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III. QUELLE POLITIQUE À MOYEN TERME  POUR LES FINANCES PUBLIQUES ?

A. DES RÉSULTATS RÉCENTS EN DEMI-TEINTE

1. Une relative maîtrise de la dépense en 2004

L'objectif de croissance en volume des dépenses de l'ensemble des administrations publiques (1,3 % selon le programme de stabilité 2004-2006 et 1,6 % selon le rapport économique, social et financier pour 2005) pour l'année 2004 a globalement été atteint, avec une croissance des dépenses en volume de 1,5 %. Ce bon résultat global ne doit pas masquer le dynamisme de la dépense de certaines collectivités publiques42(*).

Croissance en volume des dépenses des différentes catégories d'administrations publiques

(programme en comptabilité budgétaire, exécution en comptabilité nationale)

(en %)

Sources : programme de stabilité 2004-2006, Insee

Les dépenses des collectivités territoriales ont ainsi augmenté, en comptabilité nationale, de 6,4 % (contre 3,4 % en moyenne depuis dix ans).

Pour l'Etat néanmoins, selon la comptabilité budgétaire, l'objectif de croissance des dépenses de l'Etat de 0 % en volume a bien été tenu.

2. De probables moins-values de recettes en 2005

En ce qui concerne l'année 2005, les perspectives de recettes semblent incertaines.

a) L'impact de la moindre croissance du PIB sur l'ensemble des administrations publiques

Les prévisions pour l'ensemble des administrations publiques associées au projet de loi de finances pour 2005 ont été construites sur l'hypothèse d'une croissance du PIB de 2,5 % en 2005, alors que le consensus des conjoncturistes43(*) est actuellement de 1,6 % du PIB.

En retenant l'hypothèse d'une élasticité des recettes publiques au PIB égale à l'unité, il en découle, toutes choses égales par ailleurs, pour l'ensemble des administrations publiques, des moins-values de recettes de l'ordre de 0,4 ou 0,5 point de PIB.

b) Une probable surévaluation des recettes de l'Etat en 2005
(1) Une surévaluation qui proviendrait moins de celle de la croissance du PIB que de celle de l'élasticité des recettes fiscales à la croissance du PIB

Dans le cas de l'Etat, cet impact doit cependant être nuancé à cause du fort surplus de recettes fiscales en 2004.

Si la croissance du PIB en 2005 était égale à celle du consensus (1,6 %, contre 2,5 % selon les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2005), et si les autres hypothèses de la loi de finances initiale pour 2005 étaient maintenues inchangées, dans le cas de l'Etat, le surplus de recettes fiscales de l'année 2004 par rapport aux prévisions associées au projet de loi de finances pour 2005 ferait plus que compenser les moins-values de recettes découlant de la moindre croissance du PIB, avec une plus-value fiscale nette de 0,4 milliard d'euros, comme l'indique le tableau ci-après.

Divers scénarios de recettes fiscales pour 2005
(recettes fiscales nettes)

     

2004

2005

     

Recettes fiscales 2004

Croissance du PIB
en valeur

Elasticité des recettes fiscales au PIB

Croissance des recettes fiscales à législation inchangée

Recettes fiscales à législation inchangée

Aména-gement des droits

Recettes fiscales

Ecart de recettes par rapport à la LFI

     

En milliards d'euros

En %

En milliards d'euros

Prévision actuelle du gouvernement (rapport déposé en vue du DOB pour 2006)

-

-

-

-

-

-

-

-4

LFI 2005

261,5

4,3

1,5 (1)

6,5

278,6

-6,5

272,1

0,0

LFI 2005 rebasée (2)(3)

265,7

4,3

1,5 (1)

6,5

283,0

-6,5

276,5

4,4

Scénario alternatif s'appuyant sur la prévision de croissance du consensus (4)(3)

265,7

3,3

1,5 (1)

5,0

279,0

-6,5

272,5

0,4

Scénario le plus probable, selon votre commission des finances : prévision de croissance du consensus + élasticité de 0,7 (3)

265,7

3,3

0,7

2,3

271,8

-6,5

265,3

-6,8

(1) L'élasticité des recettes fiscales nettes indiquée ici est non celle du rapport économique, social et financier pour 2005 (1,4), mais celle résultant des chiffres indiqués dans le tome I du fascicule « voies et moyens » (1,5).

(2) Il s'agit de l'actualisation des calculs de recettes réalisés pour le projet de loi de finances pour 2005 en fonction des recettes effectivement constatées en 2004.

(3) Commission des finances

(4) Consensus Forecasts, juin 2005 (croissance du PIB de 1,6 % et inflation de 1,7 %)

Pour avoir en 2005, avec une croissance du PIB égale à celle du consensus, des recettes fiscales inférieures aux prévisions, il faudrait que l'élasticité des recettes fiscales nettes au PIB soit nettement inférieure à celle de la loi de finances initiale pour 2005.

Or, la prévision d'élasticité retenue par le gouvernement pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2005 était probablement optimiste, comme le soulignait votre commission des finances dans le rapport général relatif au projet de loi de finances pour 2005. Elle rappelait alors que, selon l'expérience de ces dernières années44(*), une croissance du PIB réel de 2,5 % semblait devoir correspondre à une élasticité des recettes fiscales au PIB de l'ordre de 1 (et non de 1,5). Si l'on suppose que la croissance du PIB sera de 1,6 %, comme le prévoit actuellement le consensus, cette élasticité serait de l'ordre de 0,7.

Comme le montre la dernière ligne du tableau ci-avant, un tel scénario correspondrait à une moins-value de recettes fiscales de l'ordre de 7 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2005.

Cela est nettement plus défavorable que la prévision actuelle du gouvernement, qui évalue les moins-values de recettes fiscales à 4 milliards d'euros. Il s'agit cependant d'un simple ordre de grandeur : par exemple, si l'élasticité des recettes fiscales au PIB était de 1 au lieu de 0,8, les moins-values seraient de l'ordre de 4 milliards d'euros.

(2) Un risque confirmé par les recettes de l'Etat enregistrées depuis le début de l'année

Ce risque de moins-value est confirmé par l'évolution des recettes de l'Etat depuis le début de l'année 2005.

Une projection - qui ne constitue pas une prévision - jusqu'à la fin de l'année 2005 de la tendance des recettes enregistrées jusqu'au 26 mai 2005 suggère que, si la tendance observée depuis le début de l'année se prolongeait, les recettes totales de l'Etat pourraient être inférieures de 11 milliards d'euros à la prévision de la loi de finances initiale pour 2005, comme l'indique le graphique ci-après.

Les recettes de l'Etat en 2005 : projection (1) de la tendance observée depuis le début de l'année

(en milliards d'euros)

(1) Cette projection ne constitue pas une prévision.

Source : commission des finances

Si la tendance observée depuis le début de l'année se prolongeait, cette moins-value concernerait essentiellement l'impôt sur les sociétés et la TVA, avec dans chaque cas une moins-value de l'ordre de 5 milliards d'euros, comme l'indique le tableau ci-après.

Les principales recettes de l'Etat en 2005 : projection (1) de la tendance observée depuis le début de l'année

(en milliards d'euros)

 

Situation au 26 mai 2005

LFI 2005

Projection (2)(1)

Ecart projeté par rapport à la LFI (2)

Ecart actuellement prévu par le gouvernement (3)

Ecart en %

Ecart en milliards d'euros

Impôt sur le revenu

27,0

55,0

57,0

3,7

2,0

n.d.

Impôt sur les sociétés (net)

11,7

42,6

36,6

-14,0

-6,0 (4)

-3

TVA (nette)

47,3

127,3

123,5

-3,0

-3,8

-1

TIPP

7,8

20,2

19,9

-1,9

-0,4

n.d.

Recettes non fiscales

9,4

35,6

34,5

-3,2

-1,1

n.d.

Ensemble des recettes nettes

87,9

243,0

232,1

-4,5

-10,9

-4*

* Recettes fiscales exclusivement

(1) Cette projection ne constitue pas une prévision.

(2) Projection en fonction de la tendance observée depuis le début de l'année et du profil moyen de chaque recette observé en 2003 et en 2004. Source : commission des finances

(3) Rapport déposé par le gouvernement en vue du présent débat d'orientation budgétaire

(4) La projection ne « neutralise » pas l'impact de remboursements importants réalisés au premier semestre, et tend donc à surestimer les moins-values d'IS.

Les moins-values de recettes fiscales actuellement prévues par le gouvernement (3 milliards d'euros pour l'impôt sur les sociétés et 1 milliard d'euros pour la TVA) supposent donc une nette inflexion de la tendance observée depuis le début de l'année.

Il faut cependant préciser que la projection ne « neutralise » pas l'impact de remboursements importants d'IS réalisés au premier semestre, et tend donc à surestimer les moins-values d'IS.

Les graphiques ci-après indiquent, à titre d'illustration, les profils observés et projetés des recettes d'impôt sur les sociétés et de TVA.

Les recettes d'impôt sur les sociétés (net) en 2005 :
projection en fonction de la tendance observée depuis le début de l'année (1)

(en milliards d'euros)

(1) La projection ne « neutralise » pas l'impact de remboursements importants réalisés au premier semestre, et tend donc à surestimer les moins-values d'IS.

Les recettes de TVA (nette) en 2005 :
projection en fonction de la tendance observée depuis le début de l'année

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Au total, compte tenu du scénario d'élasticité indiqué ci-avant, il ne semble malheureusement pas invraisemblable que la prévision de moins-values de recettes fiscales du gouvernement en 2005, de 4 milliards d'euros, soit dépassée, avec des moins-values de l'ordre de 7 milliards d'euros, ce qui semble compatible avec les moins-values de recettes enregistrées depuis le début de l'année.

* 42 Le contraste souligné par le graphique ci-dessus entre la progression des dépenses de l'Etat et celles des ODAC ne doit pas prêter à confusion : il correspond à un changement de périmètre, lié à la budgétisation du FOREC.

* 43 Consensus Forecasts de juin 2005.

* 44 Schématiquement, l'élasticité des recettes fiscales au PIB nominal est à peu près égale à la croissance du PIB réel multipliée par 0,4.