B. UN TABLEAU DE BORD SIMPLE ET ACCESSIBLE
Le développement des procédures contractuelles n'exonère pour autant pas les administrations centrales de leur obligation de suivi et d'évaluation de l'emploi des crédits dont la gestion leur est confiée chaque année à l'occasion du vote de la loi de finances.
Votre rapporteur souhaite pouvoir disposer d'informations susceptibles de permettre aux parlementaires d'apporter un consentement plus éclairé qu'il ne l'est aujourd'hui à l'occasion de l'examen annuel du projet de budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Ces informations devraient apporter un éclairage sur l'efficacité de la gestion des crédits confiés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer, en partant du principe que la détermination des domaines dans lesquels ces crédits sont utilisés relève désormais de fait de la décision conjointe des cosignataires des contrats de plan et des bénéficiaires des fonds structurels.
Le tableau de bord que votre rapporteur appelle de ses voeux comporterait trois parties :
- un rappel des principaux domaines d'intervention du FIDOM ;
- un état de l'évolution des engagements financiers ;
- une appréciation de la sélectivité des opérations financées par le FIDOM.
1. Présenter les domaines d'intervention
La présentation des domaines d'intervention pourrait tout d'abord comporter une répartition des crédits du fonds entre crédits contractualisés et crédits non contractualisés, de manière à apprécier la marge de manoeuvre du secrétariat d'Etat à l'outre-mer dans la détermination de l'emploi des crédits du chapitre 68-01.
Cette présentation comporterait ensuite trois rubriques :
- répartition des interventions du FIDOM par secteur d'activité . Aujourd'hui, cette information « basique » n'est pas disponible . Les interventions du FIDOM seraient mesurées, d'une part, par l'évolution des engagements (AP) en cours pour les exercices les plus récents et, d'autre part, par un état des dépenses réelles au titre des mêmes exercices ;
- répartition des interventions du FIDOM par type de bénéficiaire . Les interventions seraient mesurées de la même manière que précédemment, et seraient fournies selon une présentation plus détaillée que ne le fait la nomenclature d'exécution de la comptabilité publique, qui distingue seulement quatre types de bénéficiaires (subventions aux collectivités locales et établissements publics, subventions aux autres administrations, subventions aux entreprises et dépenses liées au versement de subventions).
Il serait notamment utile de distinguer les subventions aux collectivités locales (en incluant les établissements publics de coopération intercommunale) de celles aux établissements publics. S'agissant des entreprises, il conviendrait de bénéficier d'une ventilation des crédits par taille des entreprises bénéficiaires (nombre de salariés, chiffre d'affaires) et, pour chaque « strate » d'entreprises, de connaître le nombre d'entreprises entre lesquelles les crédits ont été répartis.
Ces résultats devraient, dans les rapports des préfets, être déclinées par collectivité bénéficiaire du FIDOM. Les préfets devraient également fournir, en annexe de leurs rapports annuels, la liste des établissements publics et des associations ayant reçu des subventions du FIDOM, et le montant de la subvention reçue ;
- une présentation des autre financeurs des projets dans lesquels intervient le FIDOM, et notamment la part des financements privés.
2. Mesurer la sélectivité des interventions
Pour les parlementaires, il importe de savoir si les projets financés à partir d'un chapitre budgétaire sont de bons projets. Etant donné qu'il est illusoire d'envisager que chaque parlementaire, voire chaque rapporteur, procède à une expertise technique et à une étude d'impact de chacun des projets, il convient de leur fournir des indicateurs, qui seront autant d' indices de la qualité de la gestion des crédits.
Votre rapporteur a établi une liste d'informations que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer pourrait collecter chaque année auprès des préfectures, et communiquer au Parlement avant le début de l'examen du projet de loi de finances. Cette liste demande évidemment à être améliorée ou enrichie.
Au cours de la rédaction du présent rapport, votre rapporteur a demandé à la préfecture de la Réunion de lui communiquer certaines de ces informations, et il a toujours reçu une réponse dans un délai inférieur à quarante-huit heures. Par conséquent, les propositions qu'il fait ci-après ne lui semblent pas irréalistes :
Opérations créées au cours d'un exercice 20 ( * )
- nombre d'opérations créées ;
- montant total des engagements correspondants à ces opérations (ainsi que les montants minimum, maximum, moyen, médian) ;
- répartition des opérations en fonction de leur coût ;
- part du FIDOM dans le coût total des opérations ;
- part du FIDOM dans la part du financement revenant à l'Etat.
Opérations créées au cours d'un exercice précédent
Pour chacun des exercices précédents :
- nombre d'opérations terminées (en précisant leur montant et leur part dans le total du coût des opérations créées au cours de l'exercice) ;
- délai de réalisation des opérations terminées ;
- statut des opérations qui ne sont pas terminées (combien sont en cours, combien sont « en panne », combien ont été abandonnées).
Opérations terminées au cours d'un exercice
- nombre d'opérations terminées ;
- montant total des opérations terminées (ainsi que les montants minimum, maximum, moyen, médian) ;
- répartition des opérations par année de démarrage ;
- pour chacune des années de démarrage, montant moyen des opérations terminées ;
- répartition des opérations par origine de l'arrêt (projet mené à terme/ interrompu avant terme)
Opérations en cours au titre d'un exercice
- combien d'opérations sont en cours au titre de l'exercice ;
- répartition de ces opérations par année de démarrage ;
- montant total des opérations en cours (ainsi que les montants minimum, maximum, moyen, médian) ;
- répartition des opérations en fonction de leur coût ;
- nombre d'opérations en cours n'ayant jamais fait l'objet d'un paiement, n'ayant pas fait l'objet de paiement au cours de l'année précédente, depuis, deux ans, trois ans, etc.
- part du coût total des opérations en cours ayant déjà fait l'objet de paiements/part restant à payer.
Votre rapporteur estime qu'une information centrée sur le suivi des opérations présente plusieurs avantages :
- l'information obtenue est plus concrète et permet de savoir aisément si les projets décidés sont réalisés ou pas, si on a affaire à du « saupoudrage » ou pas, etc. ;
- les services déconcentrés gestionnaires semblent plus à l'aise avec les données relatives aux opérations qu'avec les données comptables (comme en témoigne le désordre qui règne dans le suivi des autorisations de programme) ;
- les procédures de collecte de l'information semblent relativement aisées à mettre en oeuvre, notamment si les services « instructeurs » disposent de fiches standardisées à remplir aux différentes étapes de la vie d'une opération. Sachant que le nombre d'opérations est limité (à la Réunion, le nombre d'opérations commencées ou terminées au cours d'un exercice oscille entre 70 et 150 par an), la charge pour chacun des services instructeurs ne devrait pas être trop lourde.
3. Fournir un suivi fiable des engagements
L'amélioration de l'information disponible sur les opérations en cours ne saurait dispenser d'une amélioration dans le domaine du suivi des engagements financiers, indispensable aussi bien pour des raisons tenant au principe de transparence budgétaire que pour la bonne gestion des crédits par les administrations centrales.
Votre rapporteur observe que les annexes « bleues » aux projet de loi de finances pour 2001 et 2002 consacrées au budget de l'outre-mer font état de la mise en place en 2001 d'un « tableau de bord de suivi » des crédits. Un tel instrument, s'il est souhaitable et souhaité tant par le ministère du budget que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, n'existe pas aujourd'hui.
La mise en oeuvre des contrats de plan Etat-régions pour la période 2000-2006 s'accompagne cependant d'un progrès notable. Désormais, à chaque délégation, les crédits de paiement sont « fléchés », c'est-à-dire qu'ils sont répartis en différentes enveloppes. Cette procédure à pour objet d'isoler les crédits de paiement servant à financer les contrats de plan, de manière à en mesurer de manière plus précise qu'auparavant le rythme d'exécution.
S'il appartient au secrétariat d'Etat à l'outre-mer de déterminer avec les préfectures le meilleur moyen de mettre un terme au désordre qui règne aujourd'hui dans le suivi des engagements, et en particulier de lien entre les autorisations de programme ouvertes et les crédits de paiement engagés, il reste que les parlementaires doivent pouvoir disposer d'informations fiables en matière d'engagement des crédits.
Dans cette perspective :
- les services déconcentrés devraient établir un « reporting » mensuel de leur consommation des crédits, en précisant à quelles autorisations de programme correspondent les paiements effectués.
La « courbe de consommation des crédits » qui en résulterait pourrait en outre aider l'administration centrale à mieux ajuster les dates auxquelles elle procède aux délégations de crédits ;
- les services déconcentrés devraient systématiquement, pour chaque AP déléguée, indiquer quelles opérations sont financées à partir de cette AP (et quelle proportion du montant total de l'AP représentent ces opérations) ;
- avant chaque nouvelle délégation d'AP, les services déconcentrés devraient expliquer , pour chacune des AP déléguées antérieurement, pourquoi les crédits disponibles n'ont pas tous été engagés.
La condition du succès de la mise en oeuvre de tels principes simples repose sur la qualité de la communication entre l'administration centrale et les préfectures, et l'établissement de « fiches » standardisées que les préfectures pourraient remplir dans un temps réduit, et que l'administration pourrait exploiter facilement.
* 20 Pour chacun des résultats ci-après, il serait utile de préciser la part des opérations effectuées dans le cadre du DOCUP ou du contrat de plan, de manière à mesurer l'influence du cadre « juridique » dans lequel est financée une opération sur l'efficacité de sa mise en oeuvre.