Mission

M. Serge Dassault

II. UNE MISSION EN COURS DE RÉORGANISATION

A. LE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE DES PROGRAMMES LIÉS AU DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI : UN PREMIER EXEMPLE DE MISE EN oeUVRE DU « CHAÎNAGE VERTUEUX » DE LA LOLF

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, les programmes budgétaires qui regroupent les actions en faveur de la politique de l'emploi ont été réformés et sont passés de trois à deux programmes.

En effet, les politiques de l'emploi pilotées par la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) étaient regroupées en 2007 au sein de trois programmes :

- le programme 133 « Développement de l'emploi » ;

- le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » ;

- le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques ».

Dans un souci de lisibilité des actions dans le domaine de l'emploi, d'amélioration des marges de manoeuvre en matière de fongibilité et d'efficacité administrative, une nouvelle maquette budgétaire comportant deux programmes est proposée pour l'examen du projet de loi de finances pour 2008 :

- le programme 102 « Accès et retour à l'emploi », d'un montant de 6,275 milliards d'euros en AE et 6,285 milliards d'euros en CP, recueille 210 millions d'euros de crédits au titre de l'action de soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique, auparavant rattachée au programme 133 ;

- le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », d'un montant de 5,154 milliards d'euros en AE et CP, intègre une nouvelle action « Développement de l'emploi ».

Votre rapporteur spécial avait émis des réserves sur la pertinence du programme 133 dès l'examen du projet de loi de finances pour 2007 . Ces doutes ont été confirmés par lors de l'analyse de l'exécution du budget de 2006. Il indiquait qu'aucun objectif du programme n'était atteint , avant de conclure que le bilan d'ensemble de la performance de ce programme s'en trouvait fragilisé et qu' il posait « la question du maintien du programme 133 en tant que tel » 6 ( * ) .

En ce sens, le rapport du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) a ensuite préconisé la suppression du programme 133 et le remodelage du périmètre de la mission 7 ( * ) . Après la modification radicale qu'il a connu en 2006, avec l'amputation des quelque 19 milliards d'euros d'exonérations générales de cotisations sociales vers la loi de financement de la sécurité sociale, le programme 133 ne visait donc plus la globalité du « développement de l'emploi » et avait donc perdu l'essentiel de sa substance.

Il convient ainsi de se féliciter de ce retour d'expérience positif, pour l'amélioration du pilotage budgétaire, à mettre sur le compte du « chaînage vertueux » qu'institue la LOLF dans l'examen successif des exercices budgétaires, en prévision et en exécution.

Toutefois, la réorganisation de la mission, pour souhaitable qu'elle soit, présente quelques marges de progrès.

A l'échelon administratif, le transfert de la DGEFP vers le programme 305 « Politique économique et de l'emploi » de la mission « Pilotage de l'économie française », tout en retirant à la DAGEMO la compétence d'ordonnateur délégué conduit, à l'inverse, à un désengagement organique et fonctionnel de la mission « Travail et emploi » alors même que la DGEFP assure le pilotage de la politique de l'emploi.

Enfin, la mission ainsi « remodelée » s'inscrit dorénavant dans une double compétence interministérielle . La conduite des programmes 102 et 103 relèvera du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, tandis que le ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité conserve les programmes 111 et 155. Cette répartition, à laquelle souscrit votre rapporteur spécial, découle du rapprochement de la politique de l'emploi et du pilotage de l'économie voulu par le gouvernement.

Pour autant, l'unité de direction de la politique du travail et de l'emploi doit être affirmée. Celle-ci ne transparaît pas à la lecture du PAP 2008. Il faut regretter l'absence de toute présentation stratégique à l'échelle de la mission. Or, plus que la dépense publique et l'endettement corrélatif, votre rapporteur spécial considère que l'assouplissement du droit du travail est un facteur primordial de soutien aux entreprises et, partant, de création d'emploi .

B. LE BILAN INACHEVÉ DE LA LOI DU 18 JANVIER 2005 DE COHÉSION SOCIALE ET LA RATIONALISATION DES AIDES

Les objectifs de la loi de cohésion sociale n'ont pas été atteints , notamment pour ce qui concerne les maisons de l'emploi et les contrats aidés.

1. L'arrêt du développement des maisons de l'emploi

L'objectif initial visait la création de 300 maisons de l'emploi (MDE). Ce sont des lieux de mobilisation et de coopération des acteurs publics et privés en vue de favoriser la convergence des politiques de l'emploi, de la formation professionnelle et de l'insertion sociale et professionnelle.

89,297 millions d'euros en AE et CP sont prévus en PLF 2008 pour le financement de 181 MDE conventionnées avant le 1 er janvier 2008. A ce jour, 151 MDE ont été conventionnées et 30 sont en cours de conventionnement. En effet, il est mis fin au conventionnement des MDE à compter du 1 er janvier 2008, dans la perspective de la constitution prochaine d'un grand service public de l'emploi unifié. Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'utilité de ce dispositif à l'orée de la fusion ANPE-Unédic, et souhaite qu'une réflexion sur leur devenir soit menée en 2008.

2. Les contrats aidés, moins de dispositifs et moins de bénéficiaires

Le plan de cohésion sociale a relancé la politique des contrats aidés afin de ramener vers l'emploi les personnes les plus éloignées de la vie professionnelle.

Au titre du programme 102, 1,9 milliard d'euros de crédits de paiement sont consacrés au financement des aides à l'embauche associées aux contrats aidés du secteur marchand et non marchand.

S'agissant du secteur non marchand :

- le contrat d'avenir (CAv) permet aux bénéficiaires de minima sociaux (ASS, RMI, AAH) d'accéder à un emploi, sous forme de CDD conclu avec un employeur du secteur non marchand. 454,93 millions d'euros en AE et CP sont prévus en PLF 2008 pour la prise en charge des stocks de contrats conclus en 2006 et 2007, ainsi que les flux d'entrées 2008. Le PLF 2008 repose sur une hypothèse de 76.666 entrées nouvelles en 2008 ;

- le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) résulte de la fusion entre les contrats emploi solidarité (CES) et les contrats emploi consolidé (CEC). Le CAE est réservé aux employeurs du secteur non marchand. 791,399 millions d'euros en AE et CP sont prévus en PLF 2008 pour le financement des stocks 2006 et 2007 des CAE, ainsi que pour la prise en charge de 153.334 entrées nouvelles en 2008.

S'agissant du secteur marchand :

- le contrat initiative emploi (CIE) constitue le seul dispositif d'accès à l'emploi direct dans le secteur marchand. 202,547 millions d'euros en AE et CP sont prévus en PLF 2008 pour la prise en charge des stocks 2006 et 2007 des CIE, ainsi que des flux d'entrées nouvelles (75.000 contrats) ;

- le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE ) permet aux jeunes les plus en difficulté de conclure un CDI. Il a été complété par le plan de cohésion sociale et rénové par la loi pour l'égalité des chances du 31 mars 2006 et la loi pour l'accès des jeunes à la vie active en entreprise du 21 avril 2006. Il prévoit le versement d'une aide de l'Etat aux entreprises (y compris les associations) qui embauchent en CDI à partir du 1 er juillet 2002, un jeune peu ou pas qualifié, de 16 à 22 ans révolus. La fusion du SEJE avec le CIE est proposée à compter du 1 er janvier 2008. L'article 52 du PLF 2008 prévoit la suppression des dispositions des articles du code du travail afférents 8 ( * ) au SEJE. Les crédits prévus en PLF 2008 pour la prise en charge des stocks 2005-2007 s'élèvent à 201, 547 millions d'euros.

Par la suppression du SEJE, le gouvernement ébauche ainsi un début de rationalisation de la gestion des contrats aidés. Ce dispositif ne présentait pas les garanties d'une bonne utilisation des deniers publics. La Cour des compte avait souligné l'absence d'évaluation des création nette d'emploi, la déficience des contrôles dans l'attribution de l'aide et l'« effet d'aubaine » saisi par les employeurs pour financer des embauches de personnes déjà salariées.

Plus largement, le gouvernement annonce une « réduction de voilure » du dispositif des contrats aidés pour 2008, dont l'hypothèse s'appuie sur l'effet contra-cyclique par rapport au marché de l'emploi. La poursuite de la baisse du taux de chômage escomptée pour 2008 participerait notamment à la décrue du flux des nouveaux contrats non marchands.

Prévisions d'embauches par contrats aidés en 2007 et 2008

Prévision 2007

Prévision 2008

Contrats secteur non marchand (CAv, CAE)

345.000

230.000

Contrats secteur marchand (CIE, contrats de professionnalisation, apprentissage)

550.000

510.000

Source : DGEFP

Le programme 103 finance les contrats qui s'inscrivent dans le cadre de la professionnalisation, en secteur marchand, de leurs bénéficiaires.

Le contrat de professionnalisation . Il permet aux bénéficiaires d'acquérir une certification professionnelle et de favoriser leur insertion professionnelle en associant enseignements généraux, professionnels et technologiques. Le PLF 2008 prévoit 278,39 millions d'euros pour la compensation des exonérations de charges patronales de sécurité sociale liées à ces contrats. A compter du 1 er janvier 2008, les contrats de professionnalisation ne bénéficieront plus d'une exonération ciblée mais des allègements généraux de cotisation. Les crédits prévus en PLF 2008 ne financeront donc que le stock de bénéficiaires de la mesure d'exonération ciblée.

Le contrat d'apprentissage . Le plan de cohésion sociale fixe un objectif de 500.000 apprentis à fin 2009. Le PLF 2008 prévoit 947 millions d'euros au titre des exonérations de cotisations sociales liées à ces contrats.

Le parcours d'accès aux carrières à la fonction publique territoriale, hospitalière et de l'Etat (PACTE) . Le PLF 2008 prévoit 2 millions d'euros pour les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale et les primes liées à ce dispositif.

La cellule de reclassement personnalisée (CRP) et le contrat de transition professionnelle (CTP). La CRP permet un accompagnement renforcé vers l'emploi pendant une durée de 8 mois. Parallèlement, une expérimentation du CTP est menée sur 7 bassins d'emploi. Les crédits prévus en 2008 au titre de ces dispositifs s'élèvent à 14 millions d'euros en AE et 22,5 millions d'euros en CP.

Votre rapporteur spécial a, dans le cadre de son rapport consécutif à l'enquête réalisée par la Cour des comptes sur les contrats aidés en application de l'article 58-2° de la LOLF, mis en lumière la nécessité de rationaliser tout le dispositif 9 ( * ) . Ont été relevés l'éclatement, la complexité ainsi que la forte instabilité des conditions de mise en oeuvre de ces contrats. Si leur rôle en matière d'insertion sociale ne saurait être négligé 10 ( * ) , l'impact réel des contrats aidés sur la réduction du nombre de chômeurs et les créations d'emploi reste difficile à évaluer.

C. LA FUSION DE L'ANPE ET DE L'UNEDIC, VERS UN SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI UNIFIÉ

La fusion ANPE/Unédic annoncée par le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, le 2 octobre 2007, engage l'avenir de près de 18 millions de salariés et l'évolution de leurs garanties en cas de recherche ou de perte d'emploi. L'indemnisation, la formation, l'amélioration du rapprochement de l'emploi comme le contrôle du refus ou non d'une offre d'emploi constituent les axes majeurs de modernisation. Un rapprochement à effectif constant des salariés en place (28.000 à 30.000 contractuels de l'Etat à l'ANPE, 14.000 salariés de droit privé aux Assédic) est envisagé, avec les problématiques que posent la juxtaposition de statuts différents, la redondance des locaux, le redéploiement des personnels vers le contact avec le public.

Un projet de loi serait déposé en décembre 2007 pour un examen au Parlement début 2008 et une mise en oeuvre probable au second semestre de la même année.

Cette réforme, que votre rapporteur spécial appelait de ces voeux, parachèverait ainsi le mouvement de constitution d'un service public de l'emploi initié en mai 2006 par la convention tripartite Etat - ANPE - Unédic relative à la coordination de leurs actions en vue de simplifier les démarches des demandeurs d'emploi, dynamiser la recherche d'emploi et optimiser le service rendu aux demandeurs d'emploi et aux entreprises.

Cette perspective n'est pas pleinement intégrée dans le PLF 2008. Ainsi, l'objectif défini par le programme 102 pour rapprocher les services offerts par l'ANPE et l'Unédic ne fera pas l'objet d'aucune mesure de performance avant 2009. D'autre part, la fusion modifiera nécessairement les règles de gouvernance et d'organisation de la nouvelle entité. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les opérations de rapprochement des services seront facteurs, dans un premier temps, de coûts supplémentaires. Sur ce point également, le PLF 2008 est un budget de transition.

D. PRÉVISION ET SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE : DES PROBLÉMATIQUES PERSISTANTES

1. Une prévision budgétaire rendue difficile par des dépenses de « guichet »

L'ouverture de 576 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme n° 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » représentait plus de 70 % du montant total des crédits prévues par le décret d'avance du 25 octobre 2007.

Ce redéploiement vise à compléter à hauteur de 326 millions d'euros le financement des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et à abonder de 250 millions d'euros la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité dans le cadre de l'activation de l'allocation spéciale de solidarité (ASS) aux bénéficiaires qui signent soit un contrat d'avenir, soit un CI-RMA, ou qui retrouvent un emploi. Ce mouvement de crédits dépasse par son ampleur l'ouverture déjà conséquente de 437 millions d'euros prévues par le décret d'avances de novembre 2006 qui, déjà, concernait les mêmes dispositifs.

Le besoin de financement complémentaire des CAE souscrits en 2007 était essentiellement dû à une prévision initiale insuffisante du nombre de nouveaux contrats - 223.770 au lieu des 160.000 prévus - et à des paramètres de calculs estimatifs qui ne se sont pas vérifiés en exécution . Ainsi, Le coût des CAE en loi de finances initiale était basé sur un taux de prise en charge de 70 % du SMIC, 20 heures hebdomadaires de travail et une durée de contrat de 8,95 mois ; or les données fournies par la DARES pour fixer une estimation de dépenses pour 2007 ont fait état de taux moyens de prise en charge de 76,10 % du SMIC et de 25 heures hebdomadaires de travail.

Evolution du nombre de CAE et dépassements de crédits en 2006 et 2007

2006

2007

Nombre d'entrées prévues en CAE

120.000

160.000

Nombre d'entrées enregistrées en CAE

258.576

223.770

Crédits de paiement prévus en LFI (en millions d'euros)

690,46

962,252

Crédits consommés (en millions d'euros)

1418,70

1559,810

Montant des dépassements (en millions d'euros)

728,24

597,558

Montant des ouvertures de crédits par décret d'avances

236,70

326,000

Comme en 2006, la prévision de dépense pour 2007 sur les CAE excède par ailleurs notablement le montant de l'avance demandée. En réalité, le dépassement de crédit est estimé à 597,6 millions d'euros et serait également compensé par un report de 200 millions d'euros et une fongibilité avec des contrats en extinction pour un montant de 71,6 millions d'euros. Les mêmes causes produisant les mêmes effets sur deux exercices successifs, il est permis de s'interroger sur l'ampleur et le caractère prévisible du dérapage réitéré en 2007 .

De la même manière, l'erreur de prévision invoquée pour motiver l'ouverture de crédits des 250 millions d'euros destinés au Fonds de solidarité résulte, comme pour l'exercice 2006, d'une absence de budgétisation initiale du coût de l'activation de l'ASS . Il avait été estimé que le budget nécessaire à l'activation par un contrat d'avenir ou un CI-RMA serait financé par les crédits dégagés par la baisse du nombre d'allocataires, dans la mesure où, par principe, les bénéficiaires de l'activation ne bénéficient plus de l'ASS. Or, si l'activation a rencontré un réel succès, le nombre d'allocataires à l'ASS a continué d'augmenter. Présentée comme neutre financièrement pour le Fonds, l'ASS a présenté un coût en 2006, et plus encore en 2007.

Le décret d'avance met ainsi en lumière une sous-dotation persistante des contrats mis en place dans le cadre de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, ainsi que la nécessité, soulignée par votre rapporteur spécial, d'assurer un encadrement plus rigoureux de l'accession avec aides.

2. Sous-budgétisation et sincérité budgétaire

Un risque toujours élevé de sous-budgétisation pèse notamment sur l'un des contrats aidés de la loi de cohésion sociale . Il s'agit toujours des CAE. La dotation initiale 2008 (791,4 millions d'euros) est en baisse significative par rapport à 2007 (962,25 millions d'euros). Malgré la perspective de baisse du nombre de contrats aidés, il y a tout lieu de penser que le dépassement se reproduira en 2008 pour deux motifs :

- le nombre de bénéficiaires prévus est à peine moins élevé que l'estimation pour 2007 (153.334 au lieu de 160.000) ;

- la base de calcul du coût n'a pas été réévaluée en fonction de l'exécution 2007.

Bien que l'assurance ait été donnée à votre rapporteur spécial que la maîtrise des dépenses serait mieux encadrée par l'administration, sous la réserve que la croissance de l'emploi perdure en 2008, une sous-budgétisation, évaluée à 250 millions d'euros, peut toutefois envisagée, compte-tenu de l'évolution des exercices antérieurs . Ainsi, la baisse sensible des principaux contrats aidés annoncée pour 2007 n'a pas eu lieu.

Il s'agit toutefois de souligner la difficulté de l'exercice de prévision de dépenses dites « de guichet » qui, en matière de contrats aidés, subissent les tensions du marché de l'emploi. Mais, la réitération de sous-budgétisations majeures, sur des dispositifs identiques , qui font l'objet de dépassements de crédits massifs conduit votre rapporteur spécial à s'interroger sur la sincérité budgétaire.

Par ailleurs, l'EPIDe (Etablissement public d'insertion de la défense) fait l'objet d'une sous-budgétisation de près de 25 millions d'euros du budget de fonctionnement qui est à la charge de la mission. Le maintien au même niveau que 2007 des crédits accordés (50 millions d'euros) conduira l'établissement à mener un programme de réduction « drastique » du nombre de centres, qui passeraient de 22 à 5 alors même que ce programme a fait l'objet d'une montée en puissance depuis 2005 et constitue un exemple de réussite interministérielle 11 ( * ) de la politique d'insertion.

Enfin, le budget de l'ANSP continue de baisser (24 millions d'euros en 2008 au lieu de 28 millions) et ne permettra pas de tenir en 2008 les actions de communication et de professionnalisation prévues, malgré la priorité affichée par le gouvernement dans le développement des services à la personne.

* 6 Sénat, rapport n° 393 (2006-2007) « Règlement du budget de 2006 », tome II - Contributions des rapporteurs spéciaux.

* 7 Rapport d'audit n° 2007-R-64-01 de juin 2007 « Avis sur le programme n° 133 », ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.

* 8 Articles L. 322-4-6 à L. 322-4-6-5 du code du travail.

* 9 « Quelle efficacité des contrats aidés de la politique de l'emploi ? », rapport n° 255 (2006-2007).

* 10 La DARES indique que 358.000 personnes ont accédé en 2006 (contre 247.000 en 2005) à un emploi grâce à un contrat d'aide du plan de cohésion sociale, dont 250.000 en secteur non marchand.

* 11 Le ministère de la défense intervient au titre du programme immobilier. Le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi contribue aux dépenses de fonctionnement.