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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

ANNEXE N° 1 -

INTERVENTION DE M. JACQUES OUDIN
APPROUVÉE PAR LA DÉLÉGATION LE 19 JUIN 2001

I. Votre rapporteur insistera tout d'abord sur l'intérêt du Sénat pour l'aménagement du territoire et les grandes infrastructures de transport.

a) Les grandes infrastructures sont un facteur d'aménagement du territoire. Elle sont aussi un facteur de développement économique dans le cadre d'une Europe qui se libéralise en constituant un grand espace communautaire d'échanges.

b) Nombreux ont été les rapports du Sénat sur le sujet et ainsi que ses contributions à l'élaboration des lois d'aménagement du territoire :

-  la mission « aménagement du territoire » présidée par M. Jean François-Poncet (1992-1993)  ;

- le rapport Haënel de 1993 sur la SNCF;

- le rapport de la commission sénatoriale d'enquête du 4 juin 1998 : « Fleuve, Rail, Route » ;

- les contributions aux lois « Pasqua » et les « Voynet » ;

- les résolutions européennes votées par le Sénat.

c) Votre rapporteur fera trois constats préalables :

- la demande progresse ;

- la congestion menace ;

- une politique volontariste est nécessaire.

II. La démarche des schémas de services de transports est ambitieuse et complexe

1. La volonté d' une rupture

- passer d'une logique de l'offre à une logique de la demande ;

- suppression des schémas d'infrastructures.

2. La recherche d'un meilleur « service »

- par l'utilisation optimale des infrastructures existantes ;

- par la priorité donnée aux alternatives à la route ;

- par une politique plus volontariste

notamment à travers :

- un rééquilibrage modal en faveur du rail (mais pas en faveur du fleuve ou du cabotage maritime) notamment pour le fret ;

- le développement des transports collectifs en milieu urbain et péri-urbain ;

- l'amélioration de la sécurité des transports ;

- une meilleure préservation de l'environnement ;

- de meilleures dessertes des sites portuaires et aéroportuaires.

3. Le document présente cinq enjeux stratégiques multimodaux majeurs

a) Le développement des liaisons internationales de voyageurs, notamment par la complémentarité entre le transport ferroviaire rapide et l'avion.

b) L'organisation multimodale du transport de fret à l'échelle nationale et européenne avec :

- un réseau transport européen de fret ferroviaire (capacité/qualité) ;

- la promotion du transport combiné.

c) Le bon fonctionnement des grands axes terrestres interrégionaux et internationaux

d) La politique multimodale des liaisons transfrontières

France-Espagne  et France Italie.

Notons cependant que pour ces liaisons, seule l'option ferroviaire semble avoir été retenue :

e) L'organisation des déplacements (il s'agit essentiellement des déplacements urbains ou péri-urbains avec une priorité pour les agglomérations de plus de 100.0000 habitants).

Les objectifs sont les suivants :

- améliorer le fonctionnement des autorités organisatrices de transport ;

- favoriser le transport collectif périurbain en site propre ;

- faciliter l'écoulement de flux de transit au droit des agglomérations.

Le document propose quatre scénarios : A B C D auquel s'ajoute le scénario MV = « multimodal volontariste » qui est retenu en définitive.

Il présente un chapitre relatif à la mise en oeuvre des schémas de service.

Pour votre rapporteur, cette démarche impliquerait :

. un suivi annuel par le compte satellite de transports ;

. une démarche d'évaluation des grands projets ;

. l'observation de la qualité du service de transport.

Un autre chapitre est consacré au financement des mesures proposées.

Il suggère l'idée selon laquelle l'Etat n'aurait désormais qu'une action directe mineure dans le financement des infrastructures de transport.

Cette évolution nécessiterait à elle seule tout un débat.

Tout ceci amène votre rapporteur à une triple interrogation concernant :

1. les possibilités de transfert modal dans le contexte européen

2. la résorption des congestions

3. les possibilités de financement.

III. La Délégation a procédé à tout un ensemble de consultations

1. les régions se sont exprimées lors d'un colloque le 26 avril 2001 ;

2. l'Assemblée des conseils économiques et sociaux des régions a été entendue ;

3. un consultant indépendant a été choisi : ISIS ;

4. des professeurs d'université (MM. Prudhomme, Quinet, Savy, Frietsch, Bonnafous) ont été sollicités ;

5. Des questionnaires ont été adressés notamment au comité stratégique chargé d'élaborer le document.

De la quasi totalité des avis ressortent des conclusions identiques :

- la démarche est intéressante ;

- la consultation a été trop sommaire et rapide ;

- la méthodologie comparatoire entre les modes de transports est insuffisante ;

- la réflexion est trop hexagonale (problème du livre blanc) ;

- la faisabilité du scénario MV n'est pas démontrée ;

- le financement n'est pas assuré ;

- la portée juridique des structures reste ambiguë ;

- la cartographie des schémas est insuffisante ce qui altère leur lisibilité.

IV. Votre rapporteur a souhaité :

- prendre acte de l'avis de tous ceux qui ont été consultés ou auditionnés ;

- noter l'intérêt de la démarche en termes de service, de meilleure utilisation des infra existantes et de complémentarité multimodale.

Cette démarche aurait cependant mérité une autre qualité de concertation locale, sectorielle (les opérateurs) et auprès des usagers.

Votre rapporteur formulera cinq critiques majeures... :

1. Une critique sur la méthodologie ;

a) La notion de service n'est ni définie ni démontrée alors qu'on aurait pu utiliser des critères simples :

- le temps de parcours ;

- la distance ;

- la qualité de la desserte.

b) La méthodologie de comparaison des coûts n'est pas formalisée :

on est parti du postulat que « la route ne paie pas ses coûts » mais la rentabilité des investissements n'est jamais évaluée.

c) Le mode opératoire des transports modaux n'est pas déterminé

2. Une critique sur la cohérence et la compatibilité du document

a) d'abord par rapport aux dynamiques locales et à l'aménagement du territoire :

La priorité accordée aux agglomérations et au fret entraîne une insuffisante prise en considération des liaisons :

. inter-urbaines ;

. rurales ;

Relevons les protestations de nombreux conseils régionaux et conseils économiques et sociaux des régions.

Le schéma présente, en effet, à leurs yeux une vision trop jacobine et administrative de la problématique des transports, alors que les usagers « choisissent » !!

b) Par rapport à la politique nationale

La vision centralisatrice du schéma s'oppose à la décentralisation alors que le rôle des collectivités territoriales doit s'accroître (rapports Mauroy et Delevoye).

Le schéma pris par décret ne sera pas validé par le Parlement.

c) Par rapport à l'Europe

Au moment où le Livre Blanc européen sur les transports va bientôt paraître, la France apparaît trop isolée dans son raisonnement alors qu'elle constituera la plaque tournante de l'Europe élargie.

3. Une double critique sur sa lisibilité du document :

- Sur sa lisibilité primaire

Notre consultant a dû refaire les cartes, le listing des opérations et le tableau de financement.

- Sur sa lisibilité secondaire qui procède davantage par affirmations que par démonstrations (il fut impossible d'obtenir des calculs du comité stratégique).

4. Critique sur la crédibilité

On relève :

- une absence de schémas de structure multimodal à l'horizon 2020 ;

- une non prise en compte des inévitables congestions du réseau ferré et autoroutier sans investissements supplémentaires ;

- un tableau de financement incohérent.

 

90/94

95/98

2000/2020

Routes

24,1

27,7

11,5

Fer

16,2

12

13,4

Voies navigables

0,7

0,9

1,7

Ports

1,6

1,3

0,9

Aéroports

2,7

3,1

3

TOTAL

45,3

45

30,5

Une absence de toute évaluation financière.

Cette absence de référence aux moyens budgétaires de l'Etat nécessaires se couple avec un principe nouveau : le co-financement systématique des infrastructures de transport par les collectivités territoriales.

5. Critique sur la complexité juridique

De nombreuses questions restent posées.

Quelle est la nature juridique du document ? Quelle est son opposabilité ? 

Or, l'implication croissante des régions mais aussi des départements et des agglomérations dans la problématique des transports entraîne la multiplication des lieux de concertation et des procédures d'interventions publiques.

Encore faudrait-il qu'il y ait cohérence entre les schémas de service, les contrats de plan et les schémas des régions d'aménagement et de développement durable.

Votre rapporteur formulera enfin six propositions :

1. Procéder à une véritable analyse de la demande de transport ainsi que de la notion de service dans l'actuel contexte de libéralisation de la concurrence ;

2. Etablir un lieu unique de concertation territoriale  pour les aides et les investissements dans le domaine des transports ;

3. Mettre en cohérence les grands axes européens de communication (pôles : portuaires et aéroportuaires ; traversées alpines et pyrénéennes).

4. Clarifier les compétences dans le domaine des transports.

5. Etablir des comptes de transport transparents avec une analyse des coûts et du financement.

Sur le point, la mise à plat des comptes ferroviaires apparaît indispensable.

6. Enfin, mettre en place des schémas de financement à long terme des infrastructures de transport couplés avec des dispositifs de péréquation.