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N° 444

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le débat d'orientation budgétaire,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Budget.

AVANT-PROPOS

Il y a un an, votre commission des finances décidait d'intituler son rapport en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005 La France en état d'urgence financière1(*). Elle y soulignait la dérive préoccupante des finances publiques françaises, les gouvernements successifs semblant incapables de maîtriser la progression des dépenses publiques.

Depuis, la France a connu une année supplémentaire de déficit public excessif - portant le nombre d'années consécutives de déficit excessif à trois, alors que le pacte de stabilité n'en autorise en principe que deux2(*) -, et le pacte de stabilité a été réformé, par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, d'une manière qui ne semble guère davantage inciter les Etats à mener une politique budgétaire de nature à garantir le respect du pacte, en particulier en période de croissance économique forte.

· Poser la question de la soutenabilité des finances publiques

Il apparaît donc que les Etats doivent avant tout compter sur eux-mêmes pour assurer le caractère « soutenable » de leurs finances publiques. Le Conseil européen précité les incite d'ailleurs explicitement à se doter de règles nationales en ce domaine, et à renforcer le rôle du Parlement dans le suivi de la mise en oeuvre des programmes de stabilité.

C'est pourquoi votre commission des finances a jugé utile de présenter cette année, en vue du débat d'orientation budgétaire, un rapport d'information de conception différente de celle des années précédentes, centré sur cette question de la soutenabilité, et sur le respect des engagements de la France vis-à-vis de l'Union européenne.

Ces contraintes, définies et acceptées au nom de l'euro bien qu'elles soient de l'intérêt bien compris des Etats, se sont substituées à celles qui résultaient autrefois du taux de change. Apparemment, les Etats dont la monnaie était structurellement fragile, ont pour ainsi dire « gagné au change » ; mais l'expérience de ces dernières années pose à l'évidence la question des effets pervers du « parapluie » de l'euro.

La monnaie unique a fait office d'anesthésiant, comme l'a souligné le récent rapport de M. Michel Camdessus3(*). Elle a donné un sentiment de fausse sécurité aux Français, qui rend plus difficile la prise de conscience de ces « changements nécessaires », à défaut desquels le « décrochage de la croissance » que dénonce le rapport, pourrait bien être irréversible.

Les résultats du referendum sur la « Constitution européenne » ont montré que les Français ont, face à la coalition des élites et de l'essentiel des corps intermédiaires, « fait de la résistance » au nom d'un modèle social, qu'ils ressentent comme menacé par une mondialisation s'avançant masquée derrière une Europe, considérée comme aussi impuissante à l'extérieur qu'inefficace à l'intérieur.

· S'interroger sur la viabilité du modèle social français

Le modèle français est-il aussi universel que les principes de la devise de la République, qu'il est censé incarner ? La réponse n'est que trop évidente : l'Europe qui bouge, celle qui crée de la richesse et des emplois, mais aussi celle qui émerge du côté de ses marches de l'Est après des décennies de glaciation, ne regarde plus guère - votre rapporteur général a pu le constater lors de ses derniers déplacements - vers le continent ; elle tourne ses yeux vers le grand large, de l'autre coté de l'océan, là où l'on peut agir et où les destins s'accomplissent.

Le monde n'est plus bipolaire. A la Libération, il était logique de rechercher une troisième voie, si ce n'est à égale distance entre les blocs, du moins permettant de marquer un écart et donc d'affirmer sa différence ; mais aujourd'hui, quel sens cela a-t-il de prétendre représenter le juste milieu, dès lors qu'il n'y a plus d'extrêmes ? La synthèse, qui a pu, un temps, sembler équilibrée, apparaît désormais peu cohérente.

Tel est le constat qui conduit votre rapporteur général à rejoindre, sur ce point au moins, MNicolas Baverez, lorsqu'il écrivait, au début du mois dernier, que « le présumé modèle social français est un mythe »4(*). Un modèle suppose cohérence et pérennité ; or, on peine à les déceler dans une France largement mobilisée autour de la défense du statu quo ...

A cet égard, le déclin du prestige international du modèle français n'est que la conséquence de l'attitude, rationnelle, de tous ceux qui estiment qu'il ne peut tenir ses promesses et doutent de la soutenabilité d'un système qui crée régulièrement de nouveaux droits sans se donner les moyens de les financer et qui veut faire croire que l'on peut être plus riche en travaillant moins...

Aujourd'hui, le bouleversement du contexte idéologique avec l'écroulement du système soviétique, comme les piètres performances de notre économie, devraient nous conduire à nous interroger sur la pertinence voire sur l'existence même d'un modèle social français.

Sur le plan des résultats, il n'y a pas débat : la croissance, le plein-emploi et le progrès social sont aujourd'hui du côté des Anglo-saxons ; le chômage et la stagnation sociale se trouvent plutôt en Europe continentale et, en particulier, en France, comme si le fait d'être un grand pays constitue désormais un handicap, par rapport aux plus petits qui n'ont d'autre choix que de s'adapter ou de dépérir.

La France n'a pas le monopole des difficultés. L'Italie et, dans une moindre mesure, l'Allemagne, connaissent, elles aussi, une crise de leur modèle économique et social ; mais, nulle part ailleurs que dans notre pays, ne voit-on un tel décalage entre les aspirations et les performances, entre les intentions affichées et les choix effectifs : la France, malade du chômage, ne cesse de faire de l'emploi la priorité des priorités, mais les Français manifestent dans leurs décisions une « préférence pour le chômage », pour reprendre l'expression de M. Denis Olivennes5(*), dès lors qu'ils ont tendance à privilégier la protection des emplois existants sur la création d'emplois nouveaux.

Comme l'a démontré votre commission des finances dans le récent rapport de son président, notre collègue Jean Arthuis, sur les délocalisations6(*), la législation du travail est, à bien des égards, une nouvelle ligne Maginot économique, qui non seulement ne nous protège pas dans les faits des délocalisations mais entretient nos illusions.

Face au modèle anglo-saxon, il n'en est en Europe que deux autres, qui sont en mesure d'assurer, de façon durable, cohésion sociale et dynamisme économique dans un contexte de forte concurrence internationale : le modèle rhénan, qui a fait la puissance de l'Allemagne et lui permet encore aujourd'hui, de devenir, en dépit de difficultés intérieures, le premier exportateur mondial, et le modèle scandinave, qui est parvenu à rétablir le plein-emploi et à préserver un niveau de vie exceptionnellement élevé.

Tout se passe comme si la France cumulait les inconvénients de ces deux formules sans en avoir aucun des avantages, faute d'accepter les contraintes qui en sont la contrepartie, ou de bénéficier des atouts correspondants.

Comme la Suède ou le Danemark, la France a de très haut taux de prélèvements obligatoires et un nombre élevé de fonctionnaires. Mais, si ces pays ont réussi à faire baisser leur taux de chômage à des niveaux particulièrement faibles - avec des niveaux respectifs de 6 % et 5 % -, c'est au prix de réformes radicales des finances publiques et de l'administration comme du marché du travail.

Comme celle de l'Allemagne, l'économie française se caractérise par le poids des charges sociales et une certaine lourdeur du droit ; cependant, elle ne peut pas, bien au contraire, s'appuyer sur une tradition de concertation entre les partenaires sociaux qui permet de trouver outre-Rhin des compromis, impensables dans notre pays à l'échelle nationale.

Certes, d'autres facteurs interviennent, issus des effets combinés de la géographie et de l'histoire, qu'il s'agisse, pour les uns, d'une tradition marchande et maritime et, pour les autres, d'une spécialisation dans les créneaux très porteurs du commerce international, auxquels s'ajoutent, dans tous les cas, la solidité du pacte social et un sens de l'intérêt national qui contrastent avec l'émiettement de la France.

Mais la vérité consiste à dire que ces modèles constituent autant de variantes nationales du libéralisme économique, dont il est clair qu'il est diabolisé dans une société française, qui, au fond, regrette toujours Colbert et reste attachée à une conception de l'Etat providence d'une autre époque.

· Utiliser toutes les marges disponibles en faveur de l'emploi

De fait, les marges de manoeuvres idéologiques apparaissent aussi limitées que ne le sont les marges de manoeuvres financières. Il faudra, elles aussi, les « reconquérir pas à pas » par un effort de pédagogie qu'il appartient à la classe politique dans son ensemble d'entreprendre. Il est essentiel de faire comprendre aux Français, sinon qu'il faut que tout change pour que rien ne change, du moins que c'est en changeant un certain nombre de choses que l'on évitera que l'essentiel ne change...

A court terme, la voie tracée par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, dans son discours de politique générale, consistant à aller chercher les emplois là où ils se trouvent et à agir sur les vrais blocages du marché du travail, apparaît peu contestable, bien que la marge soit étroite, dès lors que l'effort budgétaire annoncé, de quelque 4,5 milliards d'euros, se fait « dans un esprit de responsabilité » budgétaire7(*).

D'abord, il va falloir consacrer, au niveau des dotations ordinaires, tous les crédits disponibles à la politique de l'emploi.

C'est nécessaire mais loin d'être évident à court terme, compte tenu des perspectives de moins-values de recettes fiscales auxquelles on peut s'attendre en 2005, en particulier en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés et la TVA : celles-ci, évaluées à 4 milliards d'euros par le gouvernement, pourraient être, selon votre commission des finances, de l'ordre de 7 milliards d'euros, voire davantage si la tendance constatée depuis le début de l'année en matière de rentrées de recettes fiscales se prolongeait.

Mais ce n'est pas suffisant car, pour reprendre la formule simple du Premier ministre, « pour créer de l'emploi il faut d'abord de la croissance ».

· Créer les conditions de la croissance notamment en stimulant l'investissement physique

Or, on ne répétera jamais assez, la croissance ne se décrète pas, pas plus que le plein emploi.

S'il suffisait de faire des déficits pour relancer la croissance, s'il suffisait de créer des emplois publics supplémentaires - ou même de subventionner les entreprises - pour éliminer le chômage, cela se saurait. Au vu des déficits accumulés depuis trente ans, sous toutes les majorités politiques, au vu également de la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut, qui, de l'ordre de 55 %, est une des plus élevées de l'Union européenne, il faut avoir le courage de poser la question de l'efficacité des politiques de soutien de la demande et de traitement social du chômage.

Relancer la machine économique en injectant du pouvoir d'achat est une recette simple, à ce point entrée dans l'opinion commune, qu'il est difficile de faire comprendre qu'elle ne marche plus dans des économies ouvertes. Même l'Union européenne est une économie ouverte et ne constitue sans doute pas le cadre à dimension continentale dans lequel une politique keynésienne de relance retrouverait toutes ses vertus.

Sans doute faudrait-il relire Keynes, et se souvenir que la révolution dont il a été l'initiateur, incontestable sur le plan de la méthodologie en ce qu'il a mis fin à l'idée que la monnaie n'avait pas d'influence sur la croissance et placé la consommation, l'épargne et l'investissement au coeur du fonctionnement de l'économie, n'est sans doute pas aussi radicale sur le fond qu'on a tendance aujourd'hui à le faire croire8(*).

Votre rapporteur général s'est d'ailleurs, à plusieurs reprises, situé dans une logique keynésienne, notamment lorsqu'il recommandait en 2002 de « ne pas ajouter la crise à la crise », sachant qu'en matière de politique économique une des conclusions importantes de la Théorie générale était qu'il fallait tenir compte des interdépendances et ne pas mener une politique procyclique, qui aurait pesé défavorablement sur la demande.

Il n'en reste pas moins qu'aujourd'hui, on a toutes les raisons de croire qu'une relance de la demande sera d'autant moins efficace qu'elle aura de grandes chances de se porter sur des biens importés et qu'elle pourrait susciter de la défiance chez tous les agents qui croiront non sans raisons que les déficits d'aujourd'hui sont la dette de demain et les impôts d'après demain.

Rien de très nouveau dans ces analyses, si ce n'est qu'elles font écho à un changement dans le discours du gouvernement qui place enfin l'endettement au centre de son analyse de l'économie française et de ses perspectives de croissance, attirant l'attention de l'opinion sur le fait que la France « vit au dessus de ses moyens ».

Comme l'a justement souligné M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, la charge de la dette se rapproche du produit de l'impôt sur le revenu. On ajouterait volontiers qu'une remontée des taux d'intérêt ou une vraie récession pourrait en égaliser les montants.

A la fin de l'année dernière, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, votre commission des finances avait souhaité profiter de l'embellie pour accélérer les réformes fiscales structurelles dont on sait, d'expérience, qu'elles sont toujours coûteuses, dès lors que l'on se donne comme contrainte qu'aucune catégorie de contribuables ne soit perdante. Le nouveau régime fiscal des plus-values sur titres de participation est un bon exemple de ces réformes qui sont favorables à l'attractivité du territoire national.

Cette année, précisément parce que la conjoncture incertaine nous inciterait à nous en écarter, et que la réforme du pacte de stabilité a pu donner l'impression d'un relâchement des disciplines, il a paru indispensable de rappeler solennellement les principes de gestion budgétaire.

Certes, votre commission des finances prend le risque de se voir reprocher une doctrine que certains auront tendance à qualifier, sans doute un peu vite, du terme d'orthodoxe. Mais elle est prête à l'assumer :

- d'abord, parce que des finances publiques saines constituent le socle de la croissance comme, plus généralement, du niveau et du mode de vie des Français. Le présent rapport d'information expose ainsi un certain nombre de règles, parfois de simple bon sens - comme la règle du « zéro volume » en matière de dépenses de l'Etat - parfois plus techniques, qu'elle a résumées sous l'expression de « sept piliers de la sagesse budgétaire » ;

- ensuite parce que cette sagesse budgétaire ne se résout pas dans une approche purement comptable des finances publiques et qu'à cet égard, elle conduit à mettre l'accent sur une gestion active du patrimoine de l'Etat pour la mettre au service d'une politique d'investissement ambitieuse.

Les propos tenus par le Premier ministre, lorsqu'il a déclaré dans son discours de politique générale que « notre pays doit retrouver une capacité d'investissement dans l'avenir », trouvent ainsi dans le présent rapport un écho tout particulier.

Votre commission des finances ne peut qu'approuver la volonté affichée de « relancer des grands chantiers d'infrastructure, en particulier dans les domaines routier et ferroviaire. Dans l'état de la conjoncture, notre économie a besoin d'un signal fort de redémarrage de l'investissement public, y compris en recourant à des financements innovants ».

La poursuite de la cession par l'Etat de ses participations dans les sociétés d'autoroute devrait permettre de donner les moyens à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de financer des grands travaux et d'accélérer les contrats de plan Etat-régions.

Il y a là une des pistes qui, selon votre commission des finances, permettrait, même dans la conjoncture actuelle, à la France comme d'ailleurs un certain nombre d'autres pays de l'Union européenne, de sortir de la trappe dont elle est prisonnière : pas de réformes sans croissance, pas de croissance sans réforme, tel est le cercle vicieux qui les empêche de profiter des vents portants de la croissance mondiale et de garantir leur prospérité à long terme.

*

Ainsi la France apparaît-elle aujourd'hui comme embourbée dans une croissance molle qui, non seulement ne lui ménage pas les marges de manoeuvres dont elle a besoin pour se réformer, mais la soumet à la tentation des politiques de facilité budgétaire. D'où l'importance de lui rappeler un certain nombre de principes de bonne gestion, mais aussi de lui ouvrir des perspectives concrètes fondées sur la réalisation d'investissements physiques, gages d'une amélioration de la productivité des facteurs de production et susceptibles de renforcer la confiance des agents économiques dans un avenir économique meilleur.

* 1 Rapport n° 291 (2003-2004) du 5 mai 2004.

* 2 La récente réforme du pacte de stabilité permet toutefois désormais au Conseil de fixer la durée initiale de déficit excessif autorisé à trois années, en cas de « circonstances particulières ».

* 3 « Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France », La documentation française, 2004.

* 4 Le Point du jeudi 9 juin 2005.

* 5 « La préférence française pour le chômage », Note de la Fondation Saint-Simon, février 1994.

* 6 « Délocalisations, rompre avec les modalités pour sauver le modèle français », rapport n° 416 (2004-2005).

* 7 « Nos engagements de dépense publique seront respectés et les dépenses n'évolueront pas plus vite que l'inflation ».

* 8 On trouve dans son ouvrage fondateur, « La théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie », des formules assez différentes de ce qui est traditionnellement enseigné et notamment à la conception mécanique du multiplicateur d'investissement. Ainsi Keynes affirme-t-il qu'à court terme « un accroissement de l'emploi ne peut en général se produire sans être accompagné d'une diminution des salaires réels. Nous ne contestons pas cette loi primordiale, qu'à juste titre les économistes classiques ont déclarée inattaquable. » (Payot pages 42 et 43).