II. LE NOUVEAU CADRE CONSTITUTIONNEL DE L'ÉVOLUTION STATUTAIRE
Considérant le statut de commune, qui leur est applicable aujourd'hui au sein de la région et du département de la Guadeloupe, inadapté aux caractéristiques de leurs îles, les représentants de Saint-Barthélemy et Saint-Martin demandent depuis plusieurs années une évolution statutaire. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a rénové le cadre constitutionnel des collectivités d'outre-mer, ouvrant de nouvelles perspectives aux îles du Nord de la Guadeloupe.
A. LA TENTATIVE D'ÉVOLUTION DE 1996
Le 4 décembre 1996, lors de l'examen du projet de loi de ratification d'une ordonnance sur la fonction publique à Mayotte, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de MM. Pierre Mazeaud et Philippe Chaulet, des amendements relatifs au statut administratif, fiscal et douanier des îles du Nord de la Guadeloupe 19 ( * ) .
Le dispositif envisagé tendait à donner un fondement légal à la situation des ces îles en matière fiscale et douanière , ainsi qu'à permettre aux communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin de conclure des conventions avec l'Etat, la région ou le département de la Guadeloupe, afin d'assumer certaines compétences ou de gérer certains équipements.
Estimant ne pas disposer d'informations suffisamment précises sur la situation spécifique de ces deux îles pour être en état de se prononcer sur le fond, le Sénat, à l'initiative de sa commission des Lois, avait voté la suppression de ces articles additionnels, le 19 décembre 1996. Votre commission avait alors constitué une mission d'information pour approfondir l'examen de cette question 20 ( * ) .
Depuis cette tentative, l'évolution statutaire des îles du Nord n'a pas fait l'objet de travaux législatifs. La proposition de loi déposée au Sénat en juin 1997 par MM. François Blaizot, Jacques Larché et Mme Lucette Michaux-Chevry, qui reprenait l'idée de conventions relatives à l'exercice de certaines compétences de l'Etat, de la région ou du département par les communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, et tendait à clarifier le régime fiscal et douanier de ces dernières, n'a pas été discutée.
B. UN CADRE CONSTITUTIONNEL RÉNOVÉ
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a établi une nouvelle classification juridique des collectivités d'outre-mer et permis, pour la catégorie des collectivités d'outre-mer, l'élaboration de statuts sur mesure.
1. La catégorie des collectivités d'outre-mer
La réforme constitutionnelle de mars 2003 a établi une nouvelle classification juridique des collectivités territoriales d'outre-mer. Ainsi, l'article 73 de la Constitution définit le statut des départements et régions d'outre-mer (la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion), où les lois et les règlements sont applicables de plein droit, conformément au principe de l'assimilation législative.
Dans un souci d'harmonisation, l'article 74 crée une nouvelle catégorie, les collectivités d'outre-mer (COM), qui se substitue aux territoires d'outre-mer (la Polynésie française 21 ( * ) et les îles Wallis-et-Futuna) et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier créées par la loi en application de l'ancien article 72 de la Constitution (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon). Les COM figurent au nombre des collectivités territoriales de la République (art. 72, alinéa 1 er de la Constitution).
L'organisation de chacune de ces collectivités est maintenue provisoirement, jusqu'à ce que leur statut soit défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, conformément à l'article 74, deuxième alinéa. La Polynésie française a été la première collectivité à faire l'objet d'un tel statut « à la carte » 22 ( * ) .
La Nouvelle-Calédonie demeure régie par le titre XIII de la Constitution. L'article 72-3 prévoit en outre que la loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises.
Les collectivités d'outre-mer de l'article 74 étant régies par le principe de spécialité législative, les lois et règlements n'y sont pas applicables de plein droit mais seulement si cette application est prévue par une mention expresse. Elles exercent des compétences propres dans des matières qui peuvent relever du domaine de la loi, mais l'Etat ne peut, aux termes de l'article 74, quatrième alinéa, leur transférer de compétences dans les matières telles que la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes ainsi que le droit électoral.
L'article 74 issu de la réforme constitutionnelle énonce les dispositions générales, communes à l'ensemble des collectivités d'outre-mer, et des dispositions particulières, propres à celles dotées de l'autonomie.
La loi organique statutaire doit ainsi mentionner, pour chaque collectivité d'outre-mer :
- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;
- les compétences de la collectivité ;
- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;
- les conditions de consultation des institutions de la collectivité sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières la concernant et sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.
S'agissant des collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, la loi organique statutaire doit également préciser :
- les conditions d'exercice d'un contrôle juridictionnel spécifique devant le Conseil d'Etat sur certains actes de la collectivité intervenus dans des matières relevant en métropole du domaine de la loi ;
- les modalités de modification par l'assemblée délibérante, d'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;
- les conditions d'adoption par la collectivité de mesures justifiées par les nécessités locales en faveur de sa population en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;
- les conditions de participation de la collectivité , sous le contrôle de l'Etat, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.
Dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel a précisé la répartition des matières entre loi organique et loi ordinaire . Il a en particulier estimé que les matières indissociables de celles mentionnées à l'article 74 de la Constitution, telles que le régime des actes de la collectivité et les modalités de contrôle de l'Etat sur nos institutions, avaient également un caractère organique.
* 19 Cf J.O. Débats, Assemblée nationale, 4 décembre 1996, p. 8001.
* 20 Cf rapport d'information n° 339 (1996-1997) fait au nom de la mission d'information de la commission des Lois chargée d'étudier le régime juridique applicable à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, par MM. François Blaizot et Michel Dreyfus-Schmidt.
* 21 Au moment de l'adoption de la révision constitutionnelle.
* 22 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.