C. APPRÉCIATIONS DE LA COMMUNICATION DE LA COMMISSION
1. Un texte globalement équilibré, en dépit d'ambiguïtés
La ligne générale observée par la Commission est difficilement critiquable. Elle s'en tient, pour l'essentiel, à une réaffirmation des grands principes du droit communautaire applicables aux services publics.
Sa communication apparaît équilibrée : la légitimité des services publics est reconnue par la Commission, en échange de l'acceptation par les Etats membres d'une obligation de concurrence. La diversité des modes d'organisation des services publics est parfaitement admise, tandis que le champ d'application du droit communautaire est limité aux services publics marchands.
Comme le relève l'ISUPE dans son avis, " l'équilibre à tracer entre les prescriptions des articles du traité relatifs au libre-échange et la concurrence d'une part, et les articles relatifs aux services d'intérêt économique général est complexe et évolutif. Cet équilibre se constitue progressivement, à travers les textes de droit dérivé et la jurisprudence. "
Votre rapporteur relèvera toutefois au moins trois ambiguïtés fondamentales .
L'approche consumériste de la Commission, qui se préoccupe surtout de satisfaction des besoins et de rentabilité à court terme, n'est pas forcément conciliable avec les considérations stratégiques à long terme des Etats, garants de l'intérêt général. La contradiction entre la libéralisation du marché intérieur de l'énergie et la préoccupation de sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Europe, qui s'est fait jour récemment, est une bonne illustration de cette ambiguïté.
Dans son avis, le Centre Européen des Entreprises à participation Publique estime que la communication de la Commission, lorsqu'elle évoque les avantages résultant de la prise en compte de l'intérêt général, met insuffisamment en valeur " les besoins de la société dans son ensemble (perpectives à long terme, gestion des ressources rares, aménagement du territoire, partage équitable de la rente, calcul d'économies externes) ".
Il y a également contradiction entre le souci de sécurité juridique et de transparence pour les services publics, qui conduit à multiplier les communications de principe et les directives-cadres, et la nécessité pour les services publics de demeurer suffisamment souples et adaptables, qui justifie de s'en tenir à une approche plus pragmatique et concurrentielle.
Au regard de l'aménagement du territoire, les Etats membres ne sont pas à égalité, selon leur géographie. Les besoins en services publics d'un pays vaste et relativement peu peuplé, comme la France, ne sont pas ceux d'un pays peu étendu et densément peuplé, comme les Pays-Bas.
En restant à un certain niveau de généralités, la Commission a évité de prendre aucun risque. Mais il ne faudrait pas être totalement dupe du ton volontairement apaisant de sa communication.
D'ailleurs, dans un article de revue récent, le commissaire chargé de la concurrence, M. Mario Monti, a adopté un ton beaucoup plus ferme pour dénoncer l'inefficacité des services publics et affirmer la nécessité d'ouvrir toujours plus les marchés monopolistiques, qui n'est pas sans rappeler celui de son prédécesseur de la grande époque de la libéralisation, Sir Leon Brittan.
Enfin, ne perdons pas de vue les limites pratiques d'un consensus qui se fonde sur des principes contradictoires. L'enjeu véritable du débat communautaire reste la casuistique par laquelle la Commission applique cette doctrine aux réalités concrètes des services publics. Comme bien souvent, le diable se cache alors dans les détails.
Tel est aussi l'avis du Centre Européen des Entreprises à participation Publique, qui " demande que les textes sectoriels relatifs aux différents services d'intérêt général et leur application soient cohérents avec les principes émis dans la présente communication (en particulier pour ce qui concerne la progressivité de l'ouverture des marchés, la neutralité à propos du statut de propriété des opérateurs, le respect du principe de proportionnalité et la reconnaissance de la spécificité technique et économique des services, ainsi que la spécificité historique et culturelle des Etats membres) ".
2. Des orientations positives à approuver sans réserve
Le souci de l'utilisateur des services publics affiché par la Commission me paraît justifié. Celui-ci est encore trop souvent négligé dans notre pays, au-delà des déclarations de principe. La notion d'usager est trop passive et celle de citoyen trop partielle. Selon une formule bien trouvée, " l'usager mérite les égards que l'on doit à un citoyen et les attentions que l'on réserve à un client ".
L'affirmation de la nécessité d'introduire la concurrence dans le fonctionnement des services publics n'est plus contesté aujourd'hui. Une fois admis que les services publics ne sont pas " intouchables " par essence, la concurrence apparaît comme un aiguillon utile, alors qu'un excès de protection risque de les scléroser.
La préoccupation de rentabilité n'est pas en soi infamante. Sous réserve que les charges de service public demeurent correctement couvertes, elle constitue un facteur d'efficacité et une garantie contre des dérives de gestion excessivement coûteuses pour les finances publiques.
Le souci de transparence dans le financement des services publics est également justifié. Cette transparence ne sert pas seulement la Commission, qui peut ainsi contrôler la proportionnalité des subventions, mais aussi les Etats, qui peuvent ainsi orienter en connaissance de cause leurs services publics. A cet égard, la régionalisation de la SNCF a révélé la nécessité d'une comptabilité analytique, ligne par ligne, afin que les régions puissent déterminer leurs contributions.
Le principe d' évaluation des performances est également bienvenu. Des critères d'évaluation indépendants du mode de gestion des services publics garantissent la transparence de l'action publique, l'intensification des rapports avec les utilisateurs, et une saine émulation entre les gestionnaires européens de services publics.
Chacune de ces cinq orientations vise à rendre les services d'intérêt économique général à la fois efficaces et économes des deniers publics. Tant il est vrai que la meilleure défense des services publics, c'est encore de les adapter en permanence aux besoins pour les rendre plus performants.
3. Des orientations préoccupantes à nuancer
D'autres orientations de la Commission ne présentent pas de difficultés a priori . Mais, trop strictement interprétées, elles pourraient aboutir à entraver le libre déploiement des services publics en Europe, voire à remettre en cause leur existence même.
L'application du principe de subsidiarité aux services publics n'est pas en soi contestable. C'est le fait de renvoyer les propositions pratiques dans ce domaine au futur Livre blanc sur la gouvernance, qui est contestable . Ce faisant, la Commission élude la principale raison d'être de l'actualisation de sa communication de 1996.
Il y a pourtant une forte demande de clarification sur ce point, et pas seulement en Allemagne. Ainsi, dans son avis, la Commission Supérieure du Service Public des Postes et Télécommunications se déclare " confiante dans la capacité du Parlement européen et du Conseil à étayer la construction de l'espace européen par des services publics solidement établis, [et] considère qu'il n'y a pas contradiction à ce que le libre choix de chaque Etat membre d'aller au-delà des exigences communautaires s'exerce dans le cadre du principe de subsidiarité. Harmoniser les principes et les droits ne signifie pas abandonner toute prise en compte des spécificités locales. "
Cela a souvent été dit, la définition d'un service universel au niveau communautaire risque d'aboutir à un service minimum , réduit au plus petit commun dénominateur à tous les Etats membres. Certes, la Commission reconnaît la possibilité, pour un pays donné, de définir un niveau supérieur de service public. Mais en pratique, le jeu du marché intérieur rend difficile de maintenir ce niveau souhaité, sauf à instaurer des protections prohibées par les règles de concurrence ou à consentir des aides publiques toujours croissantes.
Dans son avis, le Conseil Supérieur du Service Public des Postes et Télécommunications signale que ce risque est accru par les évolutions technologiques : " se cantonner dans une offre technique susceptible de répondre à des besoins précis des consommateurs à un moment donné de l'évolution technologique conduirait à enfermer le service public dans un périmètre rapidement obsolète ; un des premiers exemples en est donné par le service universel des télécommunications limité au téléphone fixe et ignorant tout du réseau Internet ".
De son côté, le Centre Européen des Entreprises à participation Publique relève que la communication de la Commission semble considérer le service universel, plutôt qu'un régime en adaptation permanente aux besoins des utilisateurs, comme un régime transitoire " pendant le processus de passage d'une situation de prestation de services sous monopole à celle de marché ouvert à la concurrence ", pour reprendre les propres termes de la Commission.
L' interdiction faite aux prestataires de compenser directement, dans leur fonctionnement interne, les charges de service public par les activités rentables privera les Etats membres, si cette logique est poussée jusqu'au bout, d'un moyen pratique de financer le service public sans recourir systématiquement à des subventions.
Enfin, la coordination des autorités nationales de régulation des services publics, que la Commission annonce vouloir mettre en place, risque de se traduire par un dessaisissement des Etats membres. Si ceux-ci ont consenti à déléguer une partie de leurs pouvoirs d'organisation des services publics à des autorités indépendantes, ce n'est certainement pas pour que celles-ci tombent ensuite sous la tutelle de la Commission.
Certes, la coordination des autorités nationales de régulation est tout à fait nécessaire. Mais elle existe déjà aujourd'hui en pratique, grâce à des contacts informels ou des forums réunissant ces organes. Elle existe également en droit, grâce au contrôle ultime exercé par la Cour de justice. De ce fait, une intervention supplémentaire de la Commission serait superfétatoire.
Dans son avis, la Commission Supérieure du Service Public des Postes et Télécommunications critique en termes assez vifs ce qu'elle considère comme une immixtion de la Commission européenne dans ce qui devrait relever des seules autorités politiques : " la Commission des Communautés européennes, quoique dotée seulement d'un pouvoir administratif, confirme sa volonté de se situer au dessus des Etats en s'octroyant pour missions de les contrôler, de les sanctionner ou de décider des harmonisations nécessaires ".
4. Des orientations manquantes à évoquer
Votre rapporteur regrette que, dans sa communication, la Commission n'ait pas jugé opportun de souligner que la politique communautaire à l'égard des services d'intérêt général ne se résume pas à une libéralisation plus ou moins subie, ni à des interdictions, mais consiste également en des actions positives en leur faveur. Ce serait pourtant un moyen de réconcilier avec l'Europe les plus ardents défenseurs des services publics dans les Etats membres.
La communication de la Commission n'aborde pas la question très importante du rôle des services publics dans la préparation de l'élargissement de l'Union européenne. Les pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion ont hérité de leur passé communiste des services publics étoffés, mais qui sont aujourd'hui en pleine crise. Organisés de manière bureaucratique, les services publics de l'Est ne sont plus compétitifs aujourd'hui, dans un nouveau contexte d'ouverture des marchés et de concurrence. De surcroît, ils se trouvent confrontés à une difficulté de financement structurelle, la priorité étant donnée par les pays candidats au redressement des finances publiques.
Il y a là un enjeu essentiel, car des services publics efficaces et en bonne santé sont une condition première du bon fonctionnement d'une économie de marché. Une libéralisation trop brutale, ou mal conduite, pourrait compromettre l'existence même des services publics à l'Est. Son coût social risquerait alors de remettre en cause le soutien des opinions publiques au processus d'adhésion.
Il y a là également une chance à saisir pour la promotion des services d'intérêt général en Europe. Idéologiquement, les pays candidats sont généralement restés plutôt favorables aux services publics. Le rôle de l'Union européenne, et de chacun des Etats membres actuels, doit être de les aider à rebâtir des services publics efficaces, sur des bases éprouvées.
Un deuxième sujet qui n'est pas évoqué dans la communication est la question du financement des services publics . Il me semble dommage que la Commission insiste sur la nécessité d'encadrer les aides des Etats membres aux services publics, mais ne mette pas en avant l'existence de financements communautaires.
Ceux-ci sont pourtant loin d'être négligeables. Le fonds de cohésion finance principalement des infrastructures de service public, à un niveau substantiel pour les Etats membres bénéficiaires. Un effort comparable est consenti en faveur des pays candidats, à travers les fonds de préadhésion . L'Union européenne contribue également au financement, dans tous les Etats membres mais de manière plus marginale, des réseaux transeuropéens de transport et de télécommunication. Les financements de l'Union européenne en faveur des services publics ne sont pas uniquement budgétaires, mais peuvent aussi prendre la forme de prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI).
Enfin, le dernier sujet qui me paraît manquer dans la communication de la Commission est celui de la nécessité de services publics communautaires . En effet, dans de plus en plus de domaines, il est aujourd'hui admis qu'une simple intervention réglementaire de l'Union européenne, ou une simple coopération entre services publics nationaux, ne suffisent plus.
A ce titre, on peut citer le projet de création d'une agence européenne pour la sécurité maritime , voire d'un corps de garde-côtes européens ; la mise en place prochaine d'une agence européenne de sécurité alimentaire ; la proposition faite par la Commission d'instaurer une autorité européenne pour la coordination du trafic aérien ; ou encore l'ambitieux projet Galileo de navigation par satellites , qui mettra fin au monopole de fait du Global Positionning System (GPS) américain.
Il me semble que toutes ces initiatives, sans être forcément liées, n'en sont pas moins convergentes et révélatrices d'une nouvelle étape de la construction européenne . L'Europe s'est longtemps consacrée à la suppression des obstacles à la réalisation du marché unique, parmi lesquels figuraient les monopoles dont bénéficiaient les services publics. Après s'être ainsi pendant longtemps contenté d'interdire, l'Union doit aujourd'hui de plus en plus souvent agir positivement. Et dans les cas où l'intervention communautaire est la plus efficace, cela peut impliquer de bâtir directement des services publics communs.
Pour sa part, le Centre Européen des Entreprises à participation Publique relève trois autres sujets fondamentaux qui lui paraissent manquer dans la communication de la Commission :
- la définition d'un statut pour les forums européens qui, dans chaque secteur des services d'intérêt général, servent de lieux de débat et de comparaison aux autorités de régulation, sachant que celles-ci sont sous contrôle national ;
- l'introduction, dans les secteurs qui ne relèvent pas uniquement pas exclusivement des compétences des Etats membres, d'un ensemble minimal de garanties communes pour l'accès aux services d'intérêt général ;
- l'impact des nouvelles technologies , qui sont amenées à bouleverser nombre de services d'intérêt général, en particulier par des mises en réseau généralisées.