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Le réseau de la Banque de France

10 avril 2003 : Le réseau de la Banque de France ( rapport d'information )

 

 

b) Le coût du retour d'information est trop élevé :

La Banque partage le souci de réduire les coûts. La Cour préconise de développer la mise en ligne des informations pour réduire les coûts d'impression et d'affranchissement. La mise au point des modalités permettant de conserver à nos informateurs un privilège de restitution est pratiquement terminée. La mise en ligne sera effective en septembre 2003.

c) L'audience des études spécifiques est confidentielle :

La Banque partage le point de vue selon lequel les travaux dont l'audience est insuffisante doivent être supprimés. C'est ce qui est mis en oeuvre. L'étude que le rapport mentionne (étude sur l'industrie de la dentelle dans le Calaisis) est supprimée depuis deux ans. Le nombre des monographies réalisées par les succursales diminue année après année, car nous appliquons le principe de ne maintenir que les travaux justifiés par une demande préalable avérée.

22. La coexistence avec la collecte de l'INSEE : entre double emploi et complémentarité

Introduction : le rapport suggère que la pluralité des travaux d'information économique serait réalisée dès que la Banque disposerait d'une capacité d'étude propre. Il ne serait pas nécessaire qu'elle ait aussi un dispositif de collecte différent de l'INSEE.

La pluralité, pour être effective, doit porter non seulement sur l'analyse mais sur l'information elle-même, qui conditionne fortement la capacité d'analyse. La Cour cite l'exemple de la Bundesbank (qui ne fait pas d'enquêtes) et n'évoque pas la Banque Nationale de Belgique, qui fait une enquête comparable à la nôtre. A l'étranger, dans de nombreux pays, des organismes autres que l'office statistique mènent des enquêtes (ainsi, en Allemagne, les instituts IFO, ZEW, ...).

Et surtout, c'est très largement grâce à son dispositif de collecte propre que les analyses conjoncturelles de la Banque peuvent présenter une complémentarité et des avantages spécifiques par rapport à celles de l'INSEE (rapidité, précision, capacité d'analyse au plan régional et local).

La Cour dit que la collecte par l'INSEE présente toutes les garanties d'objectivité et de neutralité souhaitables. Ce n'est évidemment absolument pas contestable. Mais cela ne suffit pas à lui conférer les mêmes caractéristiques que le système de collecte de la Banque.

Point 2.a. : points communs et différences : le coût de l'enquête de la Banque de France serait beaucoup plus élevé que celui de l'enquête de l'INSEE.

L'approche du rapport surestime les coûts de la Banque et sous-estime les coûts de l'INSEE. Il reste que l'enquête de la Banque est faite par téléphone et visites, ce qui demande plus de temps pour la collecte mais permet une information plus précise et plus complète.

Coûts de la Banque : le rapport mentionne le chiffre de 230 EATP utilisés par la Banque pour collecter l'information par téléphone. Mais les effectifs nécessaires pour assurer la collecte et le traitement des seules informations qui servent à la synthèse n'excèdent pas, en fait, une cinquantaine d'EATP. Il faut ajouter 5 EATP pour l'élaboration de la synthèse nationale et les prévisions ISMA pour le PIB.

Coûts de l'INSEE : si on retient le même champ (enquête nationale et prévisions - la Cour cite la Note de conjoncture trimestrielle), le chiffre cité dans le rapport (une dizaine d'EATP) est sous estimé. Il correspond à l'effectif nécessaire à l'envoi et au dépouillement des questionnaires ; mais les prévisions de l'INSEE mettent aussi en jeu des travaux et des équipes liés à la modélisation et à l'élaboration des comptes trimestriels et des personnes travaillent, indépendamment de la collecte à l'interprétation des résultats et aux commentaires de l'enquête. A la Banque, les prévisions ISMA sont directement déduites de l'enquête et faites par les mêmes personnes que celles qui font la synthèse nationale.

Point 2.b. : intérêt comparé de l'enquête Banque de France par rapport à l'INSEE : le rapport suggère que les avantages spécifiques de la collecte par la Banque ne seraient pas suffisants pour justifier une coexistence avec une collecte par l'INSEE.

La Cour ne prend pas en compte les avantages spécifiques de l'enquête de la Banque, complémentaires à ceux que présente de son côté l'enquête de l'INSEE. Elle s'appuie sur l'observation que, sur moyenne et longue périodes, il n'y a pas de différence significative de diagnostic entre les deux enquêtes, ni de performance meilleure en terme de prédictibilité.

Cette absence de différence sur moyenne et longue périodes est normale et somme toute rassurante. Il reste que, sur le très court terme, l'enquête de la Banque est plus rapide et plus précise.

Or, ces avantages sont décisifs pour les discussions de politique monétaire, notamment à l'occasion des interventions du Gouverneur au Conseil de la BCE. Et ces avantages sont totalement liés au système de collecte de la Banque. Ils sont aussi très appréciés par tous les utilisateurs de nos enquêtes.

A cela s'ajoute le fait que seule l'enquête de la Banque -grâce à son système de collecte- permet d'élaborer des analyses au plan local (voir plus haut).

(ii) LES ACTIVITES COMMERCIALES

1. A propos de la « la réflexion sur l'avenir des comptes » et de la nécessité de la faire porter sur « l'intérêt que trouve la Banque à maintenir les comptes de son personnel » (page 32 du rapport) : l'étude qui a été conduite par le Secrétaire général conclut à l'abandon de la gestion des comptes espèces et titres de la clientèle particulière, y compris la gestion des comptes des agents et assimilés, ainsi qu'à l'abandon de l'activité de location de coffres-fort.

L'étude précise notamment que le maintien d'un service de comptes pour les seuls agents et assimilés (même à partir d'une plate-forme centralisée) continuerait d'exposer la Banque à des charges nettes. Au demeurant, comme l'indique la Cour, aucune règle juridique ni aucune contrainte, tenant à l'octroi de prêt « employeur » par exemple, n'oblige effectivement la Banque à gérer les comptes de ses agents.

Comme c'est généralement le cas du personnel des banques et assimilés, le personnel de la Banque de France bénéficie de quelques avantages dans le cadre de la gestion de ses comptes espèces et titres. Il s'agit de la gratuité pour la tenue des comptes et pour la réalisation d'un certain nombre d'opérations. En revanche, à la différence du personnel des banques, les agents de la Banque ne perçoivent aucune rémunération sur leurs comptes de dépôt. Des avantages tarifaires pourraient sans doute être négociés par la Banque, comme l'a fait le Trésor public, en cas de cession de la clientèle.

2. Sur les activités de change manuel (page 32 du rapport), il convient de préciser qu'il y a été définitivement mis fin en juillet 2002.

3. Sur la décision prise par la Banque « d'affecter les agents libérés par l'évolution du traitement du chèque à d'autres tâches » (page 34 du rapport), les besoins liés aux lourdes contraintes du passage à l'euro fiduciaire ont justifié le recours à ces personnels. Au-delà de cette période transitoire, la mise en oeuvre de la RTT, avec un effet mécanique de l'ordre de 4% du personnel disponible, ainsi que l'objectif de réduire les stocks de dossiers de surendettement justifiaient largement le maintien dans les comptoirs concernés des personnels libérés par le traitement du chèque.

(iii) LE METIER 10

1. Le Fichier bancaire des entreprises

1.1 Dans la présentation de la Cour (pages 35 et 36 du rapport), FIBEN est présenté comme étant destiné aux missions fondamentales (politique monétaire), aux missions de service public (centralisation des risques et incidents de paiement, surveillance prudentielle). Les données sont aussi jugées utiles à la profession bancaire qui peut les consulter gratuitement pour ce qui concerne les risques et incidents de paiement, qui les paie pour le reste. Le coût cité sur ce point (page 37 du rapport) est le « coût complet métier », de 150 millions d'euros. Le coût des missions fondamentales est estimé à 46 millions d'euros, évaluation qui correspond sans doute au coût du traitement des bilans supérieurs à 7.5 millions d'euros.

C'est la différence (150-46) millions d'euros que la Cour souhaite voir équilibrer, soit le coût des missions de service public et celui des missions commerciales. Elle souligne que les mesures d'économies (l'automatisation de la collecte et des traitements) sont par ailleurs insuffisantes. Un passage à un seuil de collecte de 1.5 millions d'euros (page 38 du rapport) permettrait, selon la Cour, de ramener le déficit à 20 millions d'euros, malgré la perte de recettes, un passage au seuil de 7.5 millions d'euros, le seul nécessaire pour les missions fondamentales, permettrait d'atteindre l'équilibre. Toutefois, il est souligné que « cette solution a l'inconvénient de réduire la quantité d'informations mises à la disposition de la Commission bancaire qui exerce une mission de service public, même si celle ci n'est pas une mission fondamentale au sens du Code monétaire et financier ».

1.3. Le rattachement de FIBEN aux missions fondamentales de la Banque va dans le sens de l'argumentation de la Banque. La Banque inclut cependant le contrôle prudentiel parmi les missions fondamentales, ce qui n'est pas le cas de la Cour qui le rattache à une mission de service public. Il est en tout état de cause difficile de bâtir un équilibre financier sans attribuer une valeur à cette fourniture d'information : la Banque estime le coût des informations fournies à la Commission bancaire à environ 40 millions d'euros après réalisation des économies liées à l'automatisation.

Les estimations de coûts sont globalement concordantes avec les nôtres, même si les conclusions tirées ne sont pas les mêmes.

Le calcul de l'économie procurée par un relèvement du seuil est en revanche contestable (pages 38 et 39 du rapport sur « le redimensionnement de la base comptable de FIBEN »). Ce calcul est réalisé au prorata du nombre de bilans. Or, les bilans des groupes et des grandes entreprises qui seraient maintenus dans la base sont évidemment beaucoup plus complexes à vérifier et à analyser que ceux des PME indépendantes. Les économies liées à l'automatisation de la collecte et à l'assistance à la cotation porteront d'ailleurs essentiellement sur cette dernière catégorie, ce que l'analyse de la Cour ne prend pas non plus en compte. L'estimation des pertes de recettes est par contre sous-évaluée, dans la mesure où le nombre de consultations bancaires est plus élevé sur les petites entreprises, moins suivies par les services des engagements, qui s'en réfèrent plus à des analyses externes.

1.4. Il convient encore de relever :

- qu'une base proche de 200 000 bilans est appropriée à une politique de prévention des risques tant pour le contrôleur bancaire que pour les banques elles-mêmes. Si l'on réduisait sensiblement la taille de la base, on répondrait moins bien aux besoins de la profession bancaire ; les pertes de recettes seraient fortes, les gains en terme de coûts sans doute moindre qu'espérés ;

- du point de vue monétaire, les critères d'éligibilité ont toujours été définis indépendamment de la taille ; la Banque de France a d'ailleurs respecté en 2002 les critères de qualité mis en place par la BCE, pour toutes les catégories d'entreprises (le taux de défaillance sur les meilleures cotations a été en moyenne de 0.105%, 0.111% pour les petites entreprises pour un objectif fixé à un maximum de 0.14%).

1.5. En revanche, d'autres recommandations de la Cour recoupent les actions déjà engagées que le métier a mis en avant lors des dernières journées du plan :

- adaptation de l'offre de FIBEN aux besoins de la profession bancaire avec en contrepartie une politique de développement progressif des recettes FIBEN (page 37 du rapport). Des négociations sont par exemple engagées avec la profession bancaire pour le paiement de certaines prestations jusqu'ici gratuites (la restitution de la cotation avec le retour des centralisations de risques bancaires) ,

- gains de productivité sur FIBEN grâce à l'automatisation de la collecte des données et au développement d'un outil d'assistance à la cotation (page 38 du rapport) ;

2. Les autres composantes du métier (Centrale de bilans, SESAME, GEODE, les études)

2.1. L'analyse de ces activités (pages 40 à 42) demeure la même pour la Cour. Pour la centrale de bilans, il est préconisé de mieux cibler l'échantillon, de dématérialiser le formulaire spécifique de collecte. Sésame reste assimilé à une base utile seulement à Géode et non aux études. Pour Géode, à court terme il convient de réduire les coûts et d'augmenter le prix. A moyen terme, c'est une externalisation qui est proposée.

2.2. La Banque ne partage pas l'opinion de la Cour (page 41 du rapport) suivant laquelle il conviendrait d'externaliser GEODE à moyen terme. Géode constitue en effet un outil de maîtrise du risque financier pour les entreprises qui y ont recours.

Au demeurant, il est clair que la politique de maîtrise des coûts et de développement des recettes va être poursuivie (relèvement des prix de Géode et poursuite de la baisse des coûts unitaires, démarche qui sera au centre du prochain plan triennal).

2.3. Enfin, la Banque partage totalement les remarques de la Cour sur la recherche d'une plus stricte adaptation de la collecte de données centrale de bilans à nos besoins (page 40 du rapport) ainsi que sur la facturation des études (page 41 du rapport). En tout état de cause, une centrale de bilans participe efficacement à l'analyse des risques systémiques qu'une banque centrale se doit de conduire.

(iv) LA GESTION DU RESEAU

1. Sur l'organisation du pouvoir hiérarchique dans le réseau (page 44 du rapport) : le rôle des directeurs régionaux a été précisé en 1997 dans un texte décrivant l'organisation régionale de la Banque. Le directeur régional a alors été considéré comme un animateur et un coordonnateur de l'action régionale, notamment chargé d'arbitrer au sein du collège des directeurs de la région l'allocation des moyens affectés aux succursales. Toutefois, le texte ne conférait au directeur régional qu'un pouvoir hiérarchique limité à la seule appréciation annuelle qu'il devait porter sur la participation des directeurs de la région aux travaux du collège régional ainsi que sur la réalisation des objectifs fixés à leur comptoir dans le cadre du plan d'action régional.

Depuis lors, le rôle des directeurs régionaux a évolué et leur implication dans le management des succursales a été renforcé et de nouvelles responsabilités leur ont été confiées. Deux réformes récentes illustrent cette évolution :

- la création, en 2000, de pôles de compétence régionaux chargés de l'analyse et de la cotation des groupes de sociétés, ces pôles étant placés sous l'autorité du directeur régional qui a le pouvoir de déléguer cette responsabilité à un ou plusieurs directeurs de la région ;

- la centralisation au niveau régional, en 2000, de la comptabilisation et du contrôle des dépenses des succursales de la région.

Par ailleurs, le directeur du réseau a incité à plusieurs reprises les directeurs régionaux à élargir leur présence dans le fonctionnement des succursales de leur région en recommandant, par exemple, qu'ils examinent les suites apportées aux rapports de vérification des succursales par l'Inspection générale. Cette évolution va se renforcer puisque le comité de direction a décidé de consacrer officiellement cette pratique. D'une façon générale, chaque évolution significative de l'organisation territoriale privilégie désormais la dimension régionale.

Un constat de même nature peut être fait, comme le souligne le rapport, pour la direction du réseau. Dans les faits, le directeur du réseau bénéficie d'une large délégation du Secrétaire général, qui a la responsabilité du réseau et dispose du pouvoir hiérarchique sur les directeurs. Participant au comité des carrières où sont débattues les nominations aux postes de directeur régional, le directeur du réseau voit lui-même sa fonction évoluer :

- depuis 2001, le directeur du réseau a la qualité d'adjoint au Secrétaire général, chargé de la présence de place ; il a ainsi sous son autorité la direction du réseau, la direction des entreprises et (à compter du 1er octobre de cette année) la direction de la surveillance des relations entre les particulier et la sphère financière ;

- par symétrie avec le dispositif arrêté pour les directeurs régionaux, la direction du réseau assure désormais le suivi de la mise en oeuvre des suites aux rapports de vérification des succursales régionales par l'Inspection générale ;

- les décisions d'affectation des directeurs de succursales (à l'exception de ceux relevant du comité des carrières) sont dorénavant arrêtées conjointement par le Directeur général des ressources humaines et son directeur de la gestion, le Contrôleur général, le Secrétaire Général et le Directeur du réseau, qui recueille l'avis des directeurs régionaux concernés ;

- la direction du réseau sera de surcroît associée aux réunions annuelles au cours desquelles sont fixés les effectifs attribués à chaque région.

De façon plus fondamentale, la décision récemment mise en oeuvre dans le cadre d'un ajustement des structures du siège de retirer à la direction du réseau ses responsabilités opérationnelles devrait lui permettre à la fois de mieux assurer ses missions premières de pilotage, de coordination et de supervision des activités dans le réseau et de jouer pleinement son rôle d'interface entre les métiers et le réseau.

2. Sur les vérifications de l'Inspection (page 44 du rapport) : le niveau actuel du délai moyen de vérification (5 ans 6 mois) correspond à une moyenne de 38 vérifications par an, soit le haut de la fourchette mentionnée par la Cour (30 à 40). En régime de croisière (délai oscillant entre 5 ans et 5 ans/3 mois), le nombre annuel de vérifications est supérieur à 40. Il convient cependant de noter que ce nombre dépend pour une large part de la taille des succursales vérifiées. Ces dernières années, il s'est établi aux niveaux suivants :

- en 1999, 38 vérifications de succursales (et 71 enquêtes spéciales) ;

- en 2000, 34 vérifications de succursales (et 78 enquêtes spéciales) ;

- en 2001, 48 vérifications de succursales (et 100 enquêtes spéciales) ;

- en 2002, 41 vérifications seront réalisées.

Il est vrai que les marges de manoeuvre pour choisir les vérifications sont relativement faibles compte tenu des effectifs disponibles ; cette situation est acceptée en toute connaissance de cause et résulte de la priorité qui a été délibérément donnée depuis plusieurs années à la supervision bancaire. Cependant, les conséquences possibles de l'espacement actuel des vérifications de succursales ne doivent pas être exagérées dans la mesure où les sept chargés de secteurs exercent de fait, en étant constamment sur le terrain, une surveillance rapprochée des zones à risques.

En ce qui concerne les travaux de synthèse, la nécessité de développer les approches transversales fait partie des orientations stratégiques de l'Inspection de la Banque. Parmi ces enquêtes transversales, on peut citer :

- des enquêtes transversales sur les entrées en immobilisation (au siège et dans le réseau) et sur le processus de tri et destruction des billets (demande BCE) ;

- des synthèses sur le contrôle interne (par examen de différents rapports), sur les risques dans les succursales vérifiées (test d'un outil statistique de consolidation), sur le traitement du surendettement par les succursales ;

- des notes sur des questions susceptibles d'intéresser une région, l'ensemble du réseau, voire le siège et le réseau (ex : défaillances d'entreprises cotées 3 en Ile-de-France, risques de fraude découlant des conditionnements des billets neufs en euros...).

3. Sur la comptabilité analytique (page 45 du rapport) : la Banque partage l'analyse de la Cour. Sans remettre en cause le caractère détaillé et puissant du système de comptabilité analytique relevé par la Cour, elle s'est engagée dans une réforme de l'outil de calcul lui-même afin de pouvoir, grâce à un logiciel plus performant et plus souple, effectuer à tout moment des corrections simples du processus de calcul et réaliser des calculs avec des modèles multiples de déversement et des périmètres différents. La Banque pourra bientôt procéder, notamment, aux rétropolations détaillées qu'imposent les évolutions administratives ainsi que les nécessaires améliorations des cadres d'analyse.

(v) L'IMMOBILIER

1. La Banque souscrit aux remarques de la Cour portant sur le surdimensionnement du parc immobilier (pages 46 et 47 du rapport).

Les chiffres énoncés ne sont toutefois pas exacts, dès lors que les surfaces indiquées dépassent la simple notion de surface utile de bureau (elles intègrent les logements de fonction, les halls, les zones de stockage,...). Il ne s'agit donc pas de la surface utile aux activités. Si cette notion, dans son acception la plus stricte, était retenue, le ratio m²/occupant s'établirait dans de nombreux cas à moins de 20 m². Cela étant, toute évolution de la structure du réseau serait mise à profit pour étudier, comme le suggère la Cour, des solutions plus rationnelles.

2. Sur la perte de justification des logements de fonction (pages 47 et 48 du rapport) : l'attribution d'un logement de fonction aux directeurs constitue non seulement une contrepartie à l'obligation de mobilité mais aussi, dans une certaine mesure, une aide à l'exercice de relations publiques avec les personnalités de la place. De surcroît, malgré la présence d'agents de surveillance dans les postes de garde, il convient de tenir compte des contraintes d'astreinte de sécurité. Celles-ci sont d'ailleurs plus prégnantes pour les caisses allégées où le directeur lui-même assure la responsabilité de la sécurité les nuits et les jours fériés en l'absence d'agents de surveillance.

Certes, comme cela est pratiqué couramment dans les administrations et dans le monde bancaire, une compensation financière pourrait se substituer à cet avantage en nature. Toutefois, en l'absence de nécessité d'utiliser pour l'exploitation les locaux actuellement affectés aux logements de fonction, il s'agirait d'un surcoût inutile. En effet, le coût d'usage d'un logement à l'extérieur est généralement plus important (charges du clos et couvert, charges de copropriété...).

3. Sur les « procédures budgétaires » (page 50 du rapport) : le rôle de la direction de l'immobilier et des services généraux (DISG), maître d'ouvrage dès lors qu'elle représente le propriétaire, la Banque de France, est de gérer des crédits, d'élaborer et de faire valider un projet, de le faire réaliser par un maître d'oeuvre et de passer les commandes aux entreprises. Les estimations faites par un architecte local ne concernent que les travaux d'entretien : celles qui sont relatives à des chantiers sont réalisées par la DISG.

De surcroît, contrairement à ce qui est indiqué, la DISG est bien responsable des « matériels de reprographie, des véhicules automobiles, du mobilier d'usage courant » ; elle assure également la fonction de maîtrise d'ouvrage déléguée pour les travaux de sécurité, les locaux sociaux, les équipements informatiques.

Enfin, il faut préciser que la procédure permet désormais de mieux appréhender les besoins et les contraintes propres à la Banque, de faire des comparaisons entre plusieurs sites et, par conséquent, de mieux estimer les travaux à réaliser. En tout état de cause, un réajustement de l'estimation financière est réalisé avant toute décision définitive.

4. Sur la planification des opérations immobilières (pages 50 à 53 du rapport) : l'observation de la Cour est fondée sur l'importance des délais constatés entre la décision de programmation de travaux et l'achèvement de chantiers particulièrement lourds. La Banque considère que ce constat ne peut en revanche être généralisé à l'ensemble des opérations immobilières.

Certaines des remarques présentées à propos des opérations étudiées lors du contrôle appellent les commentaires suivants :

- d'un point de vue général, il est toujours délicat de dater précisément le démarrage d'un projet car diverses études initiales envisageant des solutions radicalement différentes peuvent se succéder sans pouvoir pour autant être rattachées au projet définitivement retenu et officiellement présenté ;

- s'agissant des coûts, la prise en compte, dans l'analyse, des surfaces et, par conséquent, du ratio prix/m² peut entraîner des comparaisons inadaptées si l'on ne se réfère pas à la même définition des termes du ratio ; pour les professionnels de l'immobilier, il y a ainsi 14 notions de surfaces faisant apparaître un écart d'environ 30 % entre les ratios prix/m² calculés sur ces différentes bases ;

- à propos de l'opération de Lyon, il faut préciser :

** que des discussions ont certes eu lieu sur la mise en oeuvre d'un système national d'images-chèques depuis le début des années 90, mais qu'elles ont connu de nombreuses vicissitudes et coups d'arrêt. En 1994, précisément, le projet d'EPIC (« échange progressif d'images-chèques ») venait d'échouer (après le SNEIC en 89). En la matière, l'ancienneté de l'idée ne valait pas, bien au contraire, assurance de réalisation rapide ;

** qu'en 1999, un projet de resserrement du nombre de chambres de compensation a échoué de justesse et que, s'il avait abouti, l'organisation traditionnelle des traitements aurait été prolongée probablement pour de nombreuses années. C'est son échec (évidemment non attendu) et les coûts qu'auraient supporté les banques à l'occasion du passage à l'euro qui ont été les catalyseurs de l'EIC ;

** qu'anticiper la mise en oeuvre de l'image-chèque n'aurait pas suffi à éclairer le choix immobilier : il aurait fallu également anticiper, à l'horizon de 6 ans, la décision d'externalisation des traitements de chèques prise par la Banque.

- s'agissant du chantier de Montpellier, il y a lieu de rappeler que parmi les dépenses nouvelles auxquelles se réfère la Cour figure, par exemple, les incidences de décisions de l'Inspection du Travail (dépense supplémentaire de 0,11 M€, réduite par la Banque au regard des exigences initiales de cette administration -surcoût de 0,30 M€) ; cela témoigne des difficultés qui peuvent être rencontrées sur un chantier de cette nature.

- Enfin, pour le chantier d'Amiens, il faut noter que le projet mis en oeuvre en 1999 a été réalisé rapidement pour une opération d'une telle ampleur puisque sa réalisation a été achevée en octobre 2001.

Aussi bien, pour les chantiers les plus lourds et, par conséquent, les plus structurants pour la Banque, certains délais ne peuvent-ils être évités dès lors qu'ils sont susceptibles de garantir la pertinence des études réalisées ainsi qu'une saine confrontation des points de vue des différents acteurs du processus. A cet égard, l'intervention du Comité d'engagement immobilier32(*) aux stades essentiels d'une opération (décision d'opportunité, finalisation du projet et passation des marchés) permet d'assurer la cohérence des décisions prises et la coordination des intervenants. Pour tous les projets lancés ces dernières années, des dispositions ont été prises pour améliorer la conduite de projet (voir par exemple le dernier projet d'Amiens évoqué ci-dessus).

5. Sur la coordination des services (page 52 du rapport) : la Banque travaille dans le sens préconisé par la Cour, en s'assurant notamment d'une meilleure présence sur le terrain afin d'éviter dérives locales susceptibles de se traduire par des demandes supplémentaires. Une nouvelle organisation du service des immeubles des succursales de la Direction de l'Immobilier et des services généraux a été mise en oeuvre à cet effet au printemps 2002.

6. Sur le « suivi budgétaire » (page 53 du rapport) : la Banque a engagé, depuis deux ans, une révision des soldes des Autorisations de Programme. De surcroît, les maîtres d'oeuvre et les entreprises ont été invités à présenter leurs factures dans des délais plus rapides.

(vi) LES EFFECTIFS

1. Sur les contraintes de gestion des effectifs et l'impossibilité pour le réseau de s'adapter à l'évolution de ses missions autrement que par la fermeture de la succursale entière (pages 53 et 54 du rapport) : au cours des dernières années, la Banque, en dehors de toute fermeture de succursales ou même des allégements de caisses réalisés, a adapté constamment les effectifs du réseau à l'évolution en baisse de ses besoins.

Cette adaptation se fait rapidement pour les cadres, qui sont soumis à une obligation de mobilité ; ainsi, à chaque mutation, les effectifs de cette catégorie peuvent, dans les succursales concernées, être ajustés aux besoins déterminés, en particulier, par l'Inspection générale lors de ses audits.

En revanche, en ce qui concerne les personnels non cadres, les réductions d'effectifs ne s'opèrent que sur la base de départs volontaires, demandes de mutation ou retraite.

Cette contrainte pèse plus fréquemment sur les petites structures ainsi que sur des comptoirs sujets à un faible turn-over en raison de l'attractivité de leur environnement ou d'une structure démographique défavorable. Cette situation se rencontre peu fréquemment en Ile de France, où les succursales sont plutôt en sous-effectifs, et, d'une manière générale, dans la moitié Nord du pays.

Il reste que le statut du personnel ne permet d'obliger des agents non mutables à recevoir une autre affectation que dans le cadre de mesures administratives générales, c'est-à-dire de réformes de structures accompagnées d'un plan social.

2. Sur le processus de réduction des effectifs (page 59 du rapport) : Depuis la fin des années 1980, l'accélération de la dématérialisation des opérations comptables et de règlement interbancaire ainsi que l'informatisation croissante des succursales ont favorisé la réalisation de gains de productivité. C'est en se fondant sur cette appréciation qu'il a paru possible de procéder, année après année, dans le cadre d'une orientation de réduction des effectifs de 1% par an s'appliquant à la Banque dans son ensemble, à une diminution des effectifs des succursales concertée chaque année entre les directeurs régionaux et la direction générale des Ressources humaines.

S'agissant d'éventuelles disparités de réduction entre les effectifs du siège et ceux du réseau, il convient de préciser qu'en dehors du renforcement des effectifs affectés aux unités administratives chargés de la réglementation et de la surveillance bancaire, la diminution a été globalement équivalente dans les deux secteurs de la Banque : de 1992 à 2000, les effectifs ont décru de 10,68 % dans le réseau et de 10,54 % au siège (hors réglementation et surveillance bancaire).

(vii) LIMITES DES RESTRUCTURATION PASSEES

Sur les restructurations précédentes (pages 57 à 59 du rapport) : les réformes structurelles intéressant le réseau depuis le début des années 1990 ont porté sur la fermeture de 22 succursales et sur la transformation en caisses allégées de 36 caisses institutionnelles, nombre ramené à 35 après la fermeture de Coulommiers et l'ouverture de Marne-la-Vallée dans la première moitié de la décennie 90, puis sur l'allègement de 45 caisses supplémentaires de 1999 à 2001 dans le cadre du plan de réforme des activités de caisse dans le réseau. Toute réforme plus radicale, conduisant à la fermeture de nouvelles succursales, avait du être écartée à partir de 1996 en raison des dispositions de la loi d'orientation sur le développement et l'aménagement du territoire et en l'absence, jusqu'en juillet 2001, de décret d'application.

Dans ce contexte, la Banque n'a pas pour autant renoncé à rationaliser son réseau. Les différentes réformes du fonctionnement de ce dernier (mise en place des pôles de compétence groupes, centralisation au niveau régional du contrôle des dépenses administratives) ont eu cet objet. La Banque a lancé, le 15 octobre dernier, la mise à l'étude de mesures d'adaptation territoriale.

RÉSEAU DE LA BANQUE DE FRANCE :

URGENCE ET NÉCESSITÉ DE LA RÉFORME

Ce rapport d'information de la commission des finances du Sénat constitue une première.

Ce rapport trouve, en effet, sa source dans la première mise en oeuvre par le Parlement de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui prévoit la réalisation, par la Cour des comptes, « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée Nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent », et qui précise que la commission demanderesse statue ensuite sur la publication des conclusions de ces enquêtes.

Sur le fond, le présent rapport d'information constitue par ailleurs une contribution essentielle au débat en cours sur la restructuration du réseau de la Banque de France.

Il rassemble en effet dans un même document la communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat sur le réseau de la Banque de France réalisée en application de l'article 58-2° précité, les observations écrites transmises en réponse par la Banque de France, enfin le procès-verbal intégral de l'audition conjointe, par la commission des finances, du gouverneur de la Banque de France et des magistrats de la Cour des comptes.

* 32 Ce comité, placé sous la présidence du Secrétaire général, comprend non seulement des représentants de la DISG et de la direction du budget et du contrôle de gestion (DBCG), mais aussi des représentants des utilisateurs (Réseau, Caisse Générale, Organisation et Informatique). La création de cette instance en 1995 n'a pas dispensé la DISG de déposer des dossiers d'investissement auprès de la DBCG lors de la remise des demandes budgétaires en septembre.