains grands projets interministériels et à la conduite de la politique de la montagne. Une partie de ces crédits est contractualisée dans le cadre des CPER .

- enfin, l'action 4, « Soutien », retrace les crédits destinés au financement de l'ensemble des dépenses de personnel et de fonctionnement de la DATAR, future DIACT.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la cohérence de l'action 3 . D'une part, la distinction entre les grands projets interministériels et les actions du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » (cf. infra ) n'apparaît pas avec évidence (par exemple, le plan « Loire Grandeur nature », qui faisait, jusqu'en 2005, partie de ces grands projets, relèvera en 2006 du programme 162). D'autre part, les crédits relatifs à la politique des massifs auraient davantage vocation à figurer dans l'action 2 , relative au développement et à la solidarité des territoires. En outre, l'inscription des crédits d'études et de prospective dans cette action ne semble pas pleinement justifiée, alors qu'il existe une action « Soutien » dans le programme (action 4, précitée).

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006

1. Les plafonds d'emplois

Les d épenses de personnel du programme 112, pour 2006, représentent 8,94 millions d'euros de CP et  117 ETPT , correspondant aux moyens propres, en personnels, de la DATAR (DIACT).

Il convient de pr éciser que, parallèlement à ces moyens propres, la DATAR bénéficiait, au 31 juillet 2005, de 50 agents mis à disposition (dont 4 mises à disposition contre remboursement). Par ailleurs, les six commissariats à l'aménagement de massifs 19 ( * ) , en 2005, emploient 25 agents en moyenne annuelle, dont la moitié sur emplois budgétaires de la DATAR, l'autre moitié étant constituée d'agents mis à disposition.

2. Les crédits budgétaires

Les cr édits demandés pour le programme 112 sont répartis comme suit entre les quatre actions qui le composent :

Les crédits du programme 112 « Aménagement du territoire » pour 2006

(en euros)

Source : présent projet de loi de finances

La répartition par action des crédits (AE) du programme 112 pour 2006

Source : présent projet de loi de finances

Les cr édits du programme 112, globalement, par rapport aux crédits correspondants inscrits en loi de finances pour 2005, sont en hausse de 11,24 % s'agissant des AE, de 3,56 % en ce qui concerne les CP .

Votre rapporteur spécial déplore que le PAP du programme ne détaille pas le montant des crédits prévus en 2006 pour certains engagements importants du gouvernement (notamment les contrats de site et les pôles de compétitivité, qui seront financés par l'action 1) et que, d'une façon générale, il reste très imprécis sur la ventilation des crédits entre les mesures financées par chaque action (par exemple, pour l'action 2 : sur le montant global des subventions qui seront attribuées par la DATAR/DIACT aux associations ; sur le volet territorial des CPER ; sur la répartition des crédits entre la politique des massifs et celle des grands programmes d'aménagement du territoire, et la répartition des crédits des CPER entre chacune de ces politiques). Cette imprécision n'est évidemment pas conforme à l'obligation de justifier « au premier euro » les crédits demandés.

Les éléments recueillis grâce au questionnaire budgétaire révèlent cependant la répartition présentée dans le tableau suivant.

La répartition des crédits du programme 112 « Aménagement du territoire » pour 2006

(en millions d'euros)

Dotation 2005

Dotation 2006

Évolution des AE

Évolution des CP

AE

CP

AE

CP

Action 1 « Attractivité et développement économique »

88,86

77,01

87,30

71,30

-1,76 %

-7,42 %

Fonctionnement (études)

0,175

0,175

0

0

PAT

48

38,92

38

32

-20,83 %

-17,78 %

AFII

7,44

7,44

7,5

7,5

0,74 %

0,74 %

FNADT non contractualisé

26,44

23,67

35

25

32,35 %

5,61 %

Subvention au réseau DATAR (1)

6,8

6,8

6,8

6,8

0,00 %

0,00 %

Action 2 « Développement territorial et solidarité »

209,22

151,60

226,77

153,767

8,39 %

1,43 %

CPER et PI

163,67

110,21

150,50

113

-8,05 %

2,53 %

FNADT non contractualisé

39,45

35,29

51,07

35,57

29,48 %

0,79 %

FNADT non contractualisé tramways

0

0

20

0

Subvention au réseau DATAR (1)

1,20

1,20

1,20

1,20

0,00 %

0,00 %

Assistance technique (1)

4,9

4,9

4

4

-18,37 %

-18,37 %

Action 3 « Identification des enjeux d'aménagement du territoire et grands projets interministériels »

35,47

27,55

55,10

37,60

55,34%

36,46%

CPER et PI

17,24

10,55

23,5

16

36,26 %

51,63 %

FNADT non contractualisé

14,75

13,53

28

18

89,79 %

33,04 %

Études

3,47

3,47

3,60

3,60

3,72 %

3,72 %

Action 4 « Soutien »

9,87

9,87

12,84

12,84

30,10 %

30,10 %

Fonctionnement divers

3,87

3,87

3,90

3,90

0,85 %

0,85 %

Personnel

6

6

8,94

8,94

48,94 %

48,94 %

Total

343,56

266,18

382,01

275,51

11,24 %

3,56 %

(1) FNADT non contractualisé

Source : DATAR

Il convient de remarquer que les dépenses de personnel sont stables par rapport à 2005, l'augmentation de 48,9 % de la masse salariale n'étant due qu'à l'augmentation du point d'indice et, surtout, à la prise en charge par le programme des dépenses de pensions. S'agissant des dépenses d'interventions, l'évolution des crédits pour la PAT est en retrait sensible par rapport à 2005 : 20,83 % en AE ;  17,78 % en CP ; il en va de même pour les mesures d'assistance technique de l'action 2 :  18,37 % en AE comme en CP. La hausse globale des crédits du programme résulte de l'augmentation de la dotation du FNADT , destinée à prendre en compte les engagements du gouvernement des années précédentes tout en dégageant une marge de manoeuvre pour de nouvelles priorités que le gouvernement souhaiterait soutenir.

Les grands traits de la contribution de ces crédits à la politique globale de l'aménagement du territoire ont déjà été exposés ci-dessus (cf. II, C, 2). Outre les éléments déjà présentés, pour un aperçu complet du programme 112 en 2006, il convient d'évoquer ici la réforme de la DATAR .

Parallèlement à l'impulsion issue du CIACT, précité, du 14 octobre 2005, et que symbolise le nouveau nom à venir de la DATAR la DIACT , celle-ci héritera, en 2006, de l'activité de la mission interministérielle sur les mutations économiques (MIME) et, ce faisant, des 8 ETPT mis à disposition de la MIME par différents ministères, ainsi que du budget de fonctionnement de cette structure (50.000 euros en provenance du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement). Par ailleurs, la DIACT pourrait être amenée à changer de locaux , dans le cadre du programme de cession du patrimoine immobilier conduit par l'Etat 20 ( * ) , ce qui devrait lui permettre de réunir l'ensemble de ses personnels dans le même site et de se rapprocher du Comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (CITEP).

Il convient en outre de signaler que les activités d'études et de prospective de la DATAR (DIACT) devraient bénéficier en 2006 de 3,6 millions d'euros, soit une augmentation de 22,4 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005.

Dans ce dernier domaine, on rappelle qu' un Conseil de prospective et de dynamique des territoires a été créé en 2003 , aux fins d'évaluer le programme de prospective intitulé « Territoires 2020 », d'identifier des priorités d'études et d'impulser des travaux de prospective, notamment en ce qui concerne l'impact du vieillissement démographique sur les territoires. En décembre 2004, un conseil plus restreint , de nature scientifique et articulé avec le programme de travail de la DATAR, a été constitué afin d'assurer le suivi du programme de prospective, précité, « Territoire 2030 ». Par ailleurs, un Observatoire des territoires a été installé en mars 2004 , dont les premiers travaux ont notamment conduit à l'ouverture sur Internet d'un site, portail interministériel (« territoires.gouv.fr »), qui présente, sous forme de cartographies interactives, une sélection d'indicateurs sur les principaux enjeux de l'aménagement du territoire et du développement régional.

Votre rapporteur tient à rappeler que la multiplication des organismes de prospective doit faire la preuve de son utilité au sein du dispositif d'évaluation et de prospective existant , et de son efficacité. Il regrette, du reste, que le coût de ces organismes ne figure pas dans le PAP du programme 112.

3. Les fonds de concours

Au bénéfice du programme 112, 350.000 euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, sont attendus en 2006 au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 0,09 % des AE et 0,13 % des CP du programme). Il s'agit d'une contribution du FEDER au programme national d'assistance technique et au programme national informatique.

4. Les dépenses fiscales

Pour 2006, 24 catégories de dépenses fiscales sont recensées comme contribuant positivement 21 ( * ) aux finalités poursuivies par le programme 112, dont 20 à titre principal . Ces dépenses, au total, représentent plus de 879 millions d'euros , soit plus de trois fois les crédits de paiement du programme lui-même. Parmi les contributions des dépenses fiscales dont l'objet principal est de contribuer à la politique de l'aménagement du territoire, les deux principales sont :

- d 'une part, l'exonération, totale ou partielle, des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles créées entre le 1 er janvier 1995 et le 31 décembre 2009 dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire, pour un coût évalué à hauteur de 170 millions d'euros ;

- d 'autre part, les taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse, pour un coût évalué à hauteur de 140 millions d'euros.

Cependant, le co ût de quatre catégories de dépenses fiscales, répertoriées comme contribuant à titre principal aux finalités poursuivies par le programme 112, reste un simple ordre de grandeur, estimé à moins de 0,5 million d'euros dans chaque cas. En outre, le coût de trois autres catégories de ces dépenses fiscales, et celui d'une catégorie des dépenses fiscales contribuant au programme 112 sans que ce soit leur objet principal, est présenté comme « non chiffrable ».

Votre rapporteur, regrettant le caractère incomplet , qui s'ensuit, de la mesure de la dépense fiscale associée à la politique d'aménagement du territoire , réitère ici son souhait, plus haut formulé déjà (cf. IV, B, 4), que soit mené à bien le travail annoncé par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur le chiffrage de ces dépenses.

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

Le programme 112 comporte 7 objectifs , assortis de 15 indicateurs au total. Comme pour le programme 223 « Tourisme », ces objectifs sont articulés avec les différentes actions (hors « Soutien ») du programme : les objectifs 1 et 2 se rapportent à l'action 1 (« Attractivité et développement économique »), les objectif 3 et 4 à l'action 2 (« Développement territorial et solidarité ») et les objectifs 5, 6 et 7 à l'action 3 (« Identification des enjeux d'aménagement du territoire et grands projets interministériels ») (cf. encadré ci-après) .

Ce faisant, le PAP développe les principaux axes de la politique d'aménagement du territoire .

Les objectifs et indicateurs de performance

du programme 112 « Aménagement du territoire »

Objectif 1 : « Favoriser la compétitivité et la création d'emplois dans les territoires »

Visant à améliorer l'attractivité du territoire et à en corriger les déséquilibres de développement économique, cet objectif est évalué par quatre indicateurs. L'un mesure l'impact de la PAT sur la création d'emplois ; l'autre vérifie la réalité des créations d'emplois prévues dans les conventions d'attribution de la PAT ; le troisième mesure le délai d'instruction des dossiers de demande de PAT ; le dernier permet d'apprécier la proportion de PAT attribuées aux pôles de compétitivité (une cible de 30% étant affichée pour 2006, conformément aux engagements pris lors du CIADT du 14 septembre 2004).

Objectif 2 : « Favoriser les projets d'implantation et de développement d'entreprises internationalement mobiles »

Ayant pour objet l'implantation d'entreprises à dimension internationale sur le territoire français, cet objectif est assorti d'un indicateur mesurant la part d'emplois créés grâce à des projets soutenus par l'AFII sur le total des emplois créés grâce à des investissements étrangers n France.

Objectif 3 : « Favoriser l'accès des populations et des entreprises aux services de proximité et aux nouvelles technologies de l'information »

Tendant à améliorer l'accès aux services de proximité et aux technologies de l'information et de la communication (TIC), cet objectif comporte quatre indicateurs. Les deux premiers mesurent la part de la population n'ayant pas accès, pour l'un, à la téléphonie mobile, pour l'autre au haut débit (1 mbit/s). Le troisième indicateur, qui recense celles des communes mettant en oeuvre des technologies alternatives en matière de TIC qui se situent en zone de revitalisation rurale (ZRR), vise à apprécier si l'action d'impulsion de la DATAR (DIACT), dans ce domaine, bénéficie bien aux zones rurales prioritaires. Enfin, le quatrième indicateur mesure la part des actions relatives aux services de proximité (mutualisation d'équipements dans les domaines social, sanitaire et culturel) dans le total des projets financés chaque année par la DATAR (DIACT) dans le cadre des contrats de territoires (contrats d'agglomérations, contrats de pays).

Objectif 4 : « Favoriser les projets intercommunaux dans le cadre des politiques contractuelles et des fonds européens »

Cet objectif concerne la capacité de la DATAR (DIACT) à faire émerger, grâce à son action de coordination des politiques contractuelles (CPER, fonds structurels), des projets locaux de développement. Deux indicateurs sont retenus : le premier vise à apprécier l'effet de levier des dépenses d'ingénierie portées par le FNADT sur l'ensemble des dépenses engagées dans le cadre des contrats de territoires ; le second mesure la part des projets intercommunaux dans l'ensemble des projets des collectivités territoriales financés par des fonds structurels.

Objectif 5 : « Soutenir la mise en oeuvre de grands projets interministériels d'aménagement du territoire »

Cet objectif se rapporte à la mission de coordination exercée par la DATAR (DIACT) dans la mise en oeuvre de grands projets interministériels d'aménagement du territoire. Le seul indicateur proposé porte sur la part des opérations pour lesquelles les délais de réalisation prévus sont respectés. Cet indicateur, au surplus, ne prend en compte que trois des huit projets existants (Mont Saint-Michel, littoral du Languedoc et Saône-Rhin).

Objectif 6 : « Aider à concevoir l'action publique en matière d'aménagement du territoire »

Cet objectif vise à accroître la portée des actions d'études et de prospective de la DATAR (DIACT) après du gouvernement et des décideurs publics. Il est évalué par deux indicateurs qui recensent : l'un, le nombre de citations de rapports de la DATAR (DIACT) dans la presse et les rapports parlementaires (cible : 150 en 2006) ; l'autre le nombre de cartes visualisées et de données téléchargées à partir du site de l'observatoire des territoires (cible : 140.000 en 2006).

Objectif 7 : « Améliorer l'organisation des acteurs économiques en montagne »

Ayant pour objet l'amélioration de l'organisation des acteurs économiques de la montagne, cet objectif comprend un seul indicateur, relatif à la part des actions consacrées à la restructuration de l'offre touristique dans les programmations annuelles des conventions interrégionales de massifs (cible : 20 % en 2006).

Dans son rappor t relatif au projet de budget de l'aménagement du territoire pour 200422 ( * ), votre rapporteur spécial avait estimé souhaitable que la structuration du programme relatif à l'aménagement du territoire soit proche des objectifs que fixe la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire :

- « soutien des territoires en difficulté » ;

- « développement local, organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains » ;

- « organisation d'agglomérations favorisant leur développement économique, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que la gestion maîtrisée de l'espace » ;

- « renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne ».

Force est de constater que les objectifs proposés pour le programme 112 ne recoupent qu'imparfaitement ces objectifs , ni ne distingue clairement entre les deux finalités globales de ces derniers : l'équité entre les territoires et l'efficacité économique .

De manière plus ponctuelle, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité d'évaluer l'action 1 du programme 112 au prisme de la PAT, alors que celle-ci devrait être affectée, à court terme, par la réforme communautaire des aides à finalités régionales (cf. II, C, 2, b).

Cependant, dans son rapport, d éjà cité, sur les objectifs et les indicateurs de la LOLF, notre collègue Jean Arthuis, président, avait relevé que le taux de couverture de téléphonie mobile, comme celui de l'avancement des CPER, indicateurs d'activité, ne constitua ient pas des indicateurs pertinents pour mesurer la performance du programme 112. Votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que ces indicateurs ont été supprimés en conséquence.

VII. LE PROGRAMME 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT »

A. UN PROGRAMME « INTERMINISTÉRIEL » COMPOSÉ DE 8 ACTIONS

Le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), retrace les crédits destinés au financement d' actions d éfinies comme « des actions régionales ou interrégionales, de nature interministérielle, couvrant des projets d'envergure, à enjeu de portée nationale », dont on peut préciser, en outre, qu'elles sont limitées dans le temps . Ce faisant, le PITE constitue un programme original.

L'élaboration de ce programme est interministérielle et déconcentrée, dans la mesure où il revient aux préfets de région de proposer les actions qui le composent. Les ressources budgétaires qui figurent au PITE sont retranchées des programmes, ministériels, où elles auraient eu vocation à apparaître, à l'exception des dépenses en personnel (titre 2), que le PITE n'intègre pas. Ces ressources sont fongibles dans le périmètre de chaque action exclusivement .

Le Premier ministre ayant chargé le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire de la gestion du PITE, la responsabilité administrative de cette gestion a été confiée au secrétaire général du MIAT, le référent « politique » du programme restant le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire . Ainsi est respecté, formellement, l'article 7 de la LOLF, aux termes duquel « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

Pour 2006, h uit actions ont été regroupées dans le PITE :

- l 'action 1, « Le Rhin et le bande rhénane », vise au d éveloppement durable des activités économiques de ce territoire, en améliorant l'efficacité du transport fluvial et en développant l'intermodalité voie fluviale/voie ferrée ;

- l 'action 2, « Eau - Agriculture en Bretagne », retrace les crédits destinés au financement de la « reconquête » de la qualité des eaux de cette région, consistant notamment à inciter les agriculteurs à adapter leurs exploitations et leurs modes de production pour limiter les atteintes à l'environnement ;

- l 'action 3, « Plan Loire Grandeur nature - Centre », correspond aux crédits destinés au financement d ' une deuxième phase du plan éponyme (débuté en 1994 et programmé jusqu'en 2006), visant à augmenter la sécurité de ce territoire face au risque d'inondations, à y améliorer la gestion de la ressource en eau et des espaces naturels, ainsi qu'à mettre en valeur le patrimoine naturel et historique ;

- l 'action 4, « Programme exceptionnel d'investissement en faveur de la Corse », retrace les crédits destinés au financement d u d éveloppement économique de la Corse par une remise à niveau des équipements publics structurants, infrastructures de base et services collectifs ;

- l 'action 5, « Filière bois - Auvergne et Limousin », tend à la promotion d'une gestion durable des forêts de ce territoire auprès de leurs propriétaires, l'accompagnement de la modernisation des entreprises de transformation du bois et la dynamisation de leurs débouchés, ainsi qu'à la valorisation des forêts en termes environnementaux, sociaux et touristiques ;

- l 'action 6, « Plan gouvernemental sur le Marais poitevin - Poitou-Charentes », rassemble les crédits destinés à la mise en oeuvre du plan pour le marais poitevin adopté en juin 2002, qui vise notamment à restaurer son caractère de zone humide, conformément à la directive « Natura 2000 », et à reconquérir pour cette région le label de parc naturel régional ;

- l 'action 7, « Plan Durance multi-usages - Provence-Alpes-Côte d'Azur », retrace les crédits destinés au financement d es op érations tendant à un meilleur partage des ressources en eau de la rivière Durance, entre ses différents usages (hydroélectricité, irrigation, alimentation industrielle et urbaine, restauration des milieux aquatiques, tourisme, etc.), dans une perspective de développement durable ;

- l 'action 8, « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes », enfin, concerne l 'amélioration de la maîtrise des flux migratoires et la dynamisation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile dans cette région. Le rattachement de cette dernière action à la mission « Politique des territoires » paraît discutable à votre rapporteur spécial , dans la mesure où il existe, au sein de la mission « Solidarité et intégration 23 ( * ) », un programme spécifiquement dédiée à l'« accueil des étrangers et intégration » (programme 104).

B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2006

1. Les crédits budgétaires

Les cr édits demandés pour 2006 au titre du PITE sont répartis comme suit entre les huit actions qui le composent :

Les crédits du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » pour 2006

(en euros)

Source : présent projet de loi de finances

La répartition par action des crédits (AE) du programme 162 pour 2006

Source : présent projet de loi de finances

2. Les fonds de concours

Au bénéfice du PITE, 14,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,1 millions d'euros en crédits de paiement sont attendus, pour 2006, au titre de fonds de concours (soit l'équivalent de 10,5 % des AE et 5 % des CP du programme).

Ces FC, d'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, se rapportent en réalité à la seule action 3 du programme , « Plan Loire Grandeur nature - Centre », pour laquelle il a été décidé de créer « un fonds de concours spécifique ». Celui-ci, il convient de le remarquer, représentera ainsi l'équivalent de 86 % des AE de l'action et 60 % de ses CP .

Votre rapporteur spécial souhaite obtenir, de la part du gouvernement, davantage d'éclaircissements sur la nature de ce fonds de concours.

C. UNE MESURE INSUFFISANTE DE LA PERFORMANCE

Pour chaque action composant le PITE, un objectif unique a été élaboré, assorti à chaque fois d'un unique indicateur. Aux yeux de votre r apporteur spécial, cette organisation s'avère insuffisante, les objectifs témoignant souvent une faible pertinence et les indicateurs d'un caractère lacunaire .

1. La faible pertinence des objectifs

a) Des objectifs trop complexes

Les objectifs détaillent les visées de chacune des actions du PITE. De fait, ils se montrent cohérents avec celles-ci, mais certains sont manifestement trop complexes, pour des actions à l'égard desquelles il y avait souvent matière à détailler plusieurs objectifs , en fonction des différents buts poursuivis. Votre rapporteur spécial n'en donnera que les deux exemples suivants, caractéristiques :

- pour l' action 1 , « Le Rhin et le bande rhénane », l'objectif est ainsi libellé : « Améliorer l'efficacité et la sécurité du transport fluvial ainsi que l'intermodalité voie fluviale/voie ferrée, en préservant la biodiversité de la bande rhénane ». Il est évident qu'au moins trois objectifs sont ici rassemblés en un seul : améliorer l'efficacité et la sécurité du transport fluvial, d'une part ; améliorer l'intermodalité voie fluviale/voie ferrée, d'autre part ; enfin, préserver la biodiversité de la bande rhénane.

- pour l' action 4 , « Programme exceptionnel d'investissement en faveur de la Corse », l'objectif assigné est d'« aider la Corse à surmonter les handicaps naturels que constituent son relief et son insularité, et résorber son déficit en équipements et en services collectifs ». Là encore, trois objectifs au moins pouvaient être dégagés : premièrement, aider la Corse à surmonter le handicap naturels que constitue son relief ; deuxièmement, l'aider à surmonter le handicap naturel que constitue son insularité ; troisièmement, résorber son déficit en équipements et en services collectifs.

b) Des objectifs peu significatifs de la performance du programme

En synthétisant les finalités de l'action à laquelle il se rapporte, chacun des objectifs du PITE ne représente, bien souvent, qu' un développement explicatif de l'action ou d'une partie de l'action en cause, et non une véritable mesure de performance . En voici deux exemples :

- pour l' action 6 , « Plan gouvernemental sur le Marais poitevin - Poitou-Charentes », l'objectif retenu consiste à « préserver la biodiversité, les habitats, et réhabiliter le caractère de zone humide du marais poitevin ». C'est confondre l'objet de l'action 6 (qui tend en effet à mettre en oeuvre le document d'objectifs du site, classé « Nature 2000 » ; à réaliser une gestion coordonnée de la ressource en eau ; à mettre en place une opération « grand site », destinée à accueillir les touristes dans le respect de l'environnement ; et à reconquérir le label de « parc naturel régional ») avec la performance administrative de sa réalisation.

- pour l' action 8 , « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes », l'objectif proposé est d'« améliorer la prise en charge sociale des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes ». Quelle performance administrative exacte la notion d'« amélioration » mesure-t-elle ici ? Le commentaire fourni par le PAP donne pourtant le détail, en « cinq axes stratégiques », des finalités en réalité poursuivies par l'action 8 : l'accélération des délais de traitement des demandes d'asile ; l'amélioration des conditions d'hébergement des demandeurs ; celle de la qualité de l'accompagnement social ; celle de l'accès au droit ; celle de l'efficacité des procédures de reconduites à la frontière. Il y avait là matière à autant d'objectifs (cf. les remarques ci-dessus, a ), et à au moins autant d'indicateurs.

2. Le caractère lacunaire des indicateurs

L'indicateur unique associé à chaque action du PITE, souvent, rend compte d' une dimension trop étroite de l'action en cause .

Par exemple, l'indicateur de l' action 8 , dont les différentes finalités viennent d'être citées, ne mesure que le « nombre de demandeurs d'asile "Rhône-Alpes" hébergés en CADA [centre d'accueil des demandeurs d'asile] ou en AUJA [dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile] rapporté au nombre total de demandeurs d'asile hébergés en Rhône-Alpes ».

De même, pour l' action 4 , dont on a présenté ci-dessus les objectifs sous-tendus par l'intitulé de son objectif « officiel », et dont le commentaire du PAP précise qu'elle vise à renforcer les structures de base, améliorer les services collectifs et mettre en valeur l'espace régional de la Corse, l'indicateur consiste dans l'« évolution des délais de réalisation des projets ».

On citera encore la mesure des « nombre et pourcentage de communes couvertes par un plan communal de sauvegarde (au sens de la loi de modernisation de la sécurité civile [24 ( * )] ) par rapport au nombre total de communes situées en zone inondable », associée à l' action 3 , « Plan Loire Grandeur nature - Centre » indicateur de moyens, qui ne rend pas compte de l'efficacité des plans communaux ainsi mis en place.

Les deux derniers indicateurs cités (pour les actions 3 et 4), au reste, ne sont pas même renseignés pour 2006, et aucune cible n'a été définie ; il en va de même pour les actions 7 et 8.

Pour les années à venir, votre rapporteur spécial estime absolument nécessaire que le PITE bénéficie d'indicateurs plus complets, tous renseignés, procédant d'objectifs mieux définis . Les spécificités de ce programme, en effet, ne sauraient justifier une dérogation aux exigences de mesure de la performance posées par la LOLF.

* 1 Il convient de noter qu'aucune dépense fiscale n'est associée aux programmes 222 « Stratégie en matière d'équipement », 159 « Information géographique et cartographique », et 162 « Interventions territoriales de l'Etat ».

* 2 Ces opérations, s'agissant du MTETM, ont vocation à être retracées par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », créé par l'article 32 du présent projet de loi de finances et dont notre collègue Paul Girod est le rapporteur spécial.

* 3 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003.

* 4 Conformément aux articles L. 331-1 et suivants du code de l'urbanisme, les EPF « sont compétents pour réaliser, pour leur compte ou, avec leur accord, pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou faire réaliser [...] les acquisitions foncières et les opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l'aménagement ultérieur des terrains. Ces acquisitions et opérations sont réalisées dans le cadre de programmes pluriannuels adoptés par le conseil d'administration de ces établissements qui, tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat, déterminent les objectifs d'acquisitions destinées à la réalisation de logements locatifs sociaux. » Le financement de ces opérations peut être assuré par le prélèvement d'une taxe spéciale d'équipement (TSE), arrêtée chaque année par l'EPF, et dont le plafond est fixé, par l'article 1607 bis du code général des impôts (dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales), à 20 euros par habitant du périmètre couvert par l'établissement. On compte actuellement 5 EPF d'Etat (créés par décret à l'initiative de celui-ci) et 6 EPF locaux (créés par arrêté préfectoral à l'initiative des collectivités territoriales).

* 5 Les rapporteurs spéciaux de la mission « Transports » sont nos collègues Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel et Yvon Collin.

* 6 Ces programmes relèvent des ministères : de l'agriculture et de la pêche ; de la défense ; de l'écologie et du développement durable ; de l'économie, des finances et de l'industrie ; de l'éducation nationale ; de la justice ; de l'outre-mer ; du sport, de la jeunesse et de la vie associative ; des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (dont les programmes 113, « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », et 223, « Tourisme », regroupés dans la présente mission) ; du travail et de l'emploi ; de la santé et des solidarités ; de la ville et du logement.

* 7 Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002.

* 8 Rapport d'information n° 17 (2003-2004) .

* 9 Cf. le rapport n° 1836 (XII e législature) de nos collègues députés Louis Giscard d'Estaing et Jacques Le Nay, et le rapport d'information n° 418 (2003-2004) de notre collègue François Gerbaud.

* 10 Ainsi qu'il sera signalé infra , le PAP du programme 112 est lacunaire sur la ventilation de crédits de chaque action en 2006.

* 11 Cf. note précédente.

* 12 Observatoire, Développement et Ingénierie Touristique.

* 13 Pour mémoire, les rapporteurs spéciaux de la mission « Ville et logement » sont nos collègues Philippe Dallier et Roger Karoutchi.

* 14 Convention conclue en application de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme.

* 15 Sont ainsi visés les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ; les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) ; les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes coopératives de production et sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes de crédit immobilier ; les fondations d'habitations à loyer modéré.

* 16 Rapport d'information n° 220 (2004-2005).

* 17 Pour mémoire, le programme 159 ne comprend pas de dépenses de personnel , et aucun fonds de concours ne lui est associ é.

* 18 Les locaux dont disposent les services du tourisme occupent une surface totale de 5.047 m 2 , soit un ratio de 13,5 m 2 par agent. Depuis janvier 2005, le ministère du Tourisme loue, dans le quatorzième arrondissement de Paris, des locaux permettant de regrouper les services de l'administration centrale, ODIT France, le Conseil national du tourisme ainsi que le Conseil national des villes et villages fleuris. Ils abriteront également le siège de Maison de la France, qui devra quitter ses locaux actuels (avenue de l'Opéra, à Paris) avant mars 2007. En ce qui concerne les délégations régionales au tourisme, il a été décidé qu'elles devaient opérer un rapprochement fonctionnel avec les préfectures de région ; selon les situations locales, elles pourront s'installer au sein des services de ces préfectures et bénéficier d'une mutualisation des moyens.

* 19 Alpes, Jura, Massif central, Pyrénées, Vosges et la Réunion. Ces commissariats (au contraire des commissaires) ne sont pas distincts, juridiquement, de la DATAR (DIACT).

* 20 Comme déjà signalé, ces opérations sont retracées par le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

* 21 Parmi l'ensemble des catégories de dépenses fiscales répertoriées comme contribuant à titre principal aux finalités poursuivies par le programme 112, trois sont évaluées à un coût nul en 2006 : elles concernent les sociétés de développement régional (SDR), qui, aux termes de l'article R. 516-21 du code monétaire et financier, « concourent sous forme de participations en capital au financement des entreprises situées sur le territoire national [et] sont autorisées à consentir, dans les conditions fixées par le ministre chargé de l'économie, des prêts à cinq ans et plus aux entreprises quelle qu'en soit la forme juridique », ainsi que « donner leur garantie aux emprunts à deux ans et plus que contractent ces entreprises ». En outre, l'un des dispositifs fiscaux d'exonération qui, sans que ce soit son objet principal, contribue, jusqu'à la fin de l'année 2005, aux finalités du programme l'exonération des droits de mutation à titre onéreux sur les cessions de branche complète d'activité réalisées entre le 16 juin 2004 et le 31 décembre 2005 , par définition, aura disparu à compter de 2006.

* 22 Rapport n° 73 (2003-2004), tome III, annexe 33.

* 23 Le rapporteur spécial de la mission « Solidarité et intégration » est notre collègue Auguste Cazalet.

* 24 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004. Aux termes de l'article 14 de cette loi, « le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population. Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population . »