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3. La question lancinante des relations entre les chefs de cour ou de juridiction et les chefs de greffe

Aux tensions résultant de l'existence des services administratifs régionaux s'ajoutent en effet les habituelles difficultés liées à la gestion tripartite des juridictions par le premier président de la cour d'appel (ou le président du tribunal de grande instance), le procureur général (ou le procureur de la République) et le chef de greffe.

a) Les ambiguïtés de la gestion tripartite

Les termes des articles R. 812-1 et R. 812-2 du code de l'organisation judiciaire qui définissent les responsabilités de chacun sont, il est vrai, pour le moins ambigus puisque le greffier en chef exerce ses attributions pour partie sous l'autorité et pour partie sous le contrôle des chefs de juridiction, sans que ces derniers puissent se substituer à lui.

Cette ambiguïté subsiste malgré une circulaire du 6 juin 1979 qui analyse la relation hiérarchique entre les chefs de juridiction et les chefs de greffe : l'autorité constitue le pouvoir d'ordonner et donc d'établir des orientations et des directives ; l'initiative des fonctions sous le contrôle des chefs de cour ou de juridiction revient au greffier en chef, chef de greffe.

Une clarification de ce texte à caractère réglementaire semble nécessaire. A l'instar des conférences des premiers présidents de cour d'appel et des procureurs généraux, la mission considère que les chefs de juridiction devraient conserver in fine le pouvoir de décision, dans la mesure où la façon de rendre la justice est étroitement dépendante des moyens accordés.

M. André Ride, président de la Conférence des procureurs généraux déclarait ainsi devant elle : « parce que la mise à disposition des moyens, forcément limités, d'une juridiction, tant en personnels qu'en crédits, a une incidence très directe sur la fonction judiciaire elle-même, dans la poursuite comme dans le jugement, il importe que ces décisions continuent à être prises dans le cadre de ce dialogue, et que la décision revienne aux deux chefs de juridiction, comme le veut la dyarchie qui préside au mode de fonctionnement des cours et tribunaux et qui garantit que les deux principes qui conditionnent l'exercice de la justice, la poursuite et le jugement, soient également pris en considération. »

En revanche, les chefs de cour ou de juridiction ne devraient pas s'impliquer dans la gestion au quotidien. Comme le faisait justement observer Mme Véronique Rodero, présidente de l'Association des greffiers en chef des tribunaux d'instance, « les hôpitaux ne sont pas gérés par les médecins. »

La mission propose, reprenant en cela les conclusions du rapport de notre collègue Jean Arthuis au nom de la commission sénatoriale de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire, présidée par notre collègue Hubert Haenel108(*), que les chefs de juridiction aient autorité sur le fonctionnement des services de leur juridiction et que, par délégation et sous leur contrôle, le greffier en chef dirige et gère l'ensemble des services administratifs.

Pour autant, il est évident qu'indépendamment de toute clarification textuelle, la qualité des relations entre chefs de juridiction et chef de greffe restera la clef d'un bon fonctionnement.

Comme le rappelait à juste titre M. André Ride : « Premier président, procureur général et greffiers en chef des cours, président, procureur de la République et greffiers en chef des tribunaux de grande instance se réunissent de façon constante, que ce soit de manière informelle ou, de plus en plus souvent, institutionnelle, pour régler les questions relatives au fonctionnement de la juridiction. »

b) La mise en cause récurrente de la dyarchie

La dyarchie entre les magistrats du siège et ceux du parquet qui préside au fonctionnement des cours et des juridictions est régulièrement dénoncée par les premiers et revendiquée par les seconds.

La Conférence des premiers présidents de cour d'appel, favorable à la séparation du siège et du parquet, considère qu'au nom de l'indépendance de la justice et compte tenu du fait que le parquet constitue l'une des parties au procès, il ne devrait pas détenir de pouvoir de décision dans l'allocation des moyens de la juridiction.

Inversement, les magistrats du parquet sont attachés à conserver la maîtrise des moyens humains, matériels et financiers nécessaires à la conduite de leur action.

A la Cour de cassation, comme l'indiquait M. Jean-François Burgelin, son procureur général, le premier président a acquis au fil des ans la primauté par rapport au procureur général : « Lors des décennies antérieures, dans le cursus des magistrats responsables de la Cour de cassation, les premiers présidents étaient traditionnellement recrutés parmi les procureurs généraux. Tel fut le cas de nombre de mes prédécesseurs. Quittant leurs fonctions de procureur général pour devenir premier président, ceux-ci avaient tendance à « emporter » avec eux les responsabilités qui leur étaient propres. C'est ainsi que le centre de documentation de la Cour de cassation, qui ressortissait à l'autorité du procureur général, dépend maintenant de la première présidence. Il en est de même du budget de la Cour de cassation. Ainsi, historiquement s'explique un affaiblissement de l'autorité administrative du procureur général au profit de la première présidence. La dyarchie est déséquilibrée au sein de la cour. »

Selon le procureur général de la Cour de cassation, sous la pression de l'Europe, la tendance actuelle irait dans le sens d'une primauté accrue des premier présidents et présidents sur les procureurs généraux et procureurs de la République.

Après en avoir longtemps débattu, la commission sénatoriale de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire avait estimé « qu'il convenait de doter chaque juridiction d'un chef unique - le premier président pour la cour d'appel, le président pour le tribunal de grande instance - afin d'en faciliter la gestion et de simplifier les rapports administratifs avec l'extérieur. »

En contrepartie, elle avait souligné la nécessité de « garantir le plus efficacement possible l'indépendance du parquet en donnant au procureur général et au procureur la pleine maîtrise des moyens matériels nécessaires à son activité, c'est-à-dire des locaux, des personnels, une enveloppe budgétaire autonome, les quelques services en commun faisant l'objet d'un accord entre le président et le procureur109(*). »

La mission n'a pas pris parti sur la question compte tenu de son lien étroit avec celle du statut du parquet.

Dans l'immédiat et en tout état de cause, elle juge nécessaire de doter les chefs de cour et les chefs de juridiction d'une « équipe de cabinet » animée par un secrétaire général institutionnalisé et professionnalisé.

*

En quelques années, les juridictions ont donc vécu d'indéniables bouleversements dans leurs modes de fonctionnement. Cette mue, qui n'est pas encore terminée, exige des efforts d'adaptation importants de la part des magistrats et des fonctionnaires des greffes. Ceux-ci sont tout à fait capables de les accomplir et disposés à le faire pour peu qu'on leur accorde la considération qu'ils méritent. Les lourdeurs imputées au fonctionnement des services judiciaires sont inhérentes à la fonction publique dans son ensemble.

Plus généralement, c'est l'ensemble de la communauté judiciaire qui doit s'adapter aux attentes des citoyens d'une justice plus simple, plus rapide et plus claire, à l'accroissement et à la complication des contentieux, à la concurrence européenne et internationale et à l'évolution des technologies de l'information et de la communication.

Pour prendre toute la mesure des mutations de la communauté judiciaire, la mission s'est donc également intéressée à l'évolution des métiers des auxiliaires de justice qui jouent un rôle non moins essentiel que les magistrats et les fonctionnaires.

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