VI. DES PROBLÉMATIQUES COMMUNES AUX QUATRE ÉTABLISSEMENTS PUBLICS, ISSUES DE L'APPLICATION DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE
A. LA MISE EN RÉSERVE DES CRÉDITS PRÉVUE PAR LA LOLF
1. Une réforme peu adaptée à la nature des dépenses des établissements publics culturels
L'article 51-4 de la LOLF prévoit la présentation, en annexe du projet de loi de finances de l'année, « des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global de dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ».
Cette disposition, permettant l'information du Parlement, doit également favoriser la responsabilisation des gestionnaires de crédits.
La pratique de mise en réserve en début d'année des crédits doit supplanter la régulation budgétaire « au fil de l'eau » , se traduisant par des gels, voire des annulations de crédits en cours d'exécution budgétaire, sans que les responsables de gestion n'aient aucune visibilité sur le total des crédits budgétaires finalement mis à leur disposition pour l'exécution de leur mission.
La mise en réserve doit améliorer la visibilité des gestionnaires, qui devraient se voir notifier dès le début de l'année des budgets prenant en compte le taux annoncé au Parlement. Rappelons que dans le cadre de la loi de finances pour 2007, le taux de mise en réserve avait été fixé à 0,15 % pour les crédits du titre 2, c'est-à-dire les dépenses de personnel, et 5 % pour les crédits ouverts sur les autres titres. Pour la loi de finances pour 2006, il était de 0,1 % pour le titre 2 et de 5 % pour les autres titres.
Votre rapporteur spécial s'était inquiété, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, du fait que le cas particulier des opérateurs n'avait pas été pris en compte dans l'élaboration de ces nouvelles règles de gestion budgétaire .
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Pour une adaptation des dispositions relatives à la mise en réserve de crédits « La mise en réserve de crédits, en début de gestion, prévue par la LOLF, ne distingue que les dépenses de personnel des autres dépenses. Or, dans le cas de la mission « Culture », les dépenses de fonctionnement, soit plus de la moitié des crédits, subissant une mise en réserve de 5 % (les dépenses de personnel ne subissent une mise en réserve que de 0,15 %), sont, en fait, destinées au financement des subventions pour charges de service public des établissements publics du champ culturel, c'est-à-dire, au paiement de leur personnel . Votre rapporteur spécial se demande si la mise en réserve de crédits ne devrait pas être adaptée . ». Source : extrait du fascicule budgétaire relatif à la mission « Culture », annexe n° 7 au tome III du rapport général n° 78 (2006-2007) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2007 |
Les crédits alloués aux opérateurs du ministère de la culture correspondent essentiellement à des subventions pour charges de service public , imputées sur le titre 3 du budget de l'État, et marginalement, à des transferts imputés sur le titre 6. L'ensemble de ces crédits devrait donc, en principe, faire l'objet d'une mise en réserve au taux de 5 % . Il apparaît toutefois évident que les subventions pour charges de service public couvrent à la fois des dépenses de fonctionnement et des dépenses de personnel directement financées par les opérateurs .
Cela revient donc à appliquer un taux de mise en réserve sur les crédits correspondant aux personnels rémunérés par les établissements publics culturels, opérateurs des programmes de la mission « Culture » très supérieur à celui appliqué aux crédits correspondant aux personnels rémunérés par l'État .
2. Une difficile mise en oeuvre de la réforme
Au cours de son enquête, votre rapporteur spécial a recueilli les témoignages des gestionnaires des établissements publics concernés sur la difficulté , du fait de la mise en réserve des crédits, de « boucler » des budgets déjà organisés en flux tendus 22 ( * ) . Tous ont insisté sur le manque de lisibilité du budget , sur la déresponsabilisation des gestionnaires, sur la limitation de la capacité des établissements à atteindre les objectifs fixés par les administrations de tutelle en raison de la réduction des moyens budgétaires, sur les risques de tensions sociales si les mises en réserve devait entraîner ou donner l'impression d'entraîner un quelconque dysfonctionnement en matière de paiement des personnels.
Il n'y a pas eu, sur ce sujet, d'accord entre le ministère de la culture et la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Dans ce contexte, les directives données par les administrations centrales du ministère de la culture aux établissements publics culturels pour adapter les modalités d'application de la mise en réserve des crédits ont beaucoup évolué au cours des deux premières années d'application de la LOLF.
La question était de savoir s'il convenait de notifier aux établissements publics le montant des subventions, diminué ou non de la mise en réserve .
Rappelons qu'une circulaire de la direction du budget, en date du 7 décembre 2006 23 ( * ) , prévoit que les budgets des opérateurs du ministère de la culture peuvent être construits suivants plusieurs modalités :
- soit le montant de subvention, inscrit en recettes du budget prévisionnel de l'établissement public, est celui du projet de loi de finances diminué de la mise en réserve ;
- soit le montant de la subvention inscrit au budget prévisionnel est celui du projet de loi de finances ( non diminué de la mise en réserve) et l'établissement public doit alors provisionner le montant de la mise en réserve soit sous forme de charges à répartir , soit en ventilant cette part conditionnelle parmi les dépenses en accord avec les administrations de tutelle, soit en versant directement la mise en réserve au résultat et au fonds de roulement prévisionnel .
La sanction prévue en cas de non-respect de ces règles par le ministère de la culture et ses établissements publics est immédiate, en effet le représentant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est susceptible de s'abstenir en conseil d'administration lors du vote du budget primitif de l'établissement public concerné .
Les dotations aux établissements publics sont notifiées aux opérateurs en septembre , ce qui leur permet de bâtir leur budget primitif entre septembre et octobre et de le soumettre au conseil d'administration en novembre ou décembre. Le ministère de la culture et de la communication insiste donc sur le fait qu'il est nécessaire que les modalités de mise en réserve soient finalisées non pas en octobre, comme cela est le cas actuellement, mais en août de l'année N-1, afin de ne pas être préjudiciables à la construction des budgets primitifs. Ceci implique un dialogue entre le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et les ministères sectoriels, organisé très en amont de la rédaction de la circulaire de la direction du budget relative à la construction des budgets primitifs des opérateurs des programmes.
Le ministère de la culture et de la communication a également indiqué à votre rapporteur spécial que la mise en réserve des crédits s'est traduite, en 2006, par une diminution effective des subventions de charges pour service public.
La régulation subie par l'ensemble des établissements publics culturels gérés par le ministère de la culture a ainsi été trois fois plus élevée en 2006 que les années précédentes , comme le montre le tableau suivant, issu du rapport d'audit de modernisation sur la tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture, précité.
Votre rapporteur spécial rappelle que la mise en réserve des crédits budgétaires a représenté 3,4 millions d'euros en 2006 pour l'Opéra national de Paris. Cette mise en réserve à été maintenue, et l'OnP a dû équilibrer son budget malgré cette diminution de ressources budgétaires, en augmentant ses recettes propres, grâce à la billetterie et au mécénat, et en réalisant des économies sur les dépenses de production, grâce à un retard de paiement, qui conduit en fait à reporter des charges sur l'exercice 2007 .
Effet de la mise en oeuvre des réserves de crédit prévues par la LOLF
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Avant la mise en oeuvre de la réserve de précaution |
Avec la mise en réserve |
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Année |
2003 |
2004 |
2005 |
Sous total |
2006 |
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Régulation |
12,46 |
0,90 |
10,84 |
24,20 |
23,66 |
|
Dotation initiale |
732,85 |
777,24 |
819,58 |
2.329,67 |
869,81 |
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Pourcentage
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1,70 |
0,12 |
1,32 |
1,04 |
2,72 |
Source : rapport d'audit de modernisation sur la tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture, précité
Quelles leçons faut-il tirer de cette situation ? La recommandation 3 de l'annexe 8 du rapport d'audit précité propose que les opérateurs présentent l'utilisation qu'ils prévoient de faire des crédits débloqués à leur profit en cours d'année dans une annexe au budget primitif , dans le cas où la mise en réserve des crédits serait levée.
Cette méthode présenterait certes l'avantage de permettre un suivi très précis par la tutelle de l'utilisation de ces crédits, qui deviendraient ainsi quasiment « fléchés ». Votre rapporteur spécial n'est que rarement favorable aux crédits fléchés. Il partage l'analyse du ministère de la culture qui estime que cette méthode serait contraire aux principes de globalisation des crédits et de responsabilisation des gestionnaires prévus par la LOLF.
Il lui paraît souhaitable que le principe d'une subvention d'équilibre global , connue dès la fin de l'année N-1 et à partir de laquelle il est de la responsabilité des directions de l'établissement de bâtir un budget, soit maintenu. La substitution d'un système de subventions « sur projet » ferait entrer la tutelle dans la gestion quotidienne des établissements plus qu'il n'est nécessaire .
* 22 Le 16 octobre 2006 les présidents de neuf des principaux établissements publics culturels ont adressé une lettre commune au ministère de la culture afin de protester contre les modalités d'application de la mise en réserve des crédits.
* 23 Circulaire 1BRE/2MPAP-06-4089 du 7 décembre 2006 de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.