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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

ANNEXE N° 2 -

RÉPONSES DU COMITÉ STRATÉGIQUE AU QUESTIONNAIRE DE M. JACQUES OUDIN,
RELATIF AUX SCHÉMAS DE SERVICES DE TRANSPORT

I. Avez-vous procédé à des évaluations précises de l'évolution de la demande de transport pour l'élaboration des schémas de services dans un cadre national, européen et mondial ? Si oui, peut-on avoir les tableaux des hypothèses retenues pour la croissance des différents modes de transport à 20 ou 30 ans dans les différents espaces considérés (France, Europe, Monde) ?

Réponse : Les grandes orientations de la politique multimodale des transports ont été fondées sur une bonne compréhension de l'évolution des demandes de transports et de leurs déterminants.

A cette fin, le Service économique et statistique (SES) du ministère a procédé à des projections des demandes de transport à l'horizon 2020, en s'appuyant sur une approche économétrique fondée sur l'analyse des évolutions passées.

Ces travaux ont permis de projeter plusieurs avenirs possibles pour l'évolution des demandes de transports : voyageurs interurbains ; marchandises ; déplacements urbains :

- sur la période 1996-2020 ;

- selon le mode de transport : routier ; ferroviaire ; fluvial ; aérien ; maritime ;

- en fonction d'hypothèses relatives : d'une part, à l'environnement économique général avec trois hypothèses de croissance moyenne annuelle du PIB ; d'autre part, aux interventions des pouvoirs publics et à la politique des opérateurs de transport.

Ces travaux ont été réalisé dans un cadre national, en s'appuyant :

- sur les modèles macro-économiques fondés sur l'analyse de séries chronologiques issues des comptes transports de la nation ;

- sur des projections économiques réalisées à l'échelle européenne (scénarios du BIPE), transit terrestre, trafics portuaires ;

- sur des études et des projections réalisés à l'échelle mondiale (scénarios BIPE-IATA pour le transport aérien).

II. Les prévisions retenues pour la croissance des différents modes de transport en France sont-elles harmonisées avec celles de nos voisins limitrophes européens (péninsule ibérique, Italie, Allemagne, Bénélux, Grande-Bretagne) ?

Réponse : Il n'y a actuellement pas de lieu d'harmonisation des prévisions de la demande de transport réalisées par la Commission européenne et par les différents Etat membres. Ces comparaisons sont par ailleurs difficiles dans la mesures où les champs géographiques et temporels sont différents, ainsi que les hypothèses économiques et environnementales.

A défaut d'harmonisation, les auteurs des schémas se sont assuré que les ordres de grandeur des prévisions réalisées dans d'autres pays européens n'étaient pas en contradiction avec les différents avenirs analysés dans ces schémas.

III. Pour les liaisons trans-européennes intégrées dans le schéma de services, comment l'évolution de la demande a-t-elle été prise en compte sur l'ensemble des liaisons ? ces liaisons sont?elles intégrées dans les schémas directeurs européens ?

Réponse : Les évolutions des demandes de transport ont été appréciées globalement à l'échelle nationale, et non pour chacune des liaisons trans-européennes envisagées, qui font ou qui feront par ailleurs l'objet d'analyses spécifiques (par exemple, l'étude réalisée par la CIG Lyon-Turin sur le projet de tunnel ferroviaire). Pour les transports de marchandises, la composante internationale, déterminante, est prise en compte en distinguant le transport intérieur, les échanges bilatéraux et le transit.

Les hypothèses à retenir pour le cadrage du volet socio-économique des études des grands projets d'infrastructure seront par ailleurs harmonisées avec les analyses et projections globales prises en compte dans les schémas de services de transport.

IV. La démarche des schémas de services des transports nationaux s'intègre-t-elle ou non dans une démarche européenne similaire ?

Réponse : La décision communautaire du 23 juillet 1996 relative au réseau de transeuropéen de transport (à laquelle sont annexés les schémas et cartes du réseau) doit faire l'objet d'une révision dans les deux ou trois ans à venir (un livre blanc de la Commission sera prochainement publié). C'est dans ce cadre que les démarches des pays membres pourront être harmonisées et que les liaisons inscrites dans les schémas de services de transport pourront être intégrées, en particulier pour les réseaux transeuropéens de fret ferroviaire.

V. Au niveau européen, la démarche de la programmation à long terme des infrastructures de transport semble s'appuyer également sur une approche modale avec la détermination de schémas sectoriels. Comment la France entend-elle concilier ces deux approches ?

Réponse : La décision communautaire du 23 juillet 1996 apparaît comme hybride : elle combine en effet des orientations multimodales auxquelles ont souscrit les pays membres, et des cartes sectorielles -routières, ferroviaires, fluviales- qui additionnent les propositions des 15 pays et n'ont pas jusqu'à présent de portée juridique avérée.

L'une des questions posées pour la révision de cette décision sera de définir ce que sont les liaisons d'intérêt européen (quels critères), sous quelle forme elles sont inscrites dans le réseau transeuropéen de transport et avec quelle portée juridique.

VI. La politique européenne des transports souhaite privilégier une double réflexion en termes de « vérité des coûts » dans chaque mode de transport par l'internalisation du maximum de coûts externes et une approche de tarification équilibrée entre les modes. La démarche française est-elle en harmonie avec la démarche européenne ?

Réponse : Les principes généraux de la politique européenne des transport, tels que ceux précités, ont été implicitement ou explicitement pris en compte dans l'élaboration des schémas de services de transport, comme l'impose d'ailleurs la loi du 25 juin 1999 (Article 44 créant un nouvel article 14-1 de la LOTI).

Ainsi, des hypothèses de hausse des taxes spécifiques (TIPP et taxe à l'essieu), visant à internaliser les coûts externes des véhicules légers et des poids lourds, ont été introduites dans certains scénarios d'analyse de l'évolution de la demande et dans le scénario choisi comme objectif pour les schémas de services.

VII. Pouvez-vous préciser, fiches méthodologiques à l'appui, par quel mode opératoire vous avez « internalisé » les coûts externes, notamment pour les secteurs routiers, autoroutiers, ferroviaires et fluviaux ? Est-il possible de fournir les méthodes de calcul utilisées pour comparer l'utilité, la compétitivité et la rentabilité des différents modes entre eux ?

Réponse : Le projet de schémas de services de transport ne comporte pas de calcul explicite d'internalisation des coûts externes.

Il pose les principes et les démarches de prise en compte de ces coûts, d'une part pour l'évaluation a priori des projets (rappel des dispositions préconisées par le Commissariat général du plan), et d'autre part pour le suivi de la mise en oeuvre des schémas de services.

VIII. Pour déterminer la notion de service pour la population ou les opérateurs, avez-vous utilisé des notions de distance géographique par rapport aux infrastructures de transport ? Si oui, comment ? Si non, pourquoi ?

Réponse : Le projet de schémas de services de transport a fixé des objectifs de services en termes généraux, sans préciser les critères et indicateurs correspondants.

L'un de ces objectifs est « d'assurer une meilleure égalité des chances de développement en répondant aux besoins d'accès aux services supérieurs (universités, hôpitaux...) et aux équipements d'intérêt national (ports, aéroports, réseaux de transport rapides...), avec une priorité au développement des transports collectifs. »

II est prévu que cet objectif d'accessibilité des territoires fera l'objet, dans le cadre de la mise en oeuvre des schémas de services, d'un suivi par « des indicateurs d'accès aux métropoles régionales voisines et aux réseaux rapides desservant les grands pôles nationaux et internationaux ».

La définition et la mise en place de ces indicateurs implique un travail important d'observation et de suivi, qui sera organisé après l'approbation des schémas de services.

IX. L'intermodalité est, à l'évidence, une priorité à retenir, notamment s'agissant du « ferroutage » pour les grandes liaisons nationales ou trans-européennes ou pour le franchissement des massifs montagneux. Une telle politique ne peut être conduite qu'en concertation avec nos partenaires. Comment ce partenariat a-t-il été évalué ?

Réponse : La politique du transport de fret définie par les schémas de services comporte un objectif de doublement du trafic ferroviaire de fret dès 2010, ce qui correspond à un triplement du trafic ferroviaire de fret international, qu'il faudra acheminer dans les meilleures conditions en utilisant les itinéraires les plus importants, sans chercher à attirer des trafics de transit qui pourraient emprunter les itinéraires ferroviaires aménagés par la Suisse ou le cabotage maritime Espagne-Italie ou Espagne-Nord Europe.

Cet objectif ne peut être atteint que dans le cadre d'une politique communautaire de développement du transport ferroviaire (mise en place d'un réseau transeuropéen de fret ferroviaire). II implique également des concertations bilatérales ou multilatérales avec les autorités, les gestionnaires d'infrastructure et les opérateurs des principaux pays riverains de) la France.

Un tel partenariat est déjà bien engagé avec l'Italie et avec l'Espagne, dans le cadre de l'élaboration des projets de lignes ferroviaires mixtes Lyon-Turin et Perpignan-Barcelone.

X. Le schéma de service sous-tend un « basculement » d'une partie de la croissance du trafic de fret du routier vers le fret ferroviaire. Les modalités de ce basculement et ses conséquences financières ont-elles été évaluées et si oui comment ? Des exemples étrangers dans ce domaine ont-ils servi à alimenter la réflexion du Comité stratégique qui a préparé le schéma de services ? Dans l'affirmative, pouvez-vous me préciser quels exemples étrangers ont été retenus ?

Réponse : Les trafics terrestres de fret à longue distance (plus de 500 kilomètres) sont actuellement réalisés à 80 % par la route et à 20 % par le transport combiné; ils bénéficieront de la croissance de la demande qui serait, dans les vingt prochaines années de +30 % à +40 % pour le transport national, de +100 % à +150 % pour le trafic d'échange international et de +150 % à +200 % pour le transit.

Une telle croissance favorisera le développement de la part du mode ferroviaire, plus pertinent sur les longues distances, à condition qu'il puisse offrir des services compétitifs à la route, en qualité (vitesse, régularité) et en prix.

C'est sur ces bases que travaillent actuellement les opérateurs ferroviaires et les pouvoirs publics : l'organisation des circulations, la rotation du matériel, la politique tarifaire et commerciale. Des gains importants d'efficacité apparaissent possibles dans ces domaines, mais les études ne sont pas suffisamment avancées pour répondre à la question posée.

XI. Le développement du fret ferroviaire et du ferroutage implique des aménagements conséquents sur notre réseau existant ainsi que sur ses modalités de gestion. Ces contraintes ont-elles été prises en considération pour l'élaboration des schémas ? Si oui, de quelle façon ?

Réponse : Le projet de schémas de services de transport identifie les principaux points de congestion actuelle et potentielle du réseau ferroviaire qui nécessiteront des aménagements de capacité et d'itinéraires alternatifs, notamment pour le fret.

D'ores et déjà, les contrats de plan Etat-région ont programmé, sur la période 2000-2006, un grand nombre d'aménagements de capacité et d'itinéraires alternatifs, dont la réalisation apparaît cohérente avec l'objectif de doublement du fret ferroviaire à l'horizon 2010 (moyennant quelques opérations complémentaires en cours d'étude).

XII. La satisfaction de la demande implique à la fois une meilleure utilisation des infrastructures existantes et le développement d'infrastructures nouvelles. Pouvez-vous nous préciser la part respective de ces deux actions dans la satisfaction de la demande de services de transport voyageurs et marchandises dans les vingt prochaines années ? Cette question concerne toutes les infrastructures de transport.

Réponse : La meilleure utilisation des infrastructures existantes est à la fois une méthode et un principe pour satisfaire la demande avec le meilleur rapport coût-efficacité.

La méthode prônée par le Commissariat général du plan pour l'évaluation des investissements de transport consiste à comparer les différentes solutions techniques envisagées à une situation de référence où l'infrastructure existante aurait été préalablement optimisée par des mesures réglementaires ou tarifaires et par des investissements de faible importance.

Le principe fixé par le projet de schémas de services est de rechercher préférentiellement des réponses techniques utilisant l'infrastructure existante plutôt qu'une infrastructure entièrement nouvelle qui, à service rendu équivalent, entraîne une coupure et une surconsommation de l'espace non souhaitée (et par ailleurs mal évaluée dans les bilans socio-économiques).

Le suivi des schémas de services devra préciser les indicateurs de qualité de services les plus significatifs, tels que ceux relatifs à l'encombrement et aux modalités d'utilisation des infrastructures.

XIII. Dans les secteurs géographiques où la desserte est insuffisante, comment ont été évalués et comparés les aménagements nécessaires pour atteindre un niveau de service satisfaisant ou suffisant ?

Réponse : Le projet de schémas de services fixe un objectif général d'amélioration de la desserte des secteurs géographiques « à l'écart », et identifie les principaux secteurs concernés.

II ne précise pas, sauf exceptions la nature et les conditions de réalisation des aménagements qui seront nécessaires pour satisfaire cet objectif. Il ne définit pas actuellement d'indicateurs de niveau de service permettant de suivre sa mise en oeuvre (Cf. réponse à la question VIII).

XIV. A l'échéance du schéma, peut-on être assuré que tous les pôles du territoire bénéficieront d'un service de desserte d'un niveau équivalent ou quasi-équivalent tant pour les voyageurs que pour les marchandises ?

Réponse : Le projet de schémas de services est un document de planification qui propose des objectifs à l'ensemble des acteurs du transport (Etat, collectivités territoriales, opérateurs...) et fixe un cadre plus lisible à l'action de l'Etat à horizon de 20 ans.

ll engage l'Etat sur la cohérence d son action à venir, mais pas sur un résultat à atteindre ni sur une programmation d'investissements. De ce fait, il ne donne pas d'assurances sur le niveau de desserte des territoires qui sera effectivement réalisé à un horizon de 20 ans.

XV. Le schéma de service à échéance de vingt ans n'étant pas la somme de schémas directeurs sectoriels, peut-on toutefois savoir si le Comité stratégique s'est appuyé sur de tels schémas pour procéder : à l'analyse de la demande ; aux évaluations de développement de l'offre d'équipement ; à la corrélation entre les croissances de l'offre et de la demande.

Réponse: L'élaboration des schémas de services a été fondée sur une analyse multimodale de la demande, qui a révélé :

- la nature et l'ampleur des demandes de services à satisfaire à horizon de 20 ans, tous modes de transports réunis ;

- et les réponses alternatives possibles en matière de d'offre de transport, dans les différentes catégories de services où une alternative modale est pertinente, par exemple : TGV/Aérien courtes distances ; transport combiné/route longue distance ; voiture particulière/transports collectifs urbains et périurbains.

Sur ces bases et compte tenu de l'orientation de rééquilibrage intermodal fixée par le Gouvernement, le projet de schémas de services a identifié les principales mesures de développement de l'offre de services de transport de nature à répondre aux évolutions prévisibles, quantitatives et qualitatives, de la demande.

XVI. Le rapport de la commission « Mauroy » sur une « nouvelle politique de décentralisation », a préconisé l'élaboration de schémas nationaux pour certains secteurs de transports. Une réflexion conjointe, dans ce domaine, a-t-elle été menée entre cette commission et le Comité stratégique ?

Réponse : Le Comité stratégique pour l'élaboration des schémas de services de transport n'a pas pu prendre connaissance des propositions de la commission « Mauroy » qui n'ont été connues qu'après achèvement de ses travaux.

XVII. Le niveau des investissements à engager tant pour une meilleure utilisation des infrastructures existante que pour le développement des nouvelles infrastructures a-t-il pu être évalué dans le cadre de l'optimisation recherchée par le schéma ?

XVIII. Dans l'affirmative, peut-on connaître les objectifs d'investissement pour chaque mode de transport et pour le développement de l'intermodalité ?

Réponse : Le projet de schémas de service n'a pas précisé la nature ni les conditions de réalisation de tous les investissements d'infrastructure nécessaires à la mise en oeuvre des objectifs d'amélioration des services de transport.

Seuls ont été définis et chiffrés quelques très grands projets tels que : autoroutes nouvelles, lignes nouvelles à grande vitesse, quelques grandes plates-formes nouvelles... L'analyse des comptes transports montre qu'au cours des années passées, ces très grands projets ont représenté environ le tiers du total des investissements d'infrastructures de transport.

XIX. S'agissant du financement éventuel des "ambitions" du schéma, le Comité a-t-il tenu compte des contraintes financières ? Si oui, comment ? En particulier, l'évolution des investissements et des subventions publiques a-t-elle pu être chiffrée, notamment pour le ferroviaire, le fluvial et le maritime ?

XX. Pour le domaine routier, l'évaluation a-t-elle tenu compte des ressources dégagées par le système autoroutier concédé et de la réaffectation d'une partie de ses produits au financement du schéma ?

Réponse : Compte tenu de la réponse aux questions précédentes, seule a été vérifiée la vraisemblance d'un financement des très grands projets inscrits dans les schémas de services avec les ressources financières nationales consacrées chaque année aux infrastructures de transport.

II restera à s'assurer que les mécanismes de financement de ces investissements sont ou seront correctement adaptés aux objectifs des schémas de services : sont concernés la réforme du système autoroutier concédé, mais aussi la tarification ferroviaire, la décentralisation de certaines compétences, les évolutions budgétaires, les mécanismes de contrats de plan, etc.

XXI. La politique d'aménagement du territoire visant, par vocation, à développer le polycentrisme du territoire, la desserte des parties les plus excentrées de celui-ci, comme le littoral, a-t-elle été prise en considération ? Si oui, sous quelle forme ?

XXII. A cet égard, comment avez-vous traité la desserte coordonnée des grands sites portuaires français en compétition avec les grands sites portuaires de nos voisins européens (Gènes, Barcelone, Anvers, Rotterdam, Hambourg, Giao Tauro...)?

Réponse : Le projet de schémas de services détermine un certain nombre d'objectifs visant à développer le polycentrisme du territoire, aux multiples échelles définies dans le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC).

A l'échelle continentale, l'enjeu est de faire exister, à côté de la région capitale qui doit conserver son rôle mondial, plusieurs ensembles d'envergure internationale ; répondent à cet enjeu les objectifs de transport relatifs :

- au développement, au plan national, d'un réseau de plates-formes aéroportuaires à vocation internationale ;

- au développement des services ferroviaires rapides reliant les grandes métropoles françaises aux principaux pôles européens ;

- aux services de transport de fret ferroviaire et combiné à l'échelle européenne ;

- au positionnement des plates-formes portuaires dans l'espace européen, avec un ensemble portuaire d'envergure internationale pour les trafics intercontinentaux de conteneurs (le projet Port 2000, au Havre) et le port de Marseille-Fos ;

- à l'intégration de la façade atlantique aux grands courants d'échanges européens.

A l'échelle nationale et régionale, le polycentrisme correspond à la consolidation des coopérations entre villes et leur mise en réseau. Répondent notamment à cet enjeu les objectifs de transport relatifs :

- à l'amélioration des échanges dans le Bassin parisien ;

- à la structuration de l'arc méditerranéen, de Barcelone à Gènes ;

- au développement du val de Garonne, de Bordeaux à Narbonne.

A l'échelle urbaine et périurbaine, il s'agit d'organiser les liaisons fonctionnelles entre villes et territoires ruraux, pour lesquelles les schémas de services de transport déterminent des objectifs et mesures d'organisation des déplacements urbains et périurbains.

XXIII. Le schéma de services a-t-il intégré, dans son approche, les possibilités liées à une décentralisation accrue de nos structures politiques et administratives qui affectera profondément nos systèmes de transport dans le domaine ferroviaire, routier ou portuaire ?

Réponse : Ont été prises en compte dans l'élaboration des schémas de services les réformes institutionnelles en cours ou en projet, tant au niveau européen (réseau transeuropéen de fret ferroviaire) que français (décentralisation des transports régionaux de voyageurs).

D'autres évolutions possibles ont été évoquées et reconnues compatibles avec les orientations et les objectifs prévus par les schémas de services, mais il n'appartient pas à un document qui doit être approuvé par décret de se prononcer sur des évolutions qui relèvent de la loi.

XXIV. Le schéma a-t-il été associé à un « schéma global de financement » à moyen ou long terme ? En fonction des différentes hypothèses de croissance de la demande de transports et du degré plus ou moins volontariste du transfert de la demande de mode à mode, ce « schéma global de financement » pourrait-il avoir également plusieurs niveaux d'ambition et d'équilibre ?

Réponse : Aucun schéma global de financement n'a pu être établi, pour les raisons déjà exposées en réponse aux questions n°s XVII à XX.

XXV. Les principales données incluses dans les « schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de transport de marchandises » sont-elles ou seront-elles intégrées dans un modèle économétrique et mathématique permettant un suivi et des actualisations rapprochées ? Si cela n'est pas le cas actuellement, un programme de recherche, dans ce sens, ne vous paraît-il pas devoir être mis en oeuvre ?

Réponse : La projection de la demande selon le mode de transport (Cf. réponse à la question n° I) a été réalisée à l'aide de modèles économétriques mis au point par le service économique et statistique du Ministère de l'équipement et du logement, selon une démarche validée par un groupe de travail interministériel du Commissariat général du plan.

Ces modèles seront régulièrement mis à jour et améliorés.

Il seront notamment utilisés pour assurer un suivi et une actualisation rapprochée de l'évolution de la demande de transport, afin de comparer les évolutions aux prévisions, d'analyser les causes des divergences éventuelles entre les prévisions et la réalité, et de mettre en oeuvre suffisamment tôt les mesures correctrices appropriées.