CHAPITRE III
QUELLES POLITIQUES DE L'EMPLOI ?
I. COMMENT RÉDUIRE LE TAUX DE CHÔMAGE ?
A. LA DIMINUTION DU TAUX DE CHÔMAGE NON INFLATIONNISTE DU FAIT DE CELLE DU TAUX DE CHÔMAGE TOTAL : UNE IDÉE À CONSIDÉRER AVEC PRUDENCE
Selon certains économistes, le niveau vraisemblablement élevé du taux de chômage structurel serait un faux problème. En effet, le taux de chômage structurel diminuerait du fait de la diminution du taux de chômage total.
• Cette thèse provient notamment de la constatation qu'entre 1990 et 2000, la plupart des pays industrialisés dans lesquels le chômage a baissé ont également enregistré une baisse de leur taux de chômage non inflationniste , comme le montre le graphique ci-après.
Sources :
OCDE (taux de chômage).
Richardson et alii, « Concept, policy-use and measurement of structural unemployment : estimating a time varying Nairu across 21 OECD countries », document de travail de l'OCDE, 2000.
• Ainsi, certains pays, en particulier l'Irlande et les Pays-Bas , ont connu une forte diminution à la fois de leur taux de chômage total et de leur taux de chômage non inflationniste.
A l'autre extrémité, la Finlande et la Suède ont connu une forte augmentation de ces deux taux.
• La question est de savoir quelles conclusions en tirer.
Certes, il est possible que cette corrélation s'explique par l'influence du taux de chômage total sur le taux de chômage non inflationniste .
Cependant, la causalité peut être inverse. En effet, on sait par ailleurs que le taux de chômage non inflationniste est un déterminant essentiel du taux de chômage total : ce graphique reflète peut-être simplement le fait que les pays qui ont le plus réduit leur taux de chômage total ont du pour cela réduire plus que les autres leur taux de chômage non inflationniste, et qu'inversement ceux dont le taux de chômage non inflationniste a le plus augmenté ont vu pour cette raison leur taux de chômage total plus augmenter que celui des autres pays.
B. QUELLES POLITIQUES METTRE EN oeUVRE ?
Dans ces conditions, la politique de l'emploi semble devoir jouer un rôle essentiel.
1. La réduction du chômage classique
Mieux aider les chômeurs dans leur recherche d'emploi
Selon certains économistes, un moyen efficace de lutter contre le chômage classique serait d'aider les chômeurs dans leur recherche d'emploi , éventuellement en leur proposant une formation.
• Tel est ce que suggèrent plusieurs expériences étrangères 33 ( * ) .
6 expériences ont été menées aux Etats-Unis entre 1977 et 1990 afin d'évaluer l'efficacité de dispositifs d'accompagnement des chômeurs. Une expérience analogue a été menée aux Pays-Bas en 1990.
Ces expériences ont consisté à sélectionner un groupe de chômeurs peu susceptibles de trouver rapidement un emploi , et à améliorer l'accompagnement de certains d'entre eux (choisis par tirage au sort), les autres servant de groupe de contrôle.
Elles sont toutes parvenues à la conclusion que l'amélioration du dispositif d'accompagnement réduisait de manière significative la durée de recherche d'emploi . L'impact peut être plus ou moins important, selon la nature des chômeurs constituant l'échantillon, et l'importance de l'amélioration de l'accompagnement.
L'effet le plus fort a été observé dans l'expérience du Minnesota, où la durée de chômage a été réduite d'un mois.
Ces résultats doivent être nuancés, dans la mesure où une partie de l'impact observé résulte vraisemblablement d'un « effet de file » (les chômeurs aidés prenant des emplois qui, en l'absence de la mesure, auraient été attribués à des chômeurs non aidés). Cependant, ils suggèrent qu'un dispositif d'accompagnement des chômeurs peut contribuer à réduire le chômage des personnes peu qualifiées.
• Ainsi, au Conseil européen de Luxembourg (1997), il a été affirmé que chaque personne sans emploi devait recevoir une offre d'emploi, de formation ou de toute autre « mesure de qualification », dans l'année au cours de laquelle elle avait perdu son emploi.
Ces orientations ont été mises en oeuvre en France par les programmes TRACE (trajectoires d'accès à l'emploi), dans le cas des jeunes, et « Nouveau départ », dans le cas des chômeurs de longue durée.
De même, la nouvelle convention Unedic , qui doit entrer en vigueur le 1 er juillet 2001, prévoit la mise en place d'un dispositif de plans d'aide au retour à l'emploi (PARE), dans le cadre desquels seront conclus des PAP (plans d'action personnalisés).
Proposé au demandeur d'emploi à l'issue d'un entretien, le PAP a pour fonction d' aider le chômeur dans sa recherche d'un emploi. Selon le cas, il pourra se contenter d'énumérer les postes correspondant à son profil ou prévoir un bilan de compétences, voire une formation « qualifiante, diplômante ou d'adaptation », ou une aide à la mobilité géographique.
Renforcer le dispositif de réduction du coût du travail peu qualifié ?
• Un renforcement du dispositif de réduction du coût du travail peu qualifié pourrait également être utile , sous réserve qu'une telle mesure soit gagée sur une réduction parallèle des dépenses publiques.
En effet, une faible croissance de la productivité du travail , qui se poursuivra peut-être au cours des prochaines années, semble impliquer une faible croissance des salaires horaires.
Dans le cas contraire, l'augmentation du taux de chômage structurel gênerait, voire empêcherait, le retour au taux de chômage de plein emploi.
La probabilité d'un tel dérapage a été accrue par la réduction de la durée légale du temps de travail , qui a contribué au fort taux de croissance des salaires horaires en l'an 2000, et pose à moyen terme le problème de l'évolution du SMIC. En effet, selon la loi du 19 janvier 2000 (dite loi « Aubry II »), la rémunération mensuelle des salariés passant aux 35 heures est égale à une « garantie mensuelle », définie comme la rémunération mensuelle, au moment de leur passage aux 35 heures, d'un salarié payé au SMIC et restant aux 39 heures. Ainsi, depuis l'année 1999, une nouvelle garantie mensuelle apparaît au mois de juillet de chaque année (date de la revalorisation annuelle du SMIC), pour les salariés passés aux 35 heures au cours des douze mois écoulés. Comme le SMIC horaire augmente moins rapidement que la garantie mensuelle 34 ( * ) , le montant de cette dernière est d'autant plus élevé que le passage aux 35 heures a été tardif . Si rien n'est fait, cette évolution se poursuivra jusqu'en l'an 2004 35 ( * ) . Or, la loi Aubry II prévoit que la garantie salariale sera rendue « sans objet » au plus tard le 1 er juillet 2005 , ce qui semble impliquer à cette date un « coup de pouce » de l'ordre de 10 % . Certains économistes recommandent donc d' unifier dès que possible la garantie mensuelle, en prenant pour référence le taux horaire du SMIC en vigueur à une date donnée (à partir de laquelle le passage de 39 à 35 heures se traduirait par une diminution de la rémunération mensuelle).
Si un dérapage des salaires se produisait, un renforcement du dispositif de réduction du coût des emplois peu qualifiés pourrait être souhaitable.
• On peut rappeler à cet égard la proposition de Revenu Minimum d'Activité (RMA) faite par le président et par le rapporteur général de la Commission des Finances du Sénat 36 ( * ) .
Le RMA permettrait de réduire, pendant les trois années suivant l'embauche, le coût du travail peu qualifié, d'un montant correspondant au minimum social ou à l'allocation perçu par le bénéficiaire.
Il comporterait en effet deux parts :
- La première, appelée aide dégressive , correspondrait au minimum social ou à l'allocation perçus jusqu'alors par le bénéficiaire. Elle serait versée par l'Etat, ou l'UNEDIC pour l'ASS (allocation de solidarité spécifique), aux entreprises qui, à leur tour, l'utiliseraient pour rémunérer le nouvel embauché, ce dernier tirant ainsi l'ensemble de ses ressources de son employeur, au lieu de bénéficier d'un revenu d'assistance. Le versement à l'entreprise serait effectué de manière dégressive pendant trois ans.
- La seconde part, dénommée salaire négocié , correspondrait au salaire proprement dit versé au nouvel embauché par l'entreprise. Son montant serait égal à la différence entre le montant total du RMA et l'aide dégressive mentionnée ci-dessus. Il serait donc appelé à progresser au fur et à mesure de la diminution de la première part. Il conviendrait d'exonérer de charges sociales le salaire négocié afin de s'inscrire dans une logique de diminution du coût du travail.
L'ensemble, c'est-à-dire le RMA, serait ainsi versé au nouveau salarié par son employeur. Le montant du RMA ne pourrait être inférieur au SMIC, mais les négociations de branches pourraient librement décider de l'établir à un niveau supérieur.
Le RMA prendrait la forme d'une convention tripartite entre l'entreprise, le bénéficiaire du dispositif, et l'Etat ou l'UNEDIC lorsqu'il s'agit de l'ASS.
Quel serait l'impact d'une plus forte protection de l'emploi sur la diminution du taux de chômage ?
Ces dernières années, l'annonce de projets de suppressions d'emplois par de grands groupes (Renault, Michelin et, plus récemment, Danone, Marks & Spencer, Dim, Moulinex et AOM-Air liberté) a suscité une forte émotion et opposition .
Ainsi, le Gouvernement a présenté en avril 2001 des amendements au projet de loi de modernisation sociale (PLMS), actuellement en cours de discussion, visant notamment à rendre les licenciements plus difficiles . En particulier, l'indemnité légale de licenciement doublerait dans le cas des licenciements économiques (passant de 1/10 e à 1/5 e de mois de salaire par année d'ancienneté). Certes, l'impact économique de cette mesure serait vraisemblablement modeste (les grands groupes accordent d'ores et déjà des indemnités plus importantes que ce que prévoit cet amendement). Cependant, on peut s'interroger sur la nature de l'analyse économique à l'origine de cette mesure.
Il convient de souligner que, contrairement à ce que l'on pourrait croire, une législation plus contraignante en matière de licenciements pourrait ne pas accélérer la diminution du taux de chômage.
Un apparent paradoxe
Certes, ainsi que le soulignent MM. Jean-Paul FITOUSSI et Olivier PASSET dans leur rapport Réduction du chômage : les réussites en Europe (2000), parmi les pays de l'OCDE il n'y a pas de corrélation entre la rigueur de la protection de l'emploi et le taux de chômage.
En revanche, les pays où le taux de chômage a diminué plus rapidement qu'ailleurs ont généralement une faible protection de l'emploi, comme l'indique le graphique ci-après.
Source : OCDE, Perspectives de l'emploi , juin 1999.
Le seul pays à s'écarter nettement de la tendance est la Finlande.
Selon l'OCDE, ce phénomène s'expliquerait notamment par le fait que la protection de l'emploi susciterait des salaires plus élevés chez les personnes ayant déjà un emploi, ce qui tendrait à accroître le chômage classique.
La modulation des taux de cotisation patronaux d'assurance-chômage en fonction du « comportement de séparation » des entreprises : un impact incertain sur l'emploi 37 ( * )
Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la pertinence de la mise en place éventuelle d'un système de modulation des taux de cotisation patronaux d'assurance-chômage en fonction du « comportement de séparation » des entreprises.
La mise en place d'un tel dispositif a été envisagée en France par M. Edmond MALINVAUD dans un rapport du Conseil d'analyse économique 38 ( * ) , puis par le Commissariat général du Plan dans son Rapport sur les perspectives de la France (2000). Entre-temps, cette proposition a été publiquement reprise par le Premier ministre.
• Un impact positif sur l'emploi aux Etats-Unis, grâce à une réduction du chômage classique et à un lissage du chômage conjoncturel
Certes, il y a consensus parmi les économistes pour dire que cette modulation a eu un impact positif sur l'emploi aux Etats-Unis.
Aux Etats-Unis, le taux de cotisation des employeurs est modulé en fonction du nombre de nouveaux chômeurs indemnisés suscités par leurs licenciements (selon un mode de calcul variable selon les Etats). Appelé Experience rating (ce qu'on traduit en français par « modulation » , ou « bonus-malus », en s'inspirant du vocabulaire des assurances), ce système a été mis en place en 1931 dans le Wisconsin en même temps que le premier dispositif américain d'indemnisation du chômage, puis généralisé à tous les Etats au cours des années quatre-vingt.
En moyenne, 60% des dépenses d'assurance-chômage sont facturées aux entreprises dont proviennent les chômeurs (86% dans l'Etat de New York).
L'impact sur l'emploi serait positif, tant d'un point de vue statique que d'un point de vue dynamique.
D'un point de vue statique, la modulation permettrait d'éviter que les entreprises qui ne licencient pas subventionnent celles qui licencient, cette subvention suscitant moins d'emplois dans les entreprises qui ne licencient pas (à cause d'un coût du travail accru). La modulation permettrait donc de réduire le chômage classique.
D'un point de vue dynamique, la modulation permettrait de réduire les fluctuations du taux de chômage, en diminuant le niveau d'emploi en haut du cycle et en l'augmentant (davantage) au creux du cycle, c'est-à-dire en lissant le chômage conjoncturel.
En particulier, la modulation des cotisations d'assurance chômage ne serait pas une cause importante de disparition d'entreprises aux Etats-Unis. En effet, il n'existe pas, dans le cas des Etats, de corrélation entre le taux maximal de cotisation et le pourcentage d'indemnisations versées aux anciens salariés licenciés par un employeur qui a fait faillite.
Les études empiriques qui ont été réalisées sur le sujet au niveau microéconomique semblent indiquer une réduction non négligeable du taux de licenciement des entreprises aux Etats-Unis.
• De nécessaires adaptations en cas de transposition en France
Le Commissariat général du Plan souligne, à juste titre, la nécessité d' adapter le dispositif américain au cas français , si jamais un système analogue devait être instauré en France. On peut en effet mentionner deux adaptations essentielles.
Tout d'abord, les allocations versées aux chômeurs étant aux Etats-Unis d'un montant moins élevé et d'une durée plus courte, la modulation ne semble pouvoir concerner en France que la partie assurantielle du dispositif de protection contre le chômage, afin de ne pas faire peser une charge excessive sur les entreprises françaises.
Ensuite, la législation sur les CDD devrait être modifiée, afin d'éviter d'inciter les entreprises à recourir à des CDD de durée inférieure au seuil qui ouvre droit aux allocations.
• Un système qui, par son principe même, risquerait d'accroître le chômage structurel en France
Cependant, votre Rapporteur estime que la mise en place en France d'un tel dispositif serait peut-être néfaste à l'emploi.
Tout d'abord, le chômage de longue durée pourrait être accru. En effet, le niveau élevé en France de ce dernier risque d'inciter les employeurs à une sélectivité accrue au moment de l'embauche, afin de ne pas risquer de devoir verser des indemnités chômage élevées pendant plusieurs années.
Ensuite, comme on l'a vu, une forte protection de l'emploi semble néfaste à la réduction du taux de chômage. L'impact positif de ce dispositif aux Etats-Unis vient en partie du fait que dans ce pays le coût d'un licenciement pour une entreprise est faible. En France, il pourrait constituer un coût supplémentaire d'ajustement, et donc pénaliser davantage les entreprises qui licencient, sans qu'il soit possible, en l'état actuel des connaissances empiriques, de déterminer si cet effet l'emporterait sur les créations d'emplois consécutives à la diminution des cotisations pour les entreprises qui ne licencient pas.
Au total, il ne semble pas actuellement possible de déterminer avec certitude si un tel dispositif serait ou non bénéfique à l'emploi en France, quelles que soient les mesures prises afin de l'adapter aux spécificités françaises.
* 33 Denis FOUGERE, « Accompagnement des chômeurs et sanctions : leurs effets sur le retour à l'emploi », complément au rapport de M. PISANI-FERRY, Plein emploi , Conseil d'analyse économique, 2000.
* 34 Le SMIC horaire est indexé sur le salaire horaire ouvrier moyen, alors que la garantie mensuelle l'est sur le salaire mensuel ouvrier moyen. Par ailleurs, il peut faire l'objet de « coups de pouce », ce que la loi interdit dans le cas de la garantie mensuelle.
* 35 En effet, la durée hebdomadaire légale du travail des entreprises de 20 salariés ou moins ne passera à 35 heures qu'au 1er janvier 2002, avec jusqu'au 1er janvier 2004 un régime transitoire concernant les heures supplémentaires. Ainsi, ces entreprises pourront ne passer aux 35 heures qu'en l'an 2004.
* 36 MM. LAMBERT et MARINI ont déposé, le 25 avril 2000, une proposition de loi portant création d'un revenu minimum d'activité (RMA). Cette proposition a fait l'objet d'un rapport d'information présenté par M. Philippe NOGRIX dans le cadre de la Commission des Affaires sociales (30 janvier 2001, n°206).
* 37 Ces développements s'appuient notamment sur l'article de David MARGOLIN et Denis FOUGERE, « Moduler les cotisations employeurs à l'assurance-chômage : les expériences de bonus-malus aux Etats-Unis », Revue française d'économie , n°2/2000.
* 38 Edmond MALINVAUD, Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse économique , 1998.