M. Gérard Longuet
III. LES DÉPENSES DE PERSONNEL NE RELEVANT PAS DU TITRE 2
La nomenclature de la LOLF ne permet pas de visualiser l'ensemble des personnels qui participent au service public de l'éducation sous le seul titre 2 (dépenses de personnel) : certains personnels ne sont pas rémunérés directement par l'Etat qui verse à l'établissement qui les emploie les crédits nécessaires.
A. LES PERSONNELS D'ASSISTANCE ÉDUCATIVE
Regroupés au sein du programme 230 « Vie de l'élève », les personnels d'assistance éducative regroupent les assistants d'éducation, les emplois vie scolaire et les MI-SE.
1. Les dispositifs en voie d'extinction : emplois jeunes et MI-SE
Il convient de noter que le PLF 2008 ne comprend plus de crédits concernant les emplois jeunes, hormis les crédits afférents à l'indemnisation chômage de ces personnes. En effet, le dispositif « emplois jeunes » devrait s'achever cette année 7 ( * ) et être en extinction totale en 2008.
De même, les maîtres d'internat/surveillant d'externat (MI-SE) constituent également une catégorie de personnel en voie d'extinction , dans la mesure où ils sont progressivement remplacés par les assistants d'éducation. La lisibilité budgétaire de ce remplacement est compliquée par la différence de nature de crédits , les MI-SE émargeant aux dépenses de personnel (titre 2), alors que les assistants d'éducation relèvent des dépenses d'intervention et ne sont pas intégrés dans le plafond d'emploi.
2. Les assistants d'éducation : environ 77.000 personnes
Les assistants d'éducation regroupent plusieurs catégories de personnes. L'ensemble des crédits de rémunération des assistants est en principe imputé sur l'action n° 1, hors dépenses de personnel. Néanmoins, une partie des assistants occupent des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire individuel dont les crédits relèvent des dépenses de personnels de l'action n° 3 (titre 2).
Ainsi s'agissant des assistants d'éducation n'occupant pas des fonctions d'AVS-I, le PLF 2008 prévoit 1,47 milliard d'euros dont :
- 1,09 milliard d'euros, permettant de financer l'équivalent temps plein de 47.000 assistants d'éducation (1,03 milliard d'euros 8 ( * ) ) et le recrutement de 1. 000 assistants pédagogiques en janvier et 5.000 assistants à la rentrée 2008 dans le cadre des mesures prises pour encadrer les élèves à la sortie de l'école (0,06 milliard d'euros) ;
- 0,38 milliard d'euros, permettant de financer en année pleine la rémunération de 1.666 assistants d'éducation sur des fonctions d'auxiliaire de vie collectif, et le recrutement de 166 assistants supplémentaires à la rentrée 2008 dans le cadre de la création des nouvelles unités pédagogiques d'insertion (UPI).
3. Les emplois vie scolaire : 33.000 contrats
La seconde catégorie de personnel d'encadrement concerne les emplois vie scolaire. Le PLF 2008 prévoit 0,12 milliard d'euros liés aux emplois vie scolaire (EVS), qui ne sont pas financés dans leur totalité par le ministère de l'éducation nationale.
Cette somme devrait servir à co-financer en moyenne 33.000 contrats aidés en 2008 , sur la base d'un coût de 3.500 euros, soit 900 euros de plus qu'en 2007 (+ 34,6 %). Cette augmentation s'explique par le mécanisme des contrats aidés qui modifie la part de rémunération à la charge de l'employeur au fur et à mesure de l'ancienneté des employés.
B. LES AUTRES PERSONNELS
1. Les personnels de certaines collectivités d'outre mer
La rémunération de certaines catégories de personnels outre-mer n'est pas intégrée dans les dépenses dites de personnel (titre 2). On peut notamment relever :
- la rémunération des instituteurs et des agents techniques du cadre territorial de Mayotte qui n'ont pas encore été intégrés dans la fonction publique d'Etat conformément à la loi de programmation pour l'outre mer du 21 juillet 2003 ;
- la rémunération des MI-SE exerçant à Mayotte et en Polynésie française.
2. Les personnels non enseignant de l'enseignement privé
La rémunération des personnels non enseignants des établissements privés relève des dépenses d'intervention et non des dépenses de personnel.
Ainsi, la part de rémunération du forfait externat attribuée aux établissements d'enseignement privé scolaire sous contrat est dans le PLF 2008 de 575,9 millions d'euros, soit une légère diminution par rapport à 2007, compte tenu de la baisse des effectifs.
De même, dans l'enseignement technique agricole, les subventions allouées aux établissements privés (crédits d'intervention) couvrent la rémunération des personnels non enseignants des établissements du temps plein, ainsi que la rémunération du personnel enseignant et non enseignant pour les établissements du rythme approprié.
C. LA QUESTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL HORS TITRE 2
Les développements ci-dessous montrent que les dépenses, hors titre 2, correspondent souvent à des rémunérations de personnel. Ceci n'est pas sans conséquences au regard des principes de la LOLF comme votre rapporteur a déjà pu le souligner.
D'une part, la présence massive de personnels hors titre 2 (notamment les personnels d'encadrement) signifie que le plafond d'emplois de la mission est relatif , et que son évolution ne retrace pas la réalité des situations .
D'autre part, cela implique que le souci de maîtrise de la dépense publique qui a présidé à l'encadrement des dépenses de personnel (titre 2) ne s'applique pas aux personnels imputés sur le hors titre 2. Votre rapporteur spécial y voit une souplesse pour le système scolaire, qui dit toutefois être surveillé. Il convient de rappeler que, si les crédits du titre 2 sont soumis au régime de la fongibilité asymétrique - c'est-à-dire que le montant de ces crédits peut être diminué par le gestionnaire mais en aucun cas augmentés - les crédits hors titre 2 ne sont pas soumis à cette contrainte, ce qui laisse aux ministères concernés une marge de manoeuvre.
Toutefois cette souplesse peut avoir une contrepartie. En effet, les crédits hors titre 2 sont soumis à une mise en réserve de précaution de leurs crédits, à hauteur de 6 % dans le PLF 2008, nettement plus élevée que les crédits de personnel (titre 2) dont le taux de réserve serait de 0,5 %.
Cette mise ne réserve peut avoir des effets contraignants très importants pour les gestionnaires des programmes et les opérateurs destinataires des subventions, notamment lorsque ces crédits couvrent des dépenses de personnel, c'est-à-dire des dépenses obligatoires. Cette problématique est particulièrement importante au ministère de l'agriculture pour les établissements privés de l'enseignement agricole. Les régulations budgétaires qui se traduisent par des gels sur cette mise en réserve ont alors des impacts importants.
* 7 Au début de l'année 2007, 2.000 personnes étaient encore employées dans le cadre du dispositif.
* 8 Sur la base d'une rémunération moyenne annuelle de 22.960 euros, charges sociales comprises.