N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de l'Observatoire de la décentralisation (1) sur l' émancipation de la démocratie locale ,
Par M. Jean PUECH,
Sénateur.
(1) Cet observatoire est composé de : M. Jean Puech, président ; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Michel Mercier, vice-présidents ; MM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Eric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt, Bernard Saugey.
INTRODUCTION
Dans un premier rapport, rendu public au mois de février 2007, sur les nouvelles missions de l'élu local dans le contexte de la décentralisation, votre rapporteur avait mis l'accent sur les inquiétudes exprimées par de nombreux élus et sur la nécessité d'apporter des réponses concrètes à leurs attentes.
Les résultats de l'enquête réalisée par l'Institut TNS-SOFRES auprès d'un échantillon représentatif de 500 exécutifs locaux sur la mise en oeuvre de la décentralisation étaient sans ambiguïté.
Tout d'abord, les élus locaux constituent bien « l'avant-garde de la décentralisation », pour reprendre l'expression du professeur Dominique Reynié.
Le principe était plébiscité (78 % des réponses), les mécanismes étaient approuvés, les lois de 2003-2004 étant perçues comme ayant profité aux grandes politiques locales (personnes âgées, aménagement du territoire, aide sociale, environnement ...).
En revanche, la « mise en oeuvre » de la décentralisation était considérée comme « difficile ». Les élus ont « pointé » l'insuffisance des moyens financiers et les menaces sur l'autonomie budgétaire des collectivités. Ils ont jugé que les nouvelles lois de décentralisation n'avaient pas vraiment clarifié les rôles respectifs des différentes institutions locales et de l'Etat. Beaucoup estimaient d'ailleurs que la décentralisation méritait une pause.
Les intercommunalités étaient perçues à la fois comme une solution - elles permettent de mettre en oeuvre des projets hors de portée des communes isolées- mais aussi comme un problème en constituant souvent un échelon administratif supplémentaire générateur de coûts et de complications.
Surtout, l'enquête avait fait apparaître l'existence d'un malaise profond chez les élus locaux, et plus particulièrement peut-être chez les exécutifs.
De nombreuses études ont été consacrées à ce que l'on appelle parfois le « statut » des élus locaux et qui ne concerne surtout que l'environnement matériel du mandat et de l'après-mandat. En réalité, même dans cet aspect matériel, il n'existe pas de véritable statut au sens propre du terme. Différents textes règlent certes des questions liées au barème des indemnités de fonction, aux autorisations d'absence, aux crédits d'heures, aux mesures favorisant la réinsertion des élus, au droit à la formation, etc...
Mais ces dispositions éparses ne constituent pas un statut en tant que tel. Elles apparaissent comme insatisfaisantes, d'ailleurs, à 58 % des élus. Un constat rarement formulé s'est rapidement imposé.
La décentralisation a changé la nature des collectivités territoriales de la République.
La donne a été bouleversée par les transferts massifs de compétences résultant des deux grands vagues de décentralisation (1982-1983 et 2003-2004), par la complexification des procédures de décision et de concertation, avec l'accumulation des normes nationales et des directives européennes, notamment en matière de sécurité et de protection de l'environnement, par le désengagement accéléré de l'Etat (surtout sur le plan financier) contraignant les collectivités à rechercher et à coordonner les financements publics et privés disponibles.
Combien de Français savent-ils qu'aujourd'hui, en France, plus de 80 % des investissements publics réalisés dans le pays sont assurés par les collectivités territoriales et que près de 90 % des dépenses d'aide sociale passent par les collectivités locales et notamment les départements ?
Votre rapporteur, élu lui-même en 1976 à la tête d'un département, exerçait au départ ses fonctions avec un seul collaborateur. Il doit aujourd'hui « gérer » une équipe de près de 1.800 collaborateurs et agents pour assumer toutes les missions et interventions dévolues à sa collectivité.
On est passé d'une période où l'Etat assumait l'essentiel de l'action collective, les collectivités assurant en appoint un certain nombre de services de proximité, à une époque où la plupart des politiques publiques non régaliennes, qu'il s'agisse de la politique sociale, du développement économique, des infrastructures de transport ou de l'action culturelle, sont financées et gérées à l'échelon local ou régional, et mises en oeuvre par les personnels de la fonction publique territoriale.
Ce bouleversement, à la fois quantitatif et qualitatif dans la nature et les missions des collectivités -c'est-à-dire en fait leur place dans le fonctionnement démocratique de la République- s'est effectué dans un cadre institutionnel de gouvernance quasi inchangé . Ce cadre, mis en place dans les dernières décennies du XIXe siècle, s'agissant en tout cas des communes et des départements, était sans doute adapté à la vie locale de son époque et sans doute jusqu'à une époque encore récente.
Mais, dès lors que les collectivités territoriales, jusque là entités locales d'appoint, devenaient des acteurs majeurs dans la mise en oeuvre des politiques publiques, il convenait normalement d'y renforcer « à due concurrence » la démocratie, de conférer en tout cas à leurs exécutifs le surcroît de légitimité correspondant à l'élargissement considérable du champ de leurs compétences.
Il n'en a rien été. Au cours des vingt dernières années, on a certes assisté à la mise en place -en tant que collectivité territoriale de plein exercice- de la région et à la couverture de la quasi-totalité du territoire par les intercommunalités.
Le succès, en termes « fonctionnels », de ces innovations institutionnelles, a été au rendez-vous. Les régions et les intercommunalités sont désormais bien ancrées sur le territoire. Elles remplissent leurs missions spécifiques et leurs tâches de coordination au niveau interdépartemental et intercommunal. Des initiatives nouvelles sont prises à leur échelon.
Mais la démocratie locale y a-t-elle trouvé son compte ?
Le mode d'élection des conseillers régionaux a fait l'objet de plusieurs lois (1985, 1999, 2003) instaurant, en dernier lieu, un scrutin de liste mixte complexe combinant majorité et proportionnelle.
Le président de la région est élu de la même manière que le président du conseil général. Il est lui-même un conseiller régional élu par l'assemblée délibérante : à la majorité absolue des membres du conseil au premier ou au deuxième tour ; à la majorité relative au troisième tour auquel peuvent participer des conseillers non candidats aux tours précédents. Le lien entre le chef de l'exécutif régional et le corps électoral reste ténu.
Quant aux intercommunalités (communautés de communes, communautés d'agglomération, syndicats intercommunaux...), elles sont des établissements publics chargés de mettre en oeuvre la coopération intercommunale. Leur président est choisi par les délégués des communes. Les services rendus à leur échelon ne sont remis en cause par personne. Mais les intercommunalités ne doivent pas devenir un nouvel échelon de collectivité locale ayant vocation à s'ajouter au « mille-feuille » territorial.
Elles ont d'ailleurs eu tendance à trop s'« étoffer » au plan des moyens humains et matériels. Des « doublons » sont apparus avec les services rendus par les communes, voire par les départements (voir rapport de M. Philippe Dallier au nom de l'Observatoire).
Mais la démocratie territoriale telle qu'elle fonctionne aujourd'hui est-elle à la hauteur des nouveaux enjeux créés par la décentralisation, s'agissant en particulier de la nouvelle donne dans le partage des compétences et des responsabilités ?
Au malaise exprimé par les élus locaux répond le taux d'abstention préoccupant du corps électoral aux élections locales (32,6 % aux élections municipales de 2001, 36 % aux élections cantonales de 2004, 38 % aux élections régionales de 2004 contre 15 % à l'élection présidentielle de 2007 !). Nous sommes en présence de « tendances lourdes » qui ne devraient pas manquer d'inquiéter. Perte de l' « esprit civique » du côté des citoyens, crise de légitimité et besoin de reconnaissance chez les élus locaux.
Dégageons des solutions nouvelles pour que la démocratie locale ne se transforme pas en « théâtre d'ombres ».
Nos compatriotes restent attachés à la démocratie de proximité et à ses représentants. On l'a constaté, il y a peu, lors des émeutes urbaines de novembre 2005 : le maire -dont on ne parlait plus guère- s'est retrouvé au centre de tous les dispositifs, interlocuteur privilégié des uns et des autres, médiateur, coordinateur, pacificateur surtout.
Alors comment combler le déficit de démocratie territoriale ? Sans doute en relégitimant le politique dans les collectivités territoriales de la République. Et cette « réhabilitation » passe, on le sait, au plan local comme au plan national, par une certaine forme de personnalisation de l'autorité politique.
Depuis la décentralisation, dans les communes, les départements et les régions, le maire, le président du conseil général et le président du conseil régional représentent à l'extérieur leur collectivité et assurent des fonctions exécutives importantes soit du fait de la loi (les pouvoirs propres) soit sur délégation (de l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'Etat).
Ne conviendrait-il pas d'attribuer à ces exécutifs un statut à part entière qui les rapprocherait de l'électeur s'agissant de leur mode de désignation et donc de la mise en jeu de leur responsabilité politique , assurerait une forme d' exclusivité à l'exercice de leurs fonctions (principe de leur non-cumul avec un mandat national ou une fonction ministérielle) et leur apporterait, sur le plan professionnel , un certain nombre de garanties aujourd'hui largement inexistantes ?
La précarité du « statut » explique d'ailleurs, dans une large mesure, la pratique « bien française » du cumul des mandats et fonctions exécutives favorisant l'absentéisme et une dispersion des responsabilités très préjudiciable, en réalité, à la crédibilité et au fonctionnement même de notre démocratie.
Car la responsabilité d'une région, d'un département ou d'une ville d'une certaine importance n'est-elle pas, aujourd'hui, une fonction à plein temps ? De même d'ailleurs qu'un mandat de sénateur ou de député national ou européen, ou une fonction ministérielle ?
Pourquoi ne pas tirer objectivement les conséquences de ces constats élémentaires au seul risque de remettre en cause un certain nombre de faux-semblants et d'hypocrisies nés de pratiques anciennes ?
A l'issue de déplacements d'une délégation de ses membres, l'Observatoire a constaté que chez la plupart de nos voisins européens, le mode direct d'élection et la pratique du non-cumul des fonctions exécutives locales avec un mandat national ou une fonction ministérielle tendaient à devenir la règle.
Les pratiques, expériences et interrogations de nos voisins européens sont liées à leur histoire et à leur culture politique et administrative. Elles ne sont évidemment pas directement transposables. Mais en ratifiant la Charte européenne de l'autonomie locale sous l'égide du Conseil de l'Europe, 47 pays européens ont affirmé qu'ils se sentaient suffisamment proches pour adopter, au plan de leur organisation territoriale, un certain nombre de règles communes. La comparaison entre les modes de gouvernance locale apparaît, en conséquence, utile, voire incontournable.
La réforme de l'Etat apparaît, elle aussi, comme un autre chantier incontournable. Elle ne pourra être mise en oeuvre efficacement qu'en s'accomplissant en étroite concertation entre l'Etat et les collectivités territoriales. Jusqu'à présent, hélas, cette coordination a plutôt fait défaut.
Il convient, dans un premier temps, de rendre lisible l'action publique, qu'elle émane de l'Etat ou des collectivités. Nous préconisons de supprimer les doublons inutiles sur le territoire.
S'il n'est évidemment pas question d'établir une parfaite fongibilité entre les fonctions publiques -fonction publique de l'Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière- il n'est pas non plus interdit de revenir sur un système étanche qui empêche pratiquement toute mobilité entre elles. Il sera donc proposé de rendre progressivement obligatoire dans tous les statuts et pour toutes les catégories une période de mobilité en cours de carrière ainsi qu'un tronc commun dans les différentes formations.
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LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT 1. Poursuivre la clarification des compétences entre les collectivités territoriales Si la décentralisation a permis globalement de mieux identifier le rôle des collectivités territoriales, et notamment celui des conseils généraux et des conseils régionaux, il existe encore de fortes interrogations dans l'esprit des citoyens sur les compétences de chacun. C'est la question du « qui fait quoi ? ». La poursuite de la clarification des compétences de chaque niveau d'administration locale apparaît donc comme une nécessité afin, notamment, que les citoyens puissent mieux identifier le rôle de chacun des chefs d'exécutifs (maire, président de conseil général, président de conseil régional). Cet effort de simplification devrait, également, s'accompagner d'une stricte limitation des financements croisés qui entretiennent la confusion quant à l'identification des responsabilités. Ces incertitudes sur le « qui fait quoi ? » brouillent l'image et affaiblissent la légitimité des élus. 2. Adapter l'organisation des collectivités à la diversité territoriale La question du « qui fait quoi ? » entre les différents niveaux de collectivités territoriales concerne aussi l'adaptation de chaque catégorie de collectivités aux missions qui leur sont confiées du fait de la décentralisation. L'organisation des collectivités territoriales de métropole reste, en effet, soumise au principe d'uniformité, le statut particulier restant l'exception en ce qui concerne, par exemple, la Corse ou la ville de Paris qui est aussi, rappelons-le, un département. Les élus doivent donc s'adapter aux structures existantes mais il existe un risque qu'ils soient contestés, non pas du fait de leur bilan, mais parce que l'échelon de leur collectivité ne correspond plus aux besoins du territoire. Ainsi, à cause du principe d'uniformité, le département, alors qu'il est incontournable en zone rurale, voit sa légitimité remise en cause du fait des interrogations sur son avenir en zone urbaine. N'oublions pas que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a rendu possible la création de collectivités à statut particulier « le cas échéant en lieu et place d'une ou plusieurs collectivités » déjà existantes. Les élus locaux doivent donc utiliser les ressources constitutionnelles mises à leur disposition afin, par exemple, de fusionner des régions de taille insuffisante ou de créer une collectivité à statut particulier lorsque les collectivités existantes n'ont plus la taille critique (1 ( * ) |
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3. Renforcer la légitimité des exécutifs locaux en recourant à un mode plus direct de désignation Avec la décentralisation, les chefs d'exécutifs locaux exercent des responsabilités lourdes, sans pour autant être toujours bien identifiés par l'opinion publique et respectés par l'Etat. Un renforcement de leur légitimité apparaît donc souhaitable pour leur permettre d'exercer pleinement leur mission. Cette évolution serait dans la logique de la V e République qui repose, pour l'essentiel, sur l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. A de nombreux égards, les exécutifs locaux, départementaux et régionaux, en France, sont actuellement désignés selon des modalités qui se rattachent plus aux usages et moeurs de la IV e République. Si une telle réforme était envisagée, deux voies alternatives pourraient être choisies : - l'élection au suffrage universel direct Il s'agirait, comme en Allemagne et en Italie, d'élire les exécutifs locaux au suffrage universel direct, comme le président de la République. Les électeurs seraient ainsi amenés à voter deux fois, une fois pour élire le chef de l'exécutif et une autre fois pour élire les conseillers de l'Assemblée délibérative. Une telle distinction entre les modalités d'élection de l'exécutif local et des membres du conseil élu pourrait constituer la première étape d'une séparation des fonctions exécutive et délibérative. En France, le président du Conseil général, élu au scrutin uninominal, pourrait être désigné selon ce mode direct. - une désignation automatique dans le cadre du scrutin de liste La seconde solution consisterait à préserver notre tradition de scrutin de liste aux élections municipales et régionales en prévoyant, comme au Portugal, que c'est la tête de liste gagnante qui devient automatiquement maire ou président du conseil régional. Par ailleurs, pour éviter de refaire une élection en cas de démission du chef de l'exécutif, il pourrait être utile, dans cette logique, de prévoir que l'exécutif local démissionnaire soit remplacé par le suivant de la liste. 4. Revenir sur le cumul d'une fonction exécutive locale avec une fonction ministérielle Les Français sont de plus en plus conscients qu'il n'est pas possible pour une même personne d'assumer deux charges aussi importantes que celle de membre du gouvernement et celle d'une importante fonction exécutive locale. Voilà pourquoi l'interdiction du cumul pourrait être inscrite dans la Constitution. 5. Revenir sur la pratique du cumul entre des fonctions électives qui requièrent une mobilisation à temps plein Les progrès de la décentralisation ont radicalement changé la nature même de la mission des exécutifs locaux. Dotés de nouvelles compétences et des moyens de les mettre en oeuvre, ils n'ont plus besoin d'aller « négocier » à Paris chacun de leurs projets. Dans ces conditions, si le cumul entre un mandat parlementaire et un mandat de simple élu local présente de nombreux avantages, notamment pour connaître les réalités locales, ce n'est plus le cas pour les fonctions exécutives locales (maire des grandes villes, président de conseil général ou président de région) qui doivent être exercées maintenant à temps plein. Il convient, dans ces conditions, d'éviter tout cumul entre une fonction exécutive locale et un mandat parlementaire . Ce nouveau régime pourrait s'appliquer dès les élections régionales de 2010 afin que les nouveaux présidents de région puissent exercer leur fonction à temps plein. Il apparaît essentiel que le même régime s'applique à l'ensemble des parlementaires (sénateurs, députés et députés européens) s'agissant de l'interdiction du cumul. 6. Assurer aux exécutifs locaux un véritable régime statutaire adapté à leurs nouvelles responsabilités Trop souvent, la pratique du cumul des mandats apparaît comme une réponse à la précarité du « statut » des titulaires de mandats électifs, notamment sur le plan du régime de la rémunération. Afin de mettre un terme à cette situation qui n'est plus adaptée à une démocratie moderne, il pourrait être créé un régime statutaire (couverture sociale, formation, reconversion, rémunération ...) plus adapté pour les maires des grandes villes, les présidents de conseil général et les présidents de conseil régional qui exerceraient leurs fonctions à temps plein pour aller vers une véritable professionnalisation de la fonction de l'élu . Comme c'est le cas en Italie, on pourrait envisager une rémunération « suffisante » calculée en fonction d'une même indemnité nationale de référence. Dans cette perspective, l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites » pourrait être modifié, s'agissant du maire, pour prévoir que lorsqu'elles sont exercées à temps plein, les fonctions de ce dernier donnent lieu à une rémunération calculée sur la base d'une indemnité de référence compte tenu de la taille de la commune. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 3123-17 concernant l'indemnité du président du conseil général et celles de l'article L. 4135-17 concernant celle du président du conseil régional pourraient être harmonisées avec les dispositions concernant les maires exerçant à temps plein afin que ces exécutifs puissent également bénéficier d'une rémunération suffisante pour exercer leurs fonctions. Il apparaît essentiel de mettre l'ensemble des chefs d'exécutifs locaux sur un même plan en matière de rémunération afin de bien montrer l'unité de la démocratie locale. 7. Promouvoir la démocratie territoriale en renforçant le rôle des associations d'élus, notamment en direction des jeunes Conforter la démocratie territoriale, c'est assurer aux élus des conditions satisfaisantes d'exercice de leur mandat et se préoccuper de l'après-mandat. Mais c'est aussi garantir l'avenir de notre démocratie territoriale et, donc, susciter des vocations, en particulier dans la jeunesse, dans les divers milieux professionnels et chez tous les talents que l'on trouve dans la société. Et là, le rôle des associations d'élus apparaît incontournable. On estime qu'entre un tiers et 40 % des élus municipaux seront renouvelés lors des prochaines élections municipales de 2008. L'Etat et les collectivités locales doivent accompagner les actions de communication mettant en valeur la place des élus locaux dans la vie de la cité. 8. Encourager l'Etat à se réformer en concertation avec les collectivités territoriales et renforcer les passerelles entre les fonctions publiques Il importe que l'Etat poursuive ses tentatives de réforme et de modernisation mais désormais, en étroite concertation avec les collectivités territoriales. Lorsque l'Etat tente de se réformer tout seul, l'expérience montre qu'il court la plupart du temps à l'échec. Par ailleurs, il convient de renforcer les passerelles entre les fonctions publiques -fonction publique de l'Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière- pour permettre la valorisation des métiers, la mobilité et la promotion des agents tout au long de leur carrière. Une période de mobilité, en cours de carrière, entre les trois fonctions publiques pourrait être rendue obligatoire dans tous les statuts et pour toutes les catégories. Cette mesure pourrait être expérimentée dans un certain nombre de départements, de régions et de communes, et ce par convention entre l'Etat et les collectivités territoriales. De même, les corps d'inspection générale pourraient, également, comporter un quota de recrutement de hauts fonctionnaires territoriaux. Enfin, l'Ecole nationale d'administration (ENA) et l'Institut national des études territoriales (INET) pourraient, par exemple, avoir un « tronc commun » avec des spécialisations distinctes. En fait, le rapprochement des fonctions publiques conditionne sans doute le succès de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. 9. Exiger de l'Etat qu'il respecte les nouveaux domaines d'attribution des collectivités territoriales Alors que les réformes engagées dans de nombreux pays européens ont eu pour effet de limiter drastiquement ses compétences au plan local, de réduire ses moyens d'action et, souvent, de supprimer son pouvoir de tutelle, il apparaît nécessaire, en France, que l'action déconcentrée de l'Etat tire toutes les conséquences des lois de décentralisation. L'Etat conserve des compétences importantes sur le plan local ainsi que des attributions essentielles en termes de contrôle administratif et financier. Il reste le garant d'une certaine péréquation des moyens entre les territoires. Le présent rapport ne propose pas de revenir sur cette spécificité française qui est conforme à nos pratiques en matière d'organisation institutionnelle. Cependant, il apparaît essentiel que l'Etat s'emploie maintenant à exercer au mieux les missions importantes qu'il a conservées et qu'il veille à ne plus intervenir dans le champ des compétences transférées afin de respecter pleinement les attributions nouvelles des collectivités territoriales . Trop souvent, les représentants de l'Etat sur le terrain ou les directions des ministères ont tendance à freiner le transfert des personnels ou à conserver des services qui n'ont plus lieu d'être. Ces pratiques, qui ne sont toutefois pas générales, sont de nature à dégrader la qualité des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales et à porter atteinte à la capacité des élus à exercer pleinement les pouvoirs qui sont désormais les leurs. 10. Encourager l'Etat à jouer le rôle de partenaire des collectivités territoriales La décentralisation « à la française » se distingue des modèles fédéraux qui existent dans certains pays européens notamment quant au rôle reconnu à l'Etat « national ». En France, celui-ci conserve sa légitimité pour impulser une politique ambitieuse d'aménagement du territoire et de développement économique par exemple. Mais son action doit maintenant s'articuler avec celle des collectivités territoriales. Dans cette perspective, il apparaît important de préserver les acquis de la démarche contractuelle engagée au niveau des régions avec les « contrats de projet » et d'examiner l'utilité de développer cette approche avec les autres niveaux de collectivité. Dans le monde rural, il convient par ailleurs de conforter la mission de conseil et d'accompagnement que peuvent exercer les agents de l'Etat à l'égard des petites communes. |
* (1) Dans cette perspective, l'Observatoire de la décentralisation vient de confier au sénateur Philippe Dallier la réalisation d'un rapport d'information sur les perspectives d'évolution institutionnelles du « Grand Paris ».