Mission

M. Aymeri de Montesquiou

III. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE + 2,9 %

Le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7.884,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7.484,1 millions d'euros de crédits de paiement ^{31 ( * )} , en progression respectivement de + 6,2 % et de + 2,9 %. En masse, l'évolution des crédits de paiement s'élève à 212 millions d'euros .

Les dépenses de personnel (titre 2), qui constituent avec 6.030,5 millions d'euros, 80,6 % des crédits de paiement du programme, augmentent de 180,1 millions d'euros, soit + 3 %.

Concernant ce titre 2, il convient de rappeler que les crédits de personnel de la gendarmerie du transport aérien (GTA), correspondant à 968 ETPT et pour une dépense de l'ordre de 30 millions d'euros, figurent dans le présent programme , alors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement les concernant se trouvent dans la mission « Transports ».

En application de l'article 158 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le Premier ministre a transmis aux deux Assemblées un rapport sur la possibilité de créer un programme regroupant les crédits de la GTA au sein de la mission « Transports » . En se fondant sur la nature des activités traditionnelles de la GTA (police judiciaire, surveillance et enquêtes administratives), sur l'intervention de la gendarmerie départementale dans le domaine de la sécurité du transport aérien et sur la faiblesse de l'enveloppe budgétaire d'un éventuel nouveau programme au sein de la mission « Transports » (environ 50 millions d'euros), ce rapport conclu en faveur du maintien de l'architecture actuelle. Votre rapporteur spécial partage cette analyse.

Les rémunérations d'activité sont en progression de 100,6 millions d'euros (soit + 3,2 %) notamment sous l'effet de l'évolution du point d'indice (+ 21 millions d'euros) ainsi que des créations d'emplois en application de la LOPSI et de la mise en oeuvre du « plan corps et carrières » de la gendarmerie nationale.

La prime de résultat , qui était dotée de 6 millions d'euros dans la loi de finances pour 2006, a été portée à 9 millions d'euros en 2006 afin de prendre en compte l'engagement de la gendarmerie à l'occasion des violences urbaines en novembre 2005. A cette prime est affectée en 2007 une enveloppe de 12 millions d'euros .

Les cotisations et contributions sociales progressent, pour leur part, de 79,5 millions d'euros, soit + 2,9 %. Il convient de souligner, à cet égard, l'écart très significatif entre les taux de cotisations de pensions pour le personnel civil (50,74 %) et pour le personnel militaire (101,05 %) du présent programme.

Les prestations sociales et allocations diverses restent stables à 22,4 millions d'euros.

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) augmentent de 21,2 millions d'euros (+ 2,2 %). Cette hausse trouve notamment son origine dans le coût de l'extension du périmètre de l'intranet gendarmerie (7 millions d'euros en location de lignes). Cette extension facilitera l'interopérabilité entre tous les acteurs de la sécurité intérieure (interconnexion avec l'intranet interministériel via le réseau Ader) et s'inscrit dans la mise en place du réseau Saphir 3G qui ambitionne de raccorder les 4.300 sites de la gendarmerie répartis sur le territoire national (DOM-TOM compris).

Par ailleurs, à partir de 2007, la gendarmerie prendra en charge les dépenses de fonctionnement des trois CRA placés sous sa responsabilité et dont les crédits de fonctionnement (1,3 million d'euros) dépendaient auparavant de la mission « Justice » (programme 152 « Administration pénitentiaire »). En outre, la gendarmerie nationale participe, depuis 2006, à l'augmentation des capacités de rétention, par la réalisation de 2 structures provisoires (à Metz et à Saint Jacques de la Lande) dans l'attente de la réalisation de CRA définitifs. Pour ces deux opérations il est budgétisé une enveloppe de 0,4 millions d'euros.

Les dépenses d'investissement (titre 5), après avoir enregistré une forte hausse en 2006 (+ 32,2 %), connaissent une quasi stabilité (+ 3 millions d'euros, pour une enveloppe totale de 467,6 millions d'euros).

Les dépenses d'intervention (titre 6), enfin, augmentent fortement, en passant de 13 millions d'euros en 2006 à 20,7 millions d'euros en 2007, soit + 58,5 % . Cette hausse des crédits de paiement vise à couvrir les subventions d'investissement destinées aux collectivités territoriales dans le cadre de la construction de casernes.

Dans le cadre de cette analyse et comme en 2006, votre rapporteur spécial regrette toutefois que les raisons principales des évolutions de crédits d'une année à l'autre ne figurent pas dans le « bleu » .

B. LES CRÉATIONS D'EMPLOIS : LE  RETARD DANS L'APPLICATION DE LA LOPSI SE CREUSE

La LOPSI a programmé la création de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale sur la période 2003-2007 , soit, en moyenne théorique, 1.400 emplois par an.

Le tableau ci-après compare les prévisions initiales aux créations réalisées ou prévues :

Création d'emplois dans la gendarmerie, en application de la LOPSI

(en emplois budgétaires)

Année	2003	2004	2005	2006	2007	Total
Créations prévues initialement	1.200	1.200	1.400	1.600	1.600	7.000
Créations réalisées	1.200	1.200	700	2.000	950 ^1	6.050
^1 Selon le projet de loi de finances pour 2007. Source : direction générale de la gendarmerie nationale

En 2003 et 2004, le rythme théorique de 1.400 emplois créés par an n'a pas été tenu (1.200 emplois créés chaque année). Le retard dans le suivi de la programmation s'est ensuite aggravé en 2005, avec un déficit de 700 emplois non créés par rapport à la prévision. En 2006, votre rapporteur spécial s'était réjoui d'un début de rattrapage (2.000 emplois créés pour 1.600 prévus) et avait estimé que la programmation finale prévue par la LOPSI (7.000 emplois créés entre 2003 et 2007) pouvait raisonnablement être atteinte pour 2007.

Force est de constater que le niveau de création d'emplois en 2007 (950 emplois) ne répond pas à l'espoir de voir les engagements de la LOPSI parfaitement tenus . Au total, le déficit final en création d'emplois s'élèvera donc à 950 emplois, soit un taux de réalisation de 86,4 % .

Comme pour la police nationale ^{32 ( * )} , la LOPSI a fixé les objectifs en nombre d'emplois créés, tandis que, dans l'optique de la LOLF les évaluations sont désormais mesurées en ETPT . Un emploi ne correspond à un ETPT que s'il est rempli du 1 ^er janvier au 31 décembre et ce pour un temps plein. Ce décalage n'est pas sans incidence sur le jugement porté sur l'avancement de la LOPSI et nécessite des retraitements qui ne facilitent pas l'analyse des résultats obtenus en matière de création d'emplois .

En particulier, en raison de la pratique (devenue habituelle depuis 2004) de création des emplois à mi-année , le présent projet de loi de finances comporte la création de 950 emplois supplémentaires (eux aussi financés en demi-année) soit, donc, 475 ETPT.

Comme pour le programme « Police nationale », votre rapporteur spécial, tout en soulignant les efforts conduits en matière de création d'emplois en application de la LOPSI, rappelle que l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . Si la LOLF n'implique donc pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel , elle appelle, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence, une meilleure sécurité au meilleur coût.

C. LA LIGNE DE PARTAGE ENTRE LA LOPSI ET LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (LPM) POUR LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT, D'INVESTISSEMENT ET D'INTERVENTION

1. Les dépenses de fonctionnement sont à 91,5 % hors LPM

L'ensemble des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » relèvent d'une unique action : l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques ».

Toutefois, au sein de ces crédits, une ligne de partage doit cependant être soulignée, entre ceux s'inscrivant dans le cadre de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM) et de la LOPSI, d'une part, et ceux correspondant à la seule l'application de LOPSI, d'autre part.

Le tableau ci-dessous présente la répartition des crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention selon leur périmètre financier.

Répartition des crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » selon leur périmètre financier

(en millions d'euros)

Périmètre	Dépenses de fonctionnement (titre 3)	Dépenses d'investissement (titre 5)	Dépenses d'intervention (titre 6)	Total
LPM+LOPSI	81,8	467,6	20,6	570
HLPM	883,5			883,5
Total	965,3	467,6	20,6	1.453,5

Source : bleu

Alors que les dépenses d'investissement et d'intervention relèvent toutes d'une articulation entre la LPM et la LOPSI, les dépenses de fonctionnement sont à 91,5 % hors du champ de la LPM .

2. Les crédits de fonctionnement hors LPM

Les crédits de fonctionnement hors LPM se décomposent en moyens consacrés à l'homme, à la structure, à l'activité et aux opérations extérieures (OPEX).

Les dépenses « liées à l'homme » renvoient, principalement, à l'habillement (23,9 millions d'euros), l'alimentation (52,3 millions d'euros), les loyers et le logement des gendarmes (301,1 millions d'euros) ^{33 ( * )} , le transport et le déplacement des personnels (53,1 millions d'euros), ainsi qu'à l'indemnité compensatrice versée à la SNCF (46,4 millions d'euros) ^{34 ( * )} .

Les crédits de paiement dédiés à l'ensemble de ces dépenses représentent, au total, 560,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Les dépenses « liées à l'activité » ont, notamment, trait à la consommation de produits pétroliers (47,4 millions d'euros) et à l'achat, à la location et à l'entretien des matériels de transport (24,3 millions d'euros).

L'ensemble des dépenses « liées à l'activité » s'élèvent à 101,6 millions d'euros de crédits de paiement.

Les dépenses « liées à la structure » concernent, notamment, les locaux de services et de locaux techniques de la gendarmerie . L'intégralité des crédits d'immobilier de la gendarmerie relève du présent programme, le domaine immobilier de la gendarmerie comprenant 20.286 unités administratives ^{35 ( * )} situées en métropole et outre-mer.

Les dépenses de loyer et d'entretien, de maintenance et relatifs à divers travaux immobiliers pour les bureaux et les locaux techniques s'élèvent à 142,9 millions d'euros pour 2007.

A ces dépenses s'ajoutent, en particulier, les crédits consacrés aux télécommunications et aux transmissions (23,2 millions d'euros) ainsi que le poste « Energie » qui représente 46,8 millions d'euros.

Au total, les dépenses destinés à couvrir les coûts de structure s'élèvent à 217,2 millions d'euros de crédits de paiement.

Enfin, le présent programme bénéficie d' une provision pour dépenses en OPEX de 4 millions d'euros . Les principaux postes de dépenses concernés à ce titre sont le transport, l'alimentation et l'hébergement. Ces dépenses se répartissent, de manière prévisionnelle, entre les dépenses liées à l'homme (90 %), à la structure (5 %), et à l'activité (5 %).

3. Les dépenses relevant du périmètre financier de la LPM et de la LOPSI

Les 81,8 millions d'euros de crédits de paiement relevant du champ commun de la LPM et de la LOPSI correspondent à 42,8 millions d'euros pour l'entretien programmé du personnel (crédits d'habillement des personnels et crédits destinés à l'acquisition de matériel de couchage et d'ameublement) et à 39 millions d'euros pour l'entretien programmé du matériel (maintien de la disponibilité des hélicoptères de la gendarmerie à un taux supérieur à 80 %, moyens informatiques, matériels de télécommunication et du réseau RUBIS).

Les dépenses d'investissement (467,6 millions d'euros) portent sur des dépenses immobilières (192 millions d'euros) permettant le développement et la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale (construction d'un nouveau siège pour la direction générale de la gendarmerie nationale à Issy-les-Moulineaux, construction de la caserne de Laval...), sur des dépenses d'informatiques et de télécommunications (projet ARIANE de modernisation des fichiers judiciaires nationaux, projet AGORHA permettant d'optimiser la gestion des personnels...) pour un montant de 101,4 millions d'euros, et sur des dépenses d'équipement à hauteur de 174,1 millions d'euros (300 véhicules de maintien de l'ordre pour les escadrons de gendarmerie mobile, 1.000 pistolets à impulsion électrique...).

Le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuient de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA) ^{36 ( * )} . Ainsi, alors que seulement 3,8 % des unités de logement (UL) livrées reposaient sur une procédure de type BEA en 2005, ce ratio sera, selon le bleu, de 34,8 % en 2006 et de 47,9 % en 2007.

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule), des retards sont néanmoins à déplorer, comme votre commission s'en est inquiétée lors de son audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, le 26 octobre 2006. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié à la prime de risque de l'opérateur privé).

Comme indiqué précédemment (cf. Partie III-A), les dépenses d'intervention (20,7 millions d'euros) visent à couvrir les subventions d'investissement destinées aux collectivités territoriales dans le cadre de la construction de casernes.

D. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES

L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du bleu, elle permet de « prendre en compte la spécificité de l'institution en matière de missions militaires, tant sur le territoire national qu'à l'étranger dans son engagement sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle comprend deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (gendarmerie de sécurité de l'armement nucléaire, par exemple) ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Ainsi, en 2006 ^{37 ( * )} , la gendarmerie nationale a déployé, en moyenne, 522 militaires en OPEX, dont 204 au Kosovo, 193 en Côte d'Ivoire et 34 en Bosnie-Herzégovine.

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (127,7 millions d'euros en crédits de paiement, soit 1,6 % des crédits de paiement du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée (1.972 ETPT sur 102.101 au total, soit 1,9 %), il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire continental de la métropole pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile . Ainsi, en 2005, l'équivalent de 23 escadrons de gendarmerie mobile ont été quotidiennement déplacés hors de France continentale.

Le PAP confirme d'ailleurs l'analyse selon laquelle cette charge incombant à la gendarmerie nationale a atteint, en l'état actuel des forces, un maximum . En effet, les deux indicateurs retenus pour mesurer la performance du programme sur cette action visent une réduction, qu'il s'agisse de la « part de l'activité consacrée aux missions militaires de protection et de contrôle » (373.201 heures-gendarme en 2005, mais une cible de moins de 350.000 heures-gendarme pour 2007) ou du « nombre de jours OPEX / nombre de jours au total » (233.612 jours-gendarme en 2005, mais une cible de moins de 260.000 jours-gendarme pour 2007).

Comme en 2006, votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur l'opportunité de faire figurer cette action dans le présent programme, alors que son contenu semble plutôt relever de la mission « Défense » .

Par ailleurs, il estime que les deux indicateurs rattachés à cette action mesurent plus une activité qu'une performance , cette activité étant, qui plus est, fortement corrélée à la conjoncture internationale et, donc, largement indépendante du champ de décision du responsable de programme.

E. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Gendarmerie nationale ». Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques » entre ces pôles du programme. Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au programme « Gendarmerie nationale ».

+ 201,3 millions d'euros*

* Crédits en provenance de la mission « Défense » :

- programme « Préparation et emploi des forces : 11 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 190,3 millions d'euros.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 152 « Gendarmerie nationale »

- Le programme « Gendarmerie nationale » comporte, hors fonds de concours, 7.484,1 millions d'euros de crédits de paiement, soit une progression de + 2,9 % .

- L'ensemble des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » relèvent d'une unique action : l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques ».

- A partir de 2007, la gendarmerie prendra en charge les dépenses de fonctionnement des trois CRA placés sous sa responsabilité et dont les crédits de fonctionnement (1,3 million d'euros) dépendaient auparavant de la mission « Justice » (programme 152 « Administration pénitentiaire »).

- Le niveau de création d'emplois en 2007 (950 emplois) ne répond pas à l'espoir de voir les engagements de la LOPSI parfaitement tenus . Au total, le déficit final en création d'emplois s'élèvera à 950 emplois, soit un taux de réalisation de 86,4 % .

- L'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit, néanmoins, déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité .

- Le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA).

- Concernant la mise en oeuvre des chantiers en lien avec ces PPP, des retards sont à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié à la prime de risque de l'opérateur privé).

- En 2006, la gendarmerie nationale a déployé, en moyenne, 522 militaires en opérations extérieures (OPEX). Les missions hors du territoire continental de la métropole pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile et cette charge incombant à la gendarmerie nationale a probablement atteint, en l'état actuel des forces, un maximum.

- Les deux indicateurs rattachés à l'action, spécifique au présent programme, « Exercice des missions militaires », mesurent plus une activité qu'une performance.

* ³¹ Auxquels il convient d'ajouter 5,7 millions d'euros de fonds de concours provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ³² Voir les explications données à ce sujet dans la présentation du programme « Police nationale » (cf. Partie II-B).

* ³³ Les crédits couvrant le logement des gendarmes accomplissant des missions de sécurité intérieure relevait, dans le projet de loi de finances initial pour 2006, des moyens de la mission « Défense ». L'Assemblée nationale a, sur l'initiative du gouvernement, adopté un amendement pour transférer ces crédits vers la mission « Sécurité ».

* ³⁴ L'indemnité compensatrice versée à la SNCF en contrepartie du quart de place dont bénéficient les militaires (quel que soit leur programme d'appartenance) représente 8 % des crédits liés à l'homme et augmente de 3,5 millions euros en 2007.

* ³⁵ Une unité administrative correspond à l'occupation par un seul service d'un ensemble immobilier (bâti et/ou non bâti) ou d'une fraction d'un ensemble immobilier, situé sur une même commune et relevant d'un statut juridique identique (même type de propriétaire).

* ³⁶ L'article 3 de la LOPSI permet à une collectivité territoriale propriétaire d'un terrain de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.

* ³⁷ Décompte réalisé sur le premier semestre.