2. L'interprétation des textes en vigueur a été déficiente voire même contraire à l'esprit du législateur
Comme le souligne un élu qui traduit un sentiment général en répondant à votre rapporteur « au moment de la mise en place du dispositif ZFU, en janvier 1997, l'URSSAF et les services fiscaux étaient incapables d'apporter une réponse précise et définitive aux questions que posaient les entreprises ». Comment expliquer, dès lors, que comme le souligne la même source « par la suite, plusieurs circulaires de l'URSSAF sont venues limiter la portée de la loi au niveau de la localisation et de la nature de l'activité exercée ou de l'appréciation de la taille des entreprises appartenant à une holding ». C'est l'ampleur et l'incidence de cette attitude des URSSAF que votre rapporteur souhaite, à présent, évoquer.
a) Le « malthusianisme » de certaines URSSAF ...
L'attitude des URSSAF est bien loin d'avoir été uniforme sur l'ensemble du territoire, comme a pu le constater votre rapporteur. Elle a oscillé entre la mauvaise volonté et l'application intelligente de la loi selon les départements.
Entre l'excès de zèle ...
Comme l'a montré notre collègue Jean-Paul Alduy en présentant une question orale devant le Sénat le 31 octobre 2001, l'attitude de certaines URSSAF a abouti à faire obstacle à l'application de la loi. Celle-ci prévoit que l'exonération de cotisations sociales est applicables aux embauches réalisées pendant la période de cinq ans qui court de la délimitation des ZFU et pour une durée de cinq ans à compter de la date d'effet du contrat de travail.
Or, en se fondant sur l'annexe d'une circulaire du 14 mars 1997, les services de certaines URSSAF ont exclu que les salariés embauchés après le 31 décembre 2001 puisse être exonérés même s'ils ont été embauchés durant la période de cinq ans pendant laquelle l'entreprise bénéficiait du régime de la ZFU. En réponse, le ministre de la ville a indiqué que des instructions seraient données pour que l'interprétation soit conforme aux vues du législateur et non pas à l'arbitraire des URSSAF.
Sur le terrain, l'attitude des URSSAF qui avaient choisi cette lecture de la loi a eu une incidence très néfaste. Votre rapporteur n'en veut pour preuve que le témoignage des responsables d'une ZFU qui, tout en étant favorable à la « moralisation » du dispositif -terme que lui-même réprouve- notent : « Le démarrage et le suivi des entreprises dans le dispositif ZFU, alors que ce dernier est basé sur des avantages fiscaux et sociaux n'a cependant pas bénéficié d'une implication et d'un soutien des services fiscaux et de l'URSSAF. Aux lourdeurs administratives et à la complexité habituelles dans les procédures de création d'entreprises, se sont ajoutées, dans le cadre des ZFU, les interprétations abusives des textes de loi. Il en est résulté une dépense d'énergie supplémentaire et des échanges fastidieux avec l'administration pour faire aboutir des projets simples. L'impression de mauvaise volonté qui en a résulté a conduit soit à la culpabilisation des porteurs de projet mis en position de profiteurs, soit à l'abandon pur et simple ».
On notera, au surplus, que dans certaines ZFU comme celle de Lille , l'URSSAF et les services fiscaux ont parfois eu une interprétation divergente de certains concepts tels que ceux de « contrat de travail » ou « d'embauche » ce qui occasionné des difficultés s'agissant de la mise en oeuvre de la loi.
... et l'application nuancée d'un texte technique
Par comparaison avec la défiance manifestée par certaines URSSAF, on retiendra le travail exemplaire de celle des Bouches-du-Rhône qui n'a pas hésité à créer, en 1997, une cellule spécifique consacrée à la ZFU afin de parvenir à une gestion centralisée des dossiers des cotisants. Elle a, en outre, réalisé un contrôle préventif systématique des entreprises installées en ZFU. Celui-ci avait pour objectif de vérifier, sur place, le respect des conditions posées par la loi pour obtenir le bénéfice de l'exonération. En cas de résultat négatif, aucun redressement n'était effectué contrairement à ce qui est réalisé en cas de contrôle, l'inspecteur vérificateur apportant toutes les informations utiles à l'entreprise sur l'application du texte afin qu'il régularise sa situation. Entre juillet 1997 et juillet 1999, l'URSSAF des Bouches-du-Rhône a opéré tous ces contrôles préventifs qui ont été consacrés, à partir de juillet 1999, aux entreprises nouvellement créées.
Selon le service compétent, que les auditions effectuées par votre rapporteur sur le terrain n'ont pas démenti : « Cette démarche a permis une meilleure information des cotisants et une mise en conformité nécessaire et précoce des entreprises qui ne remplissaient pas les conditions exigées par le dispositif ». Au 1 er avril 2002, 552 contrôles préventifs avaient été effectués, auxquels avaient succédé 366 contrôles complets au cours desquels environ 25 % des entreprises ont fait l'objet d'observations ou de redressements concernant :
- le dépassement de la limite d'exonération fixée à 150 % du SMIC ;
- la localisation géographique de l'établissement hors ZFU ;
- l'activité des salariés exécutée en totalité hors ZFU ;
- la durée du contrat de travail inférieure à douze mois.
Selon la même source, le montant total cumulé des 57 redressements effectués entre 1997 et 2001 à la suite des 366 contrôles précités s'est élevé à 892.102 euros, à comparer aux 48,5 millions d'euros d'exonérations consenties au cours de la même période, correspondant à une base de masse salariale exonérée de 164 millions d'euros.