Le programme de stabilité 2007-2009 est-il réaliste ?

Rapport d'information n° 314 (2005-2006) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 avril 2006

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N° 314

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 avril 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le programme de stabilité 2007-2009 ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Le rapport remis en décembre 2005 à M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, par M. Michel Pébereau intitulé « Des finances publiques au service de notre avenir » a tiré le signal d'alarme en incitant les Français à « rompre avec la facilité de la dette publique ».

Le programme de stabilité que notre pays doit adresser chaque année en décembre aux autorités de Bruxelles a pour objet de baliser le chemin qui doit permettre à notre pays de revenir sur la voie de l'assainissement financier.

Il ne s'agit pas simplement de respecter les règles qui nous seraient imposées par l'Europe au nom du pacte de stabilité et de croissance ou au nom de la stabilité de l'euro mais, tout simplement, d'assurer la soutenabilité à long terme de nos finances publiques et, partant, de notre modèle social .

Force est de constater que l'exercice a toujours pris un caractère sinon rituel, du moins formel. Les perspectives qu'il trace, font au moins autant de place aux voeux pieux qu'aux réalités économiques.

Même si le programme 2007-2009 s'appuie sur des prévisions de croissance pour la première fois égales - dans le « scénario bas » - au taux de croissance potentiel, et s'il est rendu plus crédible par le respect des plafonds de crédits budgétaires votés par le Parlement, on est encore fondé à s'interroger sur le réalisme de l'exercice dès lors qu'il prévoit , contrairement aux évolutions passées, la croissance « zéro » des dépenses de l'Etat dans leur ensemble.

Nul doute, de surcroît, qu'il faudrait appliquer le principe de précaution et se garder des marges de manoeuvre au cas où la croissance effective serait inférieure à la croissance potentielle : celle-ci reste fixée à 2,25%, alors que la croissance constatée n'a été que de 2,1 % au cours de ces cinq dernières années.

Le présent rapport d'information analyse, sur un plan technique, le programme de stabilité transmis par le gouvernement pour en expliciter tous les éléments qui en font un pari risqué sur l'avenir et impliquent une rupture avec les tendances passées qui, pour être réaliste, supposerait , selon votre rapporteur général, une politique énergique de réduction de la dépense à tous les niveaux de la sphère publique .

Résumé

Le programme de stabilité 2007-2009 correspond au scénario de retour à l'équilibre présenté par le Premier ministre à l'occasion de la conférence nationale des finances publiques (11 janvier 2006).

Pour la première fois, le programme de stabilité est différent de la programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances. Il prévoit en effet une plus forte réduction du déficit public. Le solde public, dans le scénario de croissance du PIB à 2,25 % (dit « scénario bas ») ^{1 ( * )} , atteindrait - 1 % du PIB en 2009, contre - 1,4 % du PIB selon la programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances pour 2006.

Cet écart provient de la volonté de se conformer au « rapport Pébereau » ^{2 ( * )} , qui préconise un objectif d'équilibre public en 2010.

C'est sur les collectivités territoriales que reposerait cet ajustement supplémentaire. En effet, le programme de stabilité 2007-2009 prévoit que le solde des collectivités territoriales passerait de - 0,1 % du PIB en 2005 à + 0,4 % du PIB en 2009, alors que la programmation pluriannuelle, de même que le rapport Pébereau, supposait que ce solde restait stable.

Plus ambitieux que les programmes de stabilité précédents, le programme de stabilité 2007-2009 semble aussi peu réaliste. En effet, il repose sur l'hypothèse d'une croissance annuelle des dépenses des administrations publiques de 0,6 % en volume, alors que la moyenne observée ces dernières années est de l'ordre de 2 %. Si l'on suppose que la règle du « zéro valeur » sera effectivement appliquée à partir de 2007 aux dépenses de l'Etat, et que la croissance des dépenses des autres administrations publiques demeurera égale à la moyenne de ces dernières années (soit environ 3 % par an en volume), la croissance globale des dépenses publiques sera plutôt de l'ordre de 1,7 % en volume. Si tel était le cas, le solde public en 2009 serait non de - 1 %, comme le prévoit le programme de stabilité, mais de - 2,1 %, et l'objectif de - 1 % ne serait atteint qu'en 2013.

I. UN PROGRAMME DE STABILITÉ PLUS AMBITIEUX QUE LES PRÉCÉDENTS

A. UNE PRÉVISION DE RÉDUCTION DU DÉFICIT ANALOGUE À CELLE DES PROGRAMMES PRÉCÉDENTS

Le programme de stabilité 2007-2009 ne prévoit pas une réduction du déficit plus rapide que les programmes précédents. Il se contente de reporter d'une année la trajectoire d'ajustement des programmes précédents, comme l'indique le graphique ci-après.

La prévision de solde public des programmes de stabilité

(en % du PIB)

Sources : Insee, programmes de stabilité

B. UN PROGRAMME DE STABILITÉ NÉANMOINS PLUS AMBITIEUX

Le programme de stabilité 2007-2009 est néanmoins plus ambitieux que les programmes précédents.

1. Une croissance du PIB de 2,25 % dans le scénario « bas »

Tout d'abord, il repose, dans son scénario le plus réaliste (dit « scénario bas ») ^{3 ( * )} , sur une hypothèse de croissance du PIB de 2,25 % par an, égale à la croissance potentielle du PIB, alors que le scénario à « faible croissance du PIB » des programmes de stabilité précédents reposait sur une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % .

2. Une croissance des dépenses publiques en volume de seulement 0,6 % par an dans le scénario « bas »

Ensuite, il prévoit, toujours dans le scénario « bas » ^{4 ( * )} , une croissance des dépenses publiques en volume de 0,6 %, ce qui est nettement moindre que l'hypothèse des programmes précédents (1,2 % pour le programme 2006-2008) et que la croissance observée (de l'ordre de 2 % depuis 1990), comme l'indique le graphique ci-après.

La croissance des dépenses des administrations publiques : prévision et exécution
(en volume)

(en %)

Sources : Insee, programmes de stabilité

On remarque en particulier qu'en 2005 , la croissance des dépenses publiques a été de 2,4 % en volume. La diminution de ce taux observée en 2004 ne traduisait donc pas une inflexion de tendance.

C. LA RÈGLE DU « ZÉRO VALEUR » CORRESPOND EN RÉALITÉ À UNE APPLICATION EFFECTIVE DE LA RÈGLE DU « ZÉRO VOLUME »

L'ambition du programme de stabilité 2007-2009 doit cependant être relativisée, en particulier si l'on considère que la règle du « zéro valeur », qui doit être appliquée aux dépenses de l'Etat à compter de 2007, s'entend au sens de la comptabilité budgétaire , tout comme l'actuelle règle du « zéro volume ».

Le recours à la comptabilité budgétaire a pour effet de minorer artificiellement la croissance des dépenses « effectives » de l'Etat. En effet, ces dépenses comprennent les remboursements et dégrèvements d'impôts , qui sont des dépenses au sens de la comptabilité nationale, mais pas de la comptabilité budgétaire ^{5 ( * )} , et qui augmentent plus rapidement que les dépenses de l'Etat au sens de la comptabilité budgétaire.

Ainsi, selon le programme de stabilité 2007-2009, la norme « zéro valeur » correspond au sens de la comptabilité budgétaire à une diminution des dépenses de l'Etat de 1,25 % par an - ce qui peut sembler ambitieux -, mais, au sens de la comptabilité nationale, à une simple stabilité de ces dépenses.

Autrement dit, le passage à la norme « zéro valeur » aura pour effet de rendre effective l'actuelle règle du « zéro volume », si l'on suppose, bien entendu, que l'Etat ne videra pas de son sens la règle du « zéro valeur » par un recours accru aux remboursements et dégrèvements.

II. POUR LA PREMIÈRE FOIS, UN PROGRAMME DE STABILITÉ DIFFÉRENT DE LA PROGRAMMATION ANNEXÉE AU PROJET DE LOI DE FINANCES

A. LA CAUSE DE CES DIVERGENCES : LE « RAPPORT PÉBEREAU » ET LA CONFÉRENCE NATIONALE DES FINANCES PUBLIQUES

Le programme de stabilité 2007-2009 est le premier à différer de la programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances.

1. Le « rapport Pébereau » et la conférence nationale des finances publiques

Ces divergences viennent du fait qu'entre-temps, s'est tenue la première conférence nationale des finances publiques du 11 janvier 2006, qui mettait partiellement en oeuvre les préconisations du rapport ^{6 ( * )} sur la dette publique remis au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie par la commission présidée par M. Michel Pébereau.

Ainsi, la France a remis son programme de stabilité 2007-2009 à la Commission européenne le 13 janvier 2006 (alors que le « code de conduite » fixait la date limite du 1 ^er décembre 2005).

D'un point de vue juridique, le fait que le programme de stabilité diffère de la programmation annexée au projet de loi de finances n'est contraire ni à la LOLF, ni au pacte de stabilité. Cependant, il aurait peut-être été opportun d'attirer l'attention des commissions des finances des deux assemblées sur cette modification, substantielle .

Les programmations quadriennales associées aux projets de lois de finances initiales et les programmes de stabilité

1. Les programmations pluriannuelles annexées aux projets de loi de finances

L'article 50 de la LOLF, introduit à l'initiative du Sénat, prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».

Ainsi, pour la première fois, un exercice de programmation pluriannuelle a été annexé au projet de loi de finances pour 2003. En pratique, ce document retient les mêmes hypothèses que le futur programme de stabilité. Le programme de stabilité est cependant plus détaillé, et accompagné d'une présentation « littéraire » plus conforme au « style communautaire ».

2. Les programmes de stabilité

Les Etats doivent présenter leurs programmes de stabilité à la Commission européenne au mois de décembre de chaque année.

Les programmes de stabilité ont pour base juridique l'article 103 du traité instituant la Communauté européenne et le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

Jusqu'à présent, les programmes de stabilité constituaient une version détaillée des programmations pluriannuelles annexées aux lois de finances.

2. La principale différence par rapport à la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2006 : un objectif d'équilibre des finances publiques en 2010

Comme le rapport Pébereau ^{7 ( * )} , le programme de stabilité 2007-2009 a pour objectif, dans son scénario de croissance à 2,25 % du PIB, de revenir à l'équilibre global des administrations publiques en 2010.

Il s'agit de la principale différence par rapport à la programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances pour 2006. La programmation pluriannuelle des finances publiques n'indiquait pas d'objectif de solde public pour l'année 2010, mais pour l'année 2009 cet objectif, dans le scénario de croissance du PIB de 2,25 % ^{8 ( * )} , était de - 1,4 % du PIB. A titre de comparaison, le programme de stabilité 2007-2009 prévoit un solde public de - 1 % du PIB en 2009.

Cet objectif d'équilibre des finances publiques à moyen terme est plus ambitieux que ce qu'impose le pacte de stabilité et de croissance, depuis sa récente réforme. En effet, si le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 confirme que le pacte de stabilité et de croissance fait obligation aux Etats membres de tendre à moyen terme vers un solde public « proche de l'équilibre ou excédentaire », il considère que « les objectifs à moyen terme devraient être différenciés et peuvent s'écarter de la position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire pour un Etat membre en fonction du ratio d'endettement et du potentiel de croissance du moment, tout en préservant une marge suffisante en dessous de la valeur de référence de -3 % du PIB ».

Ainsi, dans son avis sur le programme de stabilité 2007-2009 de la France, la Commission européenne estime que l'objectif à moyen terme de la France pourrait être de seulement - 1,5 % du PIB.

Un point commun entre le rapport Pébereau et le programme de stabilité 2007-2009 : une réduction du déficit par la seule réduction des dépenses

Comme le rapport Pébereau, le programme de stabilité 2007-2009 prévoit de réduire le déficit public par la seule réduction des dépenses en part du PIB.

Il se distingue en cela du plan de consolidation de l'Allemagne , qui repose, de manière à peu près égale, sur la réduction des dépenses et sur l'augmentation des recettes, ce qui peut être considéré comme moins « vertueux ».

Le programme de stabilité 2007-2009 ne se distingue pas en cela de la programmation des finances publiques annexée au projet de loi de finances pour 2006, ni des programmes de stabilité qui l'ont précédé. Traditionnellement, les programmes de stabilité de la France prévoient de réduire le déficit public par la seule maîtrise de la dépense.

B. UN EFFORT SUPPLÉMENTAIRE QUI REPOSERAIT ESSENTIELLEMENT SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L'amélioration supplémentaire du solde public prévue par le programme de stabilité 2007-2009 par rapport à la programmation pluriannuelle annexée au projet de loi de finances pour 2006 reposerait presque exclusivement sur les collectivités territoriales.

1. Un objectif d'excédent des collectivités territoriales de 0,4 point de PIB en 2009

Selon le programme de stabilité 2007-2009, le solde des collectivités territoriales passerait de - 0,1 % du PIB en 2005 à + 0,4 % du PIB en 2009, alors que la programmation pluriannuelle supposait que ce solde restait stable, comme l'indique le tableau ci-après.

Le solde des différentes catégories d'administrations publiques

(en % du PIB)

	2005	2009
		Programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009 (annexée au PLF 2006)	Programme de stabilité 2007-2009	Amélioration de la prévision de solde public entre la programmation pluriannuelle et le programme de stabilité
Administrations publiques	-3	-1,4	-1	0,4
Etat + ODAC	-2,7	-1,6	-1,5	0,1
Collectivités territoriales	-0,1	-0,1	0,4	0,5
Sécurité sociale	-0,2	-0,1	0,1	0,2

Sources : programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances pour 2006, programme de stabilité 2007-2009

2. Un objectif que rien ne semble justifier

La prévision d'évolution du solde des collectivités territoriales du programme de stabilité repose sur l'hypothèse que la croissance annuelle de leurs dépenses passerait, en volume, de 3 % en moyenne ces dernières années, à 0,5 % en moyenne en 2007-2009, et même à 0 % en 2009.

Cette révision à la baisse des perspectives de dépenses des collectivités territoriales semble peu réaliste.

Le programme de stabilité justifie cette anticipation d'un brusque infléchissement par les arguments suivants. « (...) la progression de l'investissement resterait relativement dynamique jusqu'à 2007, avant de s'infléchir en 2008 et 2009. Un effort particulier serait réalisé sur les frais de fonctionnement. En modérant l'évolution des effectifs, notamment le recours aux emplois aidés, les consommations intermédiaires et la masse salariale des administrations publiques locales seraient assez peu dynamiques. Au final, leurs dépenses progresseraient sur la période en moyenne de 0,5 % par an en volume (...) : +1% en 2007, +0,5% en 2008 et +0,0% en 2009 ».

On peut s'interroger sur le réalisme de ces hypothèses, un taux de croissance aussi faible n'ayant été atteint qu'en 1993 et en 1997, comme l'indique le graphique ci-après.

Croissance des dépenses des collectivités territoriales (en volume)

(en %)

Sources : Insee, programmes de stabilité

Par ailleurs, on voit mal pourquoi les collectivités territoriales, à supposer qu'elles réduisent ainsi leurs dépenses, s'emploieraient à dégager un excédent de 0,4 point de PIB en 2009. Il semble plus réaliste de considérer qu'elles feraient bénéficier le contribuable local de cette maîtrise de la dépense.

III. UN PROGRAMME DE STABILITÉ 2007-2009 OPTIMISTE ?

Au total, le programme de stabilité 2007-2009 peut sembler optimiste.

A. DE FORTES INFLEXIONS DES DÉPENSES DE TOUTES LES CATÉGORIES D'ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Le programme de stabilité repose sur l'hypothèse de fortes inflexions des dépenses de toutes les catégories d'administrations publiques, comme l'indique le tableau ci-après.

(en %)

	Moyenne 1994-2004	2004	Programme de stabilité 2007-2009
Administrations publiques	2,1	1,9	0,6
Etat	1,6	4,1	0
ODAC	2,5	-4,1	0,3
Collectivités territoriales	3,6	6,8	0,5
Sécurité sociale	2,4	2,8	0,9

Sources : Insee, programmes de stabilité

B. SELON UN SCÉNARIO PLUS RÉALISTE, CALCULÉ PAR LE SECRÉTARIAT DE LA COMMISSION, LE DÉFICIT N'ATTEINDRAIT 1 % DU PIB QU'EN 2013

Si l'on suppose que l'Etat parvient à respecter la règle « zéro valeur » et que les dépenses des autres collectivités continuent d'augmenter de près de 3 % par an en volume - ce qui semble difficilement évitable, en particulier parce que les dépenses de santé de la France augmentent déjà moins vite que celles de la plupart des autres pays de l'OCDE -, il en découle une croissance des dépenses des administrations publiques de 1,7 % par an en volume, à comparer aux 2,1 % observés en moyenne au cours des dix dernières années, et au 0,6 % prévu par le programme de stabilité.

Selon ce scénario, qui semble actuellement le plus vraisemblable , le solde public serait encore de - 2,1 % du PIB en 2009 , contre - 1 % selon le programme de stabilité 2007-2009, l'objectif de - 1 % n'étant atteint qu'en 2013 , comme l'indique le graphique ci-après.

L'évolution du solde public, selon différents scénarios d'évolution des dépenses (1)

(en % du PIB)

(1) Croissance du PIB de 2,25 %, élasticité des recettes publiques au PIB égale à l'unité.

Les hypothèses d'évolution des dépenses sont indiquées en volume .

Par convention, on retient, pour l'année 2006, la prévision de la loi de finances initiale pour 2006.

Sources : programme de stabilité 2007-2009, calculs de votre commission des finances

Cela montre la nécessité de réaliser des réformes structurelles d'envergure, si l'on veut réduire le déficit public par la maîtrise de la dépense.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 12 avril 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le programme de stabilité 2007-2009.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que, dans son scénario prévoyant une croissance du PIB de 2,25 %, le plus réaliste, le programme de stabilité 2007-2009 retenait un objectif de solde public de - 1 point de PIB en 2009 et de 0 point de PIB en 2010. Il a rappelé que la programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances pour 2006 prévoyait un solde public de - 1,4 point de PIB en 2009. Il a expliqué que cet écart s'expliquait par la volonté de prendre en compte les préconisations du récent « rapport Pébereau » (rapport de la commission présidée par M. Michel Pébereau intitulé « Rompre avec les facilités de la dette publique »), remis au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en décembre 2005). Au total, il a jugé peu réaliste le programme de stabilité 2007-2009, considérant qu'il ne faisait que décaler, une fois de plus, la trajectoire d'ajustement. Il a estimé que si la règle dite du « zéro valeur » était effectivement appliquée aux dépenses de l'Etat à partir de 2007, et si les dépenses des autres administrations publiques continuaient d'augmenter d'environ 3 % par an en volume, l'objectif de solde public de - 1 point de PIB ne serait atteint qu'en 2013.

M. Jean Arthuis, président, a également jugé que le scénario retenu par le programme de stabilité 2007-2009 n'était guère crédible. Il a déploré que le supplément de réduction du déficit par rapport à la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2006 provienne d'une hypothèse de solde des collectivités territoriales en 2009 de + 0,4 point de PIB, et non plus de 0 point de PIB. Il a considéré que cette hypothèse n'était pas réaliste. Il a souligné, par ailleurs, qu'elle ne correspondait pas aux préconisations du rapport Pébereau.

MM. Philippe Marini, rapporteur général, et Jean-Jacques Jégou, ont considéré que le programme de stabilité 2007-2009, tout comme les programmes de stabilité précédents, relevaient d'une certaine forme de « volontarisme politique ».

La commission a ensuite donné acte au rapporteur général de sa communication et a décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information .

* ¹ L'autre scénario, dit « scénario haut », suppose une croissance du PIB de 3 %, et est donc peu réaliste.

* ² Commission présidée par M. Michel Pébereau, « Rompre avec les facilités de la dette publique », rapport du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, décembre 2005.

* ³ La croissance du PIB est de 3 % dans le scénario « haut ».

* ⁴ La croissance des dépenses publiques est de 0,5 % en volume dans le scénario « haut ».

* ⁵ Bien qu'il s'agisse de crédits de l'Etat, regroupés dans la mission « Remboursements et dégrèvements ».

* ⁶ Commission présidée par M. Michel Pébereau, « Rompre avec les facilités de la dette publique », rapport du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, décembre 2005.

* ⁷ Selon le rapport Pébereau, l'Etat et les administrations de sécurité sociale doivent « revenir à l'équilibre en cinq ans au maximum », c'est-à-dire en 2010. Si l'on suppose que les collectivités territoriales sont également à l'équilibre, cela correspond à un équilibre global des administrations publiques en 2010.

* ⁸ L'autre scénario, dit « scénario haut », suppose une croissance du PIB de 3 %, et est donc peu réaliste.