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Bilan et perspectives de la législation funéraire - Sérénité des vivants et respect des défunts

 

4. Simplifier la police des funérailles

En vertu de l'article L. 2213-8 du code général des collectivités territoriales, le maire assure la police des funérailles et des cimetières.

Y sont ainsi soumis : le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l'ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu'il soit permis d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort (article L. 2213-9 du code général des collectivités territoriales).

Du fait de cette compétence, le maire doit délivrer des autorisations pour que certaines des opérations funéraires puissent être effectuées. La réglementation actuelle est toutefois trop complexe et pèse lourdement sur l'organisation et le coût des obsèques.

Il convient d'alléger les démarches administratives post-mortem et de réduire le nombre des vacations de police prévues pour contrôler les opérations funéraires.

a) Un allègement nécessaire des démarches administratives consécutives au décès

L'organisation des obsèques nécessite actuellement l'obtention d'un grand nombre d'autorisations administratives, qui, nonobstant le certificat de décès et l'acte de décès, portent sur des opérations aussi différentes que le transport d'un corps avant mise en bière, les soins de conservation, l'inhumation ou la dispersion des cendres dans l'enceinte d'un cimetière.

PROCEDURES D'AUTORISATION

Opérations

Intervenants

Contraintes, délais

Paris

Hors Paris

Certificat de décès

Tout médecin, ou médecin désigné par l'officier de l'état civil

Dans les meilleurs délais

Acte de décès

officier de l'état civil de la mairie d'arrondissement (lieu de décès)

Officier de l'état civil
de la mairie
du lieu de décès

24 h au maximum après le décès

Fermeture de cercueil

Maire d'arrondissement
du lieu de décès

ou maire de Paris

Maire
du lieu de décès

Sur présentation préalable du certificat médical de décès

Soins de conservation

Préfet de police

Maire
du lieu de dépôt

Exclusivement par des thanatopracteurs.
Contre indiqués en cas de maladie contagieuse
(arrêté du 20 juillet 1998/arrêté du 17 novembre 1986 du ministère de la santé)

Moulage

Préfet de police

Maire du lieu de décès

Après un délai de 24 h sauf dérogation

Transport avant mise en bière

Vers le domicile du défunt ou d'un proche

Préfet de police

Maire
du lieu de dépôt

Dans les 24 h après le décès ou 48 h en cas de conservation.

Vers une chambre funéraire

Préfet de police

Maire
du lieu de dépôt

Dans les 24h après le décès ou 48h en cas de soins de conservation.
Après 10 h, en cas de décès en établissement et d'impossibilité de trouver la famille du défunt.

Vers un établissement

- pour don du corps

- pour prélèvement
(recherche de cause de ces
morts)

Préfet de police

Maire
du lieu de dépôt

- don du corps : volonté du défunt + avis d'un médecin.
- pour prélèvements : en cas de maladie suspecte : préfet + avis de deux médecins.

D'un établissement vers la chambre mortuaire d'un autre établissement

Chef de service de l'établissement d'origine

Chef de service de l'établissement d'origine

-

Transport après mise en bière, seulement si le transport a lieu en dehors de la commune du lieu de décès

Entre communes ou départements

Préfet de police

Maire de la commune de mise en bière

-

Hors de métropole

Préfet de police

Préfet de département

Cercueil hermétique obligatoire

De l'étranger vers la métropole

Autorités consulaires

Cercueil hermétique obligatoire

Dépôt temporaire

Préfet de police

Maire de la commune du lieu de dépôt au vu de l'autorisation de fermeture de cercueil

Cercueil hermétique si délai supérieur à 6 jours après le décès.

Inhumation

Inhumation en métropole

Maire de Paris

Maire du lieu d'inhumation

Pas avant un délai de 24 h après le décès et dans le délai de 6 jours.

Inhumation sur terrain privé

-

Préfet de département

Inhumation à l'étranger

Préfet de police

Préfet de département

Obligation d'un cercueil hermétique

Crémation
Scellement ou dépôt de l'urne
Dispersion des cendres

Maire de Paris

Maire du lieu de décès ou de mise en bière

Contre indication des cercueils hermétiques.
Retrait des pacemakers

Exhumation

Préfet de police

Maire du lieu d'exhumation

Interdite avant le délai d'un an après l'inhumation, en cas de maladie contagieuse

Source : Rapport « Décès massifs : situation actuelle, circonstances particulières, propositions, plan d'intervention spécifique » du professeur D. Lecomte et du docteur D. de Penanster, mars 2004, pp. 26-27.

D'après les chiffres fournis par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, les obsèques d'une personne décédée nécessitent en moyenne cinq autorisations administratives.

En pratique, l'obtention de ces autorisations peut s'avérer difficile pour les familles et les opérateurs funéraires. En effet, ces démarches administratives doivent être effectuées suivant les horaires d'ouverture des mairies qui, si elles organisent souvent des permanences, ne permettent pourtant pas toujours de respecter les délais légaux, ce qui peut ralentir l'organisation des obsèques.

En outre, ces autorisations n'ont actuellement que peu d'utilité, dans la mesure où elles ne sont en réalité quasiment jamais refusées.

Vos rapporteurs considèrent qu'il est indispensable que les démarches administratives consécutives au décès soient en conséquence allégées, afin de soulager les familles, en facilitant l'organisation des obsèques déjà très éprouvantes pour elles.

Un projet de décret portant modification de dispositions réglementaires relatives aux opérations funéraires, préparé par le Gouvernement et soumis pour avis au Conseil national des opérations funéraires le 24 mars 2005, propose de remplacer les autorisations administratives actuelles par un système de simples déclarations préalables pour les opérations suivantes : soins de conservation, moulage de corps et transport de corps avant ou après mise en bière. Ces déclarations pourraient être faites par tous moyens, y compris par fax ou par mèl.

Vos rapporteurs sont favorables à cette réforme et espèrent qu'elle pourra être adoptée dans les plus brefs délais32(*).

Recommandation n° 12 : Transformer les autorisations des maires actuellement nécessaires pour effectuer certaines opérations funéraires en déclarations préalables.

Par ailleurs, ils jugent souhaitable qu'une attention particulière soit accordée à la médecine légale dans le cadre de la formation dispensée aux médecins afin que ceux-ci soient mieux préparés à l'établissement d'un certificat de décès.

b) La réduction du nombre de vacations de police, coûteuses mais rarement effectuées

Une fois les décisions prises par le maire ou toute autre autorité chargée de la police des funérailles, certains fonctionnaires sont chargés de surveiller leur bonne application.

Ainsi, en vertu de l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales, les opérations d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps s'opèrent :

- pour les communes dotées d'un régime de police d'Etat, sous la responsabilité du chef de circonscription33(*), en présence du fonctionnaire de police délégué par ses soins ;

- dans les autres communes, sous la responsabilité du maire, en présence du garde champêtre ou d'un agent de police municipale délégué par le maire. En absence de l'un ou l'autre de ces agents, un agent municipal ou un conseiller municipal peut être assermenté par le procureur de la République pour l'exécution de ces missions, le maire devant également prendre un arrêté de délégation.

En vertu des articles L. 2213-14 et R. 2213-53 du code général des collectivités territoriales, les opérations funéraires soumises à cette surveillance sont :

- la pose du bracelet et l'apposition du sceau pour le transport d'un corps sans mise en bière hors de la commune de décès ;

- les vérifications à l'arrivée d'un corps transporté sans mise en bière ;

- les soins de conservation ;

- le moulage d'un corps ;

- la mise en bière d'un corps destiné à être transporté hors de la commune ;

- le départ d'un corps destiné à être transporté hors de la commune, lorsque le départ n'a pas lieu immédiatement après la mise en bière ;

- la mise en bière d'un corps destiné à être déposé en caveau provisoire dans le cimetière où s'est produit le décès ;

- l'inhumation en caveau provisoire ;

- l'exhumation, y compris lorsqu'elle est suivie d'une réinhumation ;

- la crémation.

L'article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'exécution de ces opérations de surveillance donne droit à des vacations fixées par le maire après avis du conseil municipal, sauf lorsqu'il s'agit d'opérations constituant des actes d'instruction criminelle faites aux frais du ministère de la défense pour le transport des corps de militaires et de marins décédés sous les drapeaux ou pour lesquelles un certificat attestant l'insuffisance de ressources a été délivré par le maire.

En revanche, les maires et leurs adjoints ne reçoivent pas de vacations, ces opérations entrant dans le champ de compétences déterminées par leur mandat municipal pour lequel ils reçoivent des indemnités.

Le maire doit dresser un état des vacations versées à la recette municipale par les familles à la fin de chaque mois, en mentionnant le nom des fonctionnaires ayant participé aux opérations (article R. 2213-57 du code général des collectivités territoriales).

Dans l'hypothèse où les opérations de surveillance ont été assurées par un fonctionnaire de la police nationale, le produit des vacations est transmis au trésorier-payeur général, lequel adresse un état récapitulatif des encaissements au préfet qui doit à son tour établir un titre global de régularisation. Auparavant assimilé à un fonds de concours pour dépenses d'intérêt public et rattaché au budget du ministère de l'intérieur, ce produit est inscrit au budget de l'Etat depuis la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000. En outre, il convient de signaler que depuis 1995, les commissaires de police ne perçoivent plus personnellement le produit de ces vacations (article 25 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité).

Si l'opération a été effectuée par un garde champêtre ou un agent de police municipale, le receveur municipal paie directement le montant des vacations aux intéressés, en vertu du dernier alinéa de l'article R. 2213-57 du code général des collectivités territoriales.

Un décret en Conseil d'Etat détermine le montant minimum de ces vacations ainsi que leur mode de perception, conformément aux prescriptions de l'article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales.

Ainsi, le décret n° 96-400 du 13 mai 1996, codifié à l'article R. 2213-54 du code général des collectivités territoriales, fixe le minimum de la vacation à :

- 0,07 euros, pour la vacation d'un fonctionnaire de la police nationale dans une commune de moins de 100.000 habitants ;

- 0,09 euros, pour la vacation d'un fonctionnaire de la police nationale dans une commune de plus de 100.000 habitants ;

- 0,12 euros, pour la vacation effectuée à Paris ou dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

- 0,05 euros, pour la vacation d'un garde champêtre ou d'un agent de la police municipale.

En réalité, les montants des vacations sont nettement plus élevés. Selon les chiffres fournis par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, le taux moyen d'une vacation est estimé à environ 15 euros. Il peut varier territorialement de 10 à 20 euros en moyenne, provoquant ainsi d'importantes disparités, et peut même atteindre 40 euros dans certaines communes.

Le montant total des vacations représenterait 10 millions d'euros environ chaque année.

Pour les personnes entendues par vos rapporteurs, il apparaît que la mise en oeuvre effective du système actuel de vacations funéraires entraîne de nombreuses difficultés.

En effet, les obsèques d'un défunt nécessitent actuellement l'acquittement de trois vacations en moyenne pour les familles. Pourtant, il semble que, dans de nombreux cas, les agents habilités ne soient pas présents.

Si vos rapporteurs comprennent sans difficulté que les fonctionnaires de la police nationale ont certainement d'autres activités plus essentielles, notamment pour le maintien de l'ordre public, ils estiment toutefois choquant que des vacations soient perçues alors qu'elles n'ont pas réellement été assurées.

Tant les opérateurs funéraires que les associations de consommateurs, l'Association des maires de France et certains représentants de ministères, tels que le ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales, ont ainsi affirmé la nécessité d'alléger les contrôles de police en la matière et de simplifier le régime actuel, en particulier pour améliorer les délais d'exécution des opérations funéraires.

Lors de son audition, le professeur Dominique Lecomte, directrice de l'Institut médico-légal de Paris, a exposé que, comme le précisait déjà son rapport sur les décès massifs consécutifs à la canicule de 2003, le nombre important des autorisations et vacations de police nécessaires pour effectuer certaines opérations funéraires rendait déjà difficile, en tant normal, la gestion des décès, et que cela s'amplifiait naturellement, au point de devenir non-maîtrisable, en cas de crise.

Tout en considérant qu'il convient de maintenir un contrôle de la puissance publique sur les opérations funéraires, comme l'a souligné Mme Pascale Trompette, chercheur au CNRS, lors de son audition, vos rapporteurs estiment que la présence d'agents habilités ne se justifie pas avec la même nécessité pour l'ensemble des opérations funéraires, les personnes entendues ayant estimé dans leur grande majorité qu'il convenait de n'en maintenir qu'une seule au cours du déroulement des obsèques.

Dès lors qu'il n'existerait plus qu'une seule vacation, celle-ci devrait être effectivement assurée par un fonctionnaire habilité. En outre, son financement devrait être totalement transparent. Enfin, le coût des obsèques devrait être réduit à due concurrence.

Recommandation n° 13 : Réduire le nombre de vacations funéraires nécessaires en matière d'obsèques.

Des travaux ont d'ores et déjà été menés dans le cadre du Conseil national des opérations funéraires pour aboutir à une diminution du nombre de vacations funéraires. Dans une réponse à une question écrite de M. André Gérin, député, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a récemment indiqué qu'une concertation interministérielle avait été lancée « en vue de dégager des propositions et de modifier le régime applicable aux vacations funéraires »34(*).

Ralliant la position notamment exprimée par les représentants de l'Associations des maires de France et M. Guillaume d'Abbadie, co-auteur du code pratique des opérations funéraires, vos rapporteurs considèrent qu'il conviendrait de maintenir de préférence la vacation funéraire prévue lors de la fermeture du cercueil.

Dans tous les cas, l'ensemble de la profession souhaite la suppression de la vacation prévue lors du transport avant mise en bière, dans la mesure où il est actuellement souvent complexe d'obtenir l'autorisation nécessaire pour cette opération qui n'est, par nature, pas programmable, ce qui peut dès lors entraîner d'importants retards, lorsqu'il s'agit en particulier d'attendre l'agent habilité pour en assurer la surveillance. Cette difficulté devrait toutefois être prochainement levée en cas de remplacement de l'exigence d'autorisation du maire pour l'exercice de certaines opérations en un régime de simples déclarations préalables.

En dehors des prestations liées aux obsèques, la surveillance des opérations funéraires par un agent habilité devrait également être maintenue pour toute exhumation, réinhumation ou translation de corps.

En outre, tout en proposant une nette diminution du nombre de vacations, vos rapporteurs estiment que celles-ci devraient également pouvoir être assurées par les gendarmes. Cela permettrait de garantir une surveillance plus effective des opérations funéraires se déroulant dans la zone gendarmerie, en plus des gardes champêtres et des policiers municipaux.

Recommandation n° 14 : Permettre aux gendarmes d'assurer les vacations en zone gendarmerie.

Enfin, vos rapporteurs considèrent qu'il conviendrait de limiter les importantes disparités actuellement existantes entre les taux de vacation fixées par les communes. Il n'est pas tolérable que les montants pratiqués varient dans une proportion de un à trois suivant les communes.

Recommandation n° 15 : Harmoniser les taux de vacation qui sont actuellement fixés librement par les communes et connaissent d'importantes disparités.

* 32 Si le Conseil national des opérations funéraires a émis un avis défavorable sur ce projet de décret le 24 mars 2005, il ne s'agissait pas pour la majorité de ses membres de contester cette proposition de simplification administrative, mais de formuler le souhait que la réforme de la police des funérailles soit effectuée dans son intégralité, c'est-à-dire en incluant la réforme du régime des vacations funéraires.

* 33 Le terme de chef d'une circonscription de police ne renvoie pas uniquement aux commissaires de police. En effet, cette fonction peut également être assurée par un fonctionnaire de police du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale (lieutenant de police, capitaine de police, commandant de police).

* 34 Journal officiel de l'Assemblée nationale du 21 mars 2006. Réponse à la question écrite n° 66632 posée le 7 juin 2005 par M. André Gérin.