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Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié (Tome 2 : Annexes)

 

UNION EUROPÉENNE

par Mme Sophie PEREZ
maître de conférences à l'Université Sophia Antipolis (Nice)

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Quelles que soient leurs appellations, il existe aujourd'hui dans le système institutionnel de l'Union un foisonnement d'organes qui répondent à des besoins diffèrents, mais qui demeurent liés aux modalités d'action de l'Union et qui ont pour caractéristique le fait qu'ils sont créés par des actes de droit communautaire dérivé637(*). Pourtant, les traités originaires, contrairement à certaines organisations internationales n'avaient pas prévu la multiplication d'éventuels organes subsidiaires638(*). Mais la diversification des compétences de l'Union et la complexification du processus décisionnel vont obliger les Institutions à se doter d'un pouvoir d'expertise. Elles l'ont fait tout d'abord en créant des organes dits techniques, dont certains relèvent de la comitologie639(*) (donc d'une procédure bien précise) et d'autres purement techniques, c'est-à-dire qu'ils sont créés le plus souvent afin de fournir un avis, dans un objectif précis et dépendent de l'institution qui a été à l'origine de leur création, quant à leur composition, leur durée et leurs attributions. Il faut donc écarter de l'étude ces entités car elles ne disposent d'aucune indépendance, ni sur le plan organique, ni sur le plan fonctionnel.

Mais elles l'ont fait aussi, par la suite, à travers la pratique qui consiste à mettre en place des agences communautaires, c'est-à-dire des organismes de droit public européen, distinct des institutions communautaires (Conseil, Parlement, Commission, etc.) et possédant une personnalité juridique propre. Juridiquement, leur création est réalisée par un acte communautaire de droit dérivé en vue de remplir une tâche de nature technique, scientifique ou de gestion bien spécifique et précisée dans l'acte. Ce type de création et leur développement ont été inspirés, comme dans la plupart des États membres par la recherche d'une capacité d'expertise accrue (par exemple, création dès 1975 du centre européen de la Formation professionnelle), d'une meilleure adaptation à des situations de crise pour certaine institutions (création de l'Autorité européenne de sécurité alimentaire en 2002), ou encore pour améliorer l'innovation et la performance de l'Union ( création de l'Agence européenne des médicaments en 1993640(*)).

De ce point de vue, ces entités ne peuvent pas toutes s'apparenter à des autorités indépendantes même si, extérieurement, malgré l'ambiguïté du concept, elles ressemblent à des autorités de régulation et en tout cas participent à ce que la Commission appelle la corégulation. Pourtant, la plupart d'entre elles, même lorsqu'elles ont le titre d'autorité (L'Autorité pour la Sécurité Alimentaire par exemple), elles ne sont pas dotées d'un pouvoir de décision autonome. Elles ne sont que des donneuses d'avis et ne peuvent que jouer un rôle d'influence auprès des institutions et des États membres, qui souvent les ont inspirées.

Même si ses agences n'ont pas un statut unifié, ni en termes d'Autorité, ni en termes d'indépendance, elles ont la particularité de s'inscrire dans la volonté de définir une nouvelle gouvernance européenne de l'administration de l'Union, symbolisée par la Commission. Améliorer la gouvernance au sein de l'Union est en effet une priorité pour cette Institution depuis une dizaine d'années (elle a entrepris une réforme complète de son administration dans cette perspective)641(*) et la multiplication des agences et offices de l'Union depuis cette période n'est pas le fruit du hasard642(*). Ces créations correspondent aussi à une ouverte du système institutionnel de l'Union à la société civile, qui avait d'ailleurs été confirmée dans le projet de Constitution pour l'Europe643(*). Mais au regard du système institutionnel de l'Union, cette volonté de transparence a conduit à une perturbation de l'organisation originelle, porteuse d'un équilibre reposant sur différentes légitimités. Souvent leur création correspond par conséquent un aveu d'impuissance, tout comme l'a été la création de ce type de structures dans les États membres644(*). En effet, si les règles n'ont pas l'adhésion des citoyens ou sont mal appliquées, le système institutionnel dans son ensemble se trouve mis en question. Outre une nouvelle approche de l'élaboration des politiques faisant appel à une participation plus large, l'Union a donc investi dans les avis d'experts sur lesquels elle entend désormais fonder son action645(*). Les agences sont donc, dans ce contexte, sensées améliorer la qualité de la législation, en assurant notamment une meilleure application et un meilleur contrôle de celle-ci. Les créations seront donc particulièrement axées sur la prévention des risques en matière de santé humaine et animale ( par exemple l'Agence européenne pour l'environnement646(*), l'Agence européenne des médicaments647(*) , l'Office communautaire des variétés végétales648(*) ou encore l'Autorité européenne pour la sécurité alimentaire649(*)) ou sur l'amélioration de la législation sociale (La Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail par exemple a été instituée pour fournir des avis autorisés et des conseils aux responsables de la politique sociale)650(*). Dans ces domaines, les Institutions (particulièrement la Commission qui est à l'origine des actes communautaires) s'en remettent au savoir des spécialistes pour anticiper et cerner la nature des difficultés et des incertitudes auxquelles l'Union est confrontée, et pour prendre des décisions afin de faire en sorte que les risques puissent être exposés clairement et simplement au public.

On peut également constater que ces agences ne se limitent plus désormais à la sphère communautaire (premier Pilier) mais sont aussi présentes dans les deuxième et troisième pilier. Dans ce contexte, plus intergouvernemental, elles peuvent être considérées comme des modalités spécifiques d'action (Europol et Eurojust dans le troisième Pilier chargés d'organiser la coopération policière et judiciaire au niveau de l'Union par exemple, ou le Centre satellitaire de l'Union qui a pour mission de soutenir le processus de prise de décision de l'Union dans le cadre de la PESC), d'avantage que comme des instances de régulation. On trouve cependant des objectifs d'expertises dans ces organismes (par exemple, L'Institut d'études de sécurité (IES) de l'Union européenne qui effectue des analyses prospectives pour le compte du Conseil de l'Union européenne et des hauts représentants pour la PESC). Composée de représentants des États membres, ces instances ont des statuts d'indépendance (Europol et Eurojust par exemple) mais ne disposent pas de véritables capacités opérationnelles et dépendent des États membres (et du Conseil de l'Union) quant aux évolutions de leurs compétences et de leurs statuts.

Ainsi, dans la mesure ou l'on s'en tient à une conception restrictive de l'autorité administrative indépendante à la française, c'est à dire sous entendant l'existence d'un « véritable statut d'autorité, traduit par l'existence d'un pouvoir de décision, et une indépendance garantie par des règles précises de composition »651(*), très peu d'agences de l'Union répondent à cette définition (seuls l'Office d'harmonisation du marché intérieur (OHMI) et dans une certaine mesure, l'Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA) ont un pouvoir de décision).

Mais si l'on retient une définition plus extensive qui admet que « l'autorité morale ou l'exercice d'une influence déterminante puissent définir ce type d'institution »652(*), certaines agences peuvent prétendre en effet à ce statut, bien que leur influence soit à ce jour encore peu visible.

Opérer une classification des agences de l'Union s'avère donc difficile car si ce mouvement est tout à fait spectaculaire depuis quelque temps, il ne s'impose toujours pas comme une véritable caractéristique institutionnelle même s'il est clairement inscrit dans la logique du gouvernement en réseau. L'influence des États membres dans ce phénomène est en effet essentielle. Certaines agences ont en effet été créées afin de devenir coordinatrices d'agences nationales. Ce fut le cas par exemple de l'Autorité européenne de sécurité alimentaire, dont le règlement portant création indique clairement que l'Autorité a été mise en place afin de favoriser le fonctionnement en réseaux européens des organismes nationaux653(*). Ainsi, la création d'agences au sein de l'Union aboutit pour les États membres à une consolidation du principe de l'article 10 TCE (coopération loyale), soit par incorporation des tâches, soit par la mise en gravitation des agences nationales autour d'elle. Dans ce cas, la création communautaire correspond bien, comme pour l'Autorité européenne de sécurité des aliments à une mise en réseau ou à une européanisation des régulateurs nationaux654(*).

I - Les modalités de création

Toutes les Agences de l'Union sont créées par des actes de droit communautaire dérivé, c'est-à-dire par voie de Règlement (voir annexe). Cependant, les Agences issues de la mise en oeuvre des deuxième et troisième piliers présentent des caractéristiques spécifiques. Les agences deuxième pilier relèvent d'Actions communes du Conseil, ainsi qu'Europol et Eurojust dont le statut embryonnaire est issu pour le premier d'une Action commune du Conseil, puis d'une Convention pour son statut, et d'une Décision du Conseil pour le second. Ces deux organismes figurent également dans les articles 29, 30 et 31 TUE consacrés à la coopération policière et judiciaire dans le domaine pénal au sein de l'Union.

II - La position de ces entités par rapport au pouvoir législatif, exécutif et judiciaire

Cette position dépend essentiellement de leur place dans le système institutionnel : si elles dépendent de la mise en oeuvre du marché intérieur au sens large du terme, c'est à dire du premier Pilier, elles seront non seulement créées, on l'a vu, par un acte de droit dérivé selon la procédure ordinaire (impliquant la codécision avec le Parlement Européen), mais leur Conseil d'administration reposera à la fois sur une représentation des institutions mais aussi sur la présence des États membres, surtout si l'objectif de l'agence est une mise en réseau des organisme nationaux. Par exemple, l'article 8 du règlement portant création de l'Agence européenne de l'environnement dispose que « 1. L'agence a un conseil d'administration composé d'un représentant de chaque État membre et de deux représentants de la Commission.

En outre, le Parlement européen désigne, en tant que membres du conseil d'administration, deux personnalités scientifiques particulièrement qualifiées dans le domaine de la protection de l'environnement, qui sont choisies sur la base de la contribution personnelle qu'ils sont susceptibles d'apporter aux travaux de l'agence ».

Si elles sont chargées, pour la plupart de fournir à la Communauté et aux États membres les informations objectives nécessaires à la formulation et à la mise en oeuvre des politiques communautaires, elles ont tout de même pour principal client institutionnel la Commission, à qui elles doivent fournir notamment les informations qui lui sont nécessaires pour mener à bien ses tâches d'identification, de préparation et d'évaluation des mesures à prendre pour la législation. Cependant, le principe de la séparation fonctionnelle entre évaluation (rôle de l'Agence) et gestion (rôle de la Commission) n'est pas remis en cause dans le statut de ces entités. Par exemple, l'Autorité européenne de sécurité des aliments, lorsqu'elle donne des avis à la Commission, n'a aucune garantie qu'ils seront suivis d'effets655(*). Le règlement fondateur de cet organisme prévoit en effet que l'Autorité est uniquement chargée de fournir des avis et des recommandations mais que la responsabilité des décisions et du contrôle concernant la gestion des risques relève de la compétence des Institutions politiquement responsables ainsi que le prévoit le traité, en l'espèce de la Commission656(*). On retrouve les mêmes dispositions dans le Règlement portant création de L'Agence européenne des médicaments (EMEA)657(*) qui dispose que la Commission, même si elle doit agir en étroite collaboration avec elle, et après consultation des États membres, a la tâche de coordonner l'exécution des différentes responsabilités de surveillance qu'exercent les États membres et, en particulier, la fourniture d'informations sur les médicaments, le contrôle du respect des bonnes pratiques de fabrication, des bonnes pratiques de laboratoire et des bonnes pratiques cliniques.

Ces agences ont aussi pour tâche de conseiller les États membres, à leur demande pour le développement, la création et l'extension de leurs propres systèmes. L'activité de conseil peut inclure l'examen critique par les experts à la demande expresse des États membres mais également la mise en réseau des informations nationales. C'est le cas par exemple pour l'Agence européenne de l'environnement ou de l'Autorité européenne de sécurité des aliments ou encore de l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies658(*).

Le règlement 178/2002 (qui a créé l'EFSA) prévoit en effet que cette instance agit en étroite coopération avec les instances compétentes des États membres qui accomplissent des missions analogues à celles de l'Autorité. Il a prévu pour cela l'établissement d'un réseau des organismes opérant dans les domaines relevant de sa mission et la mise en place d'un forum consultatif qui se compose des représentants des instances analogues à celle de l'Autorité elle-même. Il se réunit 4 fois par an et a pour mission de conseiller le directeur exécutif de l'EFSA, et de constituer un mécanisme d'échanges d'information sur les risques potentiels et la mise en commun des connaissances.

En ce qui concerne l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, il a également créé un réseau européen d'information sur les drogues et les toxicomanies. Ce dernier appelé « réseau européen d'information sur les drogues et les toxicomanies » (Reitox) est une infrastructure de collecte et d'échange d'informations et de documentation qui s'appuie sur un système informatique propre reliant les réseaux nationaux d'information sur les drogues, les centres spécialisés existants dans les États membres et les systèmes d'information des organisations et organismes internationaux ou européens coopérant avec l'observatoire.

Ainsi, pour certaines agences, les échanges d'expertises concernent aussi d'autres États, non membres de l'UE, identifiés ou non, ainsi que certaines organisations internationales. Par exemple L'Agence européenne des médicaments (EMEA) fonctionne également en réseau et coordonne les ressources scientifiques mises à disposition par les autorités nationales des États membres de l'Union européenne et des pays de l'EEE-AELE, afin d'assurer une évaluation et supervision des médicaments du plus haut niveau en Europe. Là encore, le système mis en place nécessite étroite coopération entre l'agence et les scientifiques qui opèrent dans les États membres. Enfin, l'EMEA travaille aussi en étroite collaboration avec des partenaires internationaux afin de renforcer la contribution de l'UE aux efforts d'harmonisation mondiale.

III - Les Agences et le contentieux communautaire

Dans la mesure où la plupart de ces agences n'ont pas de pouvoir décisionnel autonome et qu'elles ne sont pas non plus des institutions au sens de la nomenclature, elles n'ont que peu de rapport avec le système juridictionnel de l'Union. Cependant, cela ne les empêche pas d'être à l'origine de contentieux, de façon indirecte, sur la base des avis qu'elles peuvent être conduites à donner et qui sont ou non suivis par la Commission. Ces dernières années, les exemples n'ont pas manqué, notamment concernant des décisions de refus de mise sur le marché de certains médicaments, que la Commission avaient adoptées conformément à des avis donnés par l'EMEA659(*).

Une seule Agence, qui en droit interne ne pourrait être qualifiée d'Autorité administrative indépendante en raison de son activité mais qui au niveau de l'Union contribue directement à la mise en oeuvre du marché intérieur, dispose d'un réel pouvoir de décision autonome. À ce titre, ses décisions sont directement attaquables auprès du Tribunal de première instance, selon une procédure parte et ex-parte. Il s'agit de L'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur et de la marque communautaire (OHMI)·. Cet organisme qui permet l'enregistrement d'une marque au niveau communautaire prévoit en effet la possibilité d'attaquer la décision de l'office devant une chambre de recours de l'Office, puis d'attaquer les décisions de cette chambre devant le TPI, puis éventuellement devant la CJCE. Le recours est ouvert pour incompétence, violation des formes substantielles, violation du traité, du présent règlement ou de toute règle de droit relative à leur application, ou détournement de pouvoir. La juridiction communautaire a compétence aussi bien pour annuler que pour réformer la décision attaquée. Le recours est ouvert à toute partie à la procédure devant la chambre de recours pour autant que la décision de celle-ci n'a pas fait droit à ses prétentions et l'Office est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt du TPI ou de la Cour de justice. Un autre règlement portant sur la protection de la propriété intellectuelle des variétés végétales prévoit une procédure analogue à celle de l'OHMI et prend des décisions susceptibles de recours devant des chambres, dont les décisions sont, à leur tour, attaquables devant les juridictions communautaires (TPI/CJCE). Elle met également en place une coopération administrative et judiciaire avec les États membres. L'Office communautaire des variétés végétales660(*) peut en effet accorder la protection communautaire des obtentions végétales en tant qu'objet de propriété. Celle-ci sera alors considérée à tous égards et pour l'ensemble du territoire de la Communauté comme un droit de propriété équivalent de l'État membre et su le territoire communautaire. Avec l'accord du conseil d'administration visé à l'article 36 du règlement, l'Office peut aussi charger des agences nationales de l'exercice de certaines de ses fonctions administratives ou établir à cette fin ses propres services dans les États membres, sous réserve du consentement de ces derniers.

IV - Les conditions de nominations de leurs membres, les garanties d'indépendance, et les modalités de contrôle de leurs activités

Les agences ont une personnalité juridique qui s'étend dans chacun des États membres, la plupart d'entre elles possèdent la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la législation nationale.

Elles ont aussi un statut d'indépendance mais la composition des organes de direction des Agences communautaires dépendent étroitement pour leur nomination des États membres ainsi que du Conseil ou de la Commission selon le type d'agence. Parfois le Parlement est associé à ces nominations, c'est le cas par exemple pour l'Agence européenne de l'environnement, dont le règlement dispose en son article 8 que « l'agence a un conseil d'administration composé d'un représentant de chaque État membre et de deux représentants de la Commission. En outre, le Parlement européen désigne, en tant que membres du conseil d'administration, deux personnalités scientifiques particulièrement qualifiées dans le domaine de la protection de l'environnement, qui sont choisies sur la base de la contribution personnelle qu'ils sont susceptibles d'apporter aux travaux de l'agence ».

L'agence européenne d'évaluation des médicaments est composée de comités nationaux, mais aussi de comités issus de la Commission et son Conseil d'administration traduit également cette dualité Commission- États-membres. Dans les Agences deuxième et troisième Pilier, les nominations dépendent exclusivement du Conseil et des États membres. Les conditions de nomination des membres d'Europol et d'Eurojust sont exemplaires à cet égard. Ils jouissent d'un statut garantissant l'indépendance de leurs membres, ces derniers sont nommés par le gouvernement des États membres. Ces organismes dépendent étroitement du Conseil, devant lequel ils sont responsables.

Enfin, en ce qui concerne leurs financements, les agences CE dépendent du budget général communautaire mais les agences deuxième et troisième pilier dépendent des États membres.

* 637 Seize organismes répondent actuellement à cette définition d'une agence communautaire, même si les vocables employés (Centre, Fondation, Agence, Office, Observatoire) pour les désigner sont multiples et peuvent être à l'origine d'une certaine confusion, d'autant plus que d'autres organismes utilisant ces mêmes intitulés ne sont pas des agences au sens de la définition que l'on va retenir.

* 638 C. Blumann, L. Dubouis, Droit institutionnel de l'Union européenne, 2ème édition, Litec, Lexis Nexis SA, 2005, p. 222.

* 639 Cette expression qualifie les nombreux comités techniques qui assistent la Commission dans l'exercice de ses compétences exécutives. Voir Décision du Conseil fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission. JOUE, 17 juillet 1999, L 184, p. 23.

* 640 L'Agence européenne des médicaments (EMEA) a été créée par le règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 (Journal Officiel L 214 du 24 août 1993).

* 641 COM (2002) 275 : « La réforme administrative contribue à l'objectif d'améliorer la gouvernance européenne. En particulier, les modifications prévues par le plan d'action de la Commission pour une meilleure réglementation adoptée en juin 2002 - qui, notamment, fixe les principes et les normes minimales sur la consultation du public et définit des lignes directrices sur l'obtention et l'utilisation des conseils d'experts - ont été détaillées et sont intégrées progressivement dans les méthodes de travail de la Commission »

* 642 COM (2003) 40 final.

* 643 Les articles I-47 et I-48 sont également consacrés à la société civile et aux partenaires sociaux. L'article III-398 consacre cette catégorie en évoquant l'existence d'« Institutions, d'organes et d'organismes ».

* 644 M. Genot, Les Autorités administratives indépendantes, coll. Clef politique, éd. Montchrestien, E.J.A., 1991, p. 19. Voir aussi L. Azoulay, La sécurité alimentaire dans la législation communautaire, in La sécurité alimentaire dasn l'Union européenne, Bruylant, CERIC, 2003, p. 29.

* 645 Commission, Gouvernance européenne - Un livre blanc- COM-2001/0428 final. Journal officiel n° 287 du 12/10/2001 p. 20.

* 646 Règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil du 7 mai 1990 (Journal Officiel L 120 du 11 mai 1990) tel que modifié par le règlement (CE) n° 933/1999 du Conseil du 29 avril 1999 (Journal Officiel L 117 du 5 mai 1999).

* 647 Règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 (Journal Officiel L 214 du 24 août 1993).

* 648 Règlement (CE) n° 2100/94 du Conseil du 27 juillet 1994 (Journal Officiel L 227 du 1er septembre 1994), modifié par le règlement (CE) n° 2506/95 du Conseil (Journal Officiel L 258 du 28 octobre 1995).

* 649 Le règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002 sur la mise en place de l'Autorité européenne pour la sécurité alimentaire (Journal Officiel L 31 du 1 février 2002).

* 650 La Fondation a été instituée en 1975 par le règlement (CEE) n° 1365/75 du Conseil du 26 mai 1975 (Journal Officiel L 139 du 30 mai 1975).

* 651 J. Chevallier, cité par M. Genot, Les Autorités administratives indépendantes, coll. Clef politique, éd. Montchrestien, E.J.A., 1991, p. 16.

* 652 J. Chevallier, cité par M. Genot, Les Autorités administratives indépendantes, coll. Clef politique, éd. Montchrestien, E.J.A., 1991, p. 16.

* 653 M. Blanquet, in La création de l'Autorité européenne de sécurité des Aliments, enjeux et perspectives, Études de l'IREDE, Presses de l'Université de Toulouse, 2005, p. 181.

* 654 M. Blanquet, « Agences de l'Union et gouvernance européenne », in J-F Couzinet, Les Agences de l'Union européenne, Études de l'IREDE, Presses de l'Université de Toulouse, 2002, p. 63.

* 655 Voir par exemple à propos des OGM, C. Rogy, Les Relations entre l'EFSA et les instances des États membres accomplissant des tâches analogues, in La création de l'Autorité européenne de sécurité des Aliments, enjeux et perspectives, Études de l'IREDE, Presses de l'Université de Toulouse, 2005, p. 59.

* 656 Article 10 du règlement (CEE) n° 1210/90 du Conseil du 7 mai 1990 (Journal Officiel L 120 du 11 mai 1990) tel que modifié par le règlement (CE) n° 933/1999 du Conseil du 29 avril 1999 (Journal Officiel L 117 du 5 mai 1999).

* 657 Créée par le règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 (Journal Officiel L 214 du 24 août 1993).

* 658 Il a été créé par le règlement (CEE) n° 302/93 du Conseil du 8 février 1993 (Journal Officiel L 36 du 12 février 1993), modifié par le règlement (CE) n° 3294/94 du Conseil du 22 décembre 1994 (Journal Officiel L 341 du 30 décembre 1994).

* 659 Notamment, TPI, Pfizer Animal Health11 septembre 2002, aff. T-13/99 ou encore TPI18 décembre 2003, Nancy Fern Olivieri, Aff. T-326/99.

* 660 Il a été créé par le règlement (CE) n° 2100/94 du Conseil du 27 juillet 1994 (Journal Officiel L 227 du 1er septembre 1994), modifié par le règlement (CE) n° 2506/95 du Conseil (Journal Officiel L 258 du 28 octobre 1995) et par Règlement (CE) n° 807/2003 du Conseil, du 14 avril 2003, portant adaptation à la décision 1999/468/CE des dispositions relatives aux comités assistant la Commission dans l'exercice de ses compétences d'exécution prévues dans des actes du Conseil adoptés selon la procédure de consultation (unanimité). (Journal officiel n° L 122 du 16/05/2003 p.36-62).