4. La production des normes de comptabilité publique
Depuis le Budget and Accounting Procedures Act de 1950 le GAO est chargé de l'établissement des normes relatives à comptabilité publique, qui sont ainsi publiées par le Comptroller General du GAO, en lien avec le secrétaire d'Etat au Trésor et le directeur de l'Office of Management and Budget.
Cette compétence a été étendue en matière budgétaire par le Congressional Budget Act de 1974 : dans le cadre de sa mission consistant à assurer la qualité et la pertinence des données transmises au Congrès, et en liaison avec ses activités de contrôle, le GAO passe ainsi en revue les normes et procédures budgétaires de l'exécutif, et surtout depuis la fin des années 1980, conseille les départements ministériels et les agences fédérales en matière d'organisation et de procédures comptables et financières. Par exemple, le GAO a publié à partir de 1985 une série de livres blancs suggérant une réforme d'ensemble de l'organisation financière de l'Etat fédéral permettant de mieux intégrer l'approche comptable et l'approche budgétaire.
Cette fonction d'appui , rattachée dans le cadre du programme stratégique pluriannuel du GAO à la mission consistant à favoriser la transition vers une administration à la fois plus transparente ( accountable ) et davantage orientée vers la recherche de l'efficacité ( results-oriented ), conserve aujourd'hui toute son actualité, en raison notamment de la multiplication au cours des années 1990 des textes législatifs relatifs à l'organisation et au management des administrations publiques.
Par ailleurs, le GAO publie et révise régulièrement depuis 1972 un guide méthodologique pour l'audit des administrations publiques , les Generally Accepted Goverment Auditing Standards ou GAGAS, établi par le GAO avec l'appui d'un conseil consultatif composé de responsables de l'Office of Management and Budget et des services de contrôle interne de départements ministériels, d'États fédérés ou de villes, ainsi qu'avec des universitaires et des dirigeants de grands cabinets d'audit privés.
Ce guide méthologique, qui se présente comme un petit livret d'une centaine de pages, n'est pas un guide opérationnel, mais un recueil de principes généraux , individuellement assez flous, mais dont l'accumulation tisse un référentiel méthodologique assez serré.
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Les principes généraux de contrôle des administrations publiques ( Generally Accepted Government auditing Standards ou GAGAS) En préambule, le livret des GAGAS rappelle que les fondements du contrôle des administrations publiques résident dans le devoir des responsables publics de gérer les ressources publiques de manière efficiente et conforme à la loi, et dans le droit des citoyens d'en être assuré. En conséquence, les rapports d'audit et de contrôle des administrations publiques doivent être publics, sauf obstacles éthiques ou dispositions légales expresses. Ensuite, ce livret définit très précisément les différents types d'audit des administrations publiques et les responsabilités générales des commanditaires de l'audit. Puis le livret expose un certain nombre de principes généraux, qui sont ensuite longuement détaillés. En premier lieu, le livret indique que « les personnes choisies pour conduire l'audit doivent disposer collectivement des compétences professionnelles requises ». Ce principe de bon sens est décliné de manière plus précise sur quatre pages, qui énoncent notamment des obligations de formation continue minimales pour les auditeurs, en fixant notamment un seuil minimal de 80 heures de formation continue tous les deux ans, et qui indiquent que les auditeurs doivent avoir une connaissance de l'organisation, des missions et du fonctionnement des administrations publiques. En second lieu, ce livret dispose que les auditeurs et les organisations d'audit doivent non seulement être indépendants, mais aussi pouvoir être perçus comme indépendants par des tiers. Ce dernier point, qui ne semble pas toujours rappelé en France, suppose notamment, selon le GAO, que les auditeurs ne doivent pas avoir exercé des responsabilités dans des entités ayant affecté ou affectant le fonctionnement de l'entité contrôlée, et que leurs appréciations ne puissent apparaître comme biaisées par leur loyauté envers un corps, une administration ou une collectivité publique (principe 3.16). Enfin, les GAGAS précisent que toutes les organisations d'audit doivent avoir un système de contrôle de qualité interne et par surcroît se soumettre à des contrôles externes. Après l'exposé de ces trois principes généraux, le livret détaille sur plus de 70 pages des principes méthodologiques applicables à la préparation des audits (qui doivent par exemple comprendre la rédaction d'un programme de travail détaillé), à leur conduite et à leur présentation. Ces principes se caractérisent notamment par des règles de procédures assez strictes, par l'attention portée à la détection des fraudes, par l'importance accordée au contrôle des systèmes d'information internes, enfin, par l'insistance sur la clarté et la concision des rapports. Il est toutefois à noter que les obligations des auditeurs de dénoncer des fraudes ou des irrégularités apparaissent relativement limitées au regard des obligations générales des fonctionnaires en France. |
Ces principes sont contraignants , et donc notamment opposables aux contrôleurs par les contrôlés.
En effet, depuis 1978, diverses lois ont successivement imposé le respect de ces principes aux services de contrôle interne des départements ministériels et des agences fédérales, aux auditeurs privés des départements ministériels et des agences fédérales, enfin aux audits de toutes les collectivités publiques et des associations qui reçoivent des fonds fédéraux. En outre, plusieurs États fédérés et de nombreuses collectivités locales ont officiellement adopté ces standards.
Au total, les diverses institutions de contrôle des administrations publiques disposent ainsi depuis 1972 d'un corpus méthodologique commun, public et opposable, ce qui n'est pas le cas en France.
En effet, si la Cour des Comptes et les principaux corps d'inspection de l'Etat ont récemment développé des guides méthodologiques internes, accessibles sur leurs sites intranet, qui beaucoup plus détaillés et beaucoup plus opérationnels que ne le sont les GAGAS publiés par le GAO, ces guides ne sont ni communs, ni publics, de sorte que les entités contrôlées s'estiment parfois dans un flou quant aux droits et aux devoirs des équipes qui les contrôlent.
En outre ce type de guide méthodologique fait défaut pour les appels d'offres publics de recours à des audits extérieurs passés par les administrations d'Etat ou par les collectivités locales.
La mission d'appui méthodologique du GAO tend d'ailleurs à s'étendre : après avoir développé ses missions d'audit et de contrôle des systèmes informatiques, le GAO a successivement réalisé un guide opérationnel pour la sécurité des systèmes d'information, adopté par un grand nombre d'agences fédérales, puis un guide opérationnel pour l'audit du contrôle interne des systèmes d'information des administrations fédérales (le GAO's Federal Information Systems Controls Audit Manual ).