B. LES ENJEUX DE LA RÉFORME COMPTABLE
1. Pour une meilleure prise en compte des actifs immobiliers au bilan des établissements publics
La réforme budgétaire et comptable des finances publiques a prévu de moderniser la comptabilité nationale . Selon les instructions comptables, un bien doit être immobilisé à l'actif d'un établissement public national lorsque cet établissement le contrôle , c'est-à-dire lorsqu'il bénéficie des avantages économiques futurs du potentiel de service du bien et que le coût ou la valeur du bien peut être évalué avec une fiabilité suffisante . L'enregistrement comptable des actifs immobiliers des établissements publics examinés par votre rapporteur spécial apparaît largement incomplet , comme il avait déjà eu l'occasion de le remarquer lors de l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005.
Il ressort des travaux de votre rapporteur spécial, que certains bâtiments récents appartenant ou utilisés par des établissements publics sont comptabilisés à leur actif, parfois dans des conditions insatisfaisantes . Par ailleurs, lors de l'établissement du bilan d'ouverture de l'État, il a été décidé de valoriser certains bâtiments historiques à l'euro symbolique , une valorisation au prix du marché étant apparue inadaptée, le palais du Louvre n'est ainsi pas inscrit au bilan de l'établissement public du musée du Louvre .
La masse des 30 % de monuments historiques valorisée à un euro ne pourrait-elle pas être réduire ? Prenons l'exemple de l'Opéra national de Paris qui dispose de quatre implantations. L'Opéra-Bastille est inscrit au bilan de l'OnP à hauteur de 358 millions d'euros . Pourquoi des amortissements ne sont-ils pas prévus ? Que la valorisation de l'Opéra Garnier pose des difficultés ne fait pas de doute, mais lorsque la Fenice de Venise a brûlé, sa reconstruction était tout aussi inéluctable que le serait en pareil cas, celle de Garnier. Ne faudrait-il donc pas passer des provisions ? Enfin, l'école de danse et l'atelier de l'OnP ne sont pas inscrits à l'actif de l'établissement public, il ne semble pourtant pas que leur valorisation pose autant de question d'évaluation et de méthodologie que celle de Garnier.
Rappelons qu'en l'absence de comptabilisation des actifs immobiliers, il n'est pas possible d'inscrire dans les comptes des opérateurs les amortissements , et lorsque cela est prévu par la réglementation, les provisions pour grosses réparations, qui sont pourtant indispensables à la constitution des réserves financières nécessaires à leur entretien et à leur renouvellement et partant à la bonne gestion des établissements publics.
Dans ce domaine une certaine confusion semble donc régner, ce qui est le signe de la jeunesse de la réforme budgétaire et comptable engagée. Votre rapporteur spécial tient à souligner que le ministère de la culture et de la communication est un « bon élève de la LOLF et de la réforme budgétaire » , et qu'il a fourni de très importants efforts dans ce domaine. Toutefois des points doivent être améliorés , il convient de bien les identifier.
Ainsi alors que le statut de l'établissement public du parc et de la Grande halle de La Villette prévoit que l'établissement doit prendre à sa charge le coût des travaux d'entretien et des grosses réparations , l'État lui alloue parfois des dotations d'investissement exceptionnel pour financer les investissements en question. Notons que les amortissements relatifs au seul bâtiment inscrit au bilan de l'établissement public sont « neutralisés », en vertu d'une décision prise par l'établissement sans approbation formelle de la tutelle , comme le note le rapport d'audit et de modernisation précité.
2. Améliorer l'inventaire et harmoniser la comptabilisation des biens mobiliers
S'agissant des biens mobiliers, la situation peut également être améliorée. Le musée du Louvre ne dispose pas à ce jour d'un inventaire physique qui puisse être rapproché de façon fiable d'un inventaire comptable . La partie haute de son bilan, relative aux éléments de mobilier, ne peut donc pas être présentée.
La comptabilisation des biens mobiliers soulève une question non tranchée à ce jour, celle de la comptabilisation des collections nationales qui présentent la particularité d'être inaliénables et difficilement évaluables . Il n'est pas possible aujourd'hui de savoir comment les évaluer , et la question se pose encore de savoir si l'on doit les inscrire au bilan de l'État ou à celui des établissements publics.
Ce sont donc les établissements publics eux-mêmes qui ont adopté des solutions diverses . Les acquisitions d'oeuvres d'art sont comptabilisées dans le compte d'immobilisation du domaine national de Versailles, enregistrées comme des acquisitions pour le compte de tiers à la Bibliothèque nationale de France et considérées comme des achats ordinaires , en section de fonctionnement, pour le musée du Louvre. Il serait sans doute nécessaire de définir de façon précise les modalités de prise en compte de ces achats qui peuvent atteindre des sommes conséquentes.
3. Définir le moment de prise en compte des créances de l'État
Le même besoin de définition de règles précises et d'harmonisation se fait ressentir dans la comptabilisation des créances de l'État sur les établissements publics . La réglementation prévoit de comptabiliser la subvention pour charges de service public au moment de sa notification écrite .
A la BnF, la comptabilisation se fait au moment de l'encaissement , selon une logique de comptabilité de caisse, tandis que la Cité des sciences et de l'industrie inscrit la subvention dans ses comptes dès qu'elle lui est communiquée de manière informelle .
4. Des pistes d'amélioration qui doivent être creusées
Comme le souligne régulièrement la Cour des comptes dans ses rapports sur les comptes de l'État, l'amélioration de la qualité des comptes des établissements publics est nécessaire à la sincérité des comptes de l'État . Elle constitue un préalable impératif à la consolidation prévue de leurs comptes avec ceux de l'État.
Votre rapporteur spécial rejoint les conclusions du rapport d'audit et de modernisation, précité, qui souligne les initiatives volontaristes prises par l'établissement public du parc et de la Grande halle de La Villette et par la Cité des sciences et de l'industrie.
L'établissement public du parc et de la Grande halle de La Villette a conduit une opération de retraitement des investissements et des biens qui lui ont été remis en dotation depuis 2004 afin de les inscrire à son bilan, qui ne comprenait à cette date que des immobilisations en cours, ni rectifiées ni régularisées. Le plan comptable de l'établissement a donc ainsi été régularisé . L'établissement public a également amorcé un inventaire de tous ses biens mobiliers. Le bilan doit toutefois encore être complété afin que soient inscrites les principales immobilisations que sont le parc, les terrains et les bâtiments.
La Cité des sciences et de l'industrie a rectifié la comptabilisation de ses actifs et le montant de ses amortissements. Elle a entrepris pour cela un long travail d'analyse des comptes financiers depuis 1986. La charge d'amortissement non compensée est ainsi passée de 2,7 millions d'euros à environ 5 millions d'euros , ce qui a entraîné un redécoupage de la subvention pour charges de service public, perçue par l'établissement public, entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement.
Votre rapporteur spécial se félicite de ces avancées et souhaite vivement qu'elles puissent être généralisées à tous les établissements publics placés sous la tutelle du ministère de la culture.