II. UN BILAN MODESTE
A. LES DIFFICULTÉS DU FORMMEL
Le FORMMEL a pour missions de financer la cessation anticipée d'activité des médecins et l'informatisation des cabinets médicaux.
1. Le bilan décevant du MICA
a) Un impact limité
La loi du 5 janvier 1988 a créé une allocation de remplacement de revenus en faveur des médecins libéraux choisissant de cesser leur activité avant l'âge de 65 ans. Son objectif est de réduire l'offre de soins ambulatoires et donc de contribuer à maîtriser les dépenses de santé, moyennant la prise en charge par l'assurance maladie de 70 % environ des cotisations nécessaires au financement du dispositif. Cette allocation est financée par le FORMMEL.
Pour amplifier l'incitation au départ, l'ordonnance du 24 avril 1996 a rendu plus favorables les conditions ouvrant droit à l'allocation.
En 1997 et 1998, 2.692 praticiens libéraux ont ainsi choisi de bénéficier de l'allocation. De 1988 à 1996, l'ancien dispositif avait conduit au départ anticipé de 4.153 médecins. Le rythme des départs a donc été plus que doublé.
Dans son rapport de septembre 1999 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes constatait que « devenu plus coûteux, le régime a connu des difficultés. Son bilan tant numérique que financier s'avère au total médiocre. »
Des difficultés de financement ont en effet résulté de la progression du montant moyen de la nouvelle allocation, de l'allongement de la durée de vie des droits (trois ans en moyenne dans l'ancien régime, cinq ans dans le nouveau), du gonflement du stock d'allocataires, de l'effet de cumul des deux mécanismes constaté en 1997 et 1998 et de l'absence de réévaluation de la cotisation avant le 30 août 1998.
Alors que le coût annuel était resté entre 220 et 290 millions de francs de prestations selon les années jusqu'en 1995, il est passé, pour le FORMMEL à 736 millions de francs en 1998 et 887 millions de francs en 1999.
Cette évolution a fortement pesé sur les comptes du FORMMEL qui a connu un déficit en encaissements-décaissements de 370 millions de francs en 1997 et 239 millions de francs en 1998.
Le 30 août 1998, le taux de cotisation a été relevé de 0,704 % à 1,76 %, dont 1,21 % à la charge des régimes d'assurance maladie.
Pour sa part, la Cour des comptes jugeait en septembre 1999, chiffres à l'appui, que l'effet global du dispositif de cessation anticipée d'activité sur la démographie médicale avait été très limité.
Peu efficace sur le plan numérique, ce dispositif n'avait sans doute pas entraîné d'économie globale pour l'assurance maladie. Le dispositif de préretraite des années 1988-1995 n'avait probablement pas permis d'économiser l'équivalent de son coût, c'est-à-dire de l'ordre de 1,7 milliard de francs.
Pour la Cour des comptes, le raisonnement valait encore pour le régime de 1997-1998 puisqu'il était plus favorable aux médecins que le précédent.
En outre, l'aide étant indifférenciée, alors que la densité d'implantation des médecins varie fortement, des départs ont pu se produire dans des zones où ils n'étaient pas souhaitables.
C'est pourquoi la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a réintroduit, à effet du 1 er juillet 1999, le principe d'une allocation uniforme à percevoir à 60 ans et prévu d'en moduler l'attribution en fonction de la situation de la démographie médicale par région.
L'article 24 de cette loi a ainsi prorogé le dispositif du MICA jusqu'au 31 décembre 2004, pour les médecins âgés d'au moins cinquante-sept ans, en laissant le soin aux partenaires conventionnels de définir les conditions dans lesquelles l'accès au dispositif et/ou le montant de l'allocation versée pourraient être modulés selon des critères de spécialités et de zone géographique d'exercice, dans un souci de meilleure adaptation de cet outil de la démographie médicale aux besoins sanitaires.
En l'absence d'accord conventionnel dans le délai imparti par la loi, les conditions d'accès au MICA sont aujourd'hui fixées par décret.