Mission

M. Roger BESSE

SECONDE PARTIE :

PRÉSENTATION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

I. LE PROGRAMME 112 « AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

A. UN PROGRAMME QUI RETRACE MOINS DU DIXIÈME DES CRÉDITS PRÉVUS EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

A l'instar de l'ancien budget de l'aménagement du territoire dans la nomenclature issue de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, auquel il a succédé avec l'entrée en vigueur de la LOLF, le programme 112, « Aménagement du territoire », ne rend pas compte loin s'en faut de toute la politique conduite par l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire. Cette politique, qui se trouve naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques , fait pour la première fois cette année l'objet d'un document de politique transversale (DPT), annexé au présent PLF, remplaçant le « jaune » budgétaire traditionnel ^{7 ( * )} .

Ce document révèle qu' en 2008, outre les crédits inscrits sur le programme « Aménagement du territoire » (377,5 millions d'euros en CP), 3,776 milliards d'euros, en CP, devraient bénéficier à la politique nationale de l'aménagement du territoire.

De la sorte, l'effort budgétaire prévu, en ce domaine, par le présent PLF, s'élève à quelque 4,154 milliards d'euros de CP au total, demandés au titre de 34 programmes relevant de 14 missions dont les deux programmes composant la mission « Politique des territoires » . Les crédits inscrits sur cette mission ne représentent ainsi que 10,1 % de ce montant , et les crédits du programme « Aménagement du territoire » seulement 9,1 % .

Ce programme retrace les moyens mis à la disposition de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires ( DIACT ), ex-DATAR ^{8 ( * )} . D'une manière générale, ils visent au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires nationaux. Le programme est placé sous la responsabilité du délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires, actuellement M. Pierre Mirabaud.

L'instabilité du rattachement ministériel de la DIACT, ex DATAR

Dans le cadre des LFI pour 2003 et 2004, la DATAR dépendait du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire .

Dans le cadre de la LFI pour 2005, elle relevait du ministre de l'équipement et des transports , et plus particulièrement du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire.

Dans le cadre des LFI pour 2006 et 2007, devenue DIACT, elle se trouvait rattachée au ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire , et plus spécifiquement au ministre délégué à l'aménagement du territoire.

Dans le cadre du présent PLF et de l'actuelle organisation gouvernementale, c'est le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables qui en dispose.

B. UNE ARCHITECTURE REMANIÉE

Donnant suite à certaines observations du Parlement, notamment à celles de votre rapporteur spécial, la LFI pour 2007 a rénovée l'architecture du programme « Aménagement du territoire ». Ces modifications ont été présentées dans le cadre de l'examen du PLF pour 2007 ^{9 ( * )} . Le présent PLF retouche à nouveau cette organisation.

D'une part, les intitulés de deux actions sont modifiés : l'action 1, « Attractivité et développement économique », est rebaptisée « Attractivité économique et compétitivité des territoires », et l'action 2, « Développement territorial et solidarité », devient « Développement solidaire et équilibré des territoires ».

D'autre part, l'action 3, qui en 2007 retraçait notamment les crédits employés à de grands projets interministériels et la politique des massifs, supprimée en tant que telle, est redistribuée entre l'action 1 et l'action 2 précitées, comme l'indique l'encadré ci-après. Le numéro 4 a cependant été conservé pour la dernière action, « Instruments de pilotage et d'étude », qui compose le programme.

Cette restructuration répond à une recommandation du CIAP ^{10 ( * )} , visant à simplifier le découpage en actions du programme, alors que seuls 12 % de ses crédits, dans la LFI pour 2007, étaient rattachés à l'action 3 précitée. Cependant, alors même que la comparaison entre les exercices 2006 et 2007 se trouve compliquée par la première réforme introduite en LFI pour 2007, le remaniement proposé dans le présent PLF rendra plus difficile les comparaisons entre les gestions 2007 et 2008 , d'autant que le PAP de la mission ne détaille pas de façon chiffrée la ventilation des crédits de l'action 3. A cet égard, votre rapporteur spécial observe que le PAP ne satisfait pas aux exigences de la LOLF en matière de traçabilité des dépenses de l'Etat.

Les actions du programme « Aménagement du territoire » pour 2008

L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DIACT en faveur du développement économique et de la compétitivité des territoires : aides aux entreprises, accompagnement des mutations économiques, soutien à la recherche. En conséquence, elle comprend les crédits de la prime d'aménagement du territoire (PAT), destinée à aider les entreprises créatrices d'emplois dans des zones reconnues prioritaires, et contribue au financement des contrats de site, des pôles de compétitivité, d'agences de développement économique, ainsi que de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), qui bénéficie d'une subvention pour charges de service public. Sont intégrés par le présent PLF les crédits relatifs au programme de développement du littoral du Languedoc-Roussillon et au projet Euromed, retracés dans l'action 3, « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire », figurant au sein du programme dans sa configuration pour 2007 et supprimée par le présent PLF.

L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », retrace les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) destinés à honorer les engagements pris, par l'Etat, dans le cadre des contrats de projets Etat-régions (CPER) qui ont pris la suite, pour la période 2007-2013, des contrats de plan de la période 2000-2016, ainsi que lors des CIACT (ex-CIADT). Ces actions concernent le développement des grands projets d'infrastructure de transport ; l'accès aux technologies de l'information et de la communication ; la valorisation des atouts des territoires ruraux, notamment au sein des pôles d'excellence rurale (PER) ; et l'amélioration de l'égalité d'accès des usagers aux services publics et aux services d'intérêt général. En outre, l'action retrace les crédits employés à des projets de grande envergure menés dans un cadre interministériel (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, Saint-Etienne), l'aménagement de sillons fluviaux (Garonne, Rhône), ainsi que la politique des massifs de montagne (conventions interrégionales conclues pour la période 2007-2013) tous éléments qui, en 2007, se trouvaient retracés par l'action 3 précitée.

L'action 4 ( sic : ce numéro a été maintenu malgré la suppression précitée de l'action 3), « Instruments de pilotage et d'étude », regroupe les moyens destinés au fonctionnement de la DIACT, dont ses dépenses de personnel, et les crédits d'études, destinés à l'identification des enjeux d'aménagement du territoire et à la prospective. Le présent PLF y insère les crédits de l'assistance technique des programmes européens, rattachés à l'action 3 dans la LFI pour 2007.

C. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2008

1. Un plafond d'emplois stable : 148 ETPT

Le présent PLF prévoit 148 ETPT (soit l'intégralité des ETPT figurant dans la mission « Politique des territoires ») au bénéfice du programme « Aménagement du territoire », pour une dépense de 9,5 millions d'euros en AE et CP. Ces emplois, dont le nombre est identique à celui que prévoit la LFI pour 2007, représentent les effectifs de la DIACT . Ils correspondant à 196 agents, dont 46 mis à disposition.

Il convient de rappeler que la LFI pour 2007 a tenu compte d'un transfert d'emplois destiné à améliorer la sincérité budgétaire : une trentaine d'agents se trouvant mis à la disposition de la DIACT, jusqu'alors rémunérés par des crédits inscrits sur d'autres programmes, ont été intégrés dans le décompte des ETPT rattachés au programme « Aménagement du territoire » ^{11 ( * )} .

2. La poursuite de l'effort d'assainissement du programme : 377,5 millions d'euros de CP pour 287,5 millions d'euros d'AE

Les crédits prévus par le présent PLF pour le programme « Aménagement du territoire » représentent, comme on l'a déjà signalé, près de 90 % du total des crédits inscrits dans la mission « Politique des territoires » . Ils sont répartis, entre les trois actions composant le programme, comme le retrace le tableau ci-dessous.

Les crédits du programme « Aménagement du territoire » pour 2008
Actions	AE (en euros)	CP (en euros)	Part des AE du programme
1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires »	115.200.00	137.200.000	40 %
2 « Développement solidaire et équilibré des territoires »	148.400.000	216.400.000	51,5 %
4 ( sic ) « Instruments de pilotage et d'étude »	23.916.000	23.916.000	8,5 %
Totaux	287.516.000	377.516.000	100 %
Source : présent projet de loi de finances

On constate ainsi une inscription, pour 2008, d'un niveau de crédits de paiement significativement plus élevé (de près d'un tiers) que celui des autorisations d'engagement . Cette orientation était déjà celle de la LFI pour 2007 (317,4 millions d'euros d'AE pour 400,4 millions de CP) : le programme, lors de la discussion du PLF pour 2007, a bénéficié, à l'initiative du gouvernement (en seconde délibération à l'Assemblée nationale ^{12 ( * )} ), d'une majoration de CP à hauteur de 100 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits dans le PLF initial, afin de résorber les retards de paiement du FNADT (qui finance 85 % des dépenses retracées par le programme).

En effet, auparavant, les écarts accumulés, pendant plusieurs années, entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement (le niveau d'AE ouvertes étant régulièrement plus important que celui des CP) ont conduit à de fortes tensions de financement. Cette tendance a nui à la prévisibilité budgétaire , dans la mesure où des abondements en cours d'exercice se sont avérés nécessaires. Ainsi, en mai 2006, compte tenu de l'excès, au regard des crédits de paiement disponibles, des engagements souscrits, la réserve de précaution constituée sur le programme a été utilisée afin de rendre disponibles 13,8 millions d'euros en CP, puis le décret d'avance du 1 ^er août 2006 a dû ouvrir 24 millions d'euros de CP au profit du programme. Ces mesures, tout en permettant d'éviter une rupture de trésorerie, témoignaient que la limite du système se trouvait atteinte : au 31 décembre 2006, 957,5 millions d'euros d'engagements sur années antérieures n'étaient pas payés .

L'écart entre AE et CP, désormais, est « vertueux » : les CP sont supérieurs aux AE, le schéma antérieur ayant été inversé par la LFI pour 2007. Néanmoins, dans le courant de l'année 2007, deux mesures ont réduit cet écart :

- d'une part, le décret d'avance du 6 avril 2007 a attribué 50 millions d'euros au programme pour de nouveaux engagements relevant du FNADT en faveur des pôles d'excellence rurale et des contrats de projets de la période 2007-2013 ( cf. infra ). Le gouvernement a estimé que le FNADT serait en mesure de procéder par redéploiements pour assurer la couverture en crédits de paiement de ces nouvelles charges ;

- d'autre part, un décret de transfert du 21 août 2007 a abondé les crédits du programme de 33,1 millions d'euros en AE et seulement 11,38 millions d'euros en CP, crédits en provenance de 21 autres programmes, destinés à financer les pôles d'excellence rurale.

Les crédits pour 2007, actuellement, s'établissent donc comme suit : 400,5 millions d'euros en AE et 411,8 millions d'euros en CP.

Dans ce contexte, l'importance de l'écart maintenu, par le présent PLF, entre AE et CP, ne peut qu'être approuvé , comme une mesure de sagesse. Cette nouvelle stratégie, d'une façon générale, est de nature à rompre opportunément avec les tensions de financement, et d'éviter les retards de paiements induits par la pratique antérieure. Le programme est bien sur la voie de l'assainissement, même si le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent PLF fait encore apparaître une prévision, au 31 décembre 2008, de 784,26 millions d'euros d'engagements sur années antérieures non couverts par des CP .

Cependant, votre rapporteur spécial restera attentif à ce que cette orientation louable, dans son principe ne se réalise pas au détriment du dynamisme de la politique d'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne la solidarité dont doivent faire l'objet les espaces les moins favorisés sur le plan économique . Il observe d'ailleurs avec satisfaction que le montant des crédits de paiement a pu être maintenu à un niveau comparable à celui de la LFI pour 2007, tout en poursuivant un objectif de maîtrise de la dépense publique.

Le tableau suivant retrace le détail de cette évolution en distinguant les trois principales catégories de crédits retracées par le programme : ceux de la PAT, ceux du FNADT ^{13 ( * )} , ceux destinés au fonctionnement et aux études. Compte tenu du changement précité du nombre et du périmètre des actions composant le programme, cette comparaison apparaît plus pertinente.

L'évolution des crédits du programme « Aménagement du territoire » 2005-2007

(en euros)

	Programme « Aménagement du territoire » Loi de règlement 2006		Programme « Aménagement du territoire » LFI 2007		Evolution 2006-2007 (en %)		Programme « Aménagement du territoire » PLF 2008		Evolution 2007-2008 (en %)
	AP	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
PAT	49.209.395	22.599.385	38.000.000	30.700.000	22,78%	+ 35,84%	40.000.000	34.000.000	+ 5,26%	+ 10,75%
FNADT	369.291.602	299.166.806	262.200.000	352.550.000	29,00%	+ 17,84%	229.400.000	325.400.000	12,51%	7,70%
CPER	189.704.770	153.963.024	119.800.000	143.100.000	36,85%	7,06%	125.000.000	173.000.000	+ 4,34%	+ 20,89%
FNADT non contractualisé	179.586.832	145.203.782	142.400.000	209.450.000	20,71%	+ 44,25%	104.400.000	152.400.000	26,69%	27,24%
Fonctionnement et études	5.775.185	4.647.903	7.600.000	7.600.000	+ 31,60%	+ 63,51%	8.600.000	8.600.000	+ 13,16%	+ 13,16%
Etudes	2.814.520	1.966.319	3.600.000	3.600.000	+ 27,91%	+ 83,08%	3.600.000	3.600.000	0,00%	0,00%
Fonctionnement	2.960.665	2.681.584	4.000.000	4.000.000	+ 35,10%	+ 49,17%	5.000.000	5.000.000	+ 25,00%	+ 25,00%
Total	424.276.182	326.414.094	307.800.000	390.850.000	27,45%	+ 19,74%	278.000.000	368.000.000	9,68%	5,85%

Source : DIACT

Les orientations de la politique menée grâce à ces crédits sont présentées ci-après (D).

3. Des fonds de concours très modestes : 350.000 euros

Au bénéfice du programme « Aménagement du territoire », 350.000 euros de fonds de concours, en AE comme en CP (soit l'équivalent d'à peine 0,1 % des crédits du programme ), sont attendus pour 2008, comme en 2007.

Il s'agit d'une contribution du FEDER , affectée à l'action « Instruments de pilotage et d'étude ».

4. Une trentaine de catégories de dépenses fiscales (628 millions d'euros au total), au risque de mesures symboliques

Pas moins de 34 catégories de dépenses fiscales, dont 9 sur impôts locaux , prises en charges par l'Etat, sont recensées comme devant contribuer, en 2008, aux finalités poursuivies par le programme « Aménagement du territoire » ; 30 de ces dépenses (dont celles sur impôts locaux) y contribueront à titre principal . Ces dernières, au total, représentent plus de 628 millions d'euros, soit plus d'une fois et demi les crédits de paiement du programme lui-même. Il faut ajouter à ce montant le coût, qui dans le PAP de la mission fait l'objet d'un simple ordre de grandeur, associé à 5 catégories de dépenses fiscales contribuant à titre principal au programme (dont une sur impôts locaux) : ce coût est estimé à moins de 0,5 million d'euros dans chaque cas. En outre, 6 catégories de dépenses fiscales (dont une sur impôts locaux) ne sont pas chiffrées.

Parmi les dépenses fiscales dont l'objet principal est de contribuer à la politique mise en oeuvre par la DIACT, les deux premières par le coût correspondent :

- 1° aux taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse (165 millions d'euros attendus pour 2008) ;

- 2° au crédit d'impôt pour investissement en Corse (40 millions d'euros prévus en 2008).

Il convient en effet de remarquer que 13 (soit 40 %) des catégories de dépenses fiscales bénéficiant au programme « Aménagement du territoire » sont spécifiques à la Corse (dont 14 contribuant à titre principal au programme et, sur ces dernières, 5 sur impôts locaux). Au total, ce régime fiscal aménagé devrait représenter, en 2008, un coût de 283 millions d'euros , sans compter les 3 catégories de dépenses fiscales pour lesquelles un coût inférieur à 0,5 million d'euros est estimé. C'est l'équivalent des AE du programme et des trois-quarts de ses CP.

Par ailleurs, pour un tiers d'entre elles, les catégories de dépenses fiscales qui contribuent au programme sont évaluées, chacune, à 1 million d'euros ou moins de 500.000 euros . Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence d'un tel « saupoudrage » , et les effets qui peuvent en être attendus. A cet égard, il regrette vivement que la réorganisation de la stratégie de performance du programme, par ailleurs menée ( cf. ci-après ), n'ait pas été l'occasion d'y intégrer la dimension fiscale .

Interrogé sur point dans le cadre du questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement a reconnu que « la fiscalité est un outil régulièrement utilisé dans le cadre des politiques d'aménagement du territoire. Il serait donc utile d'en mesurer l'ampleur et d'évaluer son efficacité au regard des objectifs fixés . » Il a toutefois fait valoir que la DIACT, qui pilote le programme « Aménagement du territoire », « n'est pas en charge de la définition de cette stratégie ni de sa mise en oeuvre, à l'instar du programme 112 qui ne recouvre pas l'ensemble des moyens budgétaires consacrés par l'Etat aux politiques d'aménagement du territoire. Ce souci de vision globale de l'effort de l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire sera satisfait, en ce qui concerne les crédits budgétaires, par le document de politique transversale qui sera rédigé pour le première fois à l'occasion du PLF 2008. Le support et les modalités d'expression du cadre stratégique pour les dépenses fiscales en faveur de l'aménagement du territoire restent à définir . » Votre rapporteur spécial souhaite donc qu'une stratégie et une mesure des performances de la dépense fiscale relative à l'aménagement du territoire apparaisse, au plus tard, dans le cadre du PLF pour 2009 .

D. LES GRANDES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2008

1. L'emploi des crédits

a) L'attractivité économique et la compétitivité des territoires

A périmètre constant, l'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », du programme « Aménagement du territoire » est dotée par le présent PLF de 115,2 millions d'euros en AE , soit une hausse de 5 % par rapport à la LFI pour 2007, et de 137,2 millions d'euros en CP, soit une hausse de 44 % par rapport à la LFI pour 2007 . Cette progression tient principalement aux CPER qui, mis en place en 2007, connaîtront une phase d'exécution plus marquée en 2008.

L'affectation prévue des crédits inscrits sur l'action

« Attractivité économiques et compétitivité des territoires »

(en millions d'euros)

	LFI pour 2007		PLF pour 2008
	AE	CP	AE	CP
AFII ^14 ( * )	8,2	8,2	8,25	8,25
CPER	22	8,5	36	60
Engagements du gouvernement	37	30	28	32
PAT	37,6	30,3	39,55	33,55
Réseau DIACT ^15 ( * )	4,8	4,8	3,4	3,4
Total	109,6	81,8	115,2	137,2

Source : présent projet de loi de finances

Votre rapporteur spécial, au sein des deux encadrés ci-après, s'est attaché à présenter plus particulièrement l'état actuel des dispositifs de la PAT et des pôles de compétitivité (financés dans le cadre des « engagements du gouvernement »).

La prime d'aménagement du territoire

Créée par le décret n° 82-379 du 6 mai 1982, la prime d'aménagement du territoire (PAT) est un outil en faveur de l'emploi. Elle prend la forme d'une subvention d'investissement accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités (CIALA), aux entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont les opérations peuvent entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés.

Aide d'Etat, elle est soumise à une double réglementation, au plan national et au plan communautaire. La Commission européenne a engagé au cours de l'été 2005 une réforme du dispositif réglementaire existant , afin de réorienter les aides publiques aux entreprises vers les objectifs de la stratégie de Lisbonne. Pour la France, cette réforme s'est traduite par l'adoption, le 7 mars 2007, d'une nouvelle carte des aides à finalité régionale (AFR) pour la période 2007-2013 . Cette carte définit les régions qui peuvent bénéficier d'aides d'Etat régionales à l'investissement en faveur des grandes entreprises, et fixe le plafond des aides autorisées dans ces régions.

Les aides à l'investissement des entreprises sont délimitées par deux zonages :

- le premier zonage relève de l'article 87-3, a du traité CEE. Il autorise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. Ces régions sont caractérisées par un PIB par habitant ne dépassant pas 75 % de la moyenne communautaire. En France, ces aides sont attribuées aux départements d'outre-mer, éligibles intégralement. Ils peuvent recevoir le taux d'aide maximal (entre 50 et 70 % selon la taille de l'entreprise) ;

- le second zonage relève de l'article 87-3, c du traité CEE. Il autorise les aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d'un Etat membre qui sont défavorisées par rapport à la moyenne nationale. La nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000-2006 , réduisant à 15,5 % la population éligible contre 34 % précédemment. Le nouveau zonage adopté couvre des zones d'aides à finalité régionale permanentes (sur la période 2007-2013), à hauteur de 9,3 millions d'habitants, et des zones d'aide à finalité régionale transitoires (sur la période 2007-2008), à hauteur de 4,1 millions d'habitants (soit 6,9 % de la population ; il s'agit de zones qui, éligibles en 2000-2006, sortiront du zonage au premier janvier 2009).

En zone d'aide à finalité régionale, les entreprises de toutes tailles peuvent bénéficier d'aides à l'investissement productif. En dehors de ces zones, les aides aux investissements productifs des entreprises restent possibles pour les PME, dans les conditions prévues par les règlements d'exemption communautaire : dans les deux types de zones (AFR et hors AFR), les pouvoirs publics peuvent allouer des aides aux entreprises qui ne sont soumises à aucun zonage (comme les aides respectant la règle « de minimis »).

Selon les nouvelles lignes directrices, si la liste des régions sélectionnées au titre de l'article 87-3, c est en principe applicable pendant toute la période 2007-2013, elle pourra toutefois faire l'objet d'une révision à moyen terme en 2010 . Chaque Etat membre pourra alors modifier la liste des régions dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée.

Le CIACT du 6 mars 2006 a en outre décidé de mettre en place au niveau national une « réserve » de population, à hauteur de 430.000 habitants, utilisable pour classer en zone d'aides à finalité régionale les territoires qui, dans l'avenir, seraient victimes de mutations économiques. Cependant, lors de la négociation de la carte avec la Commission européenne, les autorités françaises ont dû procéder à des compléments de zonage, qui ont occasionné des prélèvements de population éligible sur cette réserve nationale. En conséquence, la carte nationale des zones d'aides à finalité régionale définitivement adoptée comporte désormais une « réserve » nationale de population de 250.000 habitants . A ce jour, cette réserve de population n'a pas été utilisée.

La PAT a aidé, entre 1996 et 2004, la création de près de 120.000 emplois sur le territoire national, dont la moitié ne se serait pas réalisée sans son intervention ; 1.336 programmes d'entreprises ont été primés sur cette période. Elle a ainsi permis d'attirer en France 20 % des projets d'investissement mobiles.

Le présent PLF reconduit, pour 2008, les moyens engagés pour le financement de la PAT , qui devrait bénéficier de près de 40 millions euros en AE et 34 millions d'euros en CP, soit une progression de 5 % par rapport à la LFI pour 2007.

Compte tenu de la réduction du zonage induite par la nouvelle réglementation européenne, la PAT est désormais recentrée sur trois objectifs prioritaires :

- le renforcement de la compétitivité, par l'appui aux projets majeurs d'intérêt national, et en premier lieu les investissements internationalement mobiles, afin d'améliorer l'attractivité de la France ;

- le renforcement de la cohésion, par l'encouragement du développement des zones en crise, à travers l'accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires ;

- le maintien du soutien aux projets industriels de taille intermédiaire (projets portés par des PME ou des entreprises de moins de 100 emplois) et aux projets de recherche et développement (R&D).

Les pôles de compétitivité

Dans une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé en 2004 une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau, en mettant en place les pôles de compétitivité. Ces pôles sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d'entreprises, de centres de formation et d'unités de recherche engagés dans une démarche partenariale, destinée à dégager des synergies autour de projets innovants. Disposant de la masse critique nécessaire pour atteindre une visibilité internationale, chaque pôle est fondé sur une stratégie de développement qui doit permettre la création de richesses nouvelles, à forte valeur ajoutée, autour de projets communs de recherche et de développement.

A la suite du CIACT du 6 mars 2006, qui a entériné deux fusions de pôles et labellisé un pôle supplémentaire, les pôles de compétitivité étaient au nombre de 66, dont 6 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale. Depuis lors, 18 nouveaux projets de pôles ont été présentés au gouvernement. Le CIACT du 5 juillet 2007 a labellisé cinq nouveaux pôles, portant le nombre total de pôles à 71, dont 7 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale . A cette occasion, l'intérêt particulier de trois autres projets a été reconnu, mais il a été décidé de les « adosser » à des pôles déjà existants, afin de leur permettre d'accéder à une visibilité internationale et à une taille critique suffisante.

Les pôles de compétitivité sont représentés par une structure juridique distincte de leurs membres, le plus souvent une association du type « loi de 1901 », qui regroupe les entreprises, centres de recherche, établissements d'enseignement et collectivités territoriales membres du pôle. Entreprises et centres de recherche doivent détenir une place majoritaire dans les instances dirigeantes de la structure. Une convention régit les relations entre le pôle, via sa structure de gouvernance, les collectivités territoriales impliquées et l'Etat. Le suivi national des pôles est assuré par un groupe de travail interministériel (GTI) dont le secrétariat est assuré par la DIACT et la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Le GTI réunit périodiquement les représentants des ministères et des organismes intéressés par la politique des pôles ; il permet de coordonner les actions de ces différents intervenants et d'être l'interlocuteur unique des pôles à l'échelon national.

L'enveloppe totale dédiée par l'Etat au financement des pôles de compétitivité a été fixée à 1,5 milliard d'euros pour la période 2006-2008 ( cf. tableau ci-après ).

La part principale des financements est destinée à soutenir les projets de R&D. Ces aides, allouées sur trois ans, sont réunies au sein du fonds unique interministériel ( FUI ), lui-même logé au sein du fonds de compétitivité des entreprises (FCE) du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Sa dotation, de 708 millions d'euros sur trois ans , comprend :

- des contributions ministérielles (288 millions d'euros au total), en provenance des ministères chargés de l'économie (DGE, pour 180 millions d'euros) ; de la défense (45 millions d'euros) ; de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (direction générale de l'aviation civile, pour 18 millions d'euros) ; de l'agriculture (15 millions d'euros) ; de la santé  (15 millions d'euros) ; ainsi que de la DIACT (via le FNADT, 15 millions d'euros) ;

- le redéploiement de 300 millions d'euros au sein du programme « Recherche industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ;

- l'affectation de 120 millions d'euros prévus pour le financement du dispositif d'allègement de cotisations sociales.

Quatre appels à projets ont eu lieu entre 2006 et 2007 ; un cinquième appel a été lancé le 19 septembre 2007 . L'article 46 du présent PLF prévoit la prolongation d'un an de la période durant laquelle les projets peuvent être présentés, la date limite étant repoussée au 31 décembre 2008.

Les quatre premiers appels à projets ont reçu 716 dossiers en provenance de 65 pôles ; 313 projets ont été retenus et 64 pôles ont vu au moins un de leurs projets retenu et financé. Les 313 projets sélectionnés bénéficient d'un financement prévisionnel en provenance du FUI de l'ordre de 424 millions d'euros. Les collectivités territoriales ont par ailleurs annoncé leur intention de compléter l'apport de l'Etat par une contribution de près de 227 millions d'euros ( cf. tableau ci-après ).

Par ailleurs, la Caisse des dépôts et consignations apporte son soutien aux pôles de compétitivité à travers ses prêts aux collectivités, par le financement de fonds en capital-risque et le développement des réseaux numériques. En 2006, la Caisse des dépôts est ainsi intervenue à hauteur de 42,9 millions d'euros en faveur de projets liés aux pôles de compétitivité. Les ministères chargés de l'emploi et du travail peuvent également apporter leur soutien aux projets relatifs à la formation professionnelle et aux groupements d'employeurs.

Le développement des pôles est favorisé par le financement parallèle de projets structurants (infrastructures et équipements de recherche et de formation, plateformes technologiques...), en particulier à travers les contrats de projets État-régions de la période 2007-2013.

En 2008, la contribution du programme « Aménagement du territoire » en faveur des pôles de compétitivité devrait s'élever à 25 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP .

Le 23 juin 2007, le Président de la République a annoncé la pérennisation et le renforcement du soutien aux pôles de compétitivité au-delà de 2008, à l'issue d'une évaluation du dispositif , qui devra en faire ressortir les résultats tangibles dans la mise en place des projets partenariaux et quant au développement de nouveaux produits et de nouveaux emplois. Dans l'attente de connaître les résultats de cette évaluation, la procédure de labellisation est suspendue.

Le financement par l'Etat des pôles de compétitivité (2006-2008)

(en millions d'euros)

Origine des financements	Animation	Appui aux projets de R&D	Appui aux autres projets	Total
Industrie (programme 134)	9			9
Défense (programme 212)	9			9
Agriculture (programme 227)	6			6
Aménagement du territoire (programme 112)	9		60	69
Emploi (programme 103)			30	30
Fonds unique interministériel (programme 192)		708		708
OSEO innovation (programme 192)		20		20
Organismes et agences de l'Etat	3	520		523
Exonérations fiscales		160		160
Total	36	1.408	90	1.534

Source : document de politique transversale Aménagement du territoire pour 2008.

La répartition du financement public des pôles de compétitivité au premier semestre 2007

(en euros)

Secteur	Dossiers retenus	Subvention FUI	Part du FUI	Apport des collectivités territoriales	Subvention totale	Part du total	Nombre de pôles
TIC	67	150.927.796	34,0 %	84.334.591	235.262.387	34,5 %	6
Aéronautique/spatial/défense	40	64.370.235	14,5 %	12.732.442	77.102.677	11,3 %	2
Image/multimédia	21	41.062.949	9,2 %	34.843.225	75.906.174	11,1 %	3
Biotechs/santé/nutrition	46	40.554.886	9,1 %	31.402.152	71.957.038	10,5 %	8
Transports/automobile/propulsion	37	41.151.399	9,3 %	19.429.590	60.580.989	8,9 %	6
Matériaux/plasturgie/chimie	28	30.713.408	6,9 %	15.324.764	46.038.171	6,7 %	9
Agriculture/agroalimentaire	32	21.383.577	4,8 %	12.288.175	33.671.752	4,9 %	12
Energie	17	15.988.473	3,6 %	7.617.262	23.605.735	3,5 %	5
Technologies marines	12	17.705.817	4,0 %	4.457.373	22.163.190	3,2 %	2
Mécanique/microtechniques	11	8.652.202	1,9 %	6.544.000	15.196.202	2,2 %	4
Equipement du foyer et de la personne	8	6.685.943	1,5 %	3.822.700	10.508.643	1,5 %	4
Process/ingénierie/services	9	5.166.652	1,2 %	5.111.181	10.277.834	1,5 %	5
TOTAL (avec doubles comptes) *	328	444.363.337	100 %	237.907.455	682.270.792	100 %	66
TOTAL (sans doubles comptes)	313	424.291.751		227.398.680	651.690.431

* doubles comptes dus aux projets labellisés par plusieurs pôles de secteurs différents

Source : DIACT

b) Le développement solidaire et équilibré des territoires

A périmètre constant, l'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », du programme « Aménagement du territoire » est dotée par le présent PLF de 148,4 millions d'euros en AE , niveau comparable à celui de la LFI pour 2007, et de 216,4 millions d'euros en CP, soit une hausse de 21 % par rapport à la LFI pour 2007 . Comme pour l'action 1 du programme, cette progression est principalement dûe aux CPER , entrant en 2008 dans leur pleine phase d'exécution.

L'affectation prévue des crédits inscrits sur l'action

« Développement solidaire et équilibré des territoires »

(en millions d'euros)

	LFI pour 2007 ^16 ( * )		PLF pour 2008
	AE	CP	AE	CP
CPER	62	87	89	113
Engagements du gouvernement	83,1	90,25	57	101
Réseau DIACT	2,2	2,2	2,4	2,4
Total	147,3	179,45	148,4	216,4

Source : présent projet de loi de finances

Au titre de cette action, votre rapporteur spécial, dans l'encadré suivant, s'est attaché à présenter l'état actuel des pôles d'excellence rurale.

Les pôles d'excellence rurale

Lancé en 2006, le label « pôle d'excellence rurale » (PER) est attribué aux projets de développement économique, créateurs d'emplois, situés soit en zone de revitalisation rurale (ZRR), soit en dehors des aires urbaines de plus de 30.000 habitants. Les critères de sélection concernent :

- l'emploi (création d'emplois directs, d'emplois induits, contribution à la création ou à la transmission et à la reprise d'activités et d'entreprises) ;

- le développement territorial durable (limitation de l'empreinte énergétique des activités, modes de production ou de consommation responsables...) ;

- l'innovation (technologique, institutionnelle ou organisationnelle).

Constituant le « pendant » du dispositif des pôles de compétitivité, la politique des PER est fondée sur la conviction que les territoires ruraux  sont des réservoirs de croissance et d'excellence au niveau national. Leur rôle se veut essentiel dans la bataille pour l'emploi et l'engagement national en faveur du développement durable.

Pour être éligibles au « label » PER, les projets doivent réunir des maîtres d'ouvrage publics et des maîtres d'ouvrage privés. Afin qu'il présente un enjeu significatif, chaque projet doit représenter au moins 300.000 euros d'investissement. Il sera aidé, au maximum, à hauteur de 33 % par l'Etat (50 % dans les zones de revitalisation rurale, ZRR), aide plafonnée à 1 million d'euros par projet .

A ce jour, 379 pôles d'excellence rurale ont été créés , à la suite de deux appels à projets (les 23 juin et 7 décembre 2006). La très forte mobilisation des acteurs concernés (750 candidatures) a conduit à augmenter l'enveloppe budgétaire à hauteur de 235 millions d'euros pour la période 2006-2009 , contre un montant initialement fixé à 210 millions d'euros. Le montant total des investissements publics et privés engagés dans ce dispositif s'élève à 1,2 milliard d'euros. Quasiment les deux tiers (65 %) de ces ressources sont versés à des projets menés en ZRR. Un comité technique interministériel (CTI), est chargé d'assurer le suivi de la mise en oeuvre des PER. Son secrétariat est assuré par la DIACT et la DGFAR du ministère de l'agriculture et de la pêche.

Les PER s'inscrivent dans l'une des quatre thématiques suivantes :

- les technologies au service des entreprises artisanales et industrielles des territoires ruraux (16 % des projets) ;

- les services et l'accueil des nouvelles populations (14 % des projets) ;

- la valorisation des bio ressources (21 % des projets) ;

- la valorisation des patrimoines naturels et culturels et l'organisation du tourisme (41 % des projets).

Enfin, 8 % des projets sélectionnés s'inscrivent dans plusieurs thématiques.

Afin de faciliter la mise en oeuvre du dispositif, le programme « Aménagement du territoire » sert de « réceptacle » aux différentes contributions budgétaires ministérielles . A ce titre, le décret de transfert du 21 août 2007 a abondé les crédits du programme à hauteur de 33,1 millions d'euros en AE et de 11,38 millions d'euros en CP, en provenance de 21 autres programmes ( cf. supra ). La contribution de ce programme, en 2008, en faveur des PER, s'élèvera ainsi à 30 millions d'euros en AE et 33 millions d'euros en CP .

Une réflexion est prévue, à, une échéance encore non fixée avec précision, afin d'évaluer les moyens à mobiliser pour conforter cette politique, au vu des résultats de son évaluation et en liaison avec les autres politiques territoriales de la DIACT.

Source : DIACT

Source : DIACT

2. Une mesure de la performance remaniée

La LFI pour 2007 a déjà procédé à une refonte importante de la mesure de la performance du programme « Aménagement du territoire », dans le sens d'une simplification (4 objectifs et 10 indicateurs au lieu de 7 objectifs et 15 indicateurs dans la LFI pour 2006) et d'un renforcement de la pertinence ^{17 ( * )} . Cet effort est poursuivi dans le présent PLF , à travers trois séries de modifications.

En premier lieu, conformément aux préconisation du CIAP ^{18 ( * )} , l'objectif de « favoriser le développement durable dans le cadre du volet territorial des CPER et des fonds structurels », et l'indicateur associé (« pourcentage de conventions territoriales respectant leurs objectifs de réduction d'émissions de gaz à effet de serre »), sont supprimés, eu égard à la faible imputabilité de la réalisation de cet objectif aux crédits du programme, ainsi qu'à la difficulté d'en mesurer la réalisation. L'indicateur précité n'avait d'ailleurs pas été chiffré dans le PLF pour 2007.

En second lieu, les indicateurs relatifs à des politiques menées à leur terme ont été supprimés. Ils concernaient les contrats de plan Etat-régions, et la couverture des zones blanches en téléphonie mobile.

Enfin, deux nouveaux indicateurs, souhaités par le CIAP, ont été mis en place. Le premier vient se substituer à l'indicateur supprimé pour les contrats de plan : il concerne le suivi des contrats de projets Etat-régions, conformément à la mission de coordination interministérielle de la DIACT. Le second indicateur est relatif aux pôles d'excellence rurale (« nombre d'emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d'ouvrage d'un PER »), témoignant de l'importance prise par ce dispositif.

De la sorte, la performance du programme « Aménagement du territoire », pour 2008, se trouvera mesurée à travers 3 objectifs et 10 indicateurs . Le détail en est présenté dans l'encadré ci-après.

La mesure de la performance du programme « Aménagement du territoire » pour 2008

Objectif 1 : « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ». Quatre indicateurs sont associés :

- le « taux de réalisation des emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la PAT » : 90 % prévus pour 2008 (87 % pour 2007) ;

- le « pourcentage des dossiers de demande PAT pour lesquels le délai d'instruction est inférieur à 90 jours » : 85 % prévus pour 2008 (60 % pour 2007) ;

- le « taux d'admission des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité aux appels à projets du fonds interministériel commun hébergé par le Fonds de compétitivité des entreprises » : 60 % prévus pour 2008 (50 % pour 2007) ;

- le « nombre d'emplois prévus associés aux projets aboutis traités par l'AFII rapporté au nombre total d'emplois associés aux décisions d'investissement étranger en France » : 40 % prévus pour 2008 comme pour 2007.

Objectif 2 : « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale » . Trois indicateurs sont associés :

- le « taux de réalisation des objectifs de créations d'emplois et d'emplois sauvegardés dans les contrats de sites ou de territoires » : 40 % prévus pour 2008 (15 % pour 2007) ;

- une « comparaison du taux de création d'entreprises dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale » :  0,5 % prévus pour 2008 ( 0,6 % pour 2007) ;

- le « nombre d'emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d'ouvrage d'un pôle d'excellence rurale » (nouveau) : 1.500 emplois prévus pour 2008 (l'indicateur n'est pas renseigné pour 2007).

Objectif 3 : « Concevoir et piloter l'action publique en matière d'aménagement du territoire » . Trois indicateurs sont associés :

- le « taux de suivi dans PRESAGE des crédits d'Etat engagés au titre des CPER » (nouveau) : 60 % prévus pour 2008 (l'indicateur n'est pas renseigné pour 2007) ;

- le « nombre de citations de rapports de la DIACT dans la presse et les rapports parlementaires » : 100 citations prévues pour 2008 comme pour 2007 ;

- le « nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargés à partir du site de l'Observatoire des territoires » : 165.000 cartes prévues pour 2008 (150.000 pour 2007).

* ⁷ Ce DPT tend à renforcer le rôle de coordination assuré par la DIACT, chargée de son élaboration.

* ⁸ On rappelle que le changement de dénomination de l'ancienne Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale a été décidé par le Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT, nouvelle forme du CIADT) du 14 octobre 2005.

* ⁹ Rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 18, p. 44.

* ¹⁰ Rapport d'audit précité, mai 2007.

* ¹¹ Cf. le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 18, p. 45.

* ¹² Idem , p. 67.

* ¹³ Pour mémoire, le FNADT , auquel votre rapporteur spécial a consacré son rapport d'information n° 17 (2003-2004), est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau DIACT, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux partie, l'une contractualisée, l'autre non :

- la partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan hier, contrats de projets aujourd'hui), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi ;

- la partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent : soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT) ; soit de la modernisation et l'amélioration de services publics locaux.

* ¹⁴ Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, votre rapporteur spécial renvoie au rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général. Il convient de préciser que l'AFII est opérateur du programme « Aménagement du territoire » mais aussi du programme 134, « Développement des entreprises », de la mission « Développement et régulation économiques » ; sur ce dernier programme, elle bénéficiera, suivant le présent PLF, d'une subvention de 15 millions d'euros.

* ¹⁵ Agences de développement économique et autres structures contribuant à la politique de développement des territoires La DIACT réduit graduellement ses financements en la matière, 6 agences seulement sont subventionnées en 2007, contre 12 en 2006, la perspective d'un retrait définitif étant annoncée pour 2009, en vue d'une « clarification des responsabilités avec les collectivités locales », selon les termes du PAP de la mission « Politique des territoires anneexé au présent PLF.

* ¹⁶ Dans la LFI pour 2007, l'action « Développement solidaire et équilibré des territoires » comprend également les crédits de l'assistance technique des programmes européens (à hauteur de 5,5 millions d'euros en AE comme en CP). Ces crédits, dans le présent PLF, ont été basculés dans l'action « Instruments de pilotage et d'étude » ( cf. supra ) ; ils représentent 5,8 millions d'euros en AE comme en CP .

* ¹⁷ Cf. le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 18, p. 53.

* ¹⁸ Rapport d'audit précité, mai 2007.