c) Les biais des objectifs et indicateurs d'efficience de la gestion : la question des transferts de charges
Les indicateurs d'efficience de la gestion comportent également différents types de biais :
- l'amélioration optique de la gestion par l'Etat peut se traduire par des transferts de charge supportés par les collectivités territoriales ou par l'usager ;
- dans plusieurs cas, l'amélioration des résultats que semble refléter l'évolution de l'indicateur traduit des effets pervers contraires à ceux recherchés ;
- certains indicateurs tendent, en pratique, à contourner la rigueur de certaines règles de gestion ;
- les données servant à la construction de plusieurs indicateurs manquent de fiabilité ou s'avèrent incomplètes.
(1) Les transferts de charges
Votre commission des finances rejette les indicateurs d'efficience tendant à encourager le transfert de charges sur d'autres acteurs publics (les collectivités territoriales, les établissements publics) ou privés, notamment les usagers.
Si la recherche d'un effet d'entraînement ou de levier auprès d'autres acteurs traduit une intention louable 66 ( * ) , attendue dans le cas des contrats de plan Etat-région 67 ( * ) , celle-ci ne doit pas seulement se traduire par une nouvelle répartition de la dépense, ou pis, par des coûts supplémentaires.
A cet égard, votre commission des finances s'interroge sur les risques de dépenses publiques supplémentaires pour les collectivités territoriales que peut comporter l'indicateur n° 2 (« Montant total des travaux de prévention des risques majeurs/montant des aides distribuées ») associé à l'objectif n° 2 (« Réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l'environnement aux risques naturels majeurs ») du programme « Prévention des risques et des pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable ».
Un risque de dérapage budgétaire des dépenses publiques prises dans leur ensemble existe aussi en ce qui concerne :
- l'indicateur n° 3 « Degré de cofinancement des plans territoriaux » de l'objectif n° 2 « Renforcer la cohérence de la politique publique au niveau central et territorial » du programme « Drogue et toxicomanie » de la mission « Santé » ;
- l'indicateur n° 2 « Part du financement des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement assurée par les acteurs autres que l'Etat » associé à l'objectif n° 3 « Aider les parents à exercer plus aisément leur rôle de parents et à réaliser l'éducation de leurs enfants », à l'intérieur du programme « Actions en faveur des familles vulnérables » de la mission « Solidarité et intégration ».
Un autre exemple de possible amélioration de l'indicateur du fait d'une baisse des dépenses publiques de l'Etat concerne l'indicateur n° 1 « Effet de levier induit par la subvention de l'Etat au GIE 68 ( * ) Maison de la France sur les financements apportés par le partenariat » de l'objectif n° 1 « Augmenter la capacité des opérateurs du ministère délégué au tourisme à mobiliser des partenariats financiers », associé au programme « Tourisme » de la mission « Politique des territoires ».
Le ratio mesuré peut s'améliorer mécaniquement par la diminution du montant de la participation de l'Etat dans le financement du GIE sans augmenter celui du partenariat, le budget global du GIE étant alors lui-même réduit.
En fait, pour exprimer un effet de levier, il faudrait que le ratio (part de l'Etat) / (part du partenariat) soit apprécié à l'aune de la globalité du budget du GIE : la véritable question n'est-elle pas en effet de savoir combien de financements extérieurs supplémentaires sont générés par une augmentation de la participation de l'Etat (ou, dans l'hypothèse toujours possible d'une réduction de celle-ci, comment se maintiennent les contributions du partenariat) ?
Ainsi, un indicateur pertinent pourrait exprimer la capacité de la direction du GIE à susciter des financements autres que ceux de l'Etat plus que proportionnels à ceux-ci, soit le ratio suivant, qui devrait augmenter au cours du temps : au numérateur, (financement du partenariat l'année n+1) / (financement du partenariat l'année n), et au dénominateur (financement de l'Etat l'année n+1) / (financement de l'Etat l'année n)
S'agissant plus spécifiquement du programme « Concours financiers aux communes et aux groupements de communes » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », il serait souhaitable d'avoir une idée plus précise de l'effet de levier réel des dotations - c'est-à-dire de connaître les projets d'investissements qui n'ont pu être réalisés que grâce aux subventions - que ne le propose l'unique indicateur (« Evolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce à la DGE 69 ( * ) ou à la DDR 70 ( * ) associées à ce programme »). A défaut, il pourrait être utilement envisagé de cibler l'indicateur sur des thèmes jugés prioritaires.
* 66 Parmi les bons exemples, il peut être cité l'indicateur n° 1 (« Rapport entre les fonds privés et les crédits publics consacrés à l'acquisition de trésors nationaux ») de l'objectif n° 8 (« Favoriser par le mécénat l'acquisition de trésors nationaux ») du programme « Patrimoines » de la mission « Culture ».
* 67 Dans le cadre de partenariats qui doivent être encouragés, il peut notamment être relevé l'indicateur n° 2 (« Pourcentage des activités consacrées à des productions communes avec les professionnels ou les collectivités locales ») de l'objectif n° 5 (« Faire du réseau scientifique et technique une référence scientifique et technique partagée ») du programme n° 1 « Stratégie en matière d'équipement » de la mission « Politique des territoires ».
* 68 Groupement d'intérêt économique.
* 69 Dotation globale d'équipement.
* 70 Dotation de développement rural.