Les fonds sociaux : une prolifération nuisible à la transparence du financement de la sécurité sociale

3. Le schéma initial : la contribution directe des organismes de sécurité sociale

Aucune concertation n'a eu lieu, pendant toute l'année 1998, entre l'Etat et les partenaires sociaux. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'a pas comporté la disposition annoncée, sans que le Gouvernement n'ait pourtant changé d'un iota sa philosophie du « recyclage » ^{14 ( * )} .

C'est à l'occasion du débat parlementaire sur la deuxième loi sur les trente-cinq heures que cette contribution sera formalisée, grâce au « fonds de financement ».

Les régimes sociaux et les partenaires sociaux ont réaffirmé en juillet et en septembre 1999 leur opposition à cette contribution.

Le plan de financement du FOREC présentait initialement une structure à sections a priori « étanches » :

- la première réservée au financement de la « ristourne Juppé » par la sécurité sociale, à laquelle une recette (les droits sur les tabacs) aurait été transférée parallèlement ;

- la deuxième réservée au financement, par la contribution sociale sur les bénéfices (CSB) et la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), du nouvel allégement de charges réservé aux entreprises passées à trente-cinq heures (extension de la ristourne Juppé) ;

- la troisième destinée au cofinancement par l'Etat, les régimes de sécurité sociale et le régime d'assurance chômage, du coût de l'aide « structurelle » à la réduction du temps de travail.

La troisième section aurait été équilibrée par construction, tandis que, pour la première, la sécurité sociale aurait pu prendre en charge l'éventuel décalage entre l'évolution de la recette tabacs et l'évolution du coût de la ristourne bas salaires.

Dans le cas de la seconde section, le relèvement des taux de la CSB et de la TGAP aurait pu compenser un déséquilibre éventuel. Le schéma de financement initial comptait ainsi sur la création et la montée en charge de deux véritables impositions, la taxe générale sur les activités polluantes et la contribution sociale sur les bénéfices , censées représenter chacune à terme un produit égal à 12,5 milliards de francs.

Ce schéma avait fait l'objet, au printemps 1999, de désaccords importants entre Mme Martine Aubry, alors ministre de l'Emploi et de la Solidarité, et M. Dominique Strauss-Kahn, alors ministre de l'Economie et des Finances. L'arbitrage rendu par le Premier ministre ne semble pas avoir survécu aux premières difficultés.

Il est vrai que le ministère de l'Economie et des Finances a toujours été défavorable au scénario transformant la TGAP en « impôt de rendement ». Il avait, pour ce faire, de bonnes raisons qui, d'ailleurs, n'avaient pas échappé à votre Commission lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

« Une « bonne » fiscalité écologique

« Une « bonne » fiscalité écologique est a priori une fiscalité dont le rapport décroît avec le temps puisqu'elle doit inciter les usagers à modifier leur comportement. Le financement de charges rémanentes par le biais de la fiscalité écologique pose donc un problème sérieux d'adéquation des charges aux recettes dans la durée ».

Note de la direction du budget en date du 19 mai 1999

La volonté d'affecter la recette tabacs au fonds amiante, ainsi qu'à la CNAMTS dans le cadre de la création de la couverture maladie universelle (CMU) et la difficulté d'élever la CSB et la TGAP au niveau annoncé, ont mis fin à ce scénario à compartiments étanches.

Plan de financement initial du fonds de financement
de la réforme des cotisations patronales en 2000

Recettes	Montant	Dépenses	Montant
1ère section : financement de la ristourne Juppé
Droits sur les tabacs	39.500	Ristourne Juppé actuelle	39.500
2ème section : financement de l'extension de la ristourne Juppé
Taxe générale sur les activités polluantes	3.250	Extension de la ristourne Juppé	7.500
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	4.250
Total	7.500	Total	7.500
3ème section : financement direct des trente-cinq heures
Etat	4.300	Aides 35 heures loi 13 juin 1998 (incitatives)	11.500
Régimes sociaux	6.200	Aides 35 heures 2ème loi RTT (aide structurelle)	6.000
UNEDIC	7.000
Total concours finances publiques	17.500	Total financement direct des 35 heures	17.500
TOTAL RECETTES 1+2+3	64.500	TOTAL DEPENSES 1+2+3	64.500

A terme, le financement aurait été le suivant :

Plan de financement du fonds de financement
de la réforme des cotisations patronales à terme

Recettes	Montant	Dépenses	Montant
1ère section
Droits sur les tabacs	40.000	Ristourne Juppé actuelle	40.000
2ème section
Taxe générale sur les activités polluantes	12.500	Extension de la ristourne Juppé	25.000
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	12.500
Total	25.000	Total	25.000
3ème section
Etat	7.200	Aides 35 heures	40.000
Régimes sociaux	12.800
UNEDIC	20.000
Total concours finances publiques	40.000	Total financement direct des 35 heures	40.000
TOTAL RECETTES 1+2+3	105.000	TOTAL DEPENSES 1+2+3	105.000

Les modalités de versement du fonds des « contributions » des organismes sociaux étaient décrites par l'article 11 paragraphe XVI du projet de loi sur la réduction négociée du temps de travail adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 19 octobre 1999 et par l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 déposé à l'Assemblée nationale le 6 octobre 1999.

Par l'intermédiaire du fonds, les régimes sociaux auraient été, dans une première étape, intégralement remboursés des exonérations de charge, puis se seraient acquittés, dans une deuxième étape, de leur « contribution ».

Les règles servant à calculer le montant et l'évolution de ces contributions auraient été définies par voie de convention entre l'Etat et chacun des organismes concernés, ou à défaut de la conclusion de telles conventions avant le 31 janvier 2000, par décret en Conseil d'Etat.

Une fois pris le décret en Conseil d'Etat, des arrêtés conjoints des ministres chargés de la Sécurité sociale, de l'Emploi et du Budget auraient fixé le montant prévisionnel des contributions dues au cours de l'exercice -ce montant pouvant, le cas échéant, être révisé en cours d'année- et le montant des régularisations dues au titre de l'exercice.

Ces contributions présentaient ainsi le caractère d'impositions. Or, le législateur est seul compétent pour fixer les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » , selon l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958. En ne fixant aucune de ces règles, tant le projet de loi relatif à la réduction du temps de travail que le projet de loi de financement de la sécurité sociale méconnaissaient la compétence du législateur.

En cas d'échec -prévisible- des conventions, un décret en Conseil d'Etat, suivi d'arrêtés ministériels, pris selon l'imagination de leurs auteurs, aurait constitué le seul régime juridique de ces contributions. Par « anticipation », le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale avait, sur demande du cabinet du ministre de l'Emploi et de la Solidarité, d'ores et déjà imputé 5,5 milliards de francs de « dépenses » aux branches du régime général.

Le Gouvernement s'apprêtait tout simplement, en octobre 1999, à violer la Constitution, en opérant des « prélèvements de droit divin » ^{15 ( * )} sur les régimes sociaux.

Devant la pression des partenaires sociaux, le Gouvernement renonçait finalement à une « contribution directe » de l'UNEDIC. Puis, après une négociation engagée en catastrophe le 20 octobre 1999, le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, annonçait le 25 octobre, en fin d'après-midi, que le Gouvernement renonçait également aux prélèvements sur les régimes de sécurité sociale. La discussion à l'Assemblée nationale de la première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 s'ouvrait vingt-quatre heures plus tard.

* ¹⁴ Cf. rapport déposé pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999.

* ¹⁵ Selon l'expression de Mme Nicole Notat.